國外政府誠信治理實踐、研究和啟示

黨的二十大報告指出，要完善社會信用等市場經濟基礎制度，弘揚誠信文化，健全誠信建設長效機制。我國經濟社會發展正處于向高質量發展轉型階段，社會信用體系建設成為新時代高質量發展的內在要求。作為社會信用體系的重要組成部分，政府誠信受到越來越廣泛的關注。

21世紀以來，東西方各國普遍面臨不同程度的政府誠信問題。一方面，政府在經濟社會發展和公共服務提供上發揮越來越大的作用，政府“有形的手”已延伸到社會各個領域；另一方面，虛假承諾、浪費公共資源、腐敗等政府失信行為越來越普遍，引發了政府信任危機。也引致國外學術界和實務界對政府誠信研究以及政府誠信治理日益重視。因此，明晰政府誠信的內涵和重要性，系統總結國內外現有研究揭示的政府誠信影響因素以及世界各國政府誠信治理實踐，對推動我國政府誠信建設，提高我國政府公信力具有重要啟示。

何謂政府誠信

“誠信”的本質在東西方都包含了“誠實”和“守信”兩層含義。雖然國外對誠信內涵的理解，已形成三種不同視角，但任何對誠信問題的探博討都離不開誠信行為的主體，當誠信行為主體發生變化時，誠信內涵隨主體的職能定位、職責特征以及互動對象會發生相應的變化。政府誠信是以政府為誠信主體的誠信，它意味著政府作為行為者所采取的相關行為必須符合誠實守諾、公正公平等一系列誠信倫理規則要求。關于政府誠信內涵的界定，學者們對其有寬窄不一的理解。狹義的理解將政府誠信等同于政府雇員個體誠信，強調代表政府行為的雇員個體遵守誠信規則，說真話辦實事、沒有不端行為。廣義的理解則從政府基本職能和職責出發，強調政府作為行為者在執行其職責時的表現。

正是基于政府誠信所遵從規則是有利于其長期生存的規則，國內外大量實踐和研究凸顯了政府誠信的重要性。

政府誠信是政府合法性和公信力的基礎。任何社會互動活動最終都以獲得互動對方的信任為前提和目的。政府合法性和公信力是立國之本，二者既取決于政府履行其職能的能力，也取決于政府誠信。大量研究揭示了政府誠信與政府公信力之間的關系，政府誠信是政府公信力的源泉和基礎，作為一種組織誠信，政府失信行為極易引發官員腐敗行為，不利于政府合法性和公信力。提高政府合法性和公信力必須首先“確保政府的行為是誠信的、開放的和可接近的，是回應性，并且為公共利益而作為”。

政府誠信是建立有效政府的支撐。美國著名行政學家Denhardt獨辟蹊徑地論述了政府信任和政府執政能力之間的關系，政府執政力因政府信任而得到加強，而政府信任的提高取決于推進更大程度政府誠信和政府回應性。政府誠信以及政府回應性是政府信任的基礎，而高政府信任進一步提高了政府執政力，政府誠信在政府執政力中發揮了關鍵性作用，促進了有效政府的建立。

政府誠信是責任政府的堅實保障。責任政府的本質就是言而有信。要實現責任政府，既需要政府履行積極的職責，也需要承擔消極的職責。當政府利益與公眾利益、社會利益發生沖突時，責任政府要堅持公眾利益和社會利益至上，選擇符合長期生存和有利于整個群體幸福的行為。這恰恰與政府誠信不謀而合。非洲學者Bonsu等人針對非洲地區國家的研究指出，政府誠信、內部控制和領導實踐對公共問責制有積極和顯著影響。

政府誠信是營商環境的根本。世界銀行曾宣布，在發展中國家腐敗是頭號公敵，政府失信行為將嚴重破壞當地的營商環境和經濟發展。“2018中國信用小康指數”推出了“中國營商環境滿意度大調查”，調查結果顯示，地方政府失信是損害營商環境的關鍵因素。若政府不講誠信，會給企業帶來巨大經濟損失，甚至威脅企業家的人身安全。政府信任危機將導致企業“用腳投票”，嚴重損害當地經濟發展和社會穩定。一旦企業和社會認定某地政府沒有誠信，政府想重新采取措施挽回形象已是難上加難。

