“ 承諾” 何以“ 兌現” ：全球氣候資金落實機制的建構因應

摘要： 全球氣候資金的供給和使用是各國開展應對氣候變化國際合作的基礎。供資國和用資國在資金供給側和需求側的矛盾不斷深化，給全球氣候治理帶來前所未有的沖擊。《聯合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（ＣＯＰ２８）有意推動氣候變化損失與損害基金的注資和運作，但資金承諾落實路線仍不明朗。氣候資金各方博弈表現為供資國和用資國之間的互動敘事。從價值共識、規則約束和國家利益的邏輯來看，全球氣候資金落實的困境主要源于利益博弈失衡所致互信缺失。中國是《格拉斯哥氣候協議》的重要締約方國家之一，應當堅持共同但有區別責任原則，并呼吁發達國家兌現供資承諾，履行供資義務。通過細化資金承諾不遵約情事程序，建立資金使用方效益評估機制，進而體現國際氣候變化法的責任本位和程序氣候正義的價值訴求。

關鍵詞：全球氣候資金；供資義務；用資標準；氣候正義

中圖分類號：Ｄ９９６．９ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２３）１１－００４３－１４

在全球氣候治理框架下，資金是制約各締約國應對氣候變化的重要因素。資金議題在歷次聯合國氣候變化大會談判中總是各締約方國家爭訴的焦點。中國高度重視應對氣候變化，并在《關于全球治理變革和建設的中國方案》中指出“發達國家應正視其歷史責任，率先行動大幅減排，并切實兌現對發展中國家的資金、技術和能力建設支持。”這里，資金問題位列首位。

２０２３ 年１２ 月初，備受期待的《聯合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（以下簡稱ＣＯＰ２８）迎來全球盤點。２０２１ 年ＣＯＰ２６ 達成的《格拉斯哥氣候協議》，在氣候資金落實方面取得了一定的進步，為長期氣候資金的落實提供了法律支撐，并推動建立“氣候變化損失與損害基金”。《格拉斯哥氣候協議》承認，向發展中國家承諾的到２０２０ 年每年１ ０００ 億美元融資的目標尚未實現，強調需要在２０２５ 年之前實現這一目標。ＣＯＰ２８ 仍然需要對２０２５ 年后新的量化資金目標落實開展談判，各締約國首次同意提交一份關于１ ０００ 億美元進展情況的報告，以確保發展中國家有發言權，并進一步鞏固信任。２０２３ 年８ 月，各締約國同意商定２０２５ 年后新量化資金目標的前進方向，并為此制定了一項專家對話機制；１１ 月，中美兩國發表聲明，重申敦促發達國家締約方將其提供的適應資金至少翻倍，期待ＣＯＰ２９ 通過新的集體量化資金目標，并使資金流動符合《巴黎協定》目標。這些成果的取得為全球氣候治理所需的資金提供了重要的基礎。在“共同但有區別責任原則”下，中國也將氣候變化南南合作基金作為《巴黎協定》資金機制的補充，同時呼吁發達國家能夠充分履行供資承諾。在全球綠色經濟復蘇的背景下，ＣＯＰ２８ 中各締約方關注焦點集中于預期注資規模和供資標準，以及小島嶼發展中國家和最不發達國家針對氣候資金的現實訴求。根據聯合國環境規劃署發布的《２０２３ 年適應差距報告》，發展中國家的適應資金需求是現有國際公共資金流的１０～１８ 倍，比之前估計的范圍高出５０％以上。如何保證供資國氣候資金承諾兌現的效力，成為全球氣候治理中資金機制的關鍵。

一、多邊博弈下全球氣候資金落實的理論闡釋

全球氣候談判長期以來均以國家利益為導向，價值失序、規則分歧是國家利益博弈的具象表現。氣候資金承諾無法兌現、資金落實存在困難，不僅反映出傳統的氣候正義價值觀面臨嚴峻挑戰，而且對全球氣候資金赤字分析思路和理論解釋提出了新的要求。

１．１ 價值失序：氣候正義與零和思維

氣候資金談判過程是利益博弈的過程，氣候資金政策的實質是為把沖突保持在秩序范圍以內所進行的利益分配，而政策選擇是以價值理念作為其主要依據。資金承諾不兌現問題實際上反映了發達國家締約方的零和博弈思維結果，而氣候正義能夠（應然地）為平衡這些利益沖突提供具有原則性和指導性的解決路徑。《格拉斯哥氣候協議》在序言中就明確了氣候正義的價值，而一旦陷入價值失序，可能加劇氣候外交和政治極化。

氣候正義價值訴求主要是指，對國際社會應對氣候變化過程中所擁有的利益和責任按照公平、正義的方式進行分配的過程，涵蓋實體氣候正義和程序氣候正義。一些西方國家“氣候保護主義”的盛行，利己思維催生了逆全球化思潮，抑制了氣候外交合作的空間；此外，部分國家奉行零和博弈思維，違背氣候正義價值訴求，催生了對抗性的氣候外交政策。在資金落實機制中，發達國家締約方被賦予了供資的義務，發展中國家締約方被賦予了用資的權利。但是，發達國家締約方如何分攤供資義務，以及氣候資金如何在發展中國家締約方進行分配，其內在邏輯實際上均要以實體氣候正義和程序氣候正義作為指導。

