東北黑土區保護性耕作生態補償機制優化路徑

周穎，楊鵬，王立剛，雷秋良，張雅南

東北黑土區保護性耕作生態補償機制優化路徑

周穎1，楊鵬2，王立剛1，雷秋良1，張雅南3

1中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081；2中國農業科學院，北京 100081；3北大荒集團黑龍江閆家崗農場有限公司，哈爾濱 150078

新時期，筑牢國家糧食安全的“壓艙石”，鞏固提升東北地區糧食綜合生產能力，應以黑土區耕地質量保護為首要任務。保護性耕作技術作為黑土地質量保護與提升的關鍵技術，其規模化應用在政策和主體層面存在現實約束。科學認識東北黑土區保護性耕作生態補償政策存在的問題，以問題為導向，探索保護性耕作技術補償政策優化路徑，為補齊制度短板、實現精準施策提供科學依據。綜合運用文獻分析、規范分析及歸納演繹法結合實地調研，全面總結東北黑土區玉米秸稈還田技術補貼標準，定性分析補貼政策面臨的現實約束，理清目前保護性耕作支持政策的主要障礙因素：一是補償政策指向性不明確；二是補償標準定價依據不科學；三是補償管理機制不健全。針對黑土區保護性耕作生態補償面臨的現實困境，提出政策機制優化路徑：一是強化賦權和組織化激活保護性耕作的主體性路徑，從完善賦權定位和培育新型經營主體兩個層面建立配套政策；二是構建環境-經濟屬性協同定量的補償標準評估方法，以技術產生的外部效應和主觀效用作為補償標準定價的理論依據，建立由替代市場技術、假想市場技術及計量經濟學統計分析等多方法融合的評估方法體系；三是創設高質量數字化管理及差異化的生態補償制度，構建開放、共享的大數據管理平臺，打造多主體協同互利的市場生態圖景，建立保護性耕作多主體協同差異化生態補償機制。適應保護性耕作技術創新與組織方式變革的新要求，建立科學的保護性耕作農業綠色技術應用評價體系；優化垂直管理縱向補償機制，引導企業與社會資本參與市場調節，構筑黑土區耕地質量保護與提升的生態管理制度屏障，為生態補償政策優化提供參考借鑒。

保護性耕作；生態補償機制；補償標準；外部效應；秸稈還田；黑土區；東北

0 引言

東北黑土區是中國最大的商品糧基地，也是國家糧食安全的“壓艙石”。當前，國家大力推廣保護性耕作技術模式，實施生態補償政策并取得顯著成效。保護性耕作要依靠現代化機械裝備，還要多主體共同承擔環境保護的社會責任。小農戶受生產規模、環保意識及經濟收入等制約，很難主動進入現代農業軌道，而新型主體帶動小農戶對接農機大市場的扶持政策并不完善，技術規模化拓展陷入困境。從理論和方法層面解析技術推廣的瓶頸，探索保護性耕作補償政策優化路徑，有利于緩解黑土地保護的壓力，為科學決策及指導實踐提供重要參考。2015年以后國家逐步確立以技術和制度守護黑土地的戰略方向，保護性耕作的農業支持政策取得階段成效：一是建立區域適宜的保護性耕作技術體系，各地確立不同的保護類型區并推廣不同的技術模式；二是建立健全黑土地保護利用的長效機制，探索保護性耕作補貼制度和多主體協同工作機制；三是明確補貼政策支持重點和補助標準，實施差異化補助政策。現行的黑土地保護政策制度激勵效應出現一定程度的弱化，完善保護性耕作生態補償政策設計是推進黑土區農業綠色發展及農業政策與制度創新的重大需求。本研究科學認識當前保護性耕作技術支持政策面臨的現實約束和技術推廣瓶頸，以實現保護性耕作技術外部性內部化為切入點，從“人-技-政”多要素協同互促視角，探索黑土區保護性耕作生態補償政策優化路徑，以激活主體活力、完善評價體系及創設高質量管理機制為重點，搭建補償政策理論框架并細化實施內容，為精準施策指明方向。破解保護性耕作補償政策在補償標準定價及管理機制存在的短板問題，構建環境-經濟屬性協同定量的補償標準評估方法，確定以技術外部效應和主觀效用價值評估為補償標準定價依據，建立多主體協同互利的數字化管控機制和差異化生態補償制度。

1 東北黑土區保護性耕作支持政策亟待完善

保護性耕作是一種以農作物秸稈覆蓋還田、免（少）耕播種為主要內容的現代耕作制度，具有防治水土流失、減少秸稈焚燒和溫室氣體排放、蓄水保墑、培肥地力等作用[1]。從20世紀30年代發展至今，保護性耕作已經成為國際農業技術發展的重要趨勢[2]。保護性耕作涉及大量秸稈還田，一方面能有效改善土壤結構、蓄水保墑、提高有機質與礦質營養水平及作物產量，技術應用改善農田生態環境而具有顯著的正外部性；另一方面解決焚燒引起溫室氣體排放、抑制土壤養分淋溶損失、緩解地表水富營養化，有效降低環境負外部性影響[3-4]。