國外誠信治理如何實踐

20世紀后半葉以來，東西方各國面對空前嚴重的政府信任危機，開展了前所未有的政府誠信研究，并大大推進了各國政府誠信建設。總結相關研究和各國實踐，政府誠信建設的實踐領域主要體現在完善的制度體系、監管和問責機制、公共部門雇員個人道德素質方面。

制度以及制度營造的機制環境是行為恰當性的保障，法律制度的不完善將給政府工作人員的不誠信行為留下很大活動空間。政府誠信制度是政府為促進政府誠信而制定的法律、法規等，在預防隱瞞欺騙、濫用權力、朝令夕改等不誠信行為方面發揮重要作用。

在國外政府誠信治理實踐中，建立政府誠信相關制度體系成為低腐敗國家和高腐敗國家共同的選擇，具體涵蓋了產權制度、政府采購制度、選舉制度、公務員制度、議會監督制度等一系列法律制度。根據《2022年全球清廉指數》，新加坡排名第5位，成為亞太地區最清廉的國家。新加坡建立了法網嚴密的政府誠信治理體系，出臺了《防止貪污法令》《沒收貪污所得利益法》《不明財物充公法令》《公務員指導手冊》等系列法律。馬來西亞全球清廉指數2021年和2022年均排名62位，與2019年的51位相比有所下降。作為相對中等腐敗國家，馬來西亞一直在與腐敗做斗爭。自1980年以來，馬來西亞政府制定了諸多重建政府誠信的法律體系，出臺了馬來西亞廉政計劃（IIM）、國家廉政計劃（NIP）等。2019年，馬來西亞政府啟動了《2019—2023年國家反腐敗計劃》，希望通過5年持續的反腐敗計劃，強化政府誠信，提高政府的公信力。在該計劃中，引入了政府人員財產公示制度，頒布了新《公司法》，進一步規范政府和企業的行為。

監管和問責機制與政府誠信息息相關，監管質量與政府誠信已在諸多實證研究中進行了探索。正如監管質量可以有效降低政府不誠信行為，減少公共部門腐敗并推動善治。審計、欺詐控制以及提高偵察概率直覺有助于公共部門誠信治理實踐，不充分的誠信考核評價則不利于公共部門誠信。

高清廉低腐敗國家大都建立了完善的監管問責機制，其突出特點在于監管明顯腐敗行為的同時，更強調“灰色地帶”的倫理規范。相較于嚴重腐敗而言，灰色腐敗是臨界的腐敗，如政府公職人員收受禮物、在招聘中提攜親友、接受超規格款待、虛假承諾、撒謊等不誠信行為。任何可能對政府誠信造成不利影響的行為均被監管機制覆蓋，尤其是對公眾來說重要但卻經常被官員低估或漠視的政府不誠信行為。如，新加坡監管體系建立的出發點并非是假設無人貪污，而是確保任何不誠信行為以及潛在不誠信行為必被揭發且受到嚴厲懲罰。早在1958年，美國國會就通過了《政府工作人員倫理準則》，后又接連頒布《美國政府倫理法》《美國眾議院議員和雇員倫理準則》，旨在推動公職人員將誠信內化。2022年，澳大利亞成立了“澳洲反腐委員會”（NACC），該委員會在調查濫用職權、違背公眾信任等刑事或非刑事腐敗行為的同時，也在時刻監管潛在腐敗行為即灰色腐敗。

政府誠信是政府部門的組織誠信，與政府雇員的個體誠信存在著互聯互動又相互區別的聯系。政府行為通過政府雇員的各類公務員行為表征出來，政府雇員的行為無疑代表了政府行為，良好的政府誠信以良好的政府個體誠信為基礎，政府誠信外顯為政府雇員的行為。已有研究表明，擁有良好的技能、經驗、知識和責任意識的公共部門雇員能夠在工作場所更好地實施誠信行為。以馬來西亞的聯邦首席誠信官為例，指出首席誠信官的勝任力和工作績效等素質對馬來西亞公共部門誠信水平具有顯著的積極影響，有助于推動廉潔誠信氛圍的形成。為提高公共部門雇員的誠信水平，美國政府道德署針對政府雇員開展了誠信測量和評價，并針對評價結果對其進行誠信訓練。馬來西亞反貪污委員會（MACA）成立以來，提供了不同的公務員培訓計劃，旨在促進公務員遵守法律、防止不誠信行為。