１．２ 規則分歧：氣候規則軟約束與非問責性

規則分歧伴隨利益博弈的全過程。國際氣候規則形成并能夠產生效力，源于各締約方國家共同應對氣候變化的雄心，同時各國也愿意犧牲本國的一部分利益，以實現長期氣候利益。氣候正義價值的實現是摒棄零和博弈思維的結果，氣候規則的形成是談判共識的產物，同時具有軟約束性和非懲罰性的特征。因此，以供資、用資和資金監管為主要表現形式的全球氣候資金落實規則同樣具有軟約束、非懲罰性特征。

但這也導致了發達國家不充分履行供資義務的恣意性。在ＣＯＰ２８ 氣候談判中，各方認為全球氣候資金規則的建立不僅是氣候資金國際合作的博弈，同時還受到國內的政治體制、社會組織等牽制，由此形成了二元的博弈階段。也就是說，氣候變化談判代表在與其他國家所進行的氣候資金談判結果要被本國的社會公眾和立法機關等接受和認可。若非如此，仍然無法達到博弈均衡。例如，美國特朗普政府選擇退出《巴黎協定》并拒絕繼續履行資金落實機制，就是規則博弈失衡的結果，造成了發展中國家締約方在氣候治理進程中利益受損。

全球氣候治理由于利益分配不均，既得利益者無疑會竭力去逃避這種非懲罰性的供資義務，在規則軟約束框架下實施“模糊性”的供資策略，弱化本國供資的責任。各國在氣候談判中均是理性的，也就是說，國家會在考慮氣候外交關系、國內氣候融資情況等各種因素以后才做出有利于本國的決策。而這種“理性”選擇內含于對其他決策的對比，也即經濟學意義上的“納什均衡”。

１．３ 利益訴求：國家中心主義與“ 金德爾伯格陷阱”

利益博弈產生價值和規則博弈，價值和規則博弈實際上是利益博弈在談判中的內生要素。有關氣候資金的談判進程不斷拉長，反映出氣候資金供資主體多元化和關涉國家利益復雜化下的集體行動掣肘，陷入了全球氣候資金供資的“金德爾伯格陷阱”。一些國家不履行供資義務、不充分兌現供資承諾，實際上背離全球主義價值觀初衷，這些國家試圖通過利益博弈使得國際規則的重構服務于本國利益。在全球氣候治理中，《格拉斯哥氣候協議》賦予發達國家締約方提供氣候資金的義務，不僅是條約義務，而且是對世義務。倡導“真正的多邊主義”，就是要摒棄國家中心主義思維，僅以狹隘的國家利益為中心作出的行為和決策并不符合對世義務的核心要義。在全球氣候治理過程中，國家之間早已形成了相互依存的共同體。《格拉斯哥氣候協議》擬創建全球碳市場，這也使得各締約方國家的政策聯動效果更加明顯，其中一個締約方國家的政策可能外溢至周邊乃至全球，對其他國家產生影響，進而產生回溢效應。

ＣＯＰ２８ 氣候談判中，利益博弈的焦點已經由國家利益本位轉變為國際利益本位。任何國家在制定政策時都要兼顧國際共識和國家利益，“合作共贏和多邊共治”成為全球氣候治理的根基。在為發展中國家提供氣候資金的過程中，供資國要有對世義務的責任理念和對氣候利益的共同關切，不能將氣候資金進行“財產化、私益化”，也不能將其他發展援助資金貼上“氣候資金”的標簽掩人耳目。氣候合作多邊主義思維將徹底解構建立在國家利益主義基礎上的零和博弈思維，將國際社會的共同利益重新帶回理論視野。氣候變化的多邊合作是敦促供資國充分履行供資義務、兌現供資承諾的基礎，又為解除“金德爾伯格陷阱”提供了共同動力。

１．４ 小結

從價值、規則與利益三者之間的邏輯關系和結構看，氣候正義價值訴求嵌于《巴黎協定》《格拉斯哥氣候協議》等氣候公約之中，同時也在約文序言部分進行了明確，是氣候公約基本原則的理論基點，也是氣候資金機制的根基。國家中心主義與“金德爾伯格陷阱”所形成的利益博弈，始終是導致氣候談判工具和氣候秩序工具無法發揮其應有功能的桎梏和枷鎖，其最終的表現形式就是供資國不履行供資義務，用資國無法實現獲資權利，氣候資金監管陷入僵局。因此，只有價值觀念、氣候規則和國家利益的演化博弈保持均衡的狀態，才能夠有助于提升氣候治理的有效性，對氣候資金的落實起到支撐作用。從而，既能夠保證資金承諾得以兌現，又能夠保證資金使用符合氣候正義價值訴求，還可通過推進多邊合作來拓寬公私結合的氣候資金供給渠道。一旦三層次維度的博弈進入一個相互支撐的正循環，全球氣候資金供給水平才能夠得到提升，進而實現全球碳排放總量控制的目的。