東北黑土區包括遼寧省、黑龍江省、吉林省及內蒙古自治區部分地區，總土地面積124.86萬km2[5-6]。由于長期以來不合理的開發利用，黑土土壤有機質含量下降達70%、黑土層厚度減少了近一半[7]。為了保障供給，長期不合理的生產方式打破了黑土原有穩定的微生態系統，土壤生物多樣性、養分維持、碳儲存等生態功能退化[8-10]。隨著東北黑土地保護上升為國家戰略，保護性耕作成為黑土地保護的主推技術。2009年以后，國家陸續出臺保護措施構建起完善的支持政策體系。一是推廣適宜的保護性耕作技術模式。各地探索以“肥沃耕層構建”、“障礙性土層消減”和“控蝕固土增肥”為核心的優化技術路徑[11-12]。黑龍江省以培育增肥、保育培肥、固土保肥、改良培肥為主攻方向[13-14]。吉林省實施科技支撐、創新引領、數字賦能和項目帶動的四元驅動機制[15]。遼寧省穩定技術推進縣14個，推廣11種技術模式[16]。內蒙古自治區建設20個監測點，主推3種技術模式[17]。二是建立黑土地保護利用的長效機制。2017年以來，各地建立起多部門聯合的補貼制度和多主體協同工作機制[18]。中央財政以“大專項+任務清單”管理方式實行統籌管理[19]，涉及的保護性耕作補貼政策有農機購置補貼、有機肥施用補貼、種植收入保險補貼、耕地地力補貼及輪作休耕補貼等五類[20]。四省區選擇實施統一標準補助或差異化補助政策[21]。

近年來，黑土地保護行動取得顯著成效，土壤質量和地力水平穩步提升。隨著中國農村經濟社會加速轉型和經營方式的變革，多主體協同參與耕地保護成為必然。現行的保護性耕作補貼政策是對于技術過程的部分生產成本，以及損失的部分收益進行補助，不是真正意義的生態補償，因此政策的激勵效應正在弱化。農業綠色技術的生態補償是對于生產者降低環境負外部性的成本或提升環境正外部性的收益進行補償，是技術外部性內部化的一種政策手段，及調節利益相關者關系的制度安排[22-24]。盡快完善保護性耕作生態補償制度，才能讓農田環境保護的外部效益內部化，實現農田環境保護行為的自覺自愿自利；才能夠增強生態產品的供給能力，實現農業產業增效、民生福祉提升。新時期，建立適應中國特色市場規律與生產方式變革的補償政策，是推進黑土區農業綠色技術及政策和制度創新的重大需求，也是東北糧食主產區實行生態安全管控的迫切需要。

2 保護性耕作生態補償政策面臨現實約束

保護性耕作技術為了保育優質健康黑土地而主推的重大關鍵技術，由于缺乏市場競爭力，持續推廣要依靠生態管理手段強化政策引領[25]。近年來，地方落實以生態為導向的補貼制度，完善耕地地力保護補貼政策[26-27]，但從實施效果來看，難以調動生產主體參與耕地保護積極性，補償政策現實約束依然存在[28]。

2.1 補償政策指向不明確導致農戶的主體性缺位

保護性耕作生態補償是要求社會各界對耕地保護承擔社會責任的一項制度[29]，即：政府通過經濟激勵手段，鼓勵應用保護性耕作技術及參與農田環境保護而喪失發展機會及私人利益的經營主體，給予經濟或政策的獎勵[30]。生態補償政策目標是使生態環境保護的貢獻者得到相應的報酬，解決農業生態產品消費中的“搭便車”問題，受償主體是農戶及新型經營主體，以生產行為的外部性環境貢獻為補償依據。然而，現行的保護性耕作補貼政策的對象為生產、流通、貿易等環節的經營主體，政策范圍包括農業生產技術服務補貼、生產投入與市場調節補貼等，補貼標準以政府對市場判斷和生產成本為依據。系統梳理黑土區各地玉米秸稈還田技術補貼政策（表1），補貼對象多為農機作業者、耕地承包經營者及新型經營主體，很少涉及到小農戶及小規模生產經營者。

農戶是技術實際應用主體，也是生態產品價值創造者，農戶在保護性耕作推進行動中表現出主體性缺位，生產不積極，成為阻礙保護性耕作技術應用的主要約束。其一，農戶文化水平低、環保和產品質量意識不強，加之技術信息的不對稱性，使其無法對新技術的有效性和經濟合理性做出正確判斷，對于技術實施效果持懷疑態度。其二，小規模的生產方式是限制農戶合作需求的主要原因，加入農業合作社并不能帶來明顯的利益，大多數農戶更愿意自主經營。其三，從事農業生產收益明顯低于非農產業，年輕農民不再以土地為生存根基，更多的人外出務工或背井離鄉。其四，農民在農村集體經濟決策中處于弱勢地位，沒有產業選擇權及經營活動主導權，難以體現經濟決策主體性[31]。

表1 東北黑土區各省（區）玉米秸稈還田技術補貼政策匯總

資料來源：見參考文獻[32-36] Source: See references [32-36]

2.2 補償標準定價依據不科學亟待完善方法體系

補償標準是補償機制的決定性因素，也是關乎補償機制順利實施和持續運行的核心問題[37]。當前，關于耕地資源保護及環境友好型技術補償標準研究已形成三大主流觀點[38]：一是以耕地資源或技術產生的生態服務價值為評估對象，分析農田物質流、能量流及價值流的變化，測算生態服務價值量并作為生態補償標準定價依據[39-40]；二是采用意愿價值評估方法或選擇實驗方法，定量分析受訪者對環境物品支付或受償意愿價值，以補償意愿價值作為生態補償定價的主要依據[41-42]；三是運用成本-收益方法以技術的實際成本或從事環境保護生產損失的機會成本為補償依據[43-44]。從方法特征及評估效果來看，以生態環境服務價值評估為主的核算方法，強調技術的生態功能而忽略了其降低環境成本的貢獻；以技術采納意愿價值評估的補償標準，揭示生產者偏好卻缺乏公眾信任；以發展損失機會成本定價的補償標準，低估了技術產生的外部效益價值而降低結果的準確性。

