赤峰市山水林田湖草沙項目申報對策研究

［關鍵詞］山水林田湖草沙；治理對策；內蒙古赤峰

黨的十八大以來，我國從系統工程和全局角度尋求新的生態環境治理之道，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理。“十三五”期間，財政部、自然資源部、生態環境部聯合印發了《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》，并開展了多批試點[1]；2021年以來，啟動并實施了新疆塔里木河重要源流區、甘肅甘南黃河上游水源涵養區、內蒙古科爾沁草原等“十四五”時期山水林田湖草沙一體化保護修復工程。多位學者分別從指南制定、修復路徑、績效評價等方面開展了山水林田湖草沙綜合研究[2-5]，而對于山水林田湖草沙項目申報階段的對策研究較少。此次以赤峰市為例，通過對以往申報工作中存在的問題及原因分析，提出針對性對策建議，為后續申報和實施國家山水林田湖草沙保護修復項目提供參考。

1. 區域概況

赤峰市地處西遼河上游，位于內蒙古高原向遼西平原過渡帶，是阻止渾善達克沙地和科爾沁沙地向南侵蝕的“重要關口”，是京津冀的重要“生態安全屏障”，為蒙東、遼西地區工農業生產和社會發展提供了重要的生態支撐作用，其生態保護和修復對保障北方生態安全具有重要意義。“十三五”以來，赤峰市實施了《老哈河上游生態保護與環境整治三年行動計劃》，開展了一系列的生態保護修復工程，總體狀況雖然得到改觀，但生態環境問題依舊突出，治理資金缺口較大，亟須獲得國家、自治區山水林田湖草沙資金支持。

2020年和2021年上半年，赤峰市兩次組織申報國家山水林田湖草沙生態保護修復項目，均未獲得中央財政資金支持。

2. 問題分析

（一）赤峰市區域生態問題識別與診斷工作缺乏系統性和全局性。赤峰市的生態問題突出體現在“沙”，而其根源在“水”。山水林田湖草沙的治理工作分布在自然資源、生態環境、水利、農牧、林草、住建等不同的職能部門，同一個生態要素問題治理工作存在“部門交叉、多頭管理”的問題，例如“水”包括水質提升、河道整治、水源地保護等，生態環境、水利、自然資源等部門均有所涉及。在生態問題識別和診斷上，各相關部門“各自為戰”，分別開展涉及自身業務的分析研判、資金爭取、項目實施等工作，不具有系統性和全局性，缺少站在全市或整個西遼河流域角度的生態問題識別和診斷。

（二）區域生態功能定位、修復功能分區不精準，子工程設置不符合要求，修復方案在自治區競爭性評審中難以優勝。各類國家和自治區大額資金項目申請時，項目主管部門首先關注的是項目設置的前提條件，即擬爭取資金所在區域的生態功能定位，國家和自治區對該區域規劃的內容是什么、要實現的生態功能是什么、在此區域投入資金設置工程達到的目標是否符合要求等等。而全市山水林田湖草沙等各行業主管部門在開展日常行政管理時，對區域生態功能定位問題缺少全面、準確的認識，據此設置的生態功能分區和子工程，也難以達到國家和自治區競爭性評審優勝條件。

（三）山水林田湖草沙項目申報機制尚待完善，國家、自治區資金爭取困難重重。2020年和2021年上半年，赤峰市共兩次申報國家山水林田湖草沙生態保護修復項目，其中2020年成立了以市長為組長的工作推進領導小組，組建了由市發改委、市自然資源局等部門構成的工作專班，聘請團隊編制了《西遼河上游山水林田湖草沙生態保護修復工程實施方案》。而在方案編制和項目上報過程中，基本完全由自然資源部門在協調和推動。在項目各子工程設置方面，各相關部門子工程科研編制質量參差不齊；在編寫團隊技術力量方面，存在人員不足，溝通不暢等問題；在項目評審過程中，各相關部門未能積極有效地取得自治區層面各主管部門的支持。按照“各省擇優選擇一個工程項目申報”的申報要求，在申報機制尚未完善的情況下，國家、自治區資金爭取困難重重。

3. 對策措施

3.1 生態問題識別與診斷方面

赤峰市所在的西遼河上游面臨諸多生態環境問題，應聘請自治區以上具有成熟經驗的生態修復專家團隊，系統性開展山水林田湖草沙等生態要素問題識別和生態脅迫指標診斷，注重全局性和科學性。