二、全球氣候資金落實掣肘的實證表現

《格拉斯哥氣候協議》簽署以后，ＣＯＰ２８ 各方主要圍繞全球氣候資金落實問題中的供給側和需求側展開談判磋商。從氣候資金供給側上看，現有供資義務分攤規則的氣候正義價值匱乏，缺少不履行供資義務的責任判定框架，供資主體對氣候資金的增資數額逐年減少；從氣候資金需求側上看，氣候資金分配規則無法實現實體氣候正義價值訴求，氣候資金分配標準的嚴謹性和正當性欠缺，發展中國家締約方用資權利無法實現時的申訴救濟措施缺位。而供資國與用資國在資金落實問題上的相互掣肘，進一步擴大了全球氣候資金落實的難度。

２．１ 從氣候資金供給側看供資國資金承諾不充分兌現的成因機理

（１）價值之辯：程序氣候正義價值訴求實現困難

由于氣候正義價值博弈失衡，無法形成統一的供資義務分攤原則、規則及決策程序。如若要將《巴黎協定》下氣候資金機制有效落實，就應當解決供資義務分攤原則、分攤期間以及分攤標準不明等問題。正是由于《巴黎協定》各締約方沒有遵循程序氣候正義的價值訴求，導致氣候談判中針對供資義務分攤的決策程序飽受爭議，對供資的信息報告也全靠“自律”，進而造成了各締約方國家供資的拖延、不足額供資甚至逃避供資的情況發生。例如發達國家締約方還在《巴黎協定》供資程序以外建立了氣候投資基金，并設立了監管機構和公約外的法律規則，想以此來主導氣候資金的走向，借此逃避《巴黎協定》所賦予發達國家締約方的供資義務，造成了多邊氣候資金談判受阻。目前《巴黎協定》及其實施細則中缺乏基于程序氣候正義的供資義務分攤標準和規則，也是導致發達國家供資義務分攤“全靠自治” 的重要原因之一。

從 對氣候資金的監管來看，資金監管主體主要可以分為兩大類，其一是資金常設委員會，其二是綠色氣候基金等各類氣候基金的運營實體。從這兩種監管主體的權限和職能看，資金常設委員會作為統籌監管氣候資金的機構，卻在權限和職能上與各類氣候基金運營實體交叉重復。監管程序設置、權力配置的不合理，滋生了多頭監管、重復監管和推諉責任的現象。《巴黎協定》氣候資金機制下，各類氣候資金運營實體制定了復雜的監管原則、規則。而這些監管原則大多缺乏對具體規則的概括，并未克服程序規則僵化的問題，無法實現實體氣候正義的價值訴求。從監管的程序規則看，由于缺乏監管基本原則的指導，信息披露程序無法實現《格拉斯哥氣候協議》在第１６～ １８ 條規定的“事前資金透明度”和“事后資金透明度”，對氣候資金的法治化進程造成了負面影響。除此之外，私營氣候資金作為公共氣候資金的補充，也是《巴黎協定》氣候資金機制在資金監管中的重要組成。私營氣候資金法律制度的建立，實際上是《巴黎協定》向各國國內法轉化適用的體現。但是，現階段私營氣候資金監管法律制度并不完善，導致國際氣候投融資市場壁壘的出現，影響了調動私營部門氣候資金的潛力。

（２）規則之失：供資國供資不遵約情事規則尚付闕如

《格拉斯哥氣候協議》已經關注到長期氣候資金實現的困難，在第１８ 條、４７ 條中針對氣候資金供資義務的表述將“提供”（ｐｒｏｖｉｄｅ）改為了“敦促”（ｕｒｇｅｓ），其背后實際上是《格拉斯哥氣候協議》針對發達國家締約方供資義務的規定只停留在“軟約束”環境下，并未將這種“軟約束”轉變為“硬約束”。究其原因，發達國家不履行《格拉斯哥氣候協議》氣候資金供資義務肇始于國家不遵約應承擔的法律責任缺位。

《格拉斯哥氣候協議》是多邊氣候條約，那么各締約方國家就應當按照“條約必須信守原則”履行《格拉斯哥氣候協議》所載明的供資義務，并根據《格拉斯哥氣候協議》對不履行義務的國家進行問責，這是體現矯正正義的方式。但是，《格拉斯哥氣候協議》在其資金落實機制的基本原則、主要規則和決策程序當中，并未明確對不履行供資義務的發達國家需要其承擔何種責任、建立何種問責機制，這就導致了發達國家在籌集氣候資金時，僅停留在表面的“動員”，試圖模糊氣候資金的組成、弱化氣候資金供資義務的規定等問題。如果不約束發達國家怠于履行《格拉斯哥氣候協議》供資義務的行為，就導致其他發達國家締約方不履行供資義務的行為逐漸加劇，進而使得資金落實機制形同虛設。

《格拉斯哥氣候協議》資金落實機制建立的目的就是為了能夠通過發達國家提供的資金，幫助發展中國家減排，進而實現全球碳排放總量控制的目標。如果一個發達國家不履行供資義務，那么所致氣候利益的減損也要由其他國家來承擔，這對于其他國家而言，尤其是對發展中國家而言，是極不公平的。

