科學(xué)培育數(shù)據(jù)要素市場

[摘要] 加快培育數(shù)據(jù)要素市場，是實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。培育數(shù)據(jù)要素市場的途徑是，以數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)流通為核心、數(shù)據(jù)監(jiān)管為保障，抓住數(shù)據(jù)要素有效使用和安全保障兩個關(guān)鍵，建立三級數(shù)據(jù)要素市場基本架構(gòu)，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素分類分級保護體系，促進數(shù)據(jù)要素流動規(guī)范有序、配置高效公平，全面賦能數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 數(shù)據(jù)要素； 市場化配置； 三級市場； 數(shù)據(jù)分類分級； 安全

[中圖分類號] F492 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2023）02-0041-04

在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)成為新興基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確把數(shù)據(jù)列為新的生產(chǎn)要素，提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的機制”。2020年3月30日通過的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出“加快培育數(shù)據(jù)要素市場”。當(dāng)前，我國正從數(shù)據(jù)大國向數(shù)據(jù)強國邁進。如何加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進數(shù)據(jù)要素市場化配置，激活數(shù)據(jù)要素潛能，釋放數(shù)據(jù)要素價值，是我國“十四五”期間亟待解決的重大課題。

培育數(shù)據(jù)要素市場：發(fā)展方向與制約因素

為了適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展的需要，各地紛紛設(shè)立數(shù)據(jù)交易機構(gòu)。2014年，我國第一家大數(shù)據(jù)交易所——貴陽大數(shù)據(jù)交易所正式建立。截至2022年8月，全國已經(jīng)成立40家數(shù)據(jù)交易機構(gòu)。1與此同時，國家、地方相繼出臺一系列政策制度，支持建設(shè)數(shù)據(jù)交易所，鼓勵進行多種形式的數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)。近年來，我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展呈現(xiàn)出良好的勢頭。在數(shù)據(jù)要素市場培育方面，我國主要做了以下工作：數(shù)據(jù)要素市場結(jié)構(gòu)解析、公共數(shù)據(jù)開放制度設(shè)計、個人信息保護法治建設(shè)和數(shù)據(jù)交易平臺搭建。2數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展呈現(xiàn)如下趨勢：公共數(shù)據(jù)先行、數(shù)據(jù)專區(qū)興起、數(shù)據(jù)銀行服務(wù)、數(shù)據(jù)沙盒監(jiān)管、數(shù)據(jù)分級交易、數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、數(shù)據(jù)保護上鏈、數(shù)據(jù)多邊治理等。3

在數(shù)據(jù)要素市場培育取得重要進展的同時，數(shù)據(jù)要素市場體系建設(shè)卻面臨著一些問題，主要表現(xiàn)為：數(shù)據(jù)利用機制不健全和數(shù)據(jù)安全保障落實不到位。數(shù)據(jù)利用機制不健全，阻礙了數(shù)據(jù)要素價值鏈的形成。建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場，就是要遵循數(shù)據(jù)要素實現(xiàn)價值增殖的基本規(guī)律，構(gòu)建科學(xué)高效的數(shù)據(jù)利用機制。通過數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲、分析、應(yīng)用五個階段，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的價值增殖，達(dá)到數(shù)據(jù)要素的有效使用和最佳配置。目前，我國尚未形成成熟有效的數(shù)據(jù)利用機制。究其原因，主要是數(shù)據(jù)要素價值鏈的諸多環(huán)節(jié)還存在一定的問題，比如數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不明晰、數(shù)據(jù)交易所等數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施不健全、數(shù)據(jù)孤島效應(yīng)明顯、數(shù)據(jù)中心區(qū)域部署不均衡等。