綜上所述，各國的誠信治理實踐表明，大多數國家在政府誠信治理中并不直接寄希望于公共部門雇員和人民群眾的道德上，而是選擇法律和制度先行的舉措。但這并不意味著政府誠信治理存在“一刀切”的方法，需要結合本國政府誠信發展階段。社會學者Perlman"等人通過針對764名國際城市/縣管理協會的首席行政官的調研指出，美國地方政府目前存在兩類誠信管理方法：一類是基于合規的低路方法，強調命令、制度化以及對違反法律的不誠信行為進行懲戒；另一類是基于誠信的高路方法，鼓勵公共部門雇員將道德和誠信內化，強調以誠信為基礎的道德和價值觀對政府誠信的重要作用。

高腐敗國家和低腐敗國家在政府誠信治理中存在明顯的區別。高腐敗國家的誠信管理實踐更關注制度規則建設的低路方法，通過頒布系列法律明確不誠信行為，并對不誠信行為實施懲罰。但是，法律和規則無法涵蓋所有不誠信行為，尤其是潛在的、處于灰色地帶的不誠信行為。因此新加坡、澳大利亞等低腐敗國家的政府誠信治理實踐越來越注重遵循基于價值的高路方法，關注灰色腐敗和潛在不誠信行為的識別，以及對政府及其雇員誠信道德的高要求。同時，對公共部門雇員開展基于情境的教育培訓，通過情境展示幫助公共部門雇員審視自己的價值觀并識別不誠信行為。

對中國政府誠信治理有何啟示

西方政府誠信研究和治理實踐為我們理解政府誠信內涵、明晰政府誠信的價值作用以及提高政府誠信奠定了基礎。

建設政府誠信首先要強化政府誠信行為的主體地位。政府誠信是以政府為誠信主體的誠信，要求政府作為行為者所采取的相關行為必須符合誠信倫理規則。其次，在明確政府誠信行為主體地位的基礎上，加強政府行為法制化建設，將政府的各項工作和政策納入到法制化管理軌道，以法律形式保障政府誠信行為。借鑒高政府誠信國家的經驗，從規范約束政府部門及其雇員行為、加強不誠信行為懲治、反腐敗機構行為約束等角度出發，完善包括政府行政倫理法、政府信息公開法、行政訴訟法、行政許可法、政府采購制度、政府行政問責制等在內的一系列法律制度。

鑒于政府誠信與政府雇員個體誠信之間的關系，提高政府誠信，非常重要的是加強政府工作人員個體誠信建設，確保政府各層次工作人員都具有誠信行為。首先，應以“高路標準”實施公職人員誠信建設，強化政府工作人員誠信教育培訓。采用情境腐敗干預的培訓方法，幫助政府工作人員識別利益沖突情境，以杜絕不誠信行為以及潛在的不誠信行為。其次，在公務員人事管理制度上，建立全過程誠信管理機制。具體包括倫理型領導的模范作用建設、公務員操守和行為規范的確立、公務員倫理培訓的開展、公務員財產申報制度的執行、審計和內部監督制度的建立以及公務員司法懲戒制度等。

從不誠信行為發生的微觀認知心理機制來看，提高政府及其工作人員失信行為偵察概率的直覺、建立有效的獎懲問責機制將有效地制約政府失信行為的發生。首先，強化多元主體監督，鼓勵企業、公眾、第三方組織、媒體以及政府自身對政府行政行為展開監督，促進政府信息披露、行政行為公開和公正守信的行為。其次，健全政府誠信評價體系，加快利用大數據技術在征信中的作用，在公共信用信息歸集、披露和使用等過程中將政府守信（失信）行為納入監察，創建政府失信數據庫和黑名單體系，將誠信指標納入政府考核和公務員考核晉升的評價依據。再次，完善政府失信懲戒問責機制。加強對政府失信行為的整治，探索建立政府失信追溯機制，建立引咎辭職、質詢、責任審計等制度。借助國家賠償和補償制度等來應對政府失信行為對公眾造成損害時的救濟，從而提高政府整體的誠信水平。