（３）利益之爭：供資國對氣候資金的增資數額逐年減少

根據《聯合國氣候變化框架公約》網站發布的《２０２０ 年氣候資金流向雙年報》，與２０１７—２０１８ 年相比，２０１９—２０２０ 年發達國家向發展中國家提供的公共氣候資金增長了６％至１７％。通過雙邊、區域和其他渠道的適應氣候資金（Ａｄａｐｔａｔｉｏｎ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｆｉｎａｎｃｅ）增長了４０％，而減緩氣候資金（Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｆｉｎａｎｃｅ）卻下降了１３％。用于減緩和適應目的的跨領域融資份額在２０１７—２０１８ 年和２０１９—２０２０ 年分別停滯在１４％ ～ １５％（４４ 億美元和４７ 億美元）；多邊開發銀行分別向發展中國家和新興經濟體提供了４６０ 億美元和４５０ 億美元的氣候資金，具體情況如下表１ 所示。盡管兌現金額逐年增長，到２０１９ 年資金缺口仍然維持在２００ 億美元左右。

鑒于不同的統計規則導致完全不同的結果，從發展中國家的角度看，各國在減緩和適應氣候變化的資金需求更大。十多年來，發展中國家在氣候談判中表示，發達國家從未能真正兌現資金承諾。發達國家每年提供的氣候資金有湊數和注水的嫌疑，一些發達國家甚至試圖把私營領域綠色投資和與氣候變化無關的傳統基礎設施建設項目也列入官方的氣候資金范疇，實際提供的有效資金遠低于官方通報數據。特別是，美國僅完成應盡份額的２０％左右，澳大利亞、加拿大等國僅完成應盡份額的５０％左右。

此外，《巴黎協定》資金落實機制在供資方面，另一個非常重要的過程就是定期增資。２０１５—２０１８ 年，《巴黎協定》下各類資金運營實體的增資效率低下，增資的效果較差，導致每年氣候資金的增資速度緩慢，實現氣候資金２０２０ 年以后擴大增資的目標更是遙遙無期。例如，綠色氣候基金已經進行了第一次增資，但增資以后的效果并不明顯，從增資的數額以及增資的年度報告看，各締約方國家增資的比例隨意性較大，沒有建立具體的增資標準和程序規則。綠色氣候基金已經在２０１８ 年１１ 月董事會上批準了１３ 個減緩氣候變化提案和適應氣候變化提案，共計１８７．９ 億美元，不過，各締約方還沒有對下一期的增資進程形成共識。

２．２ 從氣候資金需求側看用資國資金申用效率掣肘的緣由

（１）價值之辯：實體氣候正義價值訴求的博弈失衡

在優先事項不斷變化的背景下，供資主體和多邊開發銀行以及其他氣候基金運營實體繼續有意識地努力兌現其氣候資金承諾，但它們履行承諾的能力似乎受到當前環境的限制。相關數據顯示，南南氣候資金流動的趨勢因資金來源而異。２０１９ 年和２０２０ 年，總部位于非經合組織國家的國際發展金融俱樂部成員國與其他非經合組織成員國氣候供資承諾分別為１７ 億美元和２２ 億美元，較２０１８ 年承諾的４１ 億美元大幅減少。可再生能源和可持續交通項目的投資從２０１７—２０１８ 年的年均３２ 億美元下降到２０１９—２０２０ 年的２６ 億美元。雖然在２０１５—２０１８ 年期間取得了持續的同比進展（如表２、表３ 所示），但在２０２０ 年實現１ ０００ 億美元的目標已落空。

目前，氣候資金的分配之所以受到廣泛質疑，是由于《格拉斯哥氣候協議》下氣候資金分配不具有公正性。雖然《格拉斯哥氣候協議》在第５２ 條規定了氣候資金的分配要優先考慮最不發達國家。但是，在實際的分配中并沒有按照各國針對氣候資金的“需求程度”進行分配。氣候資金的分配只有考慮到各個發展中國家的正當需求后，并給予其合理滿足，才能夠保證一國獲取氣候資金的權利得以實現。

（２）規則之失：氣候資金申用標準的嚴苛性

《巴黎協定》第９ 條提出了要對各締約方國家的優先事項予以著重考量，資金流向也應當遵循各國的需要。但是，雖然最不發達國家、小島嶼發展中國家和非洲國家被列為適應資金的優先分配國家，但如何在這些國家和其他可能有資格成為“特別脆弱的發展中國家”之間確定優先次序，目前還不清楚。

發達國家締約方希望氣候資金能夠流向那些對資金利用效率較高、減排效果明顯的發展中國家，并未考慮該發展中國家是否屬于受氣候變化影響較大的國家。其他發展中國家也想在氣候資金的分配中占取較大比例，這是利益博弈的關鍵問題。綠色氣候基金理事會在其制定的《資金運行目標和規則框架》決議中提出：“氣候資金的分配應當保持公正性，考慮基金的運行效果。”但是，如果氣候資金分配偏重于發達國家締約方所提出的要求，則會遭到發展中國家締約方的反對。用資程序規則設定的過于復雜，造成發展中國家締約方無法及時的獲取資金，因而單純的以減排能力建設、減排效果等作為資金分配的單一要素或者主要因素，無法體現氣候資金分配的正當性。

