地方政府間環境規制競爭及其影響因素研究

[摘 要：文章從財政分權理論出發搭建理論分析框架并提出理論假設，利用空間杜賓模型進行實證分析。研究結果表明：一是地方政府間存在環境規制競爭，在經濟發展水平相近的地區表現最為明顯，且逐漸由“逐底競爭”的狀態向“獨立規制”轉變；二是地方政府環境規制競爭行為受到地方政府引資競爭、中央政府環保考核和公眾環保訴求三種因素影響；三是整體上，引資競爭加劇了地方政府之間環境規制“逐底競爭”，環保考核和公眾環保訴求又弱化了環境規制的“逐底競爭”，但也存在一定異質性。基于研究結論，應構建財力與支出責任相匹配的財政體制和長效行政問責機制，拓寬公眾監督渠道，加大產業結構升級，促使地方政府間的環境規制競爭能夠真正發揮規制作用，進而實現“美麗中國”的目標。

關鍵詞：財政分權；地方政府；環境規制；政府競爭

中圖分類號：F81 " " " " 文獻標識碼：A " " " 文章編號：1007-5097（2023）08-0091-11 ]

Research on Environmental Regulation Competition Among Local Governments and

Its Influencing Factors

CUI Wei1，LIU Tengfei2，ZHANG Can3

（1.School of Politics and Administration，Tianjin Normal University，Tianjin 300387，China；

2.School of Business Administration，National Open University，Beijing 100039，China；

3.School of Government，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Abstract：This paper constructs a theoretical analysis framework based on the theory of fiscal decentralization and proposes theoretical hypotheses，using the spatial Durbin model for empirical analysis. The research results show that there is environmental regulation competition among local governments，which is most obvious in regions with similar economic development levels，and gradually changes from \"race to the bottom\" to \"independent regulation\"；local government environmental regulation competition behavior is influenced by three factors：local government investment competition，central government environmental assessment，and public environmental demands；on the whole，the competition for attracting investment has intensified the \"race to the bottom\" of environmental regulation among local governments，and environmental assessment and public environmental protection demands have weakened the \"race to the bottom\" of environmental regulation，but there is also some heterogeneity. Based on the research conclusion，a fiscal system and a long-term administrative accountability mechanism that matches financial and expenditure responsibilities should be established，public supervision channels should be expanded，industrial structure upgrading should be increased，and environmental regulatory competition among local governments should truly play a regulatory role，thereby achieving the goal of \"Beautiful China\".

Key words：fiscal decentralization；local government；environmental regulation；government competition

一、引言與文獻綜述

我國自從加速推進工業化進程以來，經濟在快速發展的同時，如何高效地治理環境污染成為政府面臨的一項緊迫性課題。環境規制作為解決環境問題的重要手段，對于環境治理能夠發揮重要作用。從制度層面看，地方政府的環境規制水平與我國的財政分權體制密切相關，20世紀80年代實行的財政分權體制一方面賦予地方政府一定的財政自主權，另一方面掌握著地方官員的升遷權和任免權，地方政府會根據中央政府制定的政績考核標準展開競爭（Wright amp; Oates，1974［1］；李強和劉慶發，2021［2］）。在過去以經濟建設為中心的背景下，中央政府將地方官員的晉升與當地經濟績效緊密掛鉤，導致地方官員間為獲得政治晉升的位次，形成了“為增長而競爭”的局面（何凌云和馬青山，2020）［3］。“為增長而競爭”催生了地方政府間的環境規制競爭，因為流動資本是地方政府“為增長而競爭”的重要要素，而流動資本在進行選址時，環境規制標準是其考慮的重要因素，因此，為了能在競爭中獲勝，地方政府在制定本地區環境規制標準時，通常會參考其相鄰地區的環境規制標準，進而使地方政府間形成了環境規制競爭的局面（王宇澄，2014［4］；陸立軍，陳丹波，2019［5］）。

