廉政大數據的法律規制初探

伴隨新技術革命與新工業革命的發展，人類進入了大數據時代。大數據具有5V特點，即大量（Volume）、高速（Velocity）、多樣（Variety）、低價值密度（Value）、真實性（Veracity）。大數據對經濟發展、社會秩序、人民生活，乃至國家治理都將產生重大影響。

在大數據基礎上可以開發廉政大數據。所謂廉政大數據，是指在普通數據基礎上，根據黨風廉政建設和反腐敗斗爭的經驗，開發出具有清廉與腐敗指標意義的數據。廉政大數據通常包括以下信息數據：一是家庭基本信息數據；二是家庭資產信息數據；三是家庭消費數據；四是“三公”消費數據；五是權力運行數據；六是其他必要的與清廉、腐敗意義關聯的數據，包括散見于財政、金融、輿情等方面的數據。這些數據能夠從不同角度體現一定的主體、一定時空范圍內的黨風廉政建設與反腐敗斗爭情況。

廉政大數據是黨風廉政建設與反腐敗斗爭的利器，廉政大數據的開發利用具有以下重要價值：有效降低反腐成本；有助于精準反腐；有助于科學防腐；有助于廉政監督；有助于開展廉政評價；有助于深化和拓展廉政學研究。因此，重視廉政大數據開發利用，加強廉政大數據法律規制，已成為新時代黨風廉政建設與反腐敗斗爭的重要課題。

黨中央高度重視新形勢下反腐倡廉網絡信息工作的重要性，提出要做好反腐倡廉網絡輿情收集研判、應對處置和引導工作。國務院在《促進大數據發展行動綱要》中明確提出：“建立用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新的管理機制，……推動改進政府管理和公共治理方式，借助大數據實現政府負面清單、權力清單和責任清單的透明化管理，完善大數據監督和技術反腐體系，促進政府簡政放權、依法行政。”因此，研究廉政大數據的法律規制，具有重要的理論與實踐意義。

數據安全問題值得注意

人們因工作和生活需要，常常會在互聯網絡留下重要信息。網絡技術的快速發展，數據開發、開放、管理和安全保障體系尚不健全，讓不法分子有機可乘，安全問題凸顯。近年來，黑客攻擊破壞案件與侵害公民個人隱私案件頻發。在萬物互聯環境下，信息基礎設施面臨較大風險，數據安全風險外溢，給經濟、社會、文化、政治、軍事等不同領域的安全帶來挑戰。大數據時代的數據安全，事關國家利益。“棱鏡門”計劃深刻揭示了數據安全對國家安全的重要意義。國家政治、經濟、軍事、文化等方面的重要數據如果被敵對國家、敵對勢力獲取，就會利用這些數據，制造輿情和事端，挑起我國人民內部矛盾，影響社會穩定和安全團結。

數據安全不只是國家安全問題，還有社會安全問題。如今智慧城市、智能交通、智能電網方興未艾，社會智能化水平越高，數據安全問題發生的概率就越大。在大數據時代，網絡系統容易成為不法分子實施違法犯罪的領域，數據泄露風險增大，社會安全問題突顯。還有大量數據是在企業運行過程中產生的，如果泄露的信息數據涉及商業秘密，社會經濟狀況必然會受到影響。如果交通、金融、醫療系統受到黑客攻擊，城市安全所受到的威脅不堪想象。

此外，還有個人信息安全問題。公民在使用網上購物或者注冊、使用醫院、金融、房貸、車貸等其他網絡平臺進行工作、學習和生活過程中，個人信息被采集和儲存，個人信息的數據化成為不可逆轉的趨勢。在醫院、金融、房貸、車貸公司等存有大量的個人數據。在數據受到技術整合與分析之后，可以逐漸將個人生活軌跡還原，個人隱私暴露無遺。

客觀而論，數據信息安全是一個伴生問題。科學技術的發展，在帶給人們便利的同時，也給社會帶來挑戰。社會生活在大數據的發展和應用中不斷改變，這種改變，不僅影響社會治理和決策，而且對法律制度構成挑戰，新技術發展打破了原有法律規則平衡。如果數據保護不到位，就會嚴重阻礙大數據的合理利用。如何在大數據的開發、利用過程進行有效管控，是廉政建設面臨的重要問題，國家必須通過法律機制加強數據安全保護。