縱觀現行補償標準評估方法的研究系統性不夠，存在兩個方面不足：一是評價方法視角單一，科學性不夠。現有評估方法多從技術環境屬性或經濟屬性視角，采用實驗觀測或社會調查手段研究技術的環境效應或采納行為意愿。從單一視角的研究方法不能真實反映保護性耕作技術的環境和經濟屬性全貌，對其外部性和公共產品屬性協同定量分析研究不足。二是評價方法手段局限，融合性不足。現有評估方法從各自方法論的角度對保護性耕作模式的環境和經濟效應價值進行評估，采用單一技術手段的研究因缺少方法間的相互補充和印證，導致評估結果的精準性差、可信度不高。根據“黑土健康培育與增糧關鍵技術研究與示范”及“東北黑土區保護性耕作”課題組2023年7月在黑龍江省哈爾濱市閆家崗農場開展的小規模農戶調查可知：農戶享受420元/公頃的糧食直補，以及866.7元/公頃的耕地地力補貼，但僅秸稈還田機械化收割費用就達到825元/公頃，再加上秸稈粉碎及旋耕費用的機械化服務成本不少于2 400元/公頃。可見，現行的補貼標準并不科學，不能真實反映農戶采用保護性耕作技術創造的外溢效益。總之，補償標準定價既要遵循秸稈還田保護耕地資源的客觀規律性，又要調動技術應用者農戶的主觀能動性，兩者有機結合才能為補償標準定價提供更科學的依據[45]。

2.3 管理機制與制度體系不健全亟待補齊短板

保護性耕作技術應用管理始終是“自上而下”的垂直管理體制，中央下達財政補貼資金由地方政府實施項目管理，并由監管機構負責監督任務完成情況。這種垂直管理體制已不適應“萬物互聯”信息化時代的新要求。全部參與黑土地保護性耕作技術行動的“人-財-物-信息-技術”等要素沒有在統一、高效、自動的互聯網平臺上進行管理控制[46]。一是數字化管理的理念和手段尚未運用到保護性耕作技術應用管理中，以至于經營主體之間的信息交流渠道不暢，政府、企業、農業合作組織、新型主體和農戶之間尚未形成信息互聯、利益共享的合作機制[47]。二是適應不同技術應用場景的差異化管理機制尚未建立，不同的生產經營主體技術應用場景不同，技術應用場景是決定該項技術持續推廣及真正落地的關鍵，也是管理方式進一步細化的重要內容。管理制度設計要不斷調整指向，適應應用場景的變化才能滿足多元主體技術服務需求，更好地發揮政策的管控作用[48]。

盡管國家已初步構建起黑土地保護利用的長效機制[49]，但從技術推廣應用及政策實施效果來看，保護性耕作尚未形成協同扶持的制度合力，全社會共同參與黑土地保護制度并不完善，在應對糧食安全及重大公共事件的綠色農產品供給保障機制仍不健全。主要表現在三個方面：一是尚未健全從源頭到末端、從田間到餐桌的全鏈條糧食綠色低碳生產制度，包括農業投入品減量使用制度、秸稈和畜禽糞污等資源化利用制度及黑土地培肥固碳的生產制度；二是尚未建立糧食產業內部面向多主體的保護行為外部性環境貢獻評價制度，包括保護性耕作技術生態外溢效應評價制度、多元經營主體共贏的協同機制；三是尚未形成以正向補償和負面約束的雙向管控激勵制度，包括差異化保護性耕作技術補償制度、黑土區耕地質量監控制度、農田培肥固碳技術準入負面清單等。由于黑土地保護的生產機制、評價制度和激勵制度不健全，導致補償政策激勵效應減弱，保護性耕作技術規模化拓展陷入瓶頸。

3 保護性耕作補償政策機制優化路徑

3.1 強化賦權和組織化激活保護性耕作的主體性路徑

發揮農民主體作用是踐行以人民為中心發展思想的本質要求。農民是鄉村生活和農業生產的主體，自然也是生態價值的保護主體。東北黑土地保護利用進程中，由于政策執行及農民自身的一些原因，導致農民主體作用的發揮受限，成為制約保護性耕作順利推進的重要因素。激活農民的主體性路徑，實現政府主導與農民主體的良性互動，應從完善賦權定位和培育新型主體兩個層面建立配套激勵措施。一是通過規范法律、制度賦予核心主體平等的權利。如圖1所示，政府、市場、社會三方應充分賦權，激活小農戶、種植大戶及農民合作社等黑土地保護的主體性。通過賦予多元主體政府生存保障權、市場發展選擇權和社會組織參與權，提高農民身份認同和職業認同[31]，激發新一代農民對農業事業的情懷。二是通過培育新型經營主體提升農民主體能力和組織化程度。新型經營主體是先進生產要素的有效載體，能為農戶提供技術指導和支持；通過農民專業合作社等經營主體，實現農民組團式發展、農業規模化經營，提高農民的組織化程度，用共同的利益來引導和培育農民的主體性，以共同的價值認同來調動和發揮農民的主體積極性[50]。

圖1 生態補償政策下激活農戶主體性路徑

3.2 構建環境-經濟屬性協同定量補償標準評估方法

保護性耕作改善農田生態環境和促進產能提升的外部性已得到廣泛的科學驗證[51-53]。我國“大國小農”的基本國情農情決定，保護性耕作技術的規模化應用必須依靠多元經營主體共同參與。因此，生態補償標準確定應統籌兼顧技術潛在的環境影響及生產者主觀效用最大化。保護性耕作生態補償是對生產者降低環境負外部性付出的成本及提升環境正外部性損失的收益給予報酬，應以技術產生的外部效應和主觀效用評價作為補償標準定價依據，在科學辨識利益相關主體、生態環境產品及技術經濟屬性的基礎上，創新提出基于多要素經濟效果評價的補償標準定價思路（圖2）：①以保護性耕作技術產生的外部效益為補償標準的理論上限，以技術應用的外部成本為補償標準的理論下限，其差值為農業生態補償標準的理論價值；②以技術采納的受償意愿價值為應用上限，以支付意愿價值為應用下限，以受償意愿和支付意愿的比值為修正參數；③以中央政府及地方政府實際財政支付能力為基本遵循和制定補償標準的重要依據[30]。具體方法步驟如下。首先，構建外部效應價值評估指標體系，包括：生態服務功能指標、生產者效用指標、環境成本指標及成本收益指標等四類，確定指標實物量及價值量的計算方法；其次，精準測度外部效應價值，運用替代市場技術、假想市場技術評估方法，測算“生態服務-行為意愿-環境成本”多要素價值，探明技術采納行為驅動機制和環境質量改善的潛力；第三，基于評估結果推薦合理的補償標準，基于外部效應和行為意愿價值評估，分別確定補償標準的理論價值和參考閾值，根據財政支付能力確定最佳補償標準。