1.近年來，赤峰市水資源短缺、地下水位下降、斷面水質超標、河道斷流等水生態水環境問題突顯，受到國家、自治區和社會各界關注。全市水資源總量為38.98億立方米，水資源開發利用以地下水為主，2018年水資源開發利用率達到86.8%；英金河、達里諾爾湖等局部河流湖泊斷面仍為劣Ⅴ類水質，占總監測斷面5%；多年水資源高強度開發利用，導致境內的主要河流斷流、地下水超采。特別是作為西遼河平原地處玉米生產黃金帶，2021年自治區下達赤峰市糧食作物總播種面積任務1670萬畝，而可承載農業灌溉面積約為700萬畝，剛性需求灌溉用水量占用水總量的75%左右，水資源短缺及水生態水環境問題加劇水資源成為制約地區發展的首要因素[6]。赤峰市應編制和完善水資源專項規劃，研究水資源保障及調配方案；需堅持“節水優先、量水而行、生態保護、高質量發展”的要求下，嚴格控制農業種植類型和規模，退減農業用水量，協調降低播種面積指標，限制高耗水產業，完善雨污分流，合理優化配置水資源，全面實施節水措施，保障高質量發展。

2.歷史上重生產、輕生態，重利用、輕保護，重效益、輕管理的傳統利用方式，導致區域內草原、森林退化，沙化面積有擴大趨勢，不斷擠占森林、草原、耕地等空間。赤峰市林地主要分布于北部大興安嶺山地和西南部燕北山地（占比38.1%），近年來出現大面積的退化林和病蟲害等問題；全市共有天然草原面積4332萬畝（截至2019年），近年來大面積天然草原出現退化、沙化嚴重；全市77%的耕地以中低產田為主，干旱山坡地占全市耕地總面積的57.1%，水土流失面積已占農地總面積的28.1%，產出效益較低，影響糧食作物產量[7]。赤峰市應強化退化林改造和病蟲害防治，繼續推動舍飼圈養和禁牧休牧，對不適宜區內的坡度在15°以上的坡耕地進行坡整治，逐步實現退耕還林。

3.歷史上礦產資源粗放式開發利用，引發眾多礦山地質環境問題，經過多年治理，仍存“舊賬”[8]。據統計（見表1），全市2003～2021年共投入礦山地質環境治理資金18.93億元，累計治理面積超過100.93 km²，有效的改善了區域環境。但根據自然資源部統一部署的核查結果，赤峰市仍有歷史遺留和無責任主體礦山圖斑。治理資金方面，應投入市級資金，將每年探礦權和采礦權出讓收益盟市分成的30%收入，按年度設立地質環境治理項目，重點治理集中連片區域；加大旗縣治理資金投入比例，落實《赤峰市歷史遺留和無責任主體礦山地質環境治理工作實施方案》，到2023年底前全面完成地質環境治理。治理措施方面，重點推進“光伏+生態治理”模式，在已治理修復為牧草地的土地上再建設風光發電項目，既保持了牧草地的生態價值，又實現了可觀的經濟價值，效益顯著[9]。

3.2 區域功能定位分區方面

赤峰市在全國重要生態系統保護和修復重大工程規劃布局中，位于“北方防沙帶”和“東北森林帶”，在自治區主體功能區規劃中處于大興安嶺生態屏障及科爾沁、渾善達克沙地防治區[10-11]。在國家山水林田湖草沙項目爭取過程中，赤峰市應緊盯國家和自治區對于赤峰市所在區域的生態功能定位開展工作，并以完整的自然地理單元-西遼河流域作為修復對象。西遼河下游已由通遼市實施山水林田湖草沙項目，按照“綜合治理、系統治理、源頭治理”“統籌考慮自然地理單元的完整性”“實現山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治”等要求[6]，赤峰市應以科爾沁、渾善達克沙地和西遼河重要源流區作為申報和實施項目的主要區域，設置5個修復單元分區包括：沙地與濕地生態保護修復單元、水源涵養與生物多樣性保育修復單元、農業生態工程綜合治理單元、沙化土地綜合治理單元、退化草原生態保護修復單元，其中水源涵養與生物多樣性保育修復單元，實現保水、穩耕、防風固沙、改良土壤、植被恢復等生態目標（圖1）。