目前學術界對于地方政府間在環境規制方面存在競爭的情況，尚未達成一致的結論，特別是在財政分權體制下，地方政府間環境規制的競爭類型究竟是“逐底競爭”還是“逐頂競爭”，仍存有較大的爭議。一些學者認為地方政府間的環境規制競爭屬于“逐底競爭”，理由是地方政府之間為了吸引企業到本地投資，會競相降低環境規制水平，從而導致環境質量的惡化（楊海生等，2008［6］；朱平芳等，2011［7］）；一些學者認為地方政府間的環境規制競爭屬于“逐頂競爭”，理由是良好環境質量是地方政府吸引流動資本的重要前提，地方政府需要提供包括環境質量在內的良好公共服務以吸引企業到本地投資（白俊紅，2017［8］；沈忻昕，2021［9］）；還有一些學者認為地方政府間環境規制競爭的類型屬于差異化競爭，即“你提高，我降低”或是“你降低，我提高”的狀態（陳卓和潘敏杰，2018）［10］。

由此可見，學術界對環境規制競爭的研究需要完善的是：關于環境規制競爭的研究還停留于對其競爭類型的探討，缺乏對地區間環境規制競爭影響因素的挖掘，而找到影響因素恰恰是尋找使環境規制弱化“逐底競爭”、強化“逐頂競爭”，進而加快推進生態文明建設政策著力點的重要理論基礎。因此有必要整合分析框架，對地方政府環境規制競爭問題進行深入研究，厘清財政分權體制下地方政府環境規制競爭類型及其影響因素，為中國建立現代財政制度提供參考，對實現“美麗中國”的目標具有一定現實意義。

二、理論分析與研究假設

（一）橫向政府間引資競爭對環境規制競爭的影響假設

在以經濟績效為主要考核指標的晉升錦標賽下（周黎安，2007［11］；劉松瑞，王赫，席天揚，2020［12］），地方政府為了轄區利益最大化，運用支出競爭、稅收競爭等政策手段吸引流動性資源，而環境規制也成為一種“政策工具”，因為環境監管標準是企業在選擇投資區位時所考慮的重要因素，當競爭地區環境規制強度發生變化時，當地政府會根據競爭地區的環境規制強度來制定當地的環境規制標準。目前學術界大多數研究認為，地方政府通常會主動降低環境監管標準，采取“你低我更低”的“逐底競爭”的競爭方式來吸引更多的外來流動性要素（張克中，2011）［13］，最終導致環境規制不能發揮其本身的規則作用，進而導致生態環境整體的惡化。但是還有另一種觀點認為，地方政府引資競爭對環境規制的影響與地區的發展階段有關。經濟發展初期，地方政府可能會降低環境規制水平，吸引污染、能耗較高但能快速帶來高稅收的企業；而當經濟發展到一定階段時，隨著科技、生物、節能環保、新能源等環境友好型產業的興起，良好的環境質量是這些企業選擇區位時所考慮的重要因素。基于此，地方政府會不斷加大環境基礎設施建設，提升環境規制標準，讓轄區內較好的環境質量成為其吸引新興資本流入的競爭優勢（白俊紅，2017［8］；王華春，平易等，2019［14］）。因此，當經濟發展到一定階段，地方政府之間的環境規制可能變為嚴格執行、獨立實施或者“逐頂競爭”的競爭局面，生態環境將會成為各地打造競爭優勢的新興領域。基于此，本文提出假設1。

H1：在“為增長而競爭”背景下，地方政府間存在引資競爭，在經濟發展初期，地方政府為了吸引流動性資本，在環境規制方面存在競爭性，具體表現為“逐底競爭”的相互模仿；而當經濟發展到一定階段后，地方政府間的引資競爭會使環境規制逐漸圍變為嚴格執行或“逐頂競爭”的策略。

（二）自上而下環保考核對環境規制競爭的影響假設

財政分權的性質決定了中央政府可以制定考核標準激勵地方政府行為，但是中央政府設定的晉升規則并不總是常量，它會隨著外部環境的變化而調整。隨著環境問題的日益嚴峻，中央陸續出臺了改革官員績效考核體系的規范文件，加大了環保考核的比重，使干部考評制度更加完善。尤其是黨的十八大以來，中共中央、國務院相繼出臺了《生態文明建設目標評價考核辦法》等一系列文件，將生態文明建設目標評價考核納入地方政府考核體系中，并提出把黨政同責、一崗雙責作為領導干部獎懲任免和綜合評價的重要依據。從行動上看，中央推行了環保約談和環保督查行動。余東華和邢韋庚（2019）［15］將環境規制、政績考核與污染產業轉移納入一個分析框架，研究發現，地方政府在中央政府綠色政績指標考核的監督和激勵下，接收外來污染企業的意愿下降。由此可見，中央政府對地方官員的考核標準正在由“以經濟為中心”的政績觀向“納入環保指標考核”的多元化政績觀轉變，綠色考核將會促使地方官員更加重視環境治理工作，進而影響地方政府間環境規制的競爭行為。基于此，本文提出假設2。