在數(shù)據(jù)安全和信息保護方面，存在違法成本過低、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管細(xì)則空缺等問題。這些問題可能導(dǎo)致國家涉密數(shù)據(jù)遭泄露，個人敏感數(shù)據(jù)被盜賣等數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。國家涉密數(shù)據(jù)遭泄露直接威脅國家安全，危害國家利益。非法出售個人敏感信息不僅是經(jīng)濟問題，而且會產(chǎn)生相應(yīng)的社會法律問題。數(shù)據(jù)安全風(fēng)險客觀上限制了數(shù)據(jù)要素的供給，在很大程度上阻礙了數(shù)據(jù)要素的流通和交易。因此，數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)需要處理好數(shù)據(jù)安全和個人信息安全的問題。我國新頒布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》和《中華人民共和國個人信息保護法》為數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)和有效運行提供了安全保障。這些法律屬于頂層制度設(shè)計，還需要進一步細(xì)化落實，針對不同行業(yè)明確企業(yè)使用數(shù)據(jù)的法律邊界，促使企業(yè)加強數(shù)據(jù)管理、保護消費者隱私。同時，還要運用區(qū)塊鏈、安全多方計算等技術(shù)，逐步提高數(shù)據(jù)保護的技術(shù)水平，為數(shù)據(jù)安全提供堅實的技術(shù)保障。

因此，建設(shè)規(guī)范高效的數(shù)據(jù)要素市場，需要兼顧數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)使用。在打通數(shù)據(jù)要素價值創(chuàng)造、價值交換和價值實現(xiàn)全鏈條的基礎(chǔ)上，保障數(shù)據(jù)安全和消費者隱私安全。加快培育數(shù)據(jù)要素市場，加緊研究制定相關(guān)政策和法律法規(guī)，堅持以數(shù)據(jù)安全為基礎(chǔ)、以數(shù)據(jù)流通為核心、以數(shù)據(jù)監(jiān)管為保障，構(gòu)建具有中國特色的數(shù)據(jù)要素市場體系。

促進數(shù)據(jù)要素流通：建立三級數(shù)據(jù)要素市場基本架構(gòu)

國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的三項措施：“強化高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給”“加快數(shù)據(jù)要素市場化流通”“創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用機制”。在近幾年的實踐中，各地都在探索數(shù)據(jù)要素市場的基本架構(gòu)。2021年，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》，提出數(shù)據(jù)要素市場化配置改革要發(fā)揮政府行政機制、市場競爭機制和社會志愿機制的比較優(yōu)勢。結(jié)合“三方機制”，可以探索構(gòu)建以三級數(shù)據(jù)要素市場為基本架構(gòu)的市場體系，即構(gòu)建政府主導(dǎo)、以促進公共數(shù)據(jù)開放利用為目標(biāo)的一級數(shù)據(jù)要素市場，政府統(tǒng)籌、市場機制運作形成、以企業(yè)交易平臺為主要形式的二級數(shù)據(jù)要素市場，由個人或社會團體自發(fā)組織形成、以數(shù)據(jù)共享社區(qū)為主要形式的三級數(shù)據(jù)要素市場。

一級數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)應(yīng)重點關(guān)注公共數(shù)據(jù)開放和開發(fā)利用兩個重要問題。公共數(shù)據(jù)開放是開發(fā)利用的基礎(chǔ)。為了順應(yīng)我國經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢，充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，到2035年，基本建成“整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府”。為此，要全面建設(shè)數(shù)字法治政府，依法依規(guī)推進技術(shù)應(yīng)用、流程優(yōu)化和制度創(chuàng)新，政府治理法治化與數(shù)字化深度融合。我國可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，出臺具有法律強制力的有關(guān)公共數(shù)據(jù)公開的法律法規(guī)，明確公共數(shù)據(jù)的確權(quán)和共享機制，以形成具有政府公信力的高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。一方面可以促進政府管理更加開放和透明，另一方面可以為企業(yè)和公共部門提供決策信息，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展。

在公共數(shù)據(jù)公開的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，即在衛(wèi)生健康、社會保障、交通等關(guān)系民生的多個領(lǐng)域推動數(shù)據(jù)應(yīng)用場景落地。北京市推出的數(shù)字專區(qū)模式，對于建設(shè)不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)專區(qū)、培育數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有效發(fā)揮數(shù)據(jù)要素社會價值等，具有重要借鑒意義。作為相對獨立的數(shù)據(jù)共享平臺，北京政務(wù)數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)相關(guān)企業(yè)運營，面向社會開放經(jīng)過脫敏的政府?dāng)?shù)據(jù)，有效促進了數(shù)據(jù)的利用。為了幫助小微企業(yè)解決因信用數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致的融資難、融資貴問題，北京市打造了金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)，以“政府引導(dǎo)、市場運作、創(chuàng)新引領(lǐng)、安全可控”為原則，匯聚了涵蓋200余萬市場主體的224類3000項高價值數(shù)據(jù)。1金融數(shù)據(jù)專區(qū)通過與20余家銀行對接，發(fā)放貸款近萬筆，涉及資金超過350億元，2一定程度上解決了企業(yè)融資難題，充分體現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)的價值。

