淺析《節約用水條例》實施對節水產業發展的機遇與挑戰

摘 要：《節約用水條例》是我國首部全面規范節約用水的行政法規，規定國家要完善鼓勵和支持節水產業發展、科技創新的政策措施，這為節水產業發展提供了制度保障。梳理了《節約用水條例》中節水產業發展的相關規定，分析了《節約用水條例》實施對節水產業帶來的機遇以及對高耗水產業、農村居民和農業生產用水的挑戰。從完善節水產業政策、發展節水產業技術、健全節水產業發展市場、強化節水產業監管等方面提出了節水產業發展政策建議，可為加快形成節水產業新質生產力、推動節水產業高質量發展提供參考。

關鍵詞：節約用水條例；節水產業；合同節水；新質生產力

中圖分類號：TV213.4 文獻標志碼：A

doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2024.0408

0 引 言

2023年4月，習近平總書記在廣東考察時強調，推進中國式現代化，要把水資源問題考慮進去，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，發展節水產業。黨的十八大以來，國家積極推進節水產業發展[1]，深入實施國家節水行動，全社會水資源利用效率和效益持續提升，形成了涵蓋農業節水灌溉、工業廢水處理、生活節水器具、管網漏損控制、污水再生利用、海水淡化、智慧節水等領域節水產業鏈條和布局[2]，節水產業初具規模和成效。

2024年2月，國務院常務會議審議通過《節約用水條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行?！稐l例》作為《水法》的配套行政法規，從取、供、用、排和非常規水利用等維度對全過程節水作出了新規定[3]，明確國家鼓勵發展社會化、專業化、規范化的節水服務產業等。這是我國節水產業發展的一次制度創新和突破，標志著節水產業發展進入法治化、制度化、規范化新階段。《條例》對節水服務模式、節水技術、合同節水等作出規定，為我國農業、工業、服務業等領域節水產業的發展提供了新機遇，同時也對加快節水產業轉型升級、培育節水產業新質生產力提出了新的要求。

1 《條例》對節水產業發展的政策指引

《條例》共六章五十二條，對涉及節水相關職責的水行政、住房和城鄉建設、發展改革等部門職責作出全面規定，明確節水基本原則、管理體制、用水管理、節水措施、保障監督以及法律責任等內容。在節水產業發展方面，錨定推動經濟社會高質量發展的要求，規定了農業、工業、服務業和生活等節水措施，設置了鼓勵非常規水利用、支持節水產業發展、培育節水服務產業、促進節水技術創新等保障措施。

1.1 合同節水管理

合同節水是推動節水的一種市場化創新模式，是發展節水產業的重要方式[4]。水利部、國家發展與改革委員會等有關部門推動合同節水工作，出臺了《關于推廣合同節水管理的若干措施》《推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》等政策文件，引導社會資本按照市場化原則依法參與節水項目建設和運營，推動將合同節水管理納入新修訂的《綠色產業指導目錄（2023年版）》，合同節水管理工作取得了積極進展和成效。截至2022年，全國實施規模以上合同節水管理項目448個[5]，注冊資金在1億元以上的污水處理企業達1.6萬家，水環境企業7 900家，水務環保行業上市企業174家，2019年以來項目累計簽約86億元。

《條例》在總結我國節水產業發展實踐的基礎上，明確規定了國家鼓勵發展節水服務產業，節水咨詢、設計、檢測、計量、技術改造、運行管理和節水產品認證等合同節水服務內容，節水服務機構、用水單位和個人等合同節水主體，以節水效益分享等方式獲得合理權益等合同節水收益方式。

1.2 工業節水產業

工業節水技術工藝應用是我國節水產業發展的重要領域。近年來，我國不斷加強工業節水技術工藝推廣應用，遴選發布我國成熟適用的節水技術，聯合工業和信息化部發布國家鼓勵的工業節水工藝、技術和裝備，涵蓋14個主要用水行業[6]。開展高耗水行業節水改造和節水型企業建設，企業內部用水梯級利用和循環利用水平不斷提高，全國規模以上工業用水重復利用率達92.5%。相比2012年，2022年全國萬元國內生產總值用水量下降46.5%。

《條例》對工業企業、工業園區、廢水深度處理回用技術等作出了規定，要求工業企業加強內部用水管理，采用節水技術、工藝和設備；工業園區應當統籌建設供水、排水、廢水處理及循環利用設施，實施企業間串聯用水、一水多用；高耗水工業企業推廣廢水深度處理回用技術，用水水平超過用水定額的，限期進行技術改造。

1.3 農業節水產業

農業是用水大戶，農業用水量占行業總用水量超過60%，農業節水灌溉是我國發展節水產業的重要領域。我國已建成耕地灌溉面積10.55億畝，先后實施東北、華北、西北等區域規模化節水灌溉行動，推進大中型灌區節水改造，灌溉畝均用水量由2014年的402 m3下降到當前的364 m3，降低了9.5%。開展農業水價綜合改革建設試點，推進現代化灌區建設管護。

《條例》強化農業用水管理，明確優化農業用水結構，發展旱作節水種植，推廣應用節水型設備和養殖廢水資源化利用技術；要求縣級以上地方人民政府及其有關部門支持和推動節水灌溉工程建設，加強農村生活供水設施以及配套管網建設改造；明確國家鼓勵農村集體經濟組織、農業專業合作社、農民用水合作組織以及其他專業化服務組織參與農業節水服務。

1.4 城市節水產業

隨著我國城鎮化的不斷推進，城鎮用水需求逐年增長。國家推進城市節水工作，將節水要求貫穿到城市規劃、建設、治理的全過程，推動形成與水資源、水環境相適應的城市規模、空間結構和功能布局，提升城市用水效率。據有關資料統計，我國已建成11批共145個國家節水型城市，組織開展75個城市海綿城市建設試點、示范。全國城市每年節約用水量近70億m3，約占城市用水量的10%，城市再生水利用量約180億m3，再生水利用率達到29%[7]。城市生產運營用水占用水量的比例由2012年的30.5%下降至2022年的24.9%。

《條例》涵蓋各領域城市節水要求，規定全面推進節水型城市建設，建立供水管網設施漏損控制體系，推動建設運行降低水耗，水資源短缺地區城鎮園林綠化優先選用節水耐旱型植被，嚴格控制人造河湖等景觀用水。

1.5 非常規水開發利用

再生水、集蓄雨水、海水及其淡化水等非常規水利用是節水產業發展的重要領域。國家把利用非常規水作為節水工作的重要舉措，制定印發《關于加強非常規水配置利用的指導意見》，推動將非常規水納入水資源統一配置。頒布了一系列標準，包括城市污水再生利用國家標準、再生水水質標準等行業標準，形成了較為完善的再生水水質標準體系。推進典型地區再生水利用配置試點工作，開展典型地區再生水利用配置試點中期評估，不斷推動非常規水利用技術進步、產業應用。2023年，全國非常規水利用量達到211億m3。

《條例》對非常規水配置利用作出了規定，明確促進非常水規利用，要求地方人民政府將非常規水納入水資源統一配置，統籌規劃建設污水資源化利用基礎設施，城市綠化等優先使用再生水，提高雨水資源化利用水平以及積極開發利用海水資源。

2 《條例》對節水產業發展的機遇

2.1 支撐保障產業發展

近年來，國家實施節水行動，發揮政府引導、科技支撐、市場調節等作用，推進節水產業創新發展。黨的二十大強調要實施全面節約戰略。但目前我國節水產業發展仍面臨一些問題，節水內生動力不夠強，有利于促進水資源節約集約利用的水價形成機制尚未完全建立，市場主導的投資內生增長機制尚不健全。行業競爭力不足，我國節水企業總體呈現小、少、散的特點，具有社會廣泛認知度、品牌影響力和規模優勢的龍頭節水企業較少?！稐l例》在立法目的上明確為了促進全社會節約用水，國家完善鼓勵和支持節水產業發展、科技創新的政策措施，加強節水科技創新能力建設和產業化應用，為我國節水產業發展提供強有力的制度保障。通過立法建立政府主導、各方協同、市場調節、公眾參與的節水機制，有利于激發全社會節水內生動力。

2.2 促進產業綠色發展

受國情水情和經濟發展階段的影響，節水減排是經濟社會高質量發展的必然要求，發展節水產業在我國具有廣闊的市場需求。在經濟新常態下，節水減污是各行業特別是高耗水行業用水戶降低成本、提高效益、實現轉型升級的迫切要求?！稐l例》圍繞推動水資源節約集約利用、經濟社會綠色高質量發展設計制度，從保障高質量發展用水需求和抑制不合理用水需求兩個方面出發，規定了用水總量控制、高耗水項目控制等制度，農業、工業、服務業和生活等節約用水措施，設置了鼓勵非常規水利用等保障措施，協同推進水資源節約集約利用。在節水減污工作中，通過發展節水管理等節水服務模式，由節水服務機構與用水戶簽訂節水管理合同，為用水戶提供節水設計、檢測、計量、技術改造等專業服務和資金支持，有助于充分發揮節水服務機構的專業技術優勢，破解用水戶受制于自身技術和資金的有限性、難以獨立實施技術改造的實踐難題，有利于加大企業節水減污力度，推動經濟綠色發展。

2.3 促進產業轉型升級

我國水資源供需矛盾依然突出。2022年，我國農業用水量為3 781.3億m3、工業用水量為968.4億m3，分別約占全國用水總量的63%、16.1%，是用水需求較大的行業。根據統計，我國工業取水量占總取水量的25%左右，工業用水效率與發達國家相比仍有一定差距，工業廢水排放量占全國總量的40%以上?！稐l例》對節水工作進行全方位的規范，涵蓋農業節水、工業節水，又涵蓋城市節水[8]，明確優化農業用水結構、發展旱作節水種植；工業企業應當加強內部用水管理，采取節水技術、工藝和設備；城市應加強用水統籌，全面推進節水型城市建設。同時《條例》規定了嚴格的生活節水措施，這將更有效地推動實施節水技術改造，減少用水浪費和污水排放，強化水資源剛性約束，優化產業布局，推動產業轉型升級。

2.4 培育節水新質生產力

戰略新興產業是引導未來經濟社會發展的重要力量，挖掘水利新質生產力是水利高質量發展的重要著力點?！稐l例》規定國家鼓勵發展社會化、專業化、規范化的節水服務產業。節水產業是以節水、減污、水環境整治和水循環利用等為主要內容的服務業，具有較長的產業鏈條、較大的帶動作用和較廣的發展空間。當前，我國節水產業發展總體來看技術創新能力偏弱，與新一代信息技術、生物技術、新材料技術的融合發展尚不充分，節水設備成套化、系列化、標準化水平較低?！稐l例》多次提出發展節水技術，充分發揮市場手段調節作用，發揮節水產品認證和水效標識導向作用，培育節水服務產業；通過節水技術推廣、長江水科學研究聯合基金、黃河水科學研究聯合基金、水利部重大科技項目，加快建設有利于發展節水產業新質生產力的技術標準，進一步激發節水業務市場潛力，拓展服務業和相關產業發展空間。

3 《條例》對節水產業發展帶來的挑戰

《條例》在給節水產業發展帶來重要利好的同時，也在用水總量控制、強化對高耗水產業用水約束和監管，以及農業用水計量等方面對節水工作提出了更高要求。

3.1 對高耗水產業的階段性影響

根據國家節水行動方案和節水型社會建設“十四

五”規劃，高耗水工業主要有鋼鐵、石油和化工、電力等，高耗水服務業主要有洗浴、洗車、高爾夫球場等?！稐l例》在總結成熟經驗的基礎上，根據不同地區水資源稟賦差異，因地制宜地設置了約束性措施，規定水資源嚴重短缺地區和地下水超采地區應當嚴格控制高耗水項目建設，禁止或者限制新建列入高耗水工業和服務業名錄的項目；國家逐步淘汰落后的、耗水量高的技術、工藝、設備和產品；對違反有關規定的行為設置了相應的法律責任?？梢?，《條例》對高耗水項目用水進行了嚴格規范，以對高耗水產業用水進行約束和監管。

高耗水行業特別高耗水工業是國民經濟的重要組成部分，其高耗水屬性主要由產品性質和工藝特點決定，合理有序的項目建設實施，對健全產業體系、穩定市場供給、促進經濟增長具有重要支撐作用?！稐l例》充分考量地區發展水平和產業，明確高耗水項目的地區進行產業發展限制，短期內將倒逼企業優化高耗水工藝開展節水技術改造。從長遠來看，《條例》規定有利于促進高耗水行業的長遠發展。

3.2 對農村居民和農業生產用水的影響

農業是用水大戶。近年來，農業用水量約占經濟社會用水總量超過60%，部分地區高達90%以上，農業用水效率不高，節水潛力很大?！稐l例》規定，用水實行計量收費，農業水價應當依法統籌供水成本、水資源稀缺程度以及農業用水戶承受能力等因素合理制定，原則上不低于工程運行維護成本，對具備條件的農業灌溉用水推進實行超定額累進加價；縣級以上地方人民政府應當健全與節水成效、農業水價水平、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制和節水獎勵機制。

當前農業水價面臨的主要問題是農業產業特別是糧食作物比較效益較低，地方政府調整農業灌溉用水水價的主動性和積極性不高。由于農作物用水定額偏高、灌溉用水計量不到位、農業水費實收率低，節水獎勵和精準補貼實施難度大[9]。國務院辦公廳《關于推進農業水價綜合改革的意見》要求農業水價改革堅持兩手發力，保障糧食等重要農作物合理用水需求，總體上不增加種糧農民負擔?！稐l例》的上述規定，與國務院關于農業水價綜合改革的精神是一致的，一方面要求農業用水實行計量和收費，另一方面考慮農業用水的特殊性，明確農業水價要考慮農戶承受能力等因素，并建立農業用水補貼和獎勵機制。既充分保障了農民用水權益，保護了農業生產積極性，又推動了農業用水方式從粗放浪費向節約集約的轉變，實現農業節水和增產增收雙贏共贏。

4 進一步推動節水產業發展的政策建議

下一步，應當充分利用《條例》的制度“紅利”，積極推進節水產業政策、技術創新，強化市場培育，加強產業監管，推動節水產業高質量發展。

4.1 完善節水產業政策

因地制宜探索節水產業發展路徑，加快創新節水產業發展的政策體系、標準體系和合同節水模式，推動節水鏈條協同發力。

（1）完善節水產業發展政策。落實水資源剛性約束制度，強化用水定額、節水評價等管控[10]。細化財政支持政策，完善農業用水精準補貼機制、節水獎勵機制以及節水項目補助政策。完善稅收優惠政策，充分發揮稅收優惠政策對節水技術研發、企業節水、水資源保護和再利用等方面的支持作用。完善金融支持政策，發展綠色債券、綠色信貸等，推廣實施“節水貸”服務。

（2）完善節水技術標準。加快修訂完善各行業用水定額，建立涵蓋農作物、工業產品、生活服務業的節約用水定額標準體系，推進節約用水的科學化、精細化管理。加強用水計量基礎設施建設，建立用水計量信息系統，完善用水計量管理制度，強化用水計量管理。

（3）完善合同節水模式。積極開展多形式的試點示范，在缺水地區、豐水地區和水污染嚴重地區選擇有需求的區域供水管網、機關、事業單位、灌區和工業企業，就合同節水管理模式進行試點示范。聯合有關部門，結合海綿城市建設、城鎮公共供水管網改造、污水處理回用設施建設、城鄉水環境綜合整治等工作，將合同節水管理納入有關實施方案編制之中。跟蹤合同節水管理試點實踐進展情況，及時評估試點示范效果。

4.2 發展節水產業技術

重視科技創新在節水中的重要作用，面向節水科技前沿、面向節水應用市場、面向國際節水領域競爭加強節水科技創新。

（1）應加強與大型企業、金融部門、高等院校的合作，針對產業發展遇到的重大科技問題，集中力量進行科技攻關。支持企業、科研單位和高等院校研發具有自主知識產權的通用性、關鍵性先進節水技術和設備。將科技創新作為驅動產業發展的主要動力，通過國家重點研發計劃相關專項，推動農業、工業、城鎮等領域科技創新，支持節水產品、技術、裝備研發和成果產業化。

（2）支持節水企業技術創新，積極推動建立以企業為主體的節水技術創新體系，支持節水技術持有單位與應用單位聯合開展技術試驗、示范與集成。組織卡脖子技術攻關，開展節水技術研發和應用，推動建設節水產業示范基地。

4.3 健全節水產業市場

構建現代化節水產業體系，緊扣農業、工業、城鎮和生活服務等領域節水需求，推動產業融合發展[11]，發展節水產業龍頭企業，更好地發揮市場對節水工作的調節作用。

（1）推進節水產業相關平臺建設。根據節水產業發展需要，推進綜合性平臺建設，做實國家級、高層次、具有廣泛代表性和參與度的全國節水產業創新發展大會，探索中國合同節水管理發展高端論壇。推進信息服務和投融資平臺建設，建立由網絡、微信公眾號、報刊專欄、年度報告等各類信息載體組成的立體式信息服務平臺。推進技術咨詢和培訓服務平臺建設，充分發揮中國水利企業協會合同節水管理專業委員會作用，推動建立由高校、科研機構、社會組織、行業企業等各方面專家組成的中國合同節水管理專家咨詢委員會。

（2）加強節水企業培育。節水服務企業是節水產業發展的重要主體，政府有關部門可以利用現有的水務投資體系組建由多家企業參加的節水服務主體實施平臺。充分利用財政、金融、稅收、技術等手段，鼓勵節水產業龍頭企業發展，培育專精特新企業，重視獨角獸企業培育成長。

4.4 加強節水產業監管

著眼于規范節水產業健康發展，構建政府、行業、公眾等共同參與的監督體系，建立準入、運營、退出全過程監管機制。

（1）充分發揮流域管理機構協調作用，強化流域要素配置和統籌布局，著力打造京津冀、長三角、粵港澳大灣區節水產業高地和全國多個節水設備制造、科技研發創新集聚區，加快形成節水產業空間布局。