圖2 保護性耕作技術生態補償標準評估方法理論框架

3.3 創設高質量數字化管理及差異化的生態補償制度

借鑒國外成功經驗，基于“萬物互聯”的信息化理論，創設適應中國特色市場規律的多主體協同互利的高質量數字化管理制度體系。生態補償管理制度體系架構如圖3所示。①組織機制包括：組織機構構架、行政職能劃分兩部分，位于整個制度體系的頂層；②管理流程是技術推廣應用的管理操作流程，主要包括：功能識別、價值評估、政策實施、調控改進、監督管理等5個環節；③數字化管理平臺通過數字化、智能化數據采集系統，將生產主體、生產要素、生產管理等各類信息資源進行分析、整合與優化，構建開放、共享的大數據管理平臺；④制度體系是保障主體利益和保護環境質量的核心制度，圍繞著多主體利益聯結制度，加快建立生態補償制度、監測管理制度、績效考核制度及市場準入制度等。同時，適應保護性耕作技術多主體、多場景應用實踐需要，明確受償主體為新型農民（職業農民、種植大戶、家庭農場主及農機合作社帶頭人），制定與保護性耕作面積、耕地保護成效相掛鉤的差別化生態補償標準，保護不同生產經營主體的利益；將培育新型主體的支持政策與黑土地保護行動緊密結合，探索新型經營主體幫扶小農戶對接農機化大市場的激勵機制，鼓勵將帶動實施秸稈還田的農戶數量和成效作為財政支農資金下達的重要參考依據；從受償主體、補償手段、資金渠道等多方面進行調整，建立保護性耕作多主體協同差異化生態補償機制，讓農民共享發展收益和生態福利。

總之，要適應保護性耕作技術變革新要求，通過數據分析構建智能模型、優化技術手段，建立科學的保護性耕作農業綠色技術應用評價體系，定量化判斷技術應用的環境、經濟效應影響；以技術經濟評價為支撐，優化垂直管理縱向補償機制，引導企業與社會資本參與市場調節，構筑黑土地地力提升生態管理制度屏障。

圖3 保護性耕作技術生態補償數字化管理體系構架

[1] 農業農村部新聞辦公室. 農業農村部印發2023年東北黑土地保護性耕作行動計劃技術指引. (2022-10-28)[2023-03-08]. http:// www.moa.gov.cn/xw/zwdt/202210/t20221028_6414318.htm.

Information Office of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs. The Ministry of Agriculture and Rural Affairs issued the technical guidelines for the 2023 Black Land Conservation Farming Action Plan in Northeast China. (2022-10-28)[2023-03-08]. http://www. moa.gov. cn/xw/zwdt/202210/t20221028_6414318.htm. (in Chinese)

[2] 張海林. 我國保護性耕作制發展現狀與趨勢. 循環農業與新農村建設: 2006年中國農學會學術年會論文集. 北京, 2006: 376-379.

ZHANG H L. The current situation and trend of conservation tillage system in China. Circular agriculture and new rural construction: Proceedings of the 2006 Annual Conference of the Chinese Agricultural Society. Beijing, 2006: 376-379. (in Chinese)

[3] 宋志偉, 楊超. 農作物秸稈綜合利用技術. 北京: 中國農業科學技術出版社, 2011.

SONG Z W, YANG C. Comprehensive Utilization Technology of Crop Straw. Beijing: China Agricultural Science and Technology Press, 2011. (in Chinese)

[4] 周應恒, 胡凌嘯, 楊金陽. 秸稈焚燒治理的困境解析及破解思路: 以江蘇省為例. 生態經濟, 2016, 32(5): 175-179.

ZHOU Y H, HU L X, YANG J Y. Dilemma of straw burning control policy and a settling mode: a case study of Jiangsu Province. Ecological Economy, 2016, 32(5): 175-179. (in Chinese)

[5] 溫磊磊, 王教河, 任明, 范建榮, 白建宏, 尚建勛. 東北黑土區水土流失綜合治理成效. 中國水土保持, 2021(6): 4-7.

WEN L L, WANG J H, REN M, FAN J R, BAI J H, SHANG J X. Effect of comprehensive control of soil and water loss in black soil area of northeast China. Soil and Water Conservation in China, 2021(6): 4-7. (in Chinese)

[6] 汪景寬, 徐香茹, 裴久渤, 李雙異. 東北黑土地區耕地質量現狀與面臨的機遇和挑戰. 土壤通報, 2021, 52(3): 695-701.

WANG J K, XU X R, PEI J B, LI S Y. Current situations of black soil quality and facing opportunities and challenges in northeast China. Chinese Journal of Soil Science, 2021, 52(3): 695-701. (in Chinese)

[7] 徐曉斌, 王清. 我國黑土退化研究現狀與展望. 地球與環境, 2005, 33(S1): 588-592.

XU X B, WANG Q. The Current status and prospets of research in black earth degradation in northeast China. Earth and Environment, 2005, 33(S1): 588-592. (in Chinese)

[8] 梁愛珍, 李祿軍, 祝惠. 科技創新推進黑土地保護與利用, 齊力維護國家糧食安全: 用好養好黑土地的對策建議. 中國科學院院刊, 2021, 36(5): 557-564.

