流域環境行政公益訴訟制度的困境與紓解

摘 要：流域生態環境問題所具有的跨區域性、系統性、復雜性等特征表明其治理之難，我國沿江經濟和工業化的快速發展使得流域生態環境問題變得更加突出。雖然《中華人民共和國行政訴訟法》確立了流域環境行政公益訴訟制度，但是實踐中依然出現流域跨行政區劃檢察機關管轄錯位、流域環境行政公益訴訟案件推進難度大以及流域生態環境損害救濟不及時等問題。鑒于此，有必要設立流域跨行政區劃專門檢察機關、構建流域環境行政公益訴訟的跨區域協同機制、探索流域環境行政公益訴訟的新范式以完善我國流域環境行政公益訴訟制度。

關鍵詞：流域環境行政公益訴訟；困境；檢察機關；協同機制

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A

doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2024.0411

0 引 言

流域環境行政公益訴訟是環境公益訴訟的下位概念，準確理解環境公益訴訟對于推動我國流域環境行政公益訴訟制度的發展具有重要意義。環境公益訴訟是指與爭議案件無直接利害關系的原告出于保護環境公益的目的、以環境利用行為人或者行政機關為被告向人民法院提起的民事訴訟或者行政訴訟[1]。環境公益訴訟的范圍較為廣泛，涵蓋了流域生態環境治理、生物多樣性保護、固體廢棄物污染、大氣污染、土壤污染、水污染防治等生態環境保護相關的各個方面。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第25條第4款規定環境行政公益訴訟是環境公益訴訟中的行政訴訟，指人民檢察院在履行職責中發現對生態環境和資源保護領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，對其發出檢察建議后依舊不依法履行職責的，由此依法向人民法院提起的訴訟。中央全面深化改革領導小組于2015年審議通過的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）以及于2017年修正的《行政訴訟法》第25條第4款規定了檢察機關可以對生態環境與資源保護領域失職的行政機關提起環境行政公益訴訟；于2018年起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第21條進一步規定了人民檢察院在履職中發現負有監督職責的行政機關對于環境問題不作為或亂作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害，檢察機關向其提出檢察建議后仍不依法履行職責的，可以提起環境行政公益訴訟；于2019年施行的《人民檢察院檢察建議工作規定》和2021年起施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》更加具體地規定環境行政公益訴訟的基本程序和各項事宜。自此，環境行政公益訴訟初具架構且作為行政訴訟的法定類型得以確立。

但目前來看，《行政訴訟法》《試點方案》等法律規范僅僅初步構建了流域環境行政公益訴訟制度的基礎，并未形成系統、全面的制度架構。頂層設計的缺憾帶來了流域跨行政區劃檢察機關管轄權錯位、流域環境行政公益訴訟案件推進難度大和流域生態環境損害救濟不及時等諸多問題。圍繞流域環境行政公益訴訟制度在實踐中的困境，試圖提出針對性的建議，助力我國流域環境行政公益訴訟制度的進一步完善。

1 流域環境行政公益訴訟的特性

與一般的環境行政公益訴訟相比，流域環境行政公益訴訟的特殊性在于發生于囊括龐大、多層次生態系統的流域范圍內。流域環境行政公益訴訟以流域為載體，訴訟的爭議焦點也基于流域而展開，具有與一般環境行政公益訴訟顯著不同的特征。

1.1 跨區域性

流域往往跨越了多個行政區域，流域中流動的水和其他環境要素會從一個區域流動到其他區域。但是，相對固定的行政區劃與流動的環境要素之間存在著天然的矛盾，污染行為地和污染結果發生地往往在不同的行政區域，流域環境行政公益訴訟案件通常會涉及多個行政區域，具有跨區域性的特點。

1.2 系統性

流域不僅僅包括河流、湖泊，也包括沿岸的植被、空氣、砂石等多種環境要素。各種環境要素間相互影響，組成了一個生態系統，系統里各個環境要素都不可或缺，故各種環境要素均應當得到保護，流域環境行政公益訴訟便是該流域中的一種或多種環境要素被污染或被破壞的情況下采取的系統性的司法救濟措施。

1.3 復雜性

流域是由水文、土壤、大氣、政治、經濟、文化等多種要素組成的復雜整體，是自然系統和社會系統的統一體，流域的地理范圍較大，導致了流域內不同區域間的生態環境實際情況、經濟發展水平、文化及風土人情都不盡相同，在流域環境行政公益訴訟的過程中所牽扯的要素多，各要素間的相互關系錯綜復雜，具有明顯的復雜性特征。

2 流域環境行政公益訴訟面臨的困境

2.1 流域跨行政區劃檢察機關管轄權錯位

龐大的流域生態系統往往跨越兩個及以上行政區，并且由于現代科學以及化工產業的高速發展，流域污染問題逐漸開始呈現出隱蔽性、潛伏性、持續性和廣泛性等特點，常常出現成片污染以及污染行為地和污染結果發生地不在同一地區的情況。目前的檢察機關管轄權制度設計難以適應跨區域生態環境損害案件的上述特點。

其一是有管轄權的污染行為地檢察機關易產生地方保護主義思想[2]。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《辦案指南（試行）》）中對檢察行政公益訴訟的管轄作出規定，即行政公益訴訟案件以不作為或亂作為的行政機關所在地基層人民檢察院管轄為原則，以不作為或亂作為的行政機關所在地市（分、州）人民檢察院管轄為例外，只有違法行政機關為縣級以上人民政府時才適用例外管轄情形。因此，流域上游地區行政機關違法行使職權或不作為導致下游地區環境污染或被破壞的訴訟糾紛一般由上游地區基層人民檢察院管轄。然而，所涉檢察機關可能因顧全所在區域利益而忽略生態環境整體利益，《辦案指南（試行）》規定的區域性檢察監督模式容易受到部門本位主義、地方保護主義的影響而不能有效行使其檢察監督權。

其二是污染結果發生地檢察機關無對應的管轄權，協調的難度和成本較大。上游的污染轉移到下游地區時，下游地區檢察機關一般要啟動逐級上報、與上游地區溝通等繁瑣的流程。浙江省曾發生污染結果地在江山市而污染發生地在江西省的污染案件，該案件由江山市檢察機關層層上報給浙江省檢察機關，浙江省檢察機關再請求江西省檢察機關協調，最終由江西省檢察機關指定管轄，可見流域環境行政公益訴訟中管轄權確立之復雜。為緩解檢察機關提起流域行政公益訴訟程序效率低下等問題，《辦案指南（試行）》規定上級檢察機關通過協商可以指定轄區內其他下級檢察機關管轄，但是這種指定管轄制度依然存在效率低下等問題，難解流域環境損害防治燃眉之急。

總之，流域上下游檢察機關管轄權的錯位表明目前的管轄制度未能夠有效適應具有跨區域性質的流域生態環境損害案件。

2.2 流域環境行政公益訴訟案件推進難度大

一方面，流域的環境問題調查取證對專業技術要求較高。流域是一個集河湖、土壤、砂石、空氣、人文、經濟等多種環境因素組成的綜合系統，具有復雜性。在流域環境行政公益訴訟中，檢察機關應當及時發現流域中復雜的環境要素損害事實并進行相關證據的保全，這就要求檢察機關既需要掌握法律知識，又要掌握專業的流域生態環境知識以便進行現場勘查和鑒定。然而，目前我國許多基層檢察院面臨著“調查取證缺設備，鑒定勘測缺經費，執法辦案缺人才，調查核實缺保障”的現實困境[3]。這些困境也導致了一線的檢察官在流域環境行政公益訴訟案件的取證和鑒定過程中“心有余而力不足”，調查和證據搜集的工作往往因為高度依賴行政機關和第三方鑒定機構而陷入被動，許多案件也常常因為缺失主要證據、無法承擔高昂的鑒定費用等原因而無法立案與推進。

另一方面，流域跨區域性的特點易導致地方保護主義滋生而阻礙案件的推進。流域環境行政公益訴訟中損害行為地、損害結果發生地往往呈現分散化布局，這勢必會提升檢察機關調查取證的難度。并且，地方的行政機關、司法機關容易出現地方保護主義，甚至會為了當地的經濟發展包庇地方企業。最高人民檢察院于2020年發布的十大法律監督案件之一的“萬峰湖流域環境保護案”在辦理過程中，就曾出現過流域內某地方行政機關以涉案養殖企業系該地招商引資的重點龍頭企業，關系到當地的經濟發展為由，通過當地的檢察機關請求最高人民檢察院在該流域清除湖中養殖網箱的行動中“緩一緩、等一等”。根據《解釋》，行政機關應當配合檢察機關進行調查核實和取證，但《解釋》并沒有規定行政機關不配合或消極配合的法律后果，缺少對違反該規定的救濟保障措施。并且，流域內部行政機關與檢察機關之間也不存在直接的上下級領導關系，當地的行政機關是否能夠有效并及時地配合檢察機關調查也有待商榷。