（３）利益之爭：用資國能力建設匱乏

《格拉斯哥氣候協議》在第５４ 條中明確，在可持續發展和消除貧窮的背景下，以透明和包容的方式，使資金流動與實現溫室氣體低排放和具有氣候抗御力的發展道路保持一致。但不論是從氣候資金分配的正當性還是透明度看，均未能體現“有效”。也就是說，氣候資金分配的原則和規則都應當建立在“發展援助”的范圍之內。資金分配缺乏透明度和有序性，還會造成資金分配的重復。也即，資金分配的主體不能由于某一國家開展應對氣候變化項目較多，而將大部分資金分配給這一國家，這很明顯不具有正當性。氣候資金分配考量的因素應當涵蓋國際社會發展因素、政治因素、經濟因素等，在氣候資金分配中更應當遵循資金流動合理性原則，體現公平、公正的價值理念。

實際上，受到氣候變化影響越大的國家，其對氣候資金的需求意愿也越強烈。但是，現存的主要問題就是這些國家的能力建設不足，因此，更加需要資金分配主體能夠傾向于幫助這些國家提升獲取氣候資金的能力，為這些受氣候變化影響較大的不發達國家給予更多的政策傾斜。導致各發展中國家締約方對資金分配不滿的重要因素是，各國對其他國家受氣候變化影響的情況并不了解，同時也不了解資助項目的具體標準，以及其他國家開展的減緩和適應氣候變化項目具體情況，其根本原因實際上就是透明度不足。這個透明度既包括了氣候資金的分配方案，也包括針對各締約方國家能夠分配多少資金的評估，還有這些國家開展減緩和適應氣候變化項目的審批結果。

三、《格拉斯哥氣候協議》后全球氣候資金落實機制的建構進路

《格拉斯哥氣候協議》資金落實機制在資金供給側和需求側中均面臨很多困境。資金議題在歷次聯合國氣候變化大會談判中總是各締約方國家爭訴的焦點。為了更好的實現《格拉斯哥氣候協議》氣候正義基本價值，應當敦促發達國家締約方切實履行供資義務，滿足發展中國家締約方開展應對氣候變化行動的基本訴求。

３．１ 敦促供資國承諾兌現的進路

（１）價值層面：制定符合氣候正義價值訴求的供資分攤體系

在供資公平原則、各自能力原則和動態調整原則的指導下，氣候資金供資義務分攤規則的制定，實際上是這三個基本原則的具體化。建議由聯合國氣候變化締約方大會下設的資金常設委員會對不遵守供資義務分攤規則的國家采取強制措施，以此來保證發達國家締約方基于程序氣候正義履行供資義務。資金常設委員會應當制定《格拉斯哥氣候協議》下發達國家締約方氣候資金供資義務分攤規則，根據國家財富、國民經濟和社會發展的狀況，制定締約方國家供資義務分攤標準。這種標準應側重于對發展的更廣泛理解，而不是狹隘定義的經濟增長指標。同時，不同的分攤規則在設計時應當具有針對性，例如，聯合國會費分攤標準設計時，側重于考量一國的人均國民收入。因此，建議資金常設委員會從根本上制定供資義務分攤標準，綜合對各國發展水平、經濟增長、國家自主貢獻等各個因素進行評價，制定供資義務分攤比例。在對氣候資金的監管方面，為保證氣候資金監管的正當性和有效性，《格拉斯哥氣候協議》在法律文本中應當合理配置資金常設委員會的監管權力，明確監管義務，體現責任本位。在聯合國氣候變化締約方大會中各締約國應當聯合國際貨幣基金組織、世界銀行和國際清算銀行，探索建構在氣候治理領域，以碳貨幣作為本位具有超國家主權性質的資金常設委員會。

（２）規則層面：以國家利益為導向的正式和非正式問責機制構建

發達國家締約方怠于履行供資義務，從根源上看，是氣候公約對于不履行供資義務的國家缺少問責機制。問責機制的建立實際上是讓各締約方國家認清氣候外交利益在國家整體利益中的重要作用。問責機制的建立可以讓不履行供資義務的締約方國家認識到其后果，也即喪失氣候外交利益。同時，在與別國開展能源、環境保護等其他合作談判中，也將影響其國家形象，降低談判效果。氣候資金法定性應當滿足“高于預先確定的發展援助計劃”和“僅限新來源”兩個基本條件。

在國際環境法中的“污染者擔責原則” 和“共同但有區別責任原則”指導下，有必要將氣候資金從官方發展援助以及國內的援助計劃中分離，以透明和公正的方式實現對發達國家締約方供資義務充分履行的法律約束。因此，應當重新定義“新的和額外的”含義（見下表４ 所示）。

在評估發達國家締約方是否履行供資義務中，明確區分與氣候相關的官方發展援助和非官方發展援助承諾。“新”不僅代表特定預算項目的增長，而且代表整個相關預算的增長。“額外的”代表發達國家締約方政府本應分配的資金以外的其他資金。一旦發達國家締約方同意支持發展中國家的減緩或適應項目，應立即提供全面的資金支持，以便發展中國家能夠采取行動。在持續獲得資金的支持下，使發展中國家締約方減緩和適應氣候變化項目有效地推進。