（2）強化政府監管。加強對節水服務企業的監管，建立對合同節水服務企業的準入機制、考核機制和獎懲機制；加強對第三方審核評估機構的監管，研究制定節水第三方審核評估機構管理辦法，明確評估機構進入條件、從業要求和法律責任；加強對用水戶的監管，強化對用水戶取水許可、建設項目節水設施“三同時”等取用水活動的監督檢查。

（3）加強行業自律和社會監督。充分發揮中國水利企業協會作用，積極推動節水服務企業、第三方評估審核機構完善行業組織，加強行業自律。支持和鼓勵新聞媒體、社會組織和公眾對節水工作的監督，暢通社會公眾對取用水活動及合同節水管理工作中違法違規行為的監督舉報渠道。

（4）加強項目風險控制。充分利用行業各種平臺，開展合同節水管理項目風險防范工作，及時發布風險警示信息，引導相關主體樹立風險控制意識，實施全面風險管理。

5 結束語

《條例》堅持節水優先方針，建立節水產業發展制度，為我國節水產業發展提供了制度保障。下一步，推動我國節水產業的發展要深入貫徹實施《條例》，因地制宜探索節水產業發展路徑，加快建立節水產業發展的政策體系、標準體系、優培體系、市場體系、創新體系，深入挖掘節水新質生產力，重視科技創新在節水中重要核心作用，緊扣農業、工業、城鎮和生活服務等領域節水需求，構建現代化節水產業體系。

參考文獻：

[1] 李國英. 為以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業提供有力的水安全保障：在2024年全國水利工作會議上的講話[J]. 中國水利，2024（2）：1-9.

[2]大力推進節水產業創新發展：水利部部長李國英談發展節水產業[EB/OL]. （2023-11-16）[2024-04-21]. https：//www.gov.cn/lianbo/bumen/202311/content_6915645.htm.

[3]杜群.健全節水法規制度 保障國家水安全[EB/OL]. （2024-04-07）[2024-04-21]. https：//www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/jgsz/jgszjgtj/jgtjlfsij/lfsijtjxw/202404/t20240407_497110.html.

[4]楊國華，陳梅.以合同節水管理推動節水產業發展[J].中國水利，2023（23）：22-25.

[5]張旺，李新月，齊連惠. 發展節水產業是推進中國式現代化的有益探索[J].水利發展研究，2023，23 （11）：39-44.

[6]推動水利高質量發展2023年度進展報告編寫組. 推動水利高質量發展2023年度進展報告[R]. 北京：推動水利高質量發展2023年度進展報告編寫組，2024.

[7]章林偉. 法制保障系統推進全面加強城市水資源節約集約利用[J]. 城鄉建設，2024（8）：20-21.

[8]水利部. 國新辦舉行《節約用水條例》國務院政策例行吹風會[EB/OL]. （2024-03-28）[2024-04-21]. http：//www.mwr.gov.cn/ztpd/2024ztbd/gclsjyystl/xcgc/202404/t20240417_1709259.html.

[9]劉嘯，戴向前.對深化農業水價綜合改革的若干思考[J].水利發展研究，2023，23 （11）：70-73.

[10]鄧瑞，李亞俊，王孟，等. 加強長江流域水資源保護法規體系建設的思考[J].長江技術經濟，2023，7（3）：6-12.

[11]劉小勇，李發鵬. 抓好《節約用水條例》 貫徹實施推進水資源節約集約利用 [J].中國水利，2024（7）：9-12.

收稿日期：2024-05-09

作者簡介：匡友青，女，律師，碩士，主要研究方向為水網水務領域的政策法規。E-mail：18510255471@163.com

2024，8（4）：51-57

Opportunities and Challenges for the Development of Water-saving Industry under the Implementation of Regulations on Water Conservation

KUANG Youqing

（China South-to-North Water Division Group Water Network Water Investment Co.，Ltd.，Beijing 100142，China）

Abstract：The Regulations on Water Conservation （hereinafter referred to as the “Regulations”） is China’s first comprehensive administrative legislation on water conservation. The Regulations stipulates that China should improve policies and measures to encourage and support the development and technological innovation of water-saving industries，providing institutional guarantee for their growth. We sorted out the provisions related to the development of water-saving industries，and analyzed both the opportunities for these industries and the challenges for high-water-consuming sectors，rural residents and agricultural production. We also propose policy suggestions for water-saving industries focusing on policy improvement， technological advancement，market development，and enhanced supervision. The findings serve as references for accelerating the development of new productive forces and promoting the high-quality development of water-saving industries.

Key words：Regulations on Water Conservation；water-saving industry；contract water saving；new productive forces