壓力型體制及其超越：基層事權承接有效性的生產邏輯

摘要：向基層下放事權是優化政府間權責關系的重要舉措，對推進基層治理能力現代化具有重要意義，但以基層事權承接的有效性為前提。在控制權理論視角下審思基層事權調整實踐，可以將基層事權承接有效性的生產邏輯歸結為“壓力型體制及其超越”：區縣政府依托壓力型體制向鎮街下放事權，檢查驗收權和績效獎懲權的上位主導塑造了層級動員的互動過程，以壓力傳導機制突破路徑依賴，激發鎮街治理韌性，是任務嵌入結構的常規生產邏輯，核心是“調行動”；目標設定權和資源配置權的上下共享建構了協作聯動的互動過程，有效填補了壓力型體制粗放式放權所衍生的生產缺口，以精準式放權達致區縣政府與鎮街的權責利均衡匹配，構成了任務再嵌結構的缺口生產邏輯，核心是“調結構”。“壓力型體制及其超越”實質上描繪了權威體制與有效治理間的動態調適，凸顯出基層事權調整過程中的結構與行動的二元平衡性、任務結構的激勵兼容性、任務行動的資源適配性。基層治理能力和效能正是在“壓力型體制及其超越”中得到淬煉和釋放。

關鍵詞：基層政府；事權承接；控制權；壓力型體制；生產邏輯

中圖分類號：D630" " " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2024）06-0076-10

一、問題的提出

基層政府直面人民群眾，在國家政策有效落地和建設服務型政府過程中發揮基礎性作用。黨的十八大以來，我國將簡政放權作為“放管服”改革的“當頭炮”，將行政放權作為調整政府間權責關系的重要舉措。其中，向基層下放事權旨在提升基層政府治理能力，是行政管理體制改革中的重要議題。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》，提出省級政府可以將基層迫切需要且能夠有效承接的縣級管理權限賦予經濟發達鎮；2017年《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》將權力賦予對象從經濟發達鎮擴展至全國鄉鎮，要求按照權力下放、權責一致的原則，將直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉鎮服務管理更方便有效的各類事項依法下放鄉鎮政府；2021年《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確了加強基層政權治理能力建設的任務，在堅持向鄉鎮（街道）下放事權的基礎上，強調規范縣（市）級政府與鄉鎮（街道）權責界限。對上述政策的脈絡梳理可以發現，向基層下放事權逐步向縱深推進，集中體現在下放事權范圍從部分管理權限向各類事項擴展，放權客體從經濟發達鎮向全國鄉鎮（街道）鋪開，放權內容從強調放權向放權與規范并重過渡。

雖然政策設計為基層事權調整確立了目標與方向，取得了一定的成效，但在政策執行過程中也存在異化現象。即事權游弋于放權方和承權方間，難以有效承接，既存在縣級政府并未充分考慮鄉鎮政府的行政資源和行政能力而以“指導文件+清單”的模式推進權力下放的情況，也存在縣級政府截留權力，導致“權虛責實”“明放暗不放”的情形。[1]（p8）[2]（p135）王雪麗和王少龍將事權下放與交接過程中的異化現象歸結為“權力懸空”，包括事權下放中的權責錯配、供需錯配、對象錯配以及事權交接中的放權主體權力錯位、接權主體承接缺位、權力交接程序缺失。[3]（p30）

目前學界對“權力懸空”緣由的討論主要聚焦在兩個層面。一是行動者視角，關注個體層面的能力和意愿，認為行政放權改變了原有權力歸屬和利益分配格局，在實踐操作層面會遭遇來自既得權力（利益）主體的阻礙。一方面，事權調整會打破原本事權、財權和人事權的平衡，特別是承權方需要為事權的增加付出高昂的適應成本；另一方面，放權方和承權方都預期實現利益增量，縣級政府傾向下放具體操作的、費時費力的事權，鄉鎮政府則傾向承接有利于轄區經濟社會發展的事權。[4]（p32）事權下放過程中伴隨著縣鎮利益博弈以及權力擴張、多層共管等問題，孫瓊歡將背后的緣由歸結為權力下放與鎮級政府承接能力和實際需求錯位、縣級政府消極作為和制度文本設定偏差、鎮級政府選擇性履職與政策目標的偏離。[5]（p19-21）