H2：中央的環保考核達到一定強度時會使地區間環境規制的“逐底競爭”策略有所減弱，從而有助于地方政府環境規制走向獨立規制或“逐頂競爭”狀態。

（三）自下而上公眾環保訴求對環境規制競爭的影響假設

第一代財政分權理論認為“用腳投票”可以使居民充分表達自己的偏好，其理由是由于居民可以在地區間充分流動，讓地方政府盡最大努力提供公共服務以滿足居民的偏好。然而，由于戶籍制度的限制，人口并不能在區域間自由流動，無法對地方政府提供的公共服務形成壓力，公眾希望政府提供包括環境在內的良好公共服務，而地方官員為了獲得晉升的機會，追求更多的是GDP的增長，導致地方政府缺乏提供良好環境產品的動力，從而導致環境規制的選擇性執行。但是，2013年以來，全國多個省份陸續出臺“搶人”政策，降低入戶門檻，由此可見，中國的“用腳投票”機制的實現已經具備了一定的制度條件。另外，面對日益嚴峻的環境問題，公眾的環保訴求越來越強烈，近二十年來，我國的環境群體性事件時有發生，如2013年廣東江門核燃料風波，2015年上海金門爆發了規模較大的風險型環境事件。可以說，近年來的環境群體事件呈現規模大、復雜化、形式更加多元等特征，并且環保NGO組織數量也在不斷增加，這些無不說明中國公民的環保意識正在不斷覺醒。據環保部（現為“生態環境部”）統計數據顯示，2017年，全國環保舉報管理平臺共接到環保舉報618 856件，其中，網上舉報79 885件，約占12.9%；微信舉報129 423件，約占20.9%；“12369”環保舉報熱線電話409 548件，約占66.2%（1）。由此可見，公眾環保訴求能夠促使地方政府更加重視環境治理和環境保護，調整地方政府間環境規制的競爭行為。基于此，本文提出假設3。

H3：自下而上的公眾環保訴求在一定程度上能夠使地區間環境規制“逐底競爭”的狀態有所減弱，從而有助于地方政府環境規制走向獨立規制或“逐頂競爭”。

（四）不同財政分權度下三種影響因素對環境規制競爭影響的差異假設

財政分權是指中央政府給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍，并允許其自主決定預算支出規模與結構。學術界關于財政分權度的衡量有不同的方法，傅勇和張晏（2007）［16］采用人均預算內本級財政支出與中央預算內本級財政支出之比來表示財政分權，其測量結果越大，表示地方政府擁有的財政自由度越大。通過財政分權的測量方式可知，不同的財政分權度意味著地方政府擁有不同的財政收入或財政支出，而地方政府財政收入和支出是影響環境規制標準的重要因素，因此，不同的財政分權度可能導致地方政府采取不同的環境規制標準。劉建民和陳霞（2015）［17］基于2003—2013年中國272個地級及以上城市面板數據，發現隨著財政分權度的提升，環境質量會進一步惡化；楊小東、冉啟英等（2020）［18］基于2005—2016年271個地級市面板數據的研究表明，不同財政分權情形下的環境效應差異較大。基于此，本文提出假設4。

H4：不同財政分權度下，以上三種影響因素對環境規制競爭的影響存在差異。

綜上所述，制作本文分析框架圖，具體如圖1所示。

由圖1可知，一方面，地方政府獲得了一定的經濟自主權，地方政府可以一定程度上自行決定財政支出規模和結構，使地方政府獲得了主觀上發展經濟的動力。另外，中央政府的財權上移和支出責任下放使得地方政府客觀上也必須發展經濟，政治方面的GDP考核更加強化了地方政府發展經濟的積極性，由此產生了地方政府之間圍繞經濟發展而引起的“引資競爭”。另一方面，對地方政府的考核標準不止局限于經濟增長，尤其是黨的十八大以來，中央政府加強了對地方政府環保指標的考核，而且公眾對于環保的訴求也可以通過互聯網公開求助或者利用信訪方式將信息擴散到中央政府，進而間接作用于地方政府環境規制水平。由此可見，引資競爭、自上而下的環保考核和自下而上的公眾環保訴求都在影響地方政府的環境規制競爭，此分析框架不但向前發展了財政分權理論在中國的適用性，而且更加完整地分析財政分權體制下地方政府環境規制競爭問題，為從財政分權視角來推進中國生態文明建設的研究提供理論借鑒，具有一定現實意義。

三、環境規制競爭的存在性檢驗

（一）環境規制的空間相關性檢測

基于科學性、全面性、可測量性和可比較原則，本文從環境規制的定義和基本類型出發，根據環境規制的基本屬性，參考薄文廣等（2018）［19］的做法并結合前文的論述，將環境規制強度的一級指標分為命令控制型和市場激勵型環境規制。命令控制型環境規制的二級指標分為行政部門和監察機構總人數、當年完成環保驗收項目數和行政處罰環境案件數；市場激勵型包括防治項目投資金額、環保驗收項目環保投資金額和排污費。具體指標見表1所列，其數據來自2005—2020年《中國環境統計年鑒》，對于部分年份缺失的數據采用線性插值法補充得到。由于2005年中國第一部《中國環境統計年鑒》才開始發布，因此本文將2004年作為統計的開始。并根據研究需要，選擇熵值法構建環境規制綜合指數，以最大限度地客觀反映各地區的環境規制水平。

根據前文的理論分析，相鄰地區的環境規制是存在策略互動的，在計量經濟學領域，如果一個地區空間單元上的某一屬性與鄰近地區空間單元上的某一屬性是相關的，那么就認為這一屬性具有空間相關性。莫蘭指數是檢驗空間相關性常用的方法，莫蘭指數的取值范圍在-1～1之間，數值為正，表示存在正相關關系，高值與高值地相鄰，低值與低值地區相鄰，屬性相似的地區聚集在一起；數值為負，表示存在負相關關系，高值與低值地區相鄰，低值與高值地區相鄰，屬性相異的地區聚集在一起；數值接近0，說明不存在空間相關關系。莫蘭指數的計算公式如下：

[I=n∑ni=1∑nj=1wij（xi-x）∑ni=1∑nj=1wij（xi-x）2=∑ni=1∑nj≠1wij（xi-x）（xj-x）S2∑ni=1∑nj=1wij] （1）

其中：n是研究區域內地區總數；xi和xj分別為地區i和地區j的觀察變量，文中為環境規制項；wij為相鄰地區的權重；s2是觀察變量的方差；x是觀察變量的平均屬性。

空間權重是空間位置信息數值的表現形式，本研究根據研究需要，空間權重選用地理鄰接、經濟距離矩陣兩種空間權重方式。

（二）環境規制競爭類型的時間變化趨勢

環境規制在地理鄰接和經濟距離矩陣下的莫蘭指數數值見表2所列。

根據環境規制在地理鄰接和經濟距離矩陣下的全局莫蘭指數的數據可知，環境規制在地理鄰接矩陣下的空間相關顯著性比較弱，但是在經濟距離矩陣下環境規制的莫蘭指數顯著，并且顯著為正，說明經濟水平相近的地區在環境規制方面存在競爭性行為，并且屬于“策略模仿”型競爭。綜合上述莫蘭指數可以得知，2004—2011年，在經濟水平相近的地區，環境規制存在模仿性競爭，并且屬于“逐底競爭”類型的競爭，即表現為“你低我也低”的行為特征，究其原因，為了吸引資本，地方政府之間在環境監管強度上保持高度一致性。同時，這也較好地解釋了地方政府總是采用相似的策略進行招商引資的客觀現象。

四、計量模型、變量與數據

（一）計量模型設定

前文已經證實相鄰地區的環境規制水平存在競爭關系，但是傳統計量方法研究會以樣本主體相互獨立為假設前提，不能滿足區域之間經濟社會現象聯系越來越緊密的客觀事實。本文將變量之間相互依賴和影響考慮在內，使用空間杜賓模型（SDM）來研究三種影響因素對地方政府環境規制競爭的影響。空間杜賓模型不僅關注了被解釋變量的空間滯后項，也關注了解釋變量的空間滯后項，是研究競爭關系的首選計量方法，并利用經濟距離矩陣定義空間權重矩陣，分析經濟距離矩陣下引資競爭、環保考核、公眾環保訴求對環境規制的影響。為驗證三個假說，本文設計空間計量模型為：

[erit=erit-1+ρ1wfincomit+ρ2weassit+ρ3wpubit+ρ4zit+μi+λt+εit] （3）

其中：[ρ1]代表相鄰地區引資競爭對本地區環境規制水平的影響；[ρ2]代表相鄰地區環保考核對本地區環境規制水平的影響；[ρ3]代表相鄰地區公眾環保訴求對本地區環境規制水平的影響；[ρ4]為相鄰地區控制變量對本地區環境規制水平的影響；w為體現地區之間相互關系的n階空間權重矩陣；[μi]表示個體固體；[λt]表示時間固定；[εit]表示擾動項。

（二）變量選取和數據來源

1.因變量

本文因變量為環境規制競爭，其利用空間杜賓模型中環境規制的空間滯后項表示。環境規制競爭用er表示，由前文熵值法測量得出。

2.自變量

（1）引資競爭（fincom）。本文的引資競爭參考張軍和高遠（2007）［21］的做法，將外商投資作為衡量引資競爭的基本指標，為了體現“你追我趕”的互動過程，本文借鑒卞元超（2018）［22］的做法，基于離差的形式，采用地區當年人均外商直接投資額與該年度所有地區人均外商直接投資額均值的差值表示。

（2）環保考核（eass）。本文根據研究問題的需要和數據的可獲得性，借鑒張成（2011）［23］、沈能（2012）［24］的研究，利用人均污染治理投資來衡量環保考核力度。本文環保考核的具體測量比值為污染治理投資總量/人口總數，相關數據來自2005—2020年《中國統計年鑒》。

（3）公眾環保訴求（pub）。公眾環保訴求是公眾的一種主觀意識，其并不具備可以直接量化的指標，因此現有文獻均是使用替代指標進行衡量。鑒于此，本文借鑒于文超等（2014）［25］的做法，根據數據的可獲得性，選擇環境方面承辦的人大建議數、政協提案數、來訪總人數和來訪總批次四個數據加以稱量，數據來源于歷年《中國環境年鑒》，部分缺失數據運用線性插值法測量得出。在將上述四個指標進行標準化處理的基礎上，使用熵值法進行測量，從而得到最終的公眾環保訴求指標。

3.控制變量

本文的控制變量參照已有研究，在控制變量集合中引入如下變量：

（1）產業結構水平（stru）。第二產業增加值的增加能夠帶動地區經濟發展，但是大多高污染、高能耗的企業也集中在第二產業，地方政府為了吸引第二產業為主的企業到本地投資，通常會放松環境規制水平。因而，該變量利用各省份第二產業增加值/GDP總量計算得到。

（2）技術水平（rtec）。政府科技支出的增多，科技支出的增加會帶來技術創新，技術創新會帶來技術升級，提高環境治理效率，從技術層面上提高環境規制水平。因而，該變量利用各省份人均科技支出取對數得到。

（3）失業率（unemploy）。該變量利用各省份城鎮人口登記失業率衡量。

為了避免異方差，對所有大于1的變量數據全部進行取對數處理。所有數據來源于歷年《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》和《中國環境年鑒》。

五、實證檢驗和結果分析

1.空間面板的模型選擇

本文利用空間杜賓模型回歸之前，首先利用豪斯曼檢驗選擇固定效應模型還是隨機效應模型。豪斯曼檢測結果顯示，chi2值為-16.42lt;0，拒絕隨機效應的假設，檢測結果顯示應該選擇固定效應模型；通過Wald檢驗，Wald檢驗值為63.65，P值為0.008，必須拒絕空間杜賓模型能簡化為空間滯后模型和空間誤差模型的原假設，利用LR檢驗空間杜賓模型是否會退化成空間誤差模型或空間滯后模型，結果顯示P值為0.000，都在1%水平上顯著，拒絕原假設，因此應使用SDM模型；在檢驗模型使用時間固定效應、個體固定效應還是時間地區雙固定效應模型時，結果顯示應使用時間、地區雙固定效應模型。具體回歸結果見表3所列。

根據表3所列，從全國范圍來看，在經濟矩陣下，環境規制的滯后項與當期環境規制水平都在1%水平上顯著正相關，說明環境規制具有競爭關系，這也與前文的理論分析和莫蘭指數檢驗結論相一致。

引資競爭的估計系數在10%水平上顯著為負，說明相鄰地區的引資競爭降低了本地區的環境規制水平，強化了“逐底競爭”行為，且總體效應上，引資競爭也降低了環境規制水平，從而驗證了H1。究其原因在于：財政分權的經濟分權屬性使得地方政府具備了一定的財政自主權，從而獲得了對財政收入的“剩余控制權”，所以，財政分權激發了地方政府競爭，并賦予了地方政府競爭的“生存土壤”；而1994年開始推行的分稅制改革，又使地方政府顯著增加了實際支出責任，體現了“財權上收，事權下放”的本質，因此，地方政府為了填補財力缺口，需要增加本地財源，吸引流動性資源到本地投資以獲得稅收收入，最直接的手段就是降低環境規制標準，進而釀成地方政府環境規制之間的“競相向下”競爭。

環保考核的估計系數在5%水平上顯著為正，說明加強對鄰近地區的環保考核力度能夠提升本地的環境規制水平，弱化環境規制的“逐底競爭”，且總體效應上，環保考核也提升了環境規制水平，從而驗證了H2。這說明財政分權會使地方政府間展開競爭，若政績考核指標重視環境，那么“競爭效應”對環境規制的不利影響將減小。上文已經說明，中央政府對污染物減排的要求越來越高，可以防止出現環境規制“逐底競爭”的現象，這從理論上說明，對污染物減排的要求較為嚴格時，甚至有可能出現“逐頂競爭”的現象，從而說明了中央加強環保考核和問責的有效性和必要性。因此，政績考核指標不能放松對環境質量的要求，要促使地方政府重視環境保護，形成地區間“環保競爭”的良好局面。

公眾環保訴求的估計系數在模型中為正，且在1%的水平上顯著，說明鄰近地區的公眾環保訴求能夠提升本地的環境規制水平，弱化環境規制的“逐底競爭”，由此可以看出，社會公眾在環境保護事務中能夠發揮重要作用，從而驗證了H3。同時，這一結果使說明由以政府為主體的單一治理向“政府—市場—社會”多元共治的現代環境治理體系轉變的必要性，也符合2015年實施的新《環境保護法》中關于“信息公開和公眾參與”獨立設章的精神，最終形成“自下而上”的外部監督和問責機制。

控制變量方面，產業結構與環境規制呈負相關關系，并且在1%水平上顯著，說明第二產業占比越高，環境規制水平越低，由此也說明第二產業通過降低環境規制水平從而加劇了環境污染；技術創新的總效應在1%水平上提升了環境規制水平，說明技術創新對環境規制具有“外溢”效應，全國范圍內的技術創新能夠提高環境規制的技術效率，進而能夠提升整體環境規制水平；失業率與環境規制水平呈負相關關系，且在1%水平上顯著，說明失業人員的就業壓力確實能夠影響地區環境規制水平。

2.財政分權度異質性回歸結果與分析

本文之所以選擇財政分權度作為分組變量，是考慮到本文的研究是在財政分權的治理背景下展開的，財政分權是中央政府賦予地方政府一定的財政收支自主權，允許其在一定程度上自主決定財政收入和支出規模，而不同的財政分權度可能導致地方政府做出不同的環境規制行為選擇。

學術界根據研究目的的不同，對財政分權的測量也會有所差異。以往文獻中對于財政分權程度的衡量釆用過下列指標：張晏和龔六堂（2005）［26］采用各省份預算內本級財政收入/中央預算內本級財政收入表示財政分權；喬寶云等（2005）［27］則采用省級人均地方財政收入/（省級人均地方財政收入+中央人均中央財政收入）、省本級人均支出/（省本級人均支出+中央本級人均支出）分別代表財政收入分權和財政支出分權，這兩個指標的值越大，代表地方政府在財政收入或支出方面具有更大的自主權。本文參考喬寶云等（2005）［27］的做法，構建了支出分權指標（fdexp），根據此測量結果，本文將30個省份（不含西藏和港澳臺地區）的財政分權分成高低兩組，分組結果見表4所列，具體回歸結果見表5和表6所列。

由表4可知，財政支出分權度高的地區如北京、上海、廣東、江蘇、浙江、天津，大多屬于經濟發達地區，地方財政收入也比較高，所以承擔了更多的地方財政支出。低財政分權度的地區大多位于經濟欠發達地區，如陜西、甘肅、山西、云南等地區，這些地區的經濟發展水平相對較低，地方財政收入相對較少，財政支出責任也相對較小，更多的財政支出依賴于中央的轉移支付。

由表5可知，在高財政分權組，相鄰地區引資競爭顯著提升了環境規制水平，說明在高財政分權地區，良好的環境質量已經成為其引資競爭成功的重要手段；相鄰地區環保考核和環保考核總效應對本地區環境規制水平和整體環境規制水平的影響顯著為正，說明中央政府提出的環保考核要求能夠顯著降低地區環境規制的“逐底競爭”；相鄰地區公眾環保訴求和公眾環保訴求總效應對本地區環境規制水平的影響顯著為正。控制變量方面，技術水平對環境規制水平的影響顯著為正，說明高財政分權地區重視科技創新，科技支出投入已經達到了能夠顯著提升環境規制水平的程度；產業結構對環境規制的影響不顯著，可能是因為高財政分權地區產業升級速度快，雄厚的經濟實力和產業多樣性使其以犧牲環境換取經濟增長的動機逐漸變弱，并且隨著公眾對環境質量要求的提高，紛紛將重污染企業遷出本區域，重點發展以服務業為主的環境友好型產業；失業率對環境規制水平的影響不顯著，這說明高財政分權地區失業率對地區環境規制水平的影響不大，可能的原因是地區的失業率本身比較低，不對環境規制水平產生影響。

由表6可知，相鄰地區引資競爭和引資競爭總效應顯著降低了本地區的環境規制水平，這可能是因為財政分權程度總體較低和財政收入有限，在經濟發展水平還相對較低的狀況下，地方政府迫于發展經濟的壓力，不得不爭相放松環境規制水平以吸引流動資本到本地投資，因此，引資競爭加劇了環境規制的“逐底競爭”；相鄰地區環保考核和環保考核總效應對本地區環境規制水平的影響顯著為正，說明中央政府提出的環保考核要求能夠顯著降低地區環境規制的“逐底競爭”；相鄰地區公眾環保訴求和公眾環保訴求總效應對本地區環境規制水平的影響為正。但不顯著，說明在低財政分權地區公眾環保訴求對環境規制水平沒有起到顯著作用，這可能是由于地區經濟發展壓力比較大，地方政府在民意和經濟之間，還是把經濟發展放到了第一位。控制變量方面，技術水平對環境規制水平的影響不顯著，說明低財政分權地區對科技領域支出有限，不足以提升環境規制水平；產業結構對環境規制水平的影響在1%水平上顯著為負，說明低財政分權地區以重工業為主的第二產業占比高，地方政府為了留住這些企業在本地經營，迫不得已降低了環境規制水平。失業率對環境規制水平的影響在5%水平上顯著為負，可能的原因是低財政分權地區就業壓力比較大，失業率的提高會使地方政府傾向于降低環境規制標準以吸引企業到本地投資，緩解就業壓力。

五、結論與政策建議

（一）結論

（1）地方政府間存在環境規制競爭，在經濟發展水平相近的地區表現得最為明顯，且逐漸由“逐底競爭”的狀態向“獨立規制”轉變。

（2）地方政府環境規制競爭狀態受引資競爭、環保考核和公眾環保訴求三種因素共同影響。“公眾環保訴求”已經成為影響地方政府環境規制競爭狀態的重要因素，在一定條件下不容易被地方政府忽略。

（3）整體上，引資競爭加劇了地方政府之間環境規制“逐底競爭”的競爭狀態，環保考核和公眾環保訴求弱化了環境規制“逐底競爭”的競爭狀態。但上述現象也存在一定異質性，對于高財政分權度地區而言，引資競爭抑制了地區環境規制之間的“逐底競爭”，良好的環境質量已經成為其吸引流動資本的手段，公眾環保訴求和環保考核均削弱了環境規制的“逐底競爭”狀態；對于低財政分權度地區來講，引資競爭加劇了環境規制的“逐底競爭”，環保考核顯著削弱了環境規制的“逐底競爭”，公眾環保訴求并沒有起到弱化環境規制“競相向下”的作用。由此可見，公眾環保訴求在經濟發展比較好的地區更易發揮作用。

（二）政策建議

1.合理劃分事權與支出責任，緩解地方財政收支壓力

根據前文實證分析，1994年的分稅制雖然明確劃分了中央和地方的財權，但是對于事權與支出責任卻沒有明確劃分，導致了地方政府層面財力與支出責任不匹配，弱化了地方政府環境治理的能力。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，中央政府和地方政府要明確事權，建立事權和支出責任相適應的制度。根據《決定》要求，一方面，應從宏觀層面上加快清理與地方支出指標掛鉤不合理的指導性文件，從法律法規、規章等層面賦予地方合理事權與支出責任的合法性；另一方面，應該增加地方收入，完善地方稅體系。隨著“營改增”改革的完成，營業稅這一地方主體稅種退出歷史舞臺，更加劇了地方財政收入的收緊，為此應參考國際經驗，加快房地產稅立法，適時開征遺產稅和地方銷售稅。

2.圍繞綠色GDP考核體系，構建長效行政問責機制

中央政府的政績考核制度對地方政府行為具有“風向標”和“指揮棒”的作用，自黨的十八大以來，中央政府增加了對環境治理的重視程度，修正了地方官員的問責考核機制，使環境規制“競相向下”行為得到了一定的遏制。為了實現綠色發展和美麗中國目標，還需要構建綠色GDP考核體系。為此，一是出臺專門針對環保考核領域績效管理的法律法規，以法律形式確立環保考核的地位，并對環保考核的標準、權重及考核結果的運用賦予法律地位；二是將現行的考核問責機制常態化和長效化，進行環保督察制度化建設；三是嚴格執行政府綠色考核的審計監督，對生態效益、環境質量改善、環境風險防范方面的指標落實情況進行全面審計評價，對相關領導生態環境履職情況進行任中和離任審計，將綠色考核體系常態化。

3.拓寬公眾監督渠道，完善公眾意見表達和反饋

公眾作為環境利益的真正代表，在本質上具有保護環境的內在動力。因此，加大基于公眾滿意度的“自下而上”的地方政府政績考核指標在官員晉升考核中的力度，從而構建一種“上下聯動”的地方政府政績考核機制尤為必要。一是強化各級人民代表大會的監督作用，強化地方各級人民代表大會的人事任免權，從而使地方人大通過人事任免權來約束地方官員行為；二是發揮公民組織的集體作用，轄區內居民成立利益表達的非正式組織，轄區內環保領域重大決策應采取程序公正的聽證會，讓公眾能夠監督和約束地方政府行為；三是繼續加大對非政府環保機構和組織的支持力度，進一步提高公眾的環保意識，鼓勵公眾參與環境治理。

4.加快產業結構升級，促進區域綠色發展

一是通過優惠政策等多種方式發揮政府調整產業結構的導向作用，鼓勵發展第三產業，對傳統產業、落后產能，有計劃、有步驟地進行轉移或淘汰；二是大力發展現代服務業、節能環保和新能源產業，加大節能環保產品的推廣，推動傳統制造業綠色改造，引導產業向更加清潔、節能的方向發展；三是進行技術創新，加快企業技術改造，加大對企業資金和人才的投入，大力開發節能環保和綠色低碳技術，加快推廣國內外先進工藝，鼓勵企業增強自主創新能力，不斷進行管理創新、服務創新、產品創新，著力推進精益制造，改進工藝流程，提高能源利用效率。

注 釋：

（1）環境保護部：環境保護部通報2017年全國“12369”環保舉報辦理情況（http：//www.gov.cn/xinwen/2018-01/23/content_5259745.htm）。

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［責任編輯：劉 凱］