二級數(shù)據(jù)要素市場既可以包括由企業(yè)搭建的提供數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)分析等服務(wù)的平臺，也可以包括由政府牽頭成立統(tǒng)一的共享平臺。二級數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)，需要由國家統(tǒng)籌布局，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素交易平臺設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定明確的資金、人員、交易規(guī)則、組織形式和管理制度等具體要求，防止數(shù)據(jù)交易平臺重復(fù)建設(shè)和無序增長。在現(xiàn)階段，政府背景和企業(yè)自營的數(shù)據(jù)交易平臺都分布零散、缺乏國家層面的統(tǒng)籌布局，存在同一地區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)交易基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和數(shù)據(jù)割裂的問題。

三級數(shù)據(jù)要素市場由社會團體或個人自發(fā)組織形成。我國由社會團體搭建的在線分享社區(qū)，在數(shù)據(jù)流通領(lǐng)域扮演著重要的角色。如經(jīng)濟學(xué)科領(lǐng)域的人大經(jīng)濟論壇和計算機學(xué)科領(lǐng)域的CSDN論壇等。這些數(shù)據(jù)分享社區(qū)的出現(xiàn)，極大地豐富了數(shù)據(jù)流通渠道，對于培育和發(fā)展細(xì)分領(lǐng)域數(shù)據(jù)要素市場具有重要意義。以數(shù)據(jù)社區(qū)為主要形式的三級數(shù)據(jù)要素市場，不僅是對二級數(shù)據(jù)要素市場的重要補充，同時也促進了數(shù)據(jù)要素市場競爭和商業(yè)模式創(chuàng)新。

保障數(shù)據(jù)要素安全：構(gòu)建分類分級保護體系

數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的基石。數(shù)據(jù)安全管理體系設(shè)計需要覆蓋數(shù)據(jù)管理全生命周期，貫穿數(shù)據(jù)要素市場運作全鏈條。數(shù)據(jù)安全保障包含數(shù)據(jù)資源保護等諸多方面，涉及機密數(shù)據(jù)防竊密、證據(jù)數(shù)據(jù)防篡改、重要數(shù)據(jù)防損毀、個人隱私數(shù)據(jù)防泄露等重要安全問題。從要素市場培育的角度審視數(shù)據(jù)安全保障，需要按照數(shù)據(jù)分類分級監(jiān)管的要求，根據(jù)數(shù)據(jù)類型和數(shù)據(jù)價值建立數(shù)據(jù)安全管理體系。

數(shù)據(jù)分類是指將具有相同特征的數(shù)據(jù)按照一定的規(guī)則歸類，以便管理和分析。數(shù)據(jù)分類是數(shù)據(jù)分級的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)分級是指根據(jù)數(shù)據(jù)的敏感程度和一旦出現(xiàn)安全事故的危害程度，對數(shù)據(jù)按照一定的規(guī)則進行定級。數(shù)據(jù)分類分級的好處在于，可以幫助數(shù)據(jù)要素市場構(gòu)建“可交易數(shù)據(jù)清單”，同時可按照數(shù)據(jù)的敏感等級制定相應(yīng)的合規(guī)合法標(biāo)準(zhǔn)、交易機制以及配套的監(jiān)管措施。

數(shù)據(jù)要素分類分級安全管理體系是一切數(shù)據(jù)交易活動的基礎(chǔ)。其首要目標(biāo)是劃清機密數(shù)據(jù)和非機密數(shù)據(jù)的界限，對于關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國土安全的核心機密數(shù)據(jù)予以最高級別、最大程度的保護。例如，2020年中國人民銀行發(fā)布《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)安全分級指南》（JR/T 0197—2020），明確數(shù)據(jù)安全定級主要從影響對象和影響程度兩方面進行考量，將數(shù)據(jù)安全級別劃分為5級。2021年中國人民銀行出臺《金融數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)生命周期安全規(guī)范》（JR/T 0223—2021），在金融數(shù)據(jù)安全級別分級的基礎(chǔ)上，建立了覆蓋數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、使用、刪除及銷毀全周期的金融數(shù)據(jù)安全管理框架。關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)都應(yīng)效仿中國人民銀行的做法，制定本行業(yè)細(xì)化的數(shù)據(jù)分類分級保護規(guī)則。