2.3 流域生態環境損害救濟不及時

首先，我國生態環境損害的司法救濟程序啟動較為滯后。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第5條明確規定了“預防為主”原則，要求在環境治理中應當優先采用防患于未然的方式。《環境保護法》第39條在此基礎之上進一步明確了環境健康風險預防制度。《環境保護法》規定的環境保護規劃制度和“三同時”制度等也都直接或間接地體現了“預防為主”原則。但是，根據《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機關提起環境行政公益訴訟前需要向有關單位提出檢察建議，并且只有在國家利益或者社會公共利益受到侵害后才能夠提出。然而，隨著現代科技的進步，生態環境污染開始呈現出隱蔽性的特點。而流域作為一個龐大的生態系統，基于其自凈能力，對流域環境要素存在危害風險的活動往往在實施時并未造成實際損害或難以發現損害的相關線索，為此檢察機關也無法及時向行政機關提出檢察建議。司法程序啟動的滯后性也必然會帶來生態環境損害救濟的滯后性。因此，《行政訴訟法》所規定的發生損害后檢察機關才能提起檢察建議的制度難以有效應對流域環境損害隱蔽性問題[4]。

其次，公眾難以及時參與流域生態環境損害的救濟。依據《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機關是唯一能夠提起環境行政公益訴訟的主體，當地的公民和社會團體只能向檢察機關提供相關線索。但是，檢察機關需要處理大量刑事案件的偵察和訴訟，還需要履行法律監督職能，分配在流域環境公益訴訟的司法資源容易受到擠壓。2023年8月15日，最高人民檢察院發布了十件生態環境保護檢察公益訴訟典型案例，其中五件屬于環境行政公益訴訟案件，而其中僅有一件屬于檢察機關自行發現線索，并且案件從生態環境污染行為開始到處理結束歷經數年時間。在目前流域環境行政公益訴訟的制度框架下，流域內能夠提起訴訟的檢察機關難以及時發現相關線索，而與流域生態環境聯系密切的公眾發現當地行政機關失職導致生態環境可能受到損害的線索時卻只能夠向當地檢察機關提交該線索并等待檢察機關處理。行政機關對流域生態環境保護失職和國家利益和社會公共利益受到損害之間往往存在一定的時間差，而公眾等待檢察機關處理線索時，難以充分利用該時間差對流域生態環境風險進行預防。因此，在等待檢察機關處理相關線索時也容易將流域生態環境風險轉化為生態環境的實質損害[5]，從而造成不可逆轉的生態環境損害后果。

3 流域環境行政公益訴訟困境之紓解

針對流域環境行政公益訴訟在實踐中過程中出現的問題，應當通過建立流域跨行政區劃的專門檢察機關，構建流域環境行政公益訴訟的跨區域協同機制，探索流域環境行政公益訴訟的新范式。

3.1 建立流域跨行政區劃專門檢察機關

針對流域跨行政區劃檢察機關管轄權錯位的問題，不宜一味地擴大流域地方檢察機關的管轄權。地方檢察機關管轄權過大，則勢必會引起上下游不同行政區劃檢察機關之間管轄權的沖突，產生流域內部生態環境保護的割裂[6]。流域環境行政公益訴訟應當注重流域的整體性，而上游與下游之間不同行政區劃的檢察機關為了本地區的利益而爭奪案件的管轄權顯然有悖于環境行政公益訴訟的公益性特點。

除此之外，還應當建立流域跨行政區劃的專門檢察機關，對流域內的環境行政公益訴訟進行集中管轄。近年來，審判機關“司法專門化”在各地相繼推行[7]，而我國的“環境司法專門化”改革也在迅猛發展中，2007年在貴州省清鎮市建立的環保法庭，是我國環境審判機構專門化的開端，之后，全國各地的專門環境審判機構快速發展，截至2022年12月，我國設立的環境資源專門審判機構或組織已達2 426個，涵蓋了四級法院的專門化審判組織架構已基本建成。審判機關綜合考量轄區案件數量、性質等要素，以司法專門化的方式具體分配審判資源，這些審判機構超越了地域限制將類案集中管轄，實踐中運行十分順暢并取得了良好的法律效果[8]。然而，目前的《人民檢察院組織法》卻沒有跨行政區域檢察機關的相關規定，雖然在政策和實踐層面中多地正在積極探索設立跨行政區域專門檢察機關，但目前還未上升到法律制度層面建立長效的機制。因此，在制度設計層面，可以參照審判機關的“司法專門化”和鐵路檢察院的設立思路，在《人民檢察院組織法》中規定可以設立專門檢察機關統一管轄該流域范圍內的環境行政公益訴訟案件。

3.2 構建流域環境行政公益訴訟的跨區域協同機制

其一，從整體主義的視角出發，統一流域內各主體環境保護觀念。流域內各行政機關、司法機關是該區域的生態環境保護的共同體，生態環境保護是“一榮俱榮，一損俱損”的宏大課題，保護好流域的生態環境，也是流域內各個主體的共同責任。并且，要踐行生態環境保護和綠色發展的原則，平衡好環境保護和經濟發展的關系，流域內不同行政區域的行政機關和司法機關也應當要加強合作與交流，摒棄各自為政和地方保護主義的思想。此外，在制度的設計上，應當及時出臺流域內異地行政機關如何為檢察機關的調查取證提供便利的司法解釋，并盡快構建行政機關對于檢察機關調查消極配合或拒不配合的處罰機制，貫徹落實好生態環境保護和綠色發展的思想。