數據法律保護亟待加強

近年來，我國加大了大數據發展與監管，相繼出臺《促進大數據發展行動綱要》《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》《國家信息化發展規劃》等文件。2015年，國務院《促進大數據發展行動綱要》明確提出了大數據發展相關的法律制度建設的具體要求。黨的十八大以來，國家不斷修訂加強網絡信息數據保護的相關法律法規。2015年施行的《中華人民共和國國家安全法》中提出了加強網絡安全管理的一系列措施。可見，國家已經把數據安全上升為國家安全戰略來加以保護和規制。2016年頒布《中華人民共和國網絡安全法》以來，國家網信辦、工信部、公安部等部門陸續出臺了一系列配套法規，涵蓋了關鍵信息基礎設施安全、網絡安全等級保護、國家網絡安全事件、網絡安全突發事件應急預案、網絡安全威脅檢測和處理和數據跨境傳輸、網絡產品和服務、互聯網新聞信息服務、論壇社會服務、跟帖評論服務、群組信息服務、公眾賬戶信息服務、微博客信息服務、金融信息服務、區塊鏈信息服務等諸多領域的網絡安全。

我國法律對數據信息的收集、使用、保護以及處罰均作了一些明確規定，奠定了數據信息保護的法律基礎，但還需要強化專門立法保護。因為大數據技術的廣泛應用為數據保護帶來的挑戰，集中體現在數據收集、數據分析、數據流轉等環節，增大數據安全風險。現實是，我國大數據的法律保護自然滯后于大數據的發展。

主要表現在：一是現有的法律保護力度較小、適用范圍窄。二是現有立法調整僅限于加害行為，而不是針對所有數據處理與利用行為，保護效果有限，有效治理數據安全風險的效果仍待加強。其三，尚未建立數據主體、數據控制者與處理者的權利義務的法律規則，數據保護呈現碎片化，尚未形成法律保護機制。其四，傳統的權利義務規則無法解決網絡市場主體之間的數據權益沖突。此外，還有國際規則與國際立法的挑戰。互聯網的迅猛發展，加速推進全球化，數據跨境流動勢不可擋，使得國內相關立法未免有些局限和滯后。

因此，今后數據安全法律規制需要把握住以下幾個重點。

一是規制不同主體之間的法律關系。由于涉及數據的主體比較廣泛，要處理好不同主體之間的法律關系，關鍵在于以法治思維制定行為規范，明確不同主體的權利義務，既維護數據主體對信息數據的控制權，也促進市場主體的良性數據競爭，提升政府對大數據發展應用的監管能力與服務能力。

二是規制數據留存。網絡運營者有義務儲存位置數據、通信數據、安全事件以及身份數據等。這種義務的設定，是為了日后可以給國家搜集情報、追究違法犯罪等方面提供數據支持和證據支持，讓數據留存成為國家保護網絡安全、犯罪偵查和紀檢監察等工作的有力手段。

三是規制數據收集。目前數據信息收集主體很多，為了規范數據信息的收集，應考慮對數據收集主體進行法律規范。要根據不同類型的數據規定相應的主體條件。對于特殊敏感數據的收集，需要專門授權，規定相應的權利義務及法律責任。對數據信息收集者來說，還必須具備相應的資質，而且對數據信息收集的范圍和方式要受到法律規制。

四是規制數據報送。這方面，要構建多元主體參與的大數據依法治理新格局，規定網絡運營者有義務對網絡行為進行監控和記錄，并按照規定依法保存和管理網絡日志，對網絡安全進行監管。一旦發生信息數據泄露，應立即采取有效措施予以補救，并按規定通知用戶，并報告有關部門。如果造成用戶數據泄露或濫用，網絡運營者應承擔相應的法律責任。

五是充分發揮《中華人民共和國數據安全法》的法律規制作用。2021年9月1日施行的《中華人民共和國數據安全法》，聚焦數據安全領域的突出問題，確立了數據分類分級管理，建立了數據安全風險評估、監測預警、應急處置，數據安全審查等基本制度，并明確了相關主體的數據安全保護義務，這是我國首部數據安全領域的基礎性立法。該法規定了違反數據安全法的法律責任，包括民事責任、行政責任和刑事責任。