LIANG A Z, LI L J, ZHU H. Protection and utilization of black land and making concerted and unremitting efforts for safeguarding food security promoted by sci-tech innovation--countermeasures in conservation and rational utilization of black land. Bulletin of Chinese Academy of Sciences, 2021, 36(5): 557-564. (in Chinese)

[9] WANG Z Q, LIU B Y, WANG X Y, GAO X F, LIU G. Erosion effect on the productivity of black soil in Northeast China. Science in China Series D: Earth Sciences, 2009, 52(7): 1005-1021.

[10] WANG B W, ZHAO X L, WANG X, ZHANG Z X, YI L, HU S G. Spatial and temporal variability of soil erosion in the black soil region of Northeast China from 2000 to 2015. Environmental Monitoring and Assessment, 2020, 192(6): 370.

[11] 韓曉增, 鄒文秀. 東北黑土地保護利用研究足跡與科技研發展望. 土壤學報, 2021, 58(6): 1341-1358.

HAN X Z, ZOU W X. Research perspectives and footprint of utilization and protection of black soil in northeast China. Acta Pedologica Sinica, 2021, 58(6): 1341-1358. (in Chinese)

[12] 鄭鐵志, 趙新子, 孫睿. 推廣保護性耕作技術的措施和經驗. 農機科技推廣, 2020(2): 17-18, 20.

ZHENG T Z, ZHAO X Z, SUN R. Measures and experience of popularizing conservation tillage technology. Agriculture Machinery Technology Extension, 2020(2): 17-18, 20. (in Chinese)

[13] 劉寶元, 張甘霖, 謝云, 沈波, 顧治家, 丁迎盈. 東北黑土區和東北典型黑土區的范圍與劃界. 科學通報, 2021, 66(1): 96-106.

LIU B Y, ZHANG G L, XIE Y, SHEN B, GU Z J, DING Y Y. Delineating the black soil region and typical black soil region of northeastern China. Chinese Science Bulletin, 2021, 66(1): 96-106. (in Chinese)

[14] 黑龍江省人民政府辦公廳. 黑龍江省人民政府辦公廳關于印發黑龍江省“十四五”黑土地保護規劃的通知. (2021-12-31)[2023- 04-10].https://www.hlj.gov.cn/znwd/policy/#/policyDetails?id=28990&navType=.

The People's Government of Heilongjiang Province Office. Notice of the General Office of the People's Government of Heilongjiang Province on issuing the "14th Five-Year Plan" Black Land Protection Plan of Heilongjiang Province. (2021-12-31)[2023-04-10].https:// www.hlj.gov.cn/znwd/policy/#/policyDetails?id=28990&navType=. (in Chinese)

[15] 吉林省人民政府. 吉林省人民政府關于印發吉林省黑土地保護總體規劃（2021-2025年）的通知. (2022-05-12)[2023-05-12].http:// xxgk.jl.gov.cn/szf/gkml/202205/t20220519_8454263.html.

Jilin Provincial People's Government. Notice of Jilin Provincial People's Government on issuing the Overall Plan for Black Land Protection of Jilin Province (2021-2025). (2022-05-12)[2023-05-12]. http://xxgk.jl.gov.cn/szf/gkml/202205/t20220519_8454263.html. (in Chinese)

[16] 遼寧省農業農村廳, 遼寧省財政廳. 關于印發遼寧省2022年黑土地保護性耕作實施方案的通知.(2022-03-28)[2023-06-01].http:// nync.ln.gov.cn/zwgk/zdgkwj/202203/t20220330_4534209.html.

Department of Agriculture and Rural Areas of Liaoning Province, Department of Finance of Liaoning Province. Notice on the issuance of the implementation plan of Black Land Conservation Farming in Liaoning Province in 2022. (2022-03-28)[2023-06-01].http://nync.ln. gov.cn/zwgk/zdgkwj/202203/t20220330_4534209.html. (in Chinese)

[17] 內蒙古自治區農牧廳, 內蒙古自治區財政廳. 關于印發《內蒙古自治區2022年黑土地保護性耕作推進行動實施方案》的通知. (2022-05-25)[2023-04-27].http://nmt.nmg.gov.cn/yw/nmjx/202205/ t20220531_2064529.html.

Agriculture and Pastoral Department of Inner Mongolia Autonomous Region, Department of Finance of Inner Mongolia Autonomous Region. Notice on the issuance of the Implementation Plan for Promoting Black Land Conservation Farming in Inner Mongolia Autonomous Region in 2022. (2022-05-25)[2023-04-27].http://nmt. nmg.gov.cn/yw/nmjx/202205/t20220531_2064529.html. (in Chinese)

[18] 農業部, 國家發展改革委, 財政部, 國土資源部,環境保護部, 水利部. 東北黑土地保護規劃綱要(2017—2030年). (2017-06-15) [2023-05-07].http://www.moa.gov.cn/nybgb/2017/dqq/201801/t20180103_6133926.htm.

Ministry of Agriculture, National Development and Reform Commission, Ministry of Finance, Ministry of Land and Resources, Ministry of Environmental Protection, Ministry of Water Resources. Outline of the Plan for the Protection of Black Land in Northeast China (2017-2030). (2017-06-15)[2023-05-07].http://www.moa.gov. cn/nybgb/2017/dqq/201801/t20180103_6133926.htm. (in Chinese)

[19] 農業農村部辦公廳, 財政部辦公廳. 東北黑土地保護性耕作行動計劃實施指導意見.(2020-03-26)[2023-06-16].http://www.moa.gov. cn/nybgb/2020/202004/202005/t20200507_6343238.htm.

Ministry of Agriculture and Rural Affairs, Ministry of Finance. Northeast Black Land Conservation Tillage Action Plan Implementation Guidance. (2020-03-26)[2023-06-16].http://www.moa.gov.cn/nybgb/ 2020/202004/202005/t20200507_6343238.htm. (in Chinese)

[20] 農業農村部, 國家發展改革委, 財政部, 水利部, 科技部, 中國科學院, 國家林草局.國家黑土地保護工程實施方案 (2021—2025年). (2021-06-30)[2023-06-20].http://www.moa.gov.cn/nybgb/2021/202109/202112/t20211207_6384018.htm.

Ministry of Agriculture and Rural Affairs, National Development and Reform Commission, Minister of Finance, Ministry of Water Resources, Ministry of Science and Technology, Chinese Academy of Sciences, National Forest and Grass Service. Implementation Plan of National Black Land Protection Project (2021-2025). (2021-06-30) [2023-06-20].http://www.moa.gov.cn/nybgb/2021/202109/202112/t20211207_6384018.htm. (in Chinese)

[21] 農業農村部, 財政部, 農業機械化管理司, 計劃財務司, 農業農村司. 關于做好2022年東北黑土地保護性耕作行動計劃實施工作的通知. (2022-03-08)[2023-03-16]. http://www.njhs.moa.gov.cn/tzggjzcjd/ 202203/t20220309_6391345.htm.

Ministry of Agriculture and Rural Affairs, Minister of Finance, Department of Agricultural Mechanization Management, Department of Planning and Finance, Department of Agriculture and Rural Affairs. Notice on the implementation of the Action Plan for the Conservation farming of Northeast Black Land in 2022. (2022-03-08)[2023-03- 16].http://www.njhs.moa.gov.cn/tzggjzcjd/202203/t20220309_6391345.htm. (in Chinese)

[22] 張鐵亮, 周其文, 鄭順安. 農業補貼與農業生態補償淺析: 基于農業可持續發展視角. 生態經濟, 2012, 28(12): 27-29.

ZHANG T L, ZHOU Q W, ZHENG S A. Analysis of agricultural subsidies and agricultural ecological compensation: based on perspective of sustainable development of agriculture. Ecological Economy, 2012, 28(12): 27-29. (in Chinese)

[23] 李文華, 李世東, 李芬, 劉某承. 森林生態補償機制若干重點問題研究. 中國人口·資源與環境, 2007, 17(2): 13-18.

LI W H, LI S D, LI F, LIU M C. Discussions on several issues of forest eco-compensation mechanism. China Population Resources and Environment, 2007, 17(2): 13-18. (in Chinese)

[24] 余欣榮, 梅旭榮, 楊鵬, 周穎. 農業產業綠色發展生態補償研究. 北京: 科學出版社, 2022.

YU X R, MEI X R, YANG P, ZHOU Y. Study on Ecological Compensation for Green Development of Agricultural Industry. Beijing: Science Press, 2022. (in Chinese)

[25] 劉勇. 新型農業經營主體在供給側改革中的角色定位與發展路徑問題研究. 北方經濟, 2017(9): 45-48.

LIU Y. Research on the role orientation and development path of new agricultural management subjects in supply-side reform. Northern Economy, 2017(9): 45-48. (in Chinese)

[26] 石祖梁, 劉璐璐, 王飛, 李想, 常志州. 我國農作物秸稈綜合利用發展模式及政策建議. 中國農業科技導報, 2016, 18(6): 16-22.

SHI Z L, LIU L L, WANG F, LI X, CHANG Z Z. Development model and policy proposal for comprehensive utilization of crop straw in China. Journal of Agricultural Science and Technology, 2016, 18(6): 16-22. (in Chinese)

[27] 王曉宇, 張桃林. 要求發揮農機化在秸稈綜合利用中的主力軍作用. 農業機械 2017(11): 140.

WANG X Y, ZHANG T L. Calls for the main role of agricultural mechanization in the comprehensive utilization of straw. Farm Machinery, 2017(11): 140. (in Chinese)

[28] 段龍龍, 李濤, 葉子榮. 中國式耕地質量保護之謎: 從市場邏輯到政策規制. 農村經濟, 2016(4): 25-31.

DUAN L L, LI T, YE Z R. The mystery of Chinese cultivated land quality protection: from market logic to policy regulation. Rural Economy, 2016(4): 25-31. (in Chinese)

[29] 蔡銀鶯, 梅婷. 農田保護補償政策實施效應相關研究進展. 華中科技大學學報(社會科學版), 2016, 30(5): 40-48.

CAI Y Y, MEI T. Related research progress and prospect on the implemental effects of farmland’s conservation compensation policy. Journal of Huazhong University of Science and Technology (Social Science Edition), 2016, 30(5): 40-48. (in Chinese)

[30] 周穎, 梅旭榮, 楊鵬, 劉靜. 綠色發展背景下農業生態補償理論內涵與定價機制. 中國農業科學, 2021, 54(20): 4358-4369. doi: 10.3864/j.issn.0578-1752.2021.20.010.

ZHOU Y, MEI X R, YANG P, LIU J. Theoretical connotations and pricing mechanisms for agricultural ecological compensation within the context of green development. Scientia Agricultura Sinica, 2021, 54(20): 4358-4369. doi: 10.3864/j.issn.0578-1752.2021.20.010. (in Chinese)

[31] 毛安然. 賦權與認同: 鄉村振興背景下鄉村價值激活農民主體性的路徑. 華東理工大學學報(社會科學版), 2019, 34(2): 60-69.

MAO A R. Empowerment and identity: the path of rural values activating farmers’ subjectivity under the background of rural revitalization. Journal of East China University of Science and Technology (Social Science Edition), 2019, 34(2): 60-69. (in Chinese)

[32] 黑龍江省人民政府辦公廳. 關于印發2019年黑龍江省秸稈綜合利用工作實施方案的通知. (2019-10-17)[2023-06-02].https://www. waizi.org.cn/policy/103310.html.

General Office of Heilongjiang Provincial People's Government. Notice on issuing the Implementation Plan for Comprehensive Utilization of Straw in Heilongjiang Province in 2019. (2019-10-17) [2023-06-02].https://www.waizi.org.cn/policy/103310.html. (in Chinese)

[33] 黑龍江省人民政府辦公廳. 關于印發2022年黑龍江省秸稈綜合利用工作實施方案的通知.(2022-09-23)[2023-03-15].https://www. hlj.gov.cn/hlj/c107888/202210/c00_31378143.shtml1.

General Office of Heilongjiang Provincial People's Government. Notice on issuing the Implementation Plan for Comprehensive Utilization of Straw in Heilongjiang Province in 2022. (2022-09-23) [2023-03-15].https://www.hlj.gov.cn/hlj/c107888/202210/c00_31378143. shtml1. (in Chinese)

[34] 吉林省農業委員會, 吉林省財政廳. 關于加快推廣秸稈覆蓋還田保護性耕作技術推進耕地質量耕作生態耕作效益“綠色增長”的實施意見. (2018-09-25) [2023-04-17]. http://agri.jl.gov.cn/zwgk/tzgg/ 201809/t20180927_5111234.html.

Jilin Provincial Agriculture Commission, Jilin Provincial Department of Finance. Implementation opinions on accelerating the popularization of straw mulching and returning conservation tillage technology to promote the "green growth" of cultivated land quality tillage and ecological tillage benefit. (2018-09-25) [2023-04-17]. http://agri.jl.gov.cn/zwgk/tzgg/201809/t20180927_5111234.html. (in Chinese)

[35] 遼寧省農業農村廳. 遼寧省2023年黑土地保護性耕作實施方案. (2023-03-01)[2023-05-05].https://nync.ln.gov.cn/nync/index/tzgg/ 2023030109402763832/.

Department of Agriculture and Rural Affairs of Liaoning Province. Implementation plan of black land conservation tillage in 2023 in Liaoning Province. (2023-03-01)[2023-05-05].https://nync.ln.gov.cn/ nync/index/tzgg/2023030109402763832/.(in Chinese)

[36] 內蒙古自治區農牧廳. 內蒙古自治區2021年中央財政東北黑土地保護性耕作推進行動實施方案. (2022-02-10)[2023-04-11]. http:// nmt.nmg.gov.cn/yw/nmjx/202202/t20220210_2004392.html.

Agriculture and Pastoral Department of Inner Mongolia Autonomous Region. Inner Mongolia Autonomous Region in 2021 central financial Northeast black land conservation farming action implementation plan. (2022-02-10)[2023-04-11].http://nmt.nmg.gov.cn/yw/nmjx/202202/t20220210_2004392.html. (in Chinese)

[37] 黃錫生, 陳寶山. 生態保護補償標準的結構優化與制度完善: 以“結構—功能分析”為進路. 社會科學, 2020(3): 43-52.

HUANG X S, CHEN B S. Structural optimization and institutional improvement of eco-compensation standards—based on the method of “structure-function analysis”. Journal of Social Sciences, 2020(3): 43-52. (in Chinese)

[38] 何可, 閆阿倩, 王璇, 張俊飚. 1996—2018年中國農業生態補償研究進展: 基于中國知網1582篇文獻的分析. 干旱區資源與環境, 2020, 34(4): 65-71.

HE K, YAN A Q, WANG X, ZHANG J B. Hot spots, threads and prospects in the researches of agricultural ecological compensation in China from 1996 to 2018. Journal of Arid Land Resources and Environment, 2020, 34(4): 65-71. (in Chinese)

[39] ENGEL S, PAGIOLA S, WUNDER S. Designing payments for environmental services in theory and practice: an overview of the issues. Ecological Economics, 2008, 65(4): 663-674.

[40] WUNDER S, ALBáN M. Decentralized payments for environmental services: the cases of Pimampiro and PROFAFOR in Ecuador. Ecological Economics, 2008, 65(4): 685-698.

[41] ATINKUT H B, YAN T W, AREGA Y, RAZA M H. Farmers’ willingness-to-pay for eco-friendly agricultural waste management in Ethiopia: a contingent valuation. Journal of Cleaner Production, 2020, 261: 121211.

[42] 嚴立冬, 田苗, 何棟材, 袁浩, 鄧遠建. 農業生態補償研究進展與展望. 中國農業科學, 2013, 46(17): 3615-3625. doi: 10.3864/j.issn. 0578-1752.2013.17.010.

YAN L D, TIAN M, HE D C, YUAN H, DENG Y J. Progress and prospect in research of ecological compensation for agriculture. Scientia Agricultura Sinica, 2013, 46(17): 3615-3625. doi: 10.3864/ j.issn.0578-1752.2013.17.010. (in Chinese)

[43] POGUE S J, KR?BEL R, JANZEN H H, ALEMU A W, BEAUCHEMIN K A, LITTLE S, IRAVANI M, DE SOUZA D M, MCALLISTER T A. A social-ecological systems approach for the assessment of ecosystem services from beef production in the Canadian prairie. Ecosystem Services, 2020, 45: 101172.

[44] XIONG K, KONG F B. The analysis of farmers’ willingness to accept and its influencing factors for ecological compensation of Poyang Lake wetland. Procedia Engineering, 2017, 174: 835-842.

[45] QIU L F, ZHANG M, ZHOU B B, CUI Y Z, YU Z L, LIU T, WU S H. Economic and ecological trade-offs of coastal reclamation in the Hangzhou Bay, China. Ecological Indicators, 2021, 125: 107477.

[46] 陳紅, 陳莎, 葉艷妹. 面向農業高質量發展的耕地保護轉型研究. 農業現代化研究, 2023, 44(1): 55-64.

CHEN H, CHEN S, YE Y M. Research on the transformation path of farmland protection under the high-quality agricultural development. Research of Agricultural Modernization, 2023, 44(1): 55-64. (in Chinese)

[47] 陶國根. 多元主體協同治理框架下的生態文明建設. 中南林業科技大學學報(社會科學版), 2021, 15(5): 7-16.