二是結構視角，將矛頭指向壓力型體制這一結構性因素，認為放權方與承權方在科層制中具有不同位階，承權方處于弱勢地位是事權難以有效承接的重要原因。壓力型體制的核心是一種保證控制和動員的“政治化機制”，即上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務，就會將它們確定為“政治任務”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應給予政治上和經濟上的激勵和懲罰。[6]（p9）顯然，壓力型體制強調自上而下的控制與動員。行政放權是上級政府根據一定劃分標準將自身權限以委托、交辦或者直接下放的形式交給下級政府行使的過程，[7]（p21）放權方和承權方是上下級關系，承權方作為下級遵循對上單向的命令遵從。換言之，放權方占據主導地位，在上級規定框架內，可以根據自身的意志進行選擇式放權或整體性放權。盡管壓力型體制能夠激發基層政府事權承接的創造性，遵循“約束型自主”的邏輯，采取有效承接、分解承接、調適承接、選擇承接的分類承接策略，[7]（p21）但上級政府的層級控制和科層體制的行動約束使得行政放權不過是上級偏好主導的不平等政治交易，高昂交易成本的治理機制真空塑造了上級行政避責、下級政治避責的分權特征，這種避責式分權使行政放權偏離改革目標。[8]（p21）

綜上所述，學界充分關注到基層事權調整過程中的“權力懸空”現象，并從行動者視角和結構視角進行原因剖析，對于理解基層事權承接有效性的阻滯因素具有啟發意義，但仍存不足。首先是在視角上形成了行動者和結構的二元分立，不僅導致現有研究的碎片化特征，還遺留了難以解釋的盲點。例如，一方面，壓力型體制能夠激發基層能動性，促成事權承接；另一方面又束縛基層能動性，制約事權承接。這種截然相反的作用方向的內在緣由尚未得到有效解釋。其次是在經驗現實的觀察上并未注意到基層事權承接的新動向。特別是近年來涌現出諸多促成放權方與承權方有效銜接的創新舉措，呈現目標共商、資源共享、任務共擔的特征，既打破了行動者視角中的零和博弈，又明顯是對結構視角中壓力型體制的超越，有效推動了事權承接，但學界鮮有對這種新動向的理論分析。有鑒于此，本文主要完成兩項工作：一是基于控制權理論與結構功能主義，構建“結構—過程—功能”二階分析框架，將結構和行動者視角統合起來，彌補現有視角的解釋力缺陷；二是試圖超越“問題導向”的研究范式，轉而將對壓力型體制的討論與基層事權承接的新動向共同納入考察范疇，梳理兩者的內在關聯，提煉基層事權承接有效性的生產邏輯。

二、理論基礎與分析框架

（一）理論基礎：控制權理論

基于“政府組織結構可以看作是各種控制權的分配形式，而這些分配形式為憲章、法律或傳統所決定”，周雪光和練宏將剩余控制權的理論思路拓展至政府間權威關系領域，對政府內部組織過程的控制權再概念化，細化為“目標設定權”“檢查驗收權”“資源配置權”“績效獎懲權”1四個維度，并根據控制權在委托方、管理方和代理方間的不同配置，劃分了“高度關聯型”“行政發包制”“松散關聯型”“聯邦制”等四種政府治理模式，揭示了不同治理模式背后的行為邏輯。[9]（p73-80）控制權理論對于解釋政府行為的內在邏輯可以歸結為：控制權配置結構決定政府間治理模式及相關行動者互動過程，政府間治理模式與行動者互動過程的轉向歸因于控制權配置結構的調整。