此外，建立嚴(yán)密的數(shù)據(jù)要素分類分級保護體系，對于推動公共數(shù)據(jù)進入數(shù)據(jù)要素市場流通具有重要意義。在我國頒布《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和《公共信息資源開放試點工作方案》的基礎(chǔ)上，進一步細(xì)化數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則，制定差異化的數(shù)據(jù)安全保障措施，促進公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)要素市場中的開放共享。

加強數(shù)據(jù)要素監(jiān)管：平衡合規(guī)監(jiān)管和要素流通

加強數(shù)據(jù)要素監(jiān)管，既要通過法治建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)制定強化數(shù)據(jù)合規(guī)，又要確保合規(guī)監(jiān)管不能阻礙數(shù)據(jù)要素流通。對數(shù)據(jù)要素流通進行合規(guī)監(jiān)管和對個人隱私進行保護，就要對企業(yè)的數(shù)據(jù)收集行為劃定合理范圍，使企業(yè)在使用用戶數(shù)據(jù)時去隱私化。2021年6月10日通過的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》，重點對涉及國家安全的數(shù)據(jù)合規(guī)作出規(guī)定。2021年8月20日通過的《中華人民共和國個人信息保護法》，進一步加強了對個人隱私數(shù)據(jù)的保護力度，提高了企業(yè)合規(guī)使用個人數(shù)據(jù)和保護消費者隱私的要求。目前，我國數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)存在合規(guī)數(shù)據(jù)交易門檻過高的問題。在現(xiàn)階段，合規(guī)數(shù)據(jù)交易有兩個必要條件：獲得用戶在數(shù)據(jù)采集和交易環(huán)節(jié)的兩次授權(quán)；個人數(shù)據(jù)匿名化，即數(shù)據(jù)經(jīng)過處理無法識別特定個人。在當(dāng)前情況下，同時滿足這兩個條件，技術(shù)難度大并且成本高，在一定程度上提高了數(shù)據(jù)交易的門檻，不利于數(shù)據(jù)流通和數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展。

因此，現(xiàn)階段培育數(shù)據(jù)要素市場，亟須在完善市場數(shù)據(jù)合規(guī)、落實個人信息保護的基礎(chǔ)上，探索出技術(shù)易實現(xiàn)、成本低的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)方式，進一步降低合規(guī)數(shù)據(jù)交易的門檻，促進合規(guī)數(shù)據(jù)流通，活躍數(shù)據(jù)要素市場交易。應(yīng)大力推進區(qū)塊鏈、沙盒監(jiān)管等技術(shù)創(chuàng)新，保證數(shù)據(jù)交易的公平性和合法性。當(dāng)前，借鑒沙盒監(jiān)管的思路，利用區(qū)塊鏈、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等科技手段，劃定一塊政策、司法、市場多方協(xié)同監(jiān)管的試驗田，是探索數(shù)據(jù)要素脫敏、脫密流通的重要途徑。

目前，我國數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)試點已初見成效，也積累了寶貴的實踐經(jīng)驗。下一步，應(yīng)在借鑒國際數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強國家層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)“三位一體”的三級數(shù)據(jù)要素市場體系，努力實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素合規(guī)監(jiān)管與自由流通之間的平衡。

（本文是國家自然科學(xué)基金重大項目“數(shù)字經(jīng)濟中數(shù)據(jù)要素有效使用與消費者保護”〈項目編號：72192843〉、國家自然科學(xué)基金面上項目“商業(yè)模式二次創(chuàng)新與制度創(chuàng)新共演的路徑和機理研究——基于開放系統(tǒng)視角”〈項目編號：71872171〉和中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目“數(shù)字經(jīng)濟時代平臺企業(yè)商業(yè)模式創(chuàng)新研究”〈項目編號：E0E48933〉階段性成果）

參考文獻(xiàn)

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[2]李紀(jì)珍，鐘宏等.數(shù)據(jù)要素領(lǐng)導(dǎo)干部讀本[M].北京：國家行政管理出版社，2021.

（作者簡介：喬晗，中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師；李卓倫，中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯 / 高海濤