水利項目整合申請地方政府專項債方案分析

摘 要：為緩解基礎設施建設項目資金需求給地方財政帶來的壓力，地方政府積極發(fā)行以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府專項債。對于水利項目來說，公益性突出而收益不足是申報政府專項債所面臨的一大難題。將市場偏好程度高、非水利的經(jīng)營性項目進行打包整合，拓寬項目的收益來源，從而實現(xiàn)項目收益與融資的自求平衡，是水利項目申報政府專項債的一個重要突破口。以濱江田園綜合體項目為例，深度挖掘項目收益，實現(xiàn)整合項目申請地方政府專項債的融資平衡。

關鍵詞：地方政府專項債；融資平衡；濱江田園綜合體；整合項目

中圖分類號：F407.9；F812.5" " " " " " " " " " " " " " " " "文獻標志碼：A

0 引 言

近年來，地方政府專項債成為帶動和擴大有效投資、穩(wěn)定和調控宏觀經(jīng)濟的重要金融工具。為使政府專項債更好地用于水利項目的投融資，水利部先后出臺了多條鼓勵地方政府用好專項債的政策文件。2022年3月，水利部發(fā)布《關于進一步用好地方政府專項債券擴大水利有效投資的通知》，要求地方把握有利形勢，盡可能多爭取政府專項債券用于水利建設。但水利項目的周期長，技術經(jīng)濟特征決定了一部分水利項目在投入產出上并不完全匹配，直接經(jīng)濟效益等方面的優(yōu)勢不夠明顯，與其他行業(yè)領域項目相比，可供選擇申請地方政府專項債的水利項目較少。

針對申請地方政府專項債的水利項目儲備不足這一現(xiàn)狀，無財務收益或財務收益不足的水利項目可采取與其他領域經(jīng)營性項目組合或打包的方式，在兼顧項目相關性的前提下統(tǒng)籌整合，提高項目的綜合收益，從而實現(xiàn)整合項目的融資平衡。本文以濱江田園綜合體項目為例，將水系綜合治理、農業(yè)產業(yè)及旅游體驗開發(fā)有機結合，通過正確的資金籌措方式，對債券本息情況、項目運營收入、運營成本、凈收益等進行詳實、充分的分析，測算出項目凈現(xiàn)金流量對融資成本的覆蓋倍數(shù)，進而對該整合項目的融資平衡進行分析。

1 項目概況

濱江田園綜合體項目區(qū)總面積約7.40 km2，園區(qū)倡導有機和生態(tài)農業(yè)，旨在打造農業(yè)、旅游與居住三大產業(yè)板塊聯(lián)動開發(fā)的綜合規(guī)劃區(qū)，發(fā)展以都市農業(yè)為特色的高效田園生產服務業(yè)。項目建設內容包括水環(huán)境綜合治理工程、村容村貌整治工程、村莊道路工程、未來農業(yè)園工程、都市農莊及其他配套工程等，項目建設總投資約為63 000萬元。

濱江田園綜合體項目依據(jù)建設內容可分為水利與非水利兩大部分，水利部分投資約占項目總投資的40%，主要包括水環(huán)境治理和水生態(tài)修復工程，通過河道清淤、土方擴挖、水系連通、護岸等水利工程改善區(qū)域水環(huán)境，提升河道水質；通過農村污水提標整治、養(yǎng)殖污染尾水處理、農業(yè)面源污染治理等改善農村水污染治理情況。這些工程項目的公益性突出，投資規(guī)模較大，運行周期較長，但無財務收益，不具備盈利能力，項目投資回報率難以吸引到社會資本積極參與。長期以來，此類工程資金投入渠道較為單一，以公共財政收入投入為主，特別是中央財政資金在水利建設投資中一直處于主導地位。對地方政府來說，此類項目長期面臨資金供給和需求不匹配、政府資金管理效率亟待提高等多重壓力[1]。尤其是在近幾年國內外經(jīng)濟環(huán)境復雜多變、地方政府財政收入增速放緩的背景下，僅依靠傳統(tǒng)財政資金投入難以保障水利基礎設施建設需求。

非水利部分主要包括村容村貌整治及基礎設施建設工程、未來農業(yè)園工程、都市農莊及其他配套工程設施等。分析以往類似項目建設經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，此部分建設項目資金大多依靠地方政府自籌、鄉(xiāng)村振興專項補助資金和社會資本共同解決，但目前我國農村人居環(huán)境整治欠缺和公益性基礎設施建設落后，除少數(shù)地域文化特色突出的鄉(xiāng)村外，大多數(shù)鄉(xiāng)村項目發(fā)展需要從源頭上構建“農業(yè)+” 鄉(xiāng)村產業(yè)全鏈條，來保障農村產業(yè)經(jīng)濟的建設發(fā)展和高效運營，此類項目面臨著投資周期長、短時間內收益欠缺的發(fā)展窘?jīng)r，而社會投資更偏好短期內收益高的項目，這也導致了此類項目建設前期高度依賴政府投資，供給主體單一是此類項目資金籌措面臨的難題之一。

2 整合項目的優(yōu)勢及申請政府專項債的必要性分析

2.1 整合項目的優(yōu)勢

水利作為關乎民生的基礎設施建設重點領域之一，在資金投入這一重點薄弱環(huán)節(jié)亟需加大投融資力度[2]。水利項目發(fā)行政府專項債是現(xiàn)行融資的重要措施之一，發(fā)行政府專項債的核心在于挖掘現(xiàn)金流[3]。由于水利項目公益性質突出，部分區(qū)域的水利工程建設項目規(guī)模較小，且現(xiàn)金流收入不穩(wěn)定，不適宜政府單獨發(fā)行專項債，而由于市政交通、旅游發(fā)展等其他重要產業(yè)建設項目現(xiàn)金流穩(wěn)定，與水利工程建設項目比較，申報政府專項債務優(yōu)點突出。因此，對于地方水利基礎設施項目來說，可考慮以縣域為單位，立足于區(qū)塊整體開發(fā)，統(tǒng)籌包裝水利項目，采取整體立項、打捆實施等方式增強項目收益，推進水利項目與市政交通、生態(tài)環(huán)保、文旅創(chuàng)建等項目融合開發(fā)形成“項目包”整體，發(fā)行整合后的“項目包”政府專項債，利用項目收益為專項債提供穩(wěn)定的還款來源。

以濱江田園綜合體項目為例，分別從管理運行體制和資金保障兩方面來分析水利項目整合的優(yōu)勢。管理運行體制方面，通過對支流水系的河道清淤、岸坡支護、景觀復綠及周邊環(huán)境的綜合整治來暢活水系，沿河布置水上棧道、岸上步道，構建濱河生態(tài)長廊，整治村容村貌，新增分類垃圾桶，徹底改善沿江片區(qū)村民的居住環(huán)境，為產業(yè)園區(qū)及鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供良好外部環(huán)境條件。而產業(yè)園區(qū)及都市農莊的建設，盤活了當?shù)剞r業(yè)生產交易、鄉(xiāng)村旅游休閑度假、田園娛樂體驗、田園生態(tài)享樂居住等復合功能。在一定程度上，水環(huán)境綜合治理和現(xiàn)代農業(yè)的開發(fā)、旅游產業(yè)的發(fā)展建設是相輔相成的。田園綜合體計劃實現(xiàn)的目標是現(xiàn)代農業(yè)、生產服務、休閑觀光、宜居度假等，這將成為新城市化建設的一種動力，這種新城市化建設模式將農業(yè)+產業(yè)、旅游業(yè)、人居環(huán)境產業(yè)有機結合，實現(xiàn)了農業(yè)文化旅游產業(yè)與城市化建設全面的融合。資金保障方面，水系綜合治理工程本身無財務收入，結合村容村貌改造、新農村建設等非水利工程建設項目，將區(qū)域內相關項目進行“打包整合”，可以擴大項目的資金來源，并增強項目本身的盈利潛力。根據(jù)國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略安排，將產業(yè)園區(qū)內的各種建設活動，如綠色農產品生產加工、鄉(xiāng)村文化旅游、配套基礎設施等項目，與相關的水環(huán)境治理項目打包，形成濱江田園綜合體項目這一有機整體，吸引政策性資金或社會資本的投入，從而拓寬項目資金籌措渠道。在項目的建設初期，融資成本僅包括專項債發(fā)行的財務成本和利息，這大大降低了前期現(xiàn)金流出的壓力，待專項債整個期限的最后一年到期時連同最后一次利息和本金一并償還[4]。通過時間上的緩沖，可有效地應對水利基礎設施建設和運營前期達產率低、現(xiàn)金流少、財務成本較高的期限錯配問題，為項目的建設和運行提供充足的資金保障。

2.2 申請政府專項債的必要性分析

地方政府專項債具有融資成本較低、限制條件較少、項目組合靈活等優(yōu)點。發(fā)行政府專項債正逐步成為水利行業(yè)建設探索融資改革籌措資金的重要途徑之一[5]。濱江田園綜合體項目旨在推進農業(yè)文旅一體化發(fā)展，利用長江岸線的濱江空間天然優(yōu)勢，采取開發(fā)景區(qū)文旅、園區(qū)配套租賃、農產品出售等手段創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流；因地制宜探索水環(huán)境整治與農業(yè)旅游開發(fā)建設有機結合的方式，在做好水利基礎設施建設的同時增強農業(yè)生產經(jīng)濟效益；充分挖掘旅游增值效益以及現(xiàn)代“農業(yè)+”的背后效益，探索景觀資源價值變現(xiàn)機制。

項目層面上，面對當前經(jīng)濟增速下降的形勢，過度依賴政府投資在一定程度上會使多數(shù)優(yōu)質水利項目進度滯后，本項目建設內容中的水環(huán)境治理具有建設周期長、投入產出比不匹配、經(jīng)濟效益較低的特點，項目自身盈利能力差決定了此類項目既難以吸引社會資本，又不適合單獨發(fā)行水利專項債。還款能力是選取發(fā)債項目時應首先考慮的核心點[6]，對收益不足的水利類項目，可以考慮將其與其他領域項目一起組合，如水利工程+文化旅游+人居環(huán)境提升，由鄉(xiāng)村旅游及農業(yè)產業(yè)提供項目的收益，統(tǒng)籌多部門共同謀劃項目，采取項目搭配等方式進行合并申報政府專項債融資。

政策層面上，本項目屬于長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略項目，實施后旨在實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變，解決農業(yè)增效、農民增收、農村增綠的問題，符合鄉(xiāng)村振興政府專項債的項目要求，建設內容符合相關政策文件對公益性項目的定義，即不以盈利為目的，具有為社會公共利益服務的屬性，符合地方政府專項債券項目的公益性要求，完全具備申請政府專項債的條件[7]。

為此，將無財務收入的水環(huán)境治理和水生態(tài)修復工程和有財務收入的“農村+”項目整合，打造成具有財務可持續(xù)的綜合項目體，申請地方政府專項債30 000萬元，剩余資金則由政府與項目承辦單位共同籌集。

3 整合項目融資平衡方案分析

3.1 整合項目收益估算

整合后的項目通過經(jīng)營性挖掘、經(jīng)營性捆綁以及受益主體付費等多種模式解決項目收益自平衡問題[8]。濱江田園綜合體項目的具體收益包括：

（1）出租收入。項目綜合體自身收入主要為農業(yè)產業(yè)展示園、育苗工廠及生產管理中心、綜合服務中心/研發(fā)中心等出租收入，運營后每年至少1 000萬元。

（2）農業(yè)產業(yè)工程收入。葡萄、桃、藍莓、番茄、黃瓜、辣椒、有機稻米及蓮藕等特色農產品銷售收入，按市價估算每年約4 800萬元。

（3）民宿收入。利用農村房屋資源，打造以旅游業(yè)及服務業(yè)為主的綜合型特色民宿區(qū)域，建成鄉(xiāng)愁體驗館、親子套房和集中公寓等，僅客房收入每年至少600萬元。

（4）垂釣收入。利用現(xiàn)有得天獨厚的濱江資源，打造500 m休閑垂釣長廊，有償使用釣位，年收入約100萬元。

3.2 整合項目支出估算

整合項目完工運行以后，為保障工程正常運行與經(jīng)營活動有序開展，項目公司需要投入工程運行管理和經(jīng)營費用，通常包括材料費、燃料及動力費、職工薪酬、工程維護費、營銷宣傳費、管理費用、土地流轉費等，還包括債券還本付息、依法納稅等。初步估算，每年成本約在3 000萬～5 800萬元。

3.3 整合項目資金平衡分析

結合項目建設進程與“農業(yè)+”收益產出過程，整合項目建設資金中非標專項債擬發(fā)行規(guī)模30 000萬元，債券在建設期內依據(jù)建設進度按年均勻投入，各年度資金投入均為10 000萬元。債務資金還本付息期為15年，前14年只付利息，第15年支付利息及本金，年利率按4.0%計，建設期利息采用年中計息方式計算，到期還本付息總額為48 000萬元。按經(jīng)營期30年對整合項目經(jīng)營期經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流量進行分析，扣除項目必須的經(jīng)營性支出后，累計凈現(xiàn)金流約71 000萬元。根據(jù)財政部對地方政府發(fā)行政府專項債中資金平衡方案的要求，本項目非標專項債對應的凈現(xiàn)金流對融資成本的覆蓋倍數(shù)為1.48，項目收益可以完全覆蓋對應融資成本。即以項目建成后的運營收益對應的充足、穩(wěn)定的現(xiàn)金流作為還本付息的資金來源，完全符合項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債發(fā)行所要求的資金籌措的穩(wěn)定性（持續(xù)穩(wěn)定的凈現(xiàn)金流）和充足性（完全覆蓋專項債還本付息規(guī)模）。整合項目申請地方政策專項債是完全可行的，可以通過發(fā)行專項債的方式進行融資以完成資金籌措[9]。

4 結束語

在進行整合項目申請政府專項債的融資平衡分析時應注意以下兩點。一是在項目的整合上，要根據(jù)政府專項債資金投向領域管理，優(yōu)先選擇政府專項債正面支持清單上的重點領域建設項目，在整合項目時應結合當?shù)仨椖壳闆r和產業(yè)特色，選擇合適且成熟度高的項目，進行合理的項目謀劃和包裝。水利項目整合時可考慮將水生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)串聯(lián)到一起，從邏輯上證明水生態(tài)項目和產業(yè)項目之間是相輔相成的，鼓勵符合條件的項目使用政府專項債作為資本金，進行市場化融資。二是進行融資平衡方案的財務分析時，需準確、客觀測算項目收益和成本，縝密分析整合項目投入產出情況，做到有理有據(jù)。項目的融資平衡方案分析是能否成功申請政府專項債的關鍵。在突出政府投資項目公益性的基礎上，應考慮資金時間價值等因素，將項目產生的收入成本、本金利息等現(xiàn)金流按照相關標準進行折算與合計，對項目產生的凈現(xiàn)金流入、還本付息情況進行全面計算與整合。資金平衡方案的核心指標是凈現(xiàn)金流對融資成本的覆蓋倍數(shù)，基于財務審慎性，一般政府專項債項目的凈現(xiàn)金流對融資成本的覆蓋倍數(shù)需達到1.2以上。值得注意的是，根據(jù)中央文件中政府專項債的相關規(guī)定，用于覆蓋融資成本的項目收益（含政府性基金收入或專項收入）應與項目建設有直接或間接的來源，不能用與項目無關的收益來平衡成本。水利項目整合申請政府專項債在打包捆綁時應考慮將公益性與契合正面支持清單的經(jīng)營性項目相結合，全面、客觀測算未來各期項目收益和成本，實現(xiàn)融資收益自平衡。

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Analysis of Local Government Special Bonds Program for Water Conservancy Integrated Project：A Case Study on Riverside Garden Complex Project

HU Yujing1，SUN Zhonggui2，TANG Zheng1

（1. Changjiang Institute of Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China；2. Hubei Tianxing Fangyu Engineering Consulting Co.，Ltd.，Wuhan 430000，China）

Abstract：Local governments actively issue government special bonds to alleviate fiscal pressure brought by funding requirements for infrastructure construction projects. The principal and interest repayment funds for government special bonds come from government funds revenue or special items revenue corresponding to public welfare projects. Despite water conservancy projects show prominent public welfare property，they are still experiencing the problem on insufficient income when applying for government special bonds. This issue can be addressed by packaging and integrating non-water conservancy operational projects with high market preference，and expanding the income sources of projects to achieve self-balancing between income and financing. In addition，taking riverside garden complex project as a case study，deeply exploring the project income can achieve a financing balance for integrated project in applying for local government special bonds.

Key words：local government special bonds；financing balance；riverside garden complex；intergrated project