控制權理論對構建本文的分析框架具有借鑒意義：首先是研究對象符合控制權理論的適用范圍。一方面，向基層下放事權并未對放權方和承權方間關系做出具體規定，諸如放權的具體形式、政府間資源配置調整等存在模糊空間，這符合控制權理論的分析情境；另一方面，事權下放基層過程中同樣存在“目標設定權”（下放事權的確定、期限的確定等）、“檢查驗收權”（對事權承接效果的考核）、“資源配置權”（放權過程中的資源配置）、“績效獎懲權”（對事權承接績效的獎懲）等控制權，不同的控制權配置結構框定了放權方與承權方的互動過程。其次，控制權理論為解答本文的研究問題提供了有價值的分析思路。控制權理論將控制權細分為目標設定權、檢查驗收權、資源配置權和績效獎懲權，不同類型的控制權歸屬對政府行為產生各自的影響，這表明結構對行為的作用不是整體性和單路向的，可能因為結構要素分化而對行為產生多路向的作用，這為理解壓力型體制的復雜功能提供了思路。此外，控制權理論認為不同的控制權配置結構會導致不同的政府間治理模式及行動者互動過程，并且不同控制權配置結構可以相互轉換，這為理解壓力型體制與基層事權承接的新動向的內在聯系提供了啟示性視角。

（二）基層事權承接的有效性生產：一個“結構—過程—功能”的二階分析框架

事權指的是政府的行政事權，即各級政府承擔和處理公共事務的職能、權力以及責任。[10]（p46）在我國，基層政府主要指的是鎮街，2基層承接事權就是鎮街將區縣政府下放的事權有效轉換為自身事權的過程。3伴隨著經濟社會的發展，各級政府的事權會進行動態調整，具有事權上收和事權下放兩個調整方向。步入新時代，經濟社會發展對基層治理能力提出更高要求，鎮街“權小責大”“權小事多”的矛盾亟待緩解，區縣政府向鎮街下放事權是提升基層治理能力的重要舉措。然而，政府自利性和結構制約都會影響基層事權的承接效果，那么，基層事權承接的有效性何以生產？通過對經驗資料與研究文獻的梳理，可以窺探出基層事權承接有效性生產的總體脈絡：區縣政府依托壓力型體制自上而下推進事權下放，以體制性的結構力量應對政府自利性，從而獲得了常規有效性，但并未完全實現基層有效承接事權，衍生出“權力懸空”的異化現象；為回應“權力懸空”，部分地區探索出區縣政府與鎮街的有效銜接機制，彌補了壓力型體制的結構制約弊端，實現了基層對事權的有效承接。由此可見，基層事權承接的有效性生產是在吸納壓力型體制正向功能基礎上，超越其負向功能的過程中完成的。如何理解這一過程則有待建構具有解釋力的分析框架。

如前所述，控制權理論對于理解基層事權承接有效性具有啟發意義，它考察了政府內部的控制權類型及其配置，進而分析了不同控制權結構下各級政府的行為方式，暗含“結構—過程”的分析范式，即結構是行動主體之間結成的大小、強弱不等的關系，過程則是不同行動主體，圍繞權力獲取、資源配置、權力行使等要素進行的博弈和互動，[11]（p105）從而將結構與行動者聯結起來。由于本文探討主題強調功能結果的維度，因此在借鑒控制權理論所蘊含的“結構—過程”分析范式基礎上，結合結構功能主義，構建了“結構—過程—功能”的二階分析框架（見圖1），用以揭示基層事權承接有效性的生產邏輯。其內在機理是：一方面，區縣政府與鎮街在事權下放上的控制權配置結構框定了雙方博弈互動的過程，繼而生產出基層事權承接的結果；另一方面，當結果與目標預期存在差距時，行動者會尋求脫離既有結構，促成控制權結構調整與互動過程轉變，進而實現基層對事權的有效承接。

單一制國家和黨政領導體制有助于將中央（上級）政府的決策層層壓實，通過政治勢能和政治壓力的傳導吸引地方執行者的注意力，[12]（p9）這是中國國家治理的常規手段。向基層下放事權作為政治任務同樣依托壓力型體制的壓力傳導機制層層落實，在基層事權承接過程中表現出控制權上位主導的結構特征。一方面，區縣政府擁有檢查驗收權和績效獎懲權，通過壓力傳導下的層級動員激發鎮街治理韌性，實現了基層對部分事權的有效承接，這構成了基層事權承接有效性的常規生產邏輯；另一方面，目標設定權和資源配置權歸屬區縣政府導致了粗放式放權，在鎮街治理韌性的限度外將會導致供需錯配，事權難以有效承接，形成了有效性的“生產缺口”。為填補“生產缺口”，區縣政府在中央政策指導下，以調整區縣政府和鎮街間的控制權配置結構為切口，力圖實現目標設定權和資源配置權的上下共享。由此，在壓力傳導的層級動員之外建構了協作聯動的互動過程，以精準式放權達致雙方的權責利均衡匹配，這構成了基層事權承接有效性的缺口生產邏輯（見表1）。

三、嵌入與脫嵌：基層事權承接有效性的常規生產與“生產缺口”

向基層下放事權作為政治任務嵌入到壓力型體制之中，依托壓力傳導機制層層落實。相應地，區縣政府與鎮街在控制權配置結構上呈現上位主導的特征，塑造了層級動員的互動過程。層級動員有助于突破路徑依賴束縛，激發鎮街的治理韌性，反映了基層事權承接有效性的常規生產邏輯，但也不可避免地因粗放式放權強化了區縣政府與鎮街的供需錯配，致使任務脫嵌結構，遺留了有效性的“生產缺口”。

（一）壓力型體制：基層事權承接任務的常規結構基礎

黨的十八大以來，向基層下放事權在行政管理體制改革中占據重要位置，具有很高的政治地位和政治勢能，被視為一項重要的政治任務自上而下落實。在治理實踐中，向基層下放事權或被列為“一把手工程”，或成立工作專班，被列入政府重要議程，作為一項政治任務來完成，常規的做法就是依托壓力型體制，通過壓力層層傳導完成政治任務。壓力型體制強調下級對上級的政治服從，上級政府在分配行政任務的同時，施加強大的考核壓力，目標向下、資源向上是其結構特征。[13]（p121）作為放權方的區縣政府處于支配地位，而作為承權方的鎮街則處于服從地位，相應地，控制權配置結構呈現上位主導的特征。具體而言，從目標設定權來看，區縣政府根據上級政府的相關安排和轄區的實際情況決定下放的事權種類、事權下放的期限等，雖然在此過程中也允許鎮街向上反饋意見，但地位勢差使得這種反饋集體沉默；從檢查驗收權來看，主要由區縣政府掌握，檢查評估鎮街事權承接的實際情況和效果；從績效獎懲權來看，區縣政府根據檢查驗收結果對鎮街官員進行績效獎懲；從資源配置權來看，區縣政府掌握事權承接所需的編制、財政等資源及其分配方式。

（二）任務嵌入結構：基層事權承接有效性的常規生產邏輯

在區縣政府向鎮街下放事權過程中，檢查驗收權和績效獎懲權的上位主導賦予區縣政府對鎮街的監督控制權力，使得雙方遵循層級動員的互動過程，以壓力傳導機制突破傳統利益格局的路徑依賴束縛。首先，層級動員的壓力傳導機制使得事權下放與承接占據區縣政府和鎮街的注意力資源，雙方都必須高度重視事權下放和承接工作。一方面，雖然這里討論的是區縣政府和鎮街的互動過程，但倘若將更高層級的政府納入分析，就會發現作為放權方的區縣政府也受到來自上級政府的推進事權向基層下放的政治壓力，因此區縣政府必須保持高度重視以進行回應。另一方面，區縣政府將政治壓力傳導到鎮街以釋放自身壓力，從作為承權方的鎮街來看，這種政治壓力通過事前開會動員、事中領導考察、事后檢查問責持續施壓，迫使其在完成事權承接的政治任務時必須認真對待，否則將會受到區縣政府的問責。結果是，不管是作為放權方的區縣政府還是作為承權方的鎮街，都始終對事權下放與承接保持較高的注意力。

其次，層級動員的壓力傳導機制使得鎮街在避責邏輯驅動下提升創新能力和關系調整能力，在調動、激發自身治理韌性的基礎上促成事權的有效承接。檢查驗收和績效獎懲如利劍懸置在鎮街上方，特別是伴隨著國家監察體系的建立和完善，壓力傳導從彈性化走向剛性化，鎮街的負向策略主義行為受到極大抑制，這意味著鎮街必須盡力承接區縣政府下放的事權。因此，鎮街需要通盤考量承接成本和問責成本，在成本最小化的原則指導下，根據轄區的實際需求和資源狀況選擇性地承接相關事項。從調研情況來看，根據承接事項屬性和轄區資源狀況的不同，鎮街的回應策略也存在差異。一種情況是，當所承接事權與自身的職能相近且涉及職能較為單一時，則可以通過一人多崗、流程優化的方式將下放事權同化到鎮街職能中，最典型的例子就是行政審批事項的下放，鄉鎮通過行政審批流程和體制機制的創新有效承接相關事項。另一種情況是，當所承接事權綜合性較強，即需要多個機構共同完成時，則通過運動式治理的方式動員協調各機構進行聯合行動，諸如生態環保、食品安全等領域的聯合執法。還有一種情況是，當所承接事項專業性較強，與自身職能異質化程度較高時，則往往采取服務外包的方式委托第三方機構承擔相關事權。流程優化通過機制創新減少因事權增加而產生的額外行政負擔；運動式治理通過責任分擔將整體成本分散化，避免某一領域承擔過多成本；服務外包則是基于最小化交易成本的考慮。綜上，層級動員的壓力傳導機制打破了鎮街因維護既得利益而不愿采取行動的局面，轉而采取流程優化、運動式治理、服務外包的策略，在激發自身治理韌性的基礎上以成本最小化的方式有效承接事權。

（三）任務脫嵌結構：基層事權承接有效性的“生產缺口”

目標設定權與資源配置權的上位主導意味著目標確定和資源分配完全取決于區縣政府的偏好，由此形成粗放式放權，造成了上級偏好主導下的供需錯配。特別是在超出鎮街治理韌性的極限時，基層事權承接任務將會游離于壓力型體制之外，因任務脫嵌結構而遺留超脫常規生產之外的“生產缺口”。

其一，目標設定權的區縣政府主導遮蔽了鎮街的現實需求，導致事權的供需錯配。向基層下放事權的目標是通過優化政府間的權責關系，賦予基層政府所需的相關權力，以適應經濟社會的發展變化、更好服務社會主體和市場主體。在這個意義上，放權的目標設定應當充分考慮到承權方的現實需求，而非自上而下的單向安排。區縣政府主導目標設定權的后果是需要下放的事權遲遲得不到下放，而不斷承接不愿承接的事權，進而政府間權責關系非但沒有得到優化，反而使得一些事權在“轉場”過程中被“懸置”或履行效果大打折扣。