（ ３）利益層面：保證供資國增資流動的可持續性

從供資國增資標準的制定上看，應當明確各締約方國家增資的比例。很多國際環境公約都在其資金條款中明確了增資的標準，最典型的就是《蒙特利爾議定書》。因此，可以通過借鑒《蒙特利爾議定書》的增資標準，明確增資的比例和增資法定范圍。《蒙特利爾議定書》在第１０ 條第６～７ 款規定，在既定的增資數額背景下，各締約方的增資標準適用聯合國會費分攤標準。但是考慮到《巴黎協定》直接適用聯合國會費分攤標準的局限性，可以參考以國家發展水平、經濟發展水平以及履約責任水平為主要評估依據的供資義務分攤標準，來確定《巴黎協定》各締約方國家的增資比例，增資比例也應當隨供資義務分攤比例設定的動態調整而不斷變動。除此之外，增資的數額應當遵循“只增不減”的原則。《全球環境公約》在第１７ 條中明確了“不倒退”（Ｎｏｎ－ｒｅｇｒｅｓｓｉｏｎ）條款，其主要內容是公約的締約方國家不能準許比現行法律保障低的行為和標準。有關氣候資金增資標準的制定也可以借鑒《全球環境公約》的該項條款。各締約方國家在后期的增資數額不能低于首次增資的數額，同時應當保證增資的資金按時支付。“只增不減”原則可以保證《巴黎協定》氣候資金落實機制下的增資是“漸進式”的，由此既能夠實現資金的可預測性，也能夠解決增資緩慢的問題。

３．２ 提升用資國用資效率的進路

（１）價值層面：建立基于實體氣候正義的資金分配程序規則

基于實體氣候正義和程序氣候正義的價值理念，保證資金資源可以流向發展中國家締約方，并被用于其實際需要，前提條件是應當保證資金援助的有效性。資金常設委員會應當遵循公平公正救濟原則。發展中國家締約方的用資權利是《格拉斯哥氣候協議》資金落實機制的重要內容，《格拉斯哥氣候協議》在序言中提出了資金資助應當體現公平性，同時在第４０ 條中明確規定了發展中國家具有獲得氣候資金的權利。發展中國家締約方用資權利受到限制和侵犯，應當由《格拉斯哥氣候協議》及其實施細則進行調整。同時，應當成立氣候變化損失與損害基金董事會，并賦予其法人地位，同時賦予其與世界銀行談判、締結和達成托管安排的法人行為能力。在２０２３ 年８ 月召開的“第五次氣候資金問題兩年期高級別部長級對話”中各締約方提出：“迫切需要大幅度增加基于贈款的適應資金，特別是公共來源的資金，以便在適應和減緩資金之間實現平衡，從而有效應對氣候變化的影響。此外，亟須建立處理損失和損害的供資安排，以確保發展中國家獲得所需的相關支持。”那么，任何不合理的限制、侵犯發展中國家締約方用資權利的行為都是對氣候正義價值理念的貶損，應當對發展中國家締約方用資權利的侵害予以救濟。國家的權利受到侵害時就應當通過有效的方式來予以制止和救濟，才能符合國際社會有序運行的秩序價值。

（２）規則層面：完善氣候變化損失與損害基金申用撥付的規則并建立協調機制

處于弱勢地位的國家，例如小島嶼發展中國家、最不發達國家和非洲國家等，在用資過程中缺乏能力建設，存在用資的鴻溝和障礙，無法有效行使用資權利。這就造成本應當是“雪中送炭”的情況變為“雪上加霜”。因此，氣候變化損失與損害基金運營實體應當對小島嶼發展中國家和最不發達國家等締約方在減緩、適應氣候變化所需資金進行評估，并為其提供用資能力建設幫助。從對氣候變化損失與損害基金使用效益評估方面看，資金分配標準的公平性應當體現在資金分配的范圍上，避免以發達國家為主導，將應對氣候變化項目所產生的“額外資本”作為氣候變化損失與損害基金分配的依據。氣候變化損失與損害基金運營實體應當重點評估受氣候變化影響較大的小島嶼發展中國家訴求，以及資金投向的具體領域。氣候變化損失與損害基金同時需要平衡這些國家在減緩和適應氣候變化項目中的資金分配比例。

同時，也應當為發展中國家締約方的技術開發和轉讓、能力建設和編寫國家報告方面的能力提升行動分配資金。從資金分配的比例上，應當建立綜合考量各種因素的評價體系，從而確定資金分配的比例。可以結合各締約方國家的國家自主貢獻的情況，以及受氣候變化影響程度、經濟發展水平、社會災難情況，建立與供資義務分攤比例相對應的氣候資金分配比例評價方法。進而以公平、合理的方式分配氣候資金給發展中國家締約方，摒棄以往全由發達國家主導的資金分配模式。

（３）利益層面：提升氣候資金申用的能力建設

小島嶼發展中國家和最不發達國家應當向可再生能源和綠色經濟轉型，積極開展林業碳匯與海洋碳匯項目，并與多邊氣候資金機構進行合作和交流，向其提供在減緩和適應氣候變化方面制定的行動安排和所需資金計劃。小島嶼發展中國家和最不發達國家在向多邊資金機構提交的資金使用計劃中，應當重點論證和分析如何通過資金支持氣候脆弱地區建立多元碳減排措施，以及減少當地社會經濟發展的負面影響。同時，這些國家應當建立氣候資金適用的監測和評估機制，定期評估資金的使用效果，并及時調整和改進計劃，靈活變更資金使用的方式和重點。從基礎設施建設、低碳技術創新和綠色產業升級改造、環境突發事件應急管理等多個方面完善資金使用計劃和可行性分析報告。鑒于氣候資金的分配必須體現《格拉斯哥氣候協議》提出的透明度原則，小島嶼發展中國家和最不發達國家還可以定期向供資機構和國際組織提供財務報告，及時有效地披露資金使用相關信息。《格拉斯哥氣候協議》在實施細則中應當鼓勵各利益相關主體參與到氣候資金的分配過程中。同時，氣候資金的分配過程應當通過報告的形式在聯合國氣候變化締約方大會上進行披露，讓小島嶼發展中國家和最不發達國家締約方了解氣候資金分配的程序規則，提升這些締約方國家申用氣候資金的能力，減少由于資金分配所產生的爭訴問題。