其二，從協同論的視角出發，完善流域環境協同治理機制。可以在流域治理中引入“協同論”的思維，協同論的主要觀點是系統能否發揮協同效應是由系統內部各子系統的協同作用決定的。協同得好，系統的整體性功能就好；反之，一個管理系統內部相互掣肘、離散、沖突或摩擦，就會造成整個管理系統內耗增加，系統內各子系統難以發揮其應有的功能，致使整個系統陷于一種混亂無序的狀態。系統內部各子系統或組成部分之間同向合作、相互配合，從而減少或避免內耗，提高相關要素在系統協同工作中的效能[9]。而流域作為一個整體，跨越了多個行政區域，各個區域的司法機關和行政機關要通力合作，積極擴大協作的內容和主體范圍，避免內耗，以產生“協同效應”，提高流域生態環境保護的整體性功能。

3.3 探索流域環境行政公益訴訟的新范式

一方面，可以參照環境民事公益訴訟較為寬松的起訴要件完善環境行政公益訴訟制度。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》指出，有關主體可以對污染環境、破壞生態等具有損害公共利益風險的行為提起訴訟，這一制度對“風險”預防體現了“預防為主”原則。作為法律監督機關的檢察機關，環境行政公益訴訟提前防范環境風險、督促職能部門充分履行環境保護職責的功能更為凸顯[10]。因此，可以參照環境民事公益訴訟相關規定，把“具有損害社會公共利益重大風險”的情況列為檢察機關提出檢察建議的法定條件[11]，建立環境重大風險的預警機制，防范生態環境風險于未然。對于流域而言，環境行政公益訴訟在其規范條文中明確引入“預防性”理念，可以提前司法救濟的干預，防止流域環境問題的進一步擴大。

另一方面，可以擴寬其他有關主體參與流域環境行政公益訴訟的渠道。檢察機關作為我國目前環境行政公益訴訟唯一的法定起訴主體，發現生態環境破壞問題線索往往依賴于公民和社會組織等其他主體，其進行線索處理也需較長時間。并且，檢察機關負責監督同一地區的行政機關，往往會為了經濟的發展或其他原因導致地方司法保護主義的抬頭。因此，可以考慮擴寬流域環境行政公益訴訟的公眾參與渠道，對于流域而言，允許流域內有利害關系的公眾、社會團體等其他社會力量通過實質化的聽證制度等方式參與流域環境行政公益訴訟的各個程序，強化對流域司法機關和行政機關的監督，逐步消解地方司法保護主義，形成公眾參與的流域生態環境保護多元合力。

4 結束語

流域行政公益訴訟案件具有特殊性，制度設計也應當存在特殊規定。針對流域跨行政區劃檢察機關管轄權錯位問題，可以建立流域跨行政區劃的專門檢察機關；針對流域環境行政公益訴訟案件推進難度大的問題，可以構建流域環境行政公益訴訟的跨區域協同機制；通過探索流域環境行政公益訴訟的新范式，紓解流域環境行政公益訴訟實踐中生態環境損害救濟不及時的問題。對于流域生態環境問題，要以整體性視角進行綜合分析，逐步實現流域環境行政公益訴訟制度的預設價值和終極目標。

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收稿日期：2023-10-09

基金項目：國家社科基金重大項目（19ZDA59）；湖南省研究生科研創新項目（CX20240483）

作者簡介：崔月明，男，碩士研究生，主要研究方向為環境法學。E-mail：573077884@qq.com

2024，8（4）：72-77

Dilemma and Relief of Watershed Environmental Administrative Public Interest Litigation System

CUI Yueming，WANG Shaoquan

（School of Law，Hunan Normal University，Changsha 410081，China）

Abstract：Managing eco-environmental issues in watersheds is challenging due to their trans-regional，systemic and complex nature. The rapid development of China’s riverine economy and industrialization has aggravated these problems. Although China’s Administrative Procedure Law establishes the environmental administrative litigation system for public interest，many problems still arise in practice. Such problems include the misplaced jurisdiction of prosecutors across administrative divisions，the difficulty in promoting the litigation cases of environmental administrative public interest，and the lack of timely relief for ecological damage in watersheds. To address these issues and improve the litigation system of environmental administrative public interest in China’s watershed，it is essential to establish specialized prosecution services across administrative divisions，build a cross-regional coordination mechanism and explore a new paradigm for environmental administrative litigation of public interest in the watershed.

Key words：watershed environmental administrative litigation for public interest；dilemma；prosecutorial authorities；coordination mechanism