TAO G G. Construction of ecological civilization under the framework of multi subject cooperative governance. Journal of Central South University of Forestry & Technology (Social Sciences), 2021, 15(5): 7-16. (in Chinese)

[48] 劉洪彬, 李順婷, 吳夢瑤, 孫福軍, 王秋兵, 董秀茹. 耕地數量、質量、生態“三位一體”視角下我國東北黑土地保護現狀及其實現路徑選擇研究. 土壤通報, 2021, 52(3): 544-552.

LIU H B, LI S T, WU M Y, SUN F J, WANG Q B, DONG X R. Current situation and perspectives of black soil protection from the integrated angle of quantity, quality, and ecology in northeast China. Chinese Journal of Soil Science, 2021, 52(3): 544-552. (in Chinese)

[49] 農業農村部, 財政部. 東北黑土地保護性耕作行動計劃(2020— 2025年). (2020-05-07) [2023-03-30]. http://www.moa.gov.cn/nybgb/ 2020/202004/202005/t20200507_6343266.htm.

Ministry of Agriculture and Rural Affairs, Ministry of Finance. Action Plan for Conservation Farming of Black Land in Northeast China (2020-2025). (2020.05-07)[2023-03-30]. http://www.moa.gov.cn/nybgb/ 2020/202004/202005/t20200507_6343266.htm. (in Chinese)

[50] 楊智. 發揮農民主體作用激發鄉村振興活力. (2022-03-03) [2023- 02-21]. https://v.gxnews.com.cn/a/20666314.

YANG Z. Give play to the main role of farmers to stimulate rural revitalization and vitality. (2022-03-03)[2023-02-21]. https://v.gxnews. com.cn/a/20666314. (in Chinese)

[51] 崔新衛, 張楊珠, 吳金水, 彭福元. 秸稈還田對土壤質量與作物生長的影響研究進展. 土壤通報, 2014, 45(6): 1527-1532.

CUI X W, ZHANG Y Z, WU J S, PENG F Y. Research progress on the effects of returning straw to fields on soil quality and crop growth. Chinese Journal of Soil Science, 2014, 45(6): 1527-1532. (in Chinese)

[52] LIU Z, WANG D Y, NING T Y, ZHANG S M, YANG Y, HE Z K, LI Z J. Sustainability assessment of straw utilization circulation modes based on the emergetic ecological footprint. Ecological Indicators, 2017, 75: 1-7.

[53] SOAM S, BORJESSON P, SHARMA P K, GUPTA R P, TULI D K, KUMAR R. Life cycle assessment of rice straw utilization practices in India. Bioresource Technology, 2017, 228: 89-98.

Optimization Path of the Ecological Compensation Mechanism for Conservation Tillage in the Northeast Black Soil Region

ZHOU Ying1, YANG Peng2, WANG LiGang1, LEI QiuLiang1, ZHANG YaNan3

1Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 100081;2Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 100081;3Beidahuang Group Heilongjiang Yanjiagang Farm Co., Ltd., Harbin 150078

In the new period, the protection of cultivated land quality in the black soil region should be the primary task to strengthen the “ballast stone” of national grain security, and to consolidate and to improve the comprehensive grain production capacity in Northeast China. Conservation tillage, while being a key technology for protecting and improving the quality of black soil, has practical constraints on its large-scale application at the policy and subject levels. The aim of this study was to understand scientifically the shortcomings of ecological compensation policies for conservation tillage in the black soil areas of Northeast China and to explore the optimization paths for the compensation policies for conservation tillage technology with a problem-oriented approach, which could provide a scientific basis for making up for the shortcomings of the system and achieving precise policy implementation. The subsidy standard of corn straw returning technology in northeast black soil region was summarized, the practical constraints of subsidy policy were qualitatively analyzed, and the main obstacle factors of current conservation tillage support policy were clarified by comprehensively utilizing literature analysis, normative analysis, and inductive deduction methods combined with field research. Three core issues were included the unclear direction of compensation policy, the unscientific basis for standard compensation pricing, and the incomplete management mechanism and institutional system. In response to the practical difficulties that ecological compensation for conservation tillage faces in black soil areas, three paths for optimizing the policy mechanism were proposed: first, the empowerment and systematization were strengthened to activate the subjectivity path of conservation tillage, and the supporting policies were established from two levels: improving empowerment positioning and cultivating new business entities. Second, a collaborative, quantitative, and standardized compensation evaluation method was constructed for environmental-economic attributes, external effects and subjective effects generated by technology were used as the theoretical basis for pricing compensation standards, and then an evaluation method system was established with integrated multiple methods, including alternative market technology, hypothetical market technology, and econometric statistical analysis. Third, a high-quality digital management and differentiated ecological compensation system was prepared for building an open and shared big data management platform, creating an ecological market picture of multi-agent collaboration and mutual benefit, and establishing multi-agent conservation tillage collaboration and a differentiated ecological compensation mechanism. In order to adapt to the new requirements for technical innovation and organizational changes in conservation tillage, a scientific evaluation system was established for the application of green technologies in conservation tillage agriculture, and optimizing the vertical management and vertical compensation mechanism, guiding enterprises and social capital to participate in market regulation, and building an ecological management system barrier for the protection and improvement of cultivated land quality in black soil areas, which provided references for optimizing the ecological compensation policy.

conservation tillage; ecological compensation mechanism; compensation standards; external effects; straw return; black soil region; Northeast China

10.3864/j.issn.0578-1752.2023.22.010

2023-06-20；

2022-09-07

中國農業科學院科技創新工程重大科研任務（CAAS-ZDRW202202）、中國農業科學院農業農村中長期科技發展戰略研究項目（Y2023ZK16）、國家自然科學基金面上項目（41871358）

周穎，E-mail：zhouying@caas.cn。通信作者楊鵬，E-mail：yangpeng@caas.cn

（責任編輯 李云霞）