四、中國對于氣候資金落實機制的立場表達與應對策略

中國作為《巴黎協定》發展中國家締約方，為了能夠更好的申用氣候資金，應當對現有的挑戰正面應對。從價值共識來看，應當在堅持氣候正義的基礎上，推動人類命運共同體構建，敦促不兌現資金承諾的發達國家切實履行供資義務。從規則約束上看，中國在聯合國氣候變化締約方大會中應當建議強化供資國資金承諾兌現的可問責性，堅持資金申用的有效性。從資源流動與優化配置上看，應當切實維護發展中國家申用資金的權利。中國應當參與用資規則的磋商談判，并形塑氣候資金申用話語權，充分解讀多邊金融機構在資金撥付中的規則條款，同時與這些多邊金融機構開展減緩、適應氣候變化行動項目的深入合作，增強用資的透明度。

４．１ 價值共識：堅持“共區原則”下的氣候正義

《格拉斯哥氣候協議》延續了“共同但有區別責任原則”，也是在序言中提出氣候正義的重要理念。中國在推動全球氣候治理人類命運共同體構建中應當遵循氣候正義價值共識。實體氣候正義對氣候資金的分配和調整產生指導意義，強調如何保護《巴黎協定》所賦予發展中國家的用資權利。在實體氣候正義的指導下，《格拉斯哥氣候協議》應當制定實施細則，包括制定氣候資金分配、增資的基本原則、程序規則。與實體氣候正義相對應的是程序氣候正義，發展中國家合理申用氣候資金應當遵循程序氣候正義價值。目前針對發展中國家用資訴求，發達國家設置了重重關卡，滋生了“有選擇性和歧視性”給予發展中國家氣候資金的情況，嚴重違背了程序氣候正義價值。中國作為發展中國家締約方，應當反對這種做法，改變現有的這種緊張、尷尬的供資與用資關系。中國應當堅持“共同但有區別責任原則”，積極推動多邊氣候資金申用進程。此外，中國應當積極參與氣候資金的規則制定，以此督促發達國家締約方履行供資義務。

從２０２０—２０３０ 年對氣候資金的需求上看，中國缺口巨大。中國作為發展中大國，在氣候資金的申用中具有一定能力。中國更加應當爭取主動權，以符合標準和要求的減緩、適應氣候變化行動項目，來申用氣候資金。中國所具有的用資權利是法定的，并不會因為中國已經在國內的氣候融資領域取得了巨大成就，以及中國本身的經濟發展水平逐年提高，就無法獲得氣候資金的援助。氣候資金一方面是資助受氣候變化影響較大的落后國家，另一方面是資助那些能夠產生巨大減排效果的發展中國家。中國也面臨很大的氣候風險，在應對氣候變化資金上存在較大需求。因此，中國應當積極行使《格拉斯哥氣候協議》《巴黎協定》所賦予的用資權利，堅持基于“共同但有區別責任原則”的發展中國家地位，倡導氣候正義下人類命運共同體的構建。

４．２ 規則約束：敦促加強供資國資金承諾兌現的可問責性

在聯合國氣候變化締約方大會中，中國可以提議采取正式問責和非正式問責的形式，保證發達國家締約方履行供資的義務。既要制定一些具有強制性約束力的正式問責條款，同時也要制定一些具有敦促作用、非懲罰性作用的非正式的問責條款。

從制定具有強制性約束力的正式問責條款上看，可以借鑒聯合國會費繳納的問責條款。《聯合國憲章》在第１９ 條中規定，如果締約方國家不履行供資義務，其拖欠的會費等于或者超過前兩年所應當繳納的數額之時，就會喪失在聯合國大會中的投票權。那么，《巴黎協定》中可以制定相似的問責條款，當締約方國家不履行供資義務，觸發不遵約情事程序并裁定其出于主觀原因不履約時，根據供資承諾與兌現金額之間的差額，對該國在聯合國氣候變化締約方大會中的相關權利做出一定限制。以此從權利義務對等的角度，約束發達國家締約方積極履行《格拉斯哥氣候協議》所賦予的供資義務。

從非正式問責條款上看，可以制定不履行供資義務的“點名和通報”（Ｎａｍｅ ａｎｄ Ｓｈａｍｅ）規則。該通報規則不是對資金信息的通報，而是在每次聯合國氣候變化締約方大會上，通報不履行供資義務的締約方國家，讓所有締約方國家、國際組織、非政府組織以及社會公眾知曉。非政府組織及社會公眾可以通過各種方式（包括通過公共和社交媒體平臺）對不兌現供資承諾的締約方國家施加非正式壓力。從而使這些不履行供資義務的國家喪失國家形象，貶損氣候外交利益，進而影響國家整體利益。