六是加強數據安全的刑法保護。我國刑法典及《刑法修正案》（七）對于破壞計算機安全等一系列罪名做出了明確的規定。在此基礎上，要強化行業監管，明確行業主管機構在數據保護中的職能權限。明確各數據主體在數據權益受到侵犯時的救濟手段，實現數據保護在民事法律、行政法律與刑事法律的銜接。

個人隱私權法律保護須提高重視

從嚴格意義上說，個人隱私權也屬于數據安全保護范疇，但是數據安全側重強調公共數據保護，而隱私權保護側重個人信息保護，故在此單獨論述。

雖然我國相關法規都重視個人信息保護，然而，由于多種原因，尤其是大數據技術算法的高速迭換性，加上個人信息保護的相對滯后性，數據濫用和個人信息泄露案件頻發，個人隱私權保護堪憂。主要表現為：個人數據刪除難；侵權行為隱蔽；個人數據挖掘過度；個人數據被濫用，買賣個人信息嚴重。因此，要強化大數據隱私保護。

習近平總書記多次強調，要堅持網絡安全為人民、網絡安全靠人民，保障個人信息安全，維護公民在網絡空間的合法權益，對加強個人信息保護工作提出明確要求。因此，制定一部個人信息保護方面的專門法律，是回應人民群眾的呼聲和期待，落實黨中央部署要求的立法行動，是進一步加強個人信息保護法制保障的客觀要求，是維護網絡空間良好生態的現實需要，是促進數字經濟健康發展的重要舉措，因而具有重要意義。

我國自2021年11月1日開始施行《中華人民共和國個人信息保護法》。這是我國首部專門針對個人信息保護的系統性、綜合性法律。該法明確界定了個人信息的范圍，明確了我國信息保護法必要的域外適用效力，健全了個人信息處理規則。該法填補了數據安全的漏洞，讓個人信息保護有了法律“安全鎖”。

當前，我國新產業、新業態、新模式迅猛發展，數據是數字經濟的核心生產要素，已經成為科技創新的突破口，為經濟發展源源不斷注入新動能。如何進一步完善數據產權，推動資源共享，是一個十分緊迫的任務。應當出臺操作性較強的法律規范和監管政策，進一步明確用戶數據的歸屬權、使用權。該啟動《數據產權法》立法，明確數據權屬，以便促進數據作為生產要素加以流通，培育大數據市場。加強大數據所有權保護，包括原始數據和二次開發數據。加強數據使用權和數據收益權保護。讓企業和用戶都能從中受益。讓大數據從數據公司的財產變為社會的公共資源，才能充分發揮數據資源可復制、可共享、無限增長和供給的特點，激發數據要素對其他要素效率的倍增作用，為經濟高質量發展做出更大貢獻。從法律上確定數據的獨立地位，對數據權屬關系進行調整和規制，建立數據交易規則，以保障數據的合法使用和合理流通，抵制數據壟斷，是大勢所趨。在大數據時代下，即使是看起來無關緊要的、沒有指向的數據信息，只要采集到足夠的量，也會使相關人員徹底曝光，藏無可藏，毫無秘密可言。因此，應該打破數據壁壘，推進反腐協作，將大數據保護貫穿到數據研發、傳送、利用和管理的每個環節，增加廉政數據的流動性，建立尊重和保護數據信息的規則體系。大數據的應用會給社會經濟、政治、文化等領域帶來沖擊和影響，最終會上升到相關法律制度的建立。加強廉政大數據的法律規制，是意義深遠的重要課題，值得進一步探索和思考。

綜上所述，大數據時代給黨風廉政建設與反腐敗斗爭帶來了新的機遇，為精準反腐和科學防腐提供了技術可能。廉政大數據的開發利用關涉數據安全、個人隱私保護、數據產權歸屬及其收益問題，需要加強相關法律規制。應當加強數據安全法、個人信息保護法、數據產權法等相關法律實施或制定，對數據權屬關系進行調整和規制，建立數據交易法律規則，以保障數據的合法使用和合理流通。

[作者系湖南工商大學法學院（紀檢監察學院）教授。基金項目：湖南省社會科學基金項目《權力治理現代化的理論內涵與實現路徑研究》（項目編號20YBA093）]