在修復單元分區重點實施8類工程，包括：（1）林地生態功能提升工程。通過楊樹退化改造、山杏低產低效林改造、灌木林平茬改造等措施，實現水源涵養功能提升、生物多樣性保護、退化草原生態保護修復、農業生態工程綜合治理等目標。（2）草原生態修復與沙化土地綜合治理工程。通過強化基本草原保護制度，維護農牧民生活最基本、最重要的草原不受外界破壞等措施，達到退化草原生態保護修復，沙化土地綜合治理，天然林保護與營造林建設三大治理目標。（3）生物多樣性保護與自然保護地質量提升工程。通過分析人為干擾和自然因素對生物多樣性的影響因素，評估生物物種及遺傳資源和區域生態系統重要生態價值；完備保護和監測設施，打擊違法破壞行為，建立珍稀物種監測和生物多樣性預警的常態化機制。（4）農業生態治理工程。通過實施農業投入品污染物減排、高耗水農業節水改造、糞污資源化利用等項目，建造智能水肥一體化系統開展地膜回收利用，建設糞污貯存池等，推進區域規模化、規范化、標準化養殖和地區綠色牧區現代化試點項目進程，將資源開發、基礎設施建設與生態環保有機結合，提升區域生態環境質量，協同促進區域經濟與社會的可持續發展。（5）礦山環境綜合整治工程：通過實施各類地質環境綜合整治項目、落實早期礦山治理主體責任等，實現治理后區域的植被恢復率達到100%。（6）小流域綜合治理工程。通過在西拉沐淪河周邊小流域和侵蝕溝區域內新修水平梯田、塘壩、谷坊、作業路及侵蝕溝道治理，栽植生態水保觀賞林和水保林等，逐步解決耕地水利化程度低、利用率不高和植被覆蓋率低、洪水泛濫侵蝕溝道、水土流失嚴重等問題。（7）河湖濕地生態綜合整治工程。通過對區域地形地貌修復、宣傳教育、科研監測和巡護巡查等，增強濕地水源對涵養能力，完善風險防控設施；通過河道清淤疏浚、平整沙坑、修整河型、生態種植、河道護岸，河岸綠化等措施對河道進行綜合整治，解決了河道人為亂堆亂放垃圾、洪水泛濫威脅村莊安全、耕地被沖毀、河道兩岸生態遭到破壞等問題。（8）生態保護和修復支撐體系建設工程。通過生態修復成效監測、地下水位動態監測、物聯網大數據平臺等綜合監管體系建設，打造一套赤峰市環境監管大數據平臺，實現各類生態保護修復數據采集和分析，輔助決策。

3.3 項目申報機制方面

爭取國家山水林田湖草沙項目資金，實施山水林田湖草沙生態一體化保護和修復工程，是赤峰市“十四五”期間解決生態問題的重要方式。赤峰市應進一步完善項目申報機制，包括：

（1）充分提高各級政府和部門對申報和實施項目的重要性、緊迫性認識。統籌山水林田湖草沙系統治理，是習近平生態文明思想的重要內容。是構筑我國北方重要生態安全屏障、打造祖國北疆這道亮麗風景線重要舉措。赤峰與通遼兩地山水相連，文化相通，赤峰市申報和實施山水林田湖草沙項目，也將有效助力打造“雙子星座”。

（2）充分發揮山水林田湖草沙項目申報領導小組作用、明確職責分工、做好謀劃部署。領導小組各成員單位實行“一把手”負責制，市直各委辦局一把手、各旗縣政府旗縣區長為項目的主要聯系人，全面負責項目的謀劃把關、審核、報送與時間節點的把控；市直各委辦局分管領導、旗縣區各業務主管部門一把手為具體聯系人，負責項目子工程的統籌、策劃、可研編制、立項報批；市直各有關部門、各有關旗縣區選擇業務能力強，地區情況熟悉的人員，具體申報各項工作。專家團隊增派技術力量，指定懂業務、善溝通的專業技術人員作為聯絡員，及時落實各類合理要求和建議。

（3）爭取自治區黨委政府及區直部門支持。在項目評審和爭取過程中，各相關部門應積極取得自治區各上級部門的支持，必要時取得各相關部委的支持；市政府應與自治區黨委、政府請示溝通有關情況，懇請自治區將赤峰市項目列為爭取國家山水林田湖草沙一體化保護和修復重點項目，優先予以支持，如本年度國家未安排資金支持內蒙古地區，懇請使用自治區財政資金先行實施該項目。

4. 主要結論

通過分析赤峰市區域生態約束識別、功能定位分區和項目申報機制等方面的問題，探討了具體對策措施與解決方案（圖2），主要形成以下認識：

（1）赤峰市的生態問題突出體現在“沙”，根源在“水”，應聘請自治區以上具有成熟經驗的生態修復專家團隊，系統性開展山水林田湖草沙等生態要素問題識別和生態脅迫指標診斷。重點關注水資源短缺、斷面水質超標等水生態水環境問題，傳統森林、草原利用方式導致土地沙化問題，歷史上礦產資源粗放式開發引起礦山地質環境問題。

（2）以往修復方案中的區域生態功能定位、修復功能分區及子工程設置有待研究細化，應緊盯國家“北方防沙帶”“東北森林帶”和自治區大興安嶺生態屏障及科爾沁、渾善達克沙地防治區等對赤峰市的區域生態功能定位，堅決落實好總書記“要全力打好科爾沁、渾善達克兩大沙地殲滅戰”指示精神，將科爾沁沙地、渾善達克沙地子工程設置作為重點，合理設置修復單元分區與修復工程。

（3）國家山水林田湖草沙項目申報機制應進一步完善，要提高赤峰市各級政府和部門對申報和實施項目的重要性、緊迫性認識，充分發揮申報領導小組作用、做好謀劃部署、爭取上級部門支持。