４．３ 利益訴求：參與用資規則制定磋商并建立氣候資金申用話語權

在ＣＯＰ２８ 迪拜氣候大會上，氣候資金問題仍是談判的核心議題之一。中國作為發展中大國，在參與全球氣候治理過程中，要繼續主動樹立良好的國際形象，應對氣候變化成為中國積極參與全球治理、維系真正的多邊主義、推動國際合作的重要著力點。

不可否認的是，在“共同但有區別責任原則”的基本共識下，中國仍然應當具有作為發展中國家的發展權利，并不斷敦促發達國家履行氣候資金的供資義務，將國家自主貢獻目標轉化為切實行動，反映發展中國家訴求。在黨的二十大報告中，中國提出要積極參與應對氣候變化全球治理。在落實《格拉斯哥氣候協議》和“雙碳”目標方面中國的決心沒有動搖，在促進氣候融資、綠色金融的行動效果較為顯著。中國建立了氣候變化南南合作基金，作為現有資金機制的補充，并幫助最不發達國家、受氣候變化影響較大的小島嶼發展中國家開展應對氣候變化行動安排，得到了國際社會的認可。未來，中國將繼續倡導“真正的多邊主義”，維護發展中國家發展權的實現，引領全球氣候治理的進程，要求發達國家制定切實、可靠的氣候資金落實路線圖。在此后的ＣＯＰ２９ 氣候談判中，中國可以與其他發展中國家一道，探索建立具有超國家主權性質的氣候資金監管機構。中國應當積極敦促資金常設委員會明確氣候資金的供資標準和資金組成，防止氣候資金與其他發展援助資金混同，與其他發展中國家共同維護氣候資金使用秩序。

中國應當改變在氣候資金用資標準制定中參與度較低的現狀，積極與《巴黎協定》氣候資金機制下各類基金運營實體談判磋商，以此來主導氣候資金用資標準、程序規則的制定。中國應當在磋商中更加強調發展中國家締約方的地位，以及保證發展中國家用資權利得以實現的途徑。標準和程序規則的制定并不是為了限制發展中國家用資，而是使之便利，以貫徹落實《巴黎協定》氣候資金機制中資金流動合理性的基本原則。此外，在磋商中應當明確發展中國家是利用氣候資金開展減排行動，包括減緩、適應氣候變化，例如林業碳匯項目等。其中還應當包括對發展中國家締約方用資能力建設的援助。因為，這些也是中國最急需氣候資金的主要方向。

通過參與氣候資金申用標準和程序規則的磋商和談判以后，中國不僅可以建立氣候資金申用的話語權體系，而且可以敦促各類氣候基金運營實體公平的將氣候資金分配給不同國家和不同領域。同時，也可以有效避免發達國家以狹隘的方式制定用資標準和程序規則，導致對發展中國家氣候資金援助的停擺。參與用資規則制定的談判磋商，還能夠促進中國對氣候資金申用規則進行更好的理解，對既有的正當性標準進行闡釋，更好地幫助其他發展中國家更加便利的申用氣候資金。

五、結 論

在后《格拉斯哥氣候協議》時代，資金落實機制也將通過各締約方的努力而不斷完善，使氣候資金能夠按照可預測性、流動合理性和充足性方向發展，秉持氣候正義的價值訴求，構建全球應對氣候變化行動的人類命運共同體。從資金供給側來看，在氣候資金供給過程中，發達國家締約方應當充分履行供資義務。《格拉斯哥氣候協議》實施細則應當重視供資規則體系的構建，避免其他資金冠以“氣候”標簽后混淆視聽。同時，要加強對氣候資金按照法定標準進行評估的效力。２０２３ 年１１ 月，中美兩國發表的聲明也歡迎并贊賞過渡委員會關于建立解決損失與損害問題的資金安排。為了保證氣候資金流動的可預測性，應當完善氣候變化損失和損害基金運行機制，明確供資義務分攤規則和增資程序規則，遵循分配正義和矯正正義。從資金需求側來看，應當提升用資國申用資金的能力建設，發揮自身比較優勢。資金落實機制應當讓發展中國家締約方更加便利地行使其用資權利。以公平、公正的方式分配氣候資金，為發展中國家提供充足、持續和及時的資金援助，體現《格拉斯哥氣候協議》所堅持的資金援助有效性理念。

中國作為《巴黎協定》的發展中國家締約方，在堅持“共同但有區別責任原則”和人類命運共同體理念下，為了能夠更好的申用氣候資金，應當對現有的挑戰正面應對。從價值共識來看，中國應當在堅持氣候正義的基礎上，推動人類命運共同體構建。從規則建構上看，中國應當加強供資國資金承諾兌現的可問責性，堅持資金申用的有效性。中國應當參與用資規則的磋商談判，并形塑氣候資金申用話語權，充分解讀多邊金融機構在資金撥付中的規則條款，同時與這些多邊金融機構開展減緩、適應氣候變化行動項目的務實合作，增強用資的透明度。作為發展中大國，中國在氣候資金的申用中具有一定能力。從２０２０—２０３０ 年對氣候資金的需求上看，中國缺口巨大。中國應當爭取氣候資金申用的主動權，倡導構建氣候正義下的人類命運共同體。

編輯 鄧文科