其二，資源配置權的區縣政府主導忽視了鎮街在事權承接上所需的資源供給，導致資源的供需錯配。權責利均衡匹配是層級分工的理想原則，事權下放應當伴隨的是資源的流轉，但資源配置權的區縣政府主導可能造成鎮街承接了事務，卻并未得到相匹配的編制和財政資源。以A縣行政執法權下放為例，只有事權下放鎮街而沒有編制轉移，各委辦局指導、協調、支撐缺位，并且配套經費未按“財隨事走”的原則下放，還經常出現“上級點菜，鎮街買單，半路還要加菜”的情況1。即使資源的供需錯配問題因鎮街治理韌性得以暫時潛藏，但長此以往，鎮街將不堪重負，進而導致事權下放的前功盡棄。

其三，層級動員所帶來的效益會被事權承接失敗的試錯成本所銷蝕。層級動員所能帶來的效益取決于承權方能夠在多大程度上有效承接事權。在現實中，鎮街的承權能力受制于專業能力、人力資源和財政資源等綜合性因素，盡管為規避上級問責會進行“創造性承接”，但資源的剛性約束也設定了事權承接的極限。例如，晉城市巴公鎮面對市縣下放的54項行政權力，實際能夠承接的只有發改、經信、住建等部門的10項權力， 不到20%，盡管檢查驗收權在區縣政府，但一些權力因為無工作人員承接而處于閑置“懸空”狀態。[14]（p33）其結果是下放的事權被“積壓”，甚至被上級政府部門重新收回，這既承擔較高的試錯成本，也沒有達到提升基層治理能力的目標意圖。

綜上所述，壓力型體制反映了控制權配置結構的上位主導特征，其中，檢查驗收權和績效獎懲權的上位主導塑造了層級動員的互動過程。區縣政府以壓力傳導機制突破傳統利益格局的阻滯力量，在挖掘鎮街治理韌性的基礎上推動了事權的有效承接，這一過程展現了基層事權承接有效性的常規生產邏輯。然而，壓力型體制發揮推動作用的同時也衍生出不利因素，原因在于目標設定權與資源配置權的上位主導造成了上級偏好取向下的粗放式放權，權責利的非均衡性與供需錯配導致壓力型體制的失靈，遺留了有效性的“生產缺口”。

四、結構調整與再嵌入：基層事權承接有效性的缺口生產邏輯

壓力型體制下，向基層下放事權的目標設定權與資源配置權上位主導及粗放式放權模式是形成基層事權承接有效性的“生產缺口”的重要緣由。因此，調整目標設定權和資源配置權的配置結構是再生產基層事權承接有效性的重要路向。基層事權承接的新動向恰好沿循這一思路，將目標設定權和資源配置權的上位主導轉變為上下共享，在層級動員之外另辟了區縣政府與鎮街協作聯動的互動通道，以精準式放權實現了供需適配，實現任務對結構的再嵌入，這構成了基層事權承接有效性的缺口生產邏輯。

（一）結構調整：對壓力型體質的超越

當向基層下放事權作為政治任務，依托壓力型體制的壓力傳導機制推動完成時，區縣政府依靠自身所掌控的檢查驗收權和績效獎懲權將事權承接的壓力下移至鎮街，以消解自身壓力，但對目標設定權和資源配置權的掌控所引起的供需錯配偏離了預期目標，最終使得這種壓力并未得到有效緩解，區縣政府仍然面臨著上級問責的風險。并且，在事權下放過程中實行區縣與鎮街的“捆綁考核”機制，當鎮街行使事權出現問題時，區級部門負連帶責任，倒逼區級部門加強事權事項下放監督指導，推進工作真正落地落實。粗放式放權所衍生的基層事權承接失效，讓區縣政府意識到鎮街地位的重要性，區縣政府通過與鎮街共享目標設定權和資源配置權，推動基層事權承接有效性的再生產。對于確需鎮街承擔的事權則必須充分征求基層意見并列出詳細事權目錄，這賦予了鎮街相應的目標設定權。與事項下放同步的是落實編制、財政、基礎設施以及培訓等各項保障，保證人財物與職責對等下放，這賦予了鎮街一定的資源配置權。實際上，上述舉措是對中央政策的細化與創新，共同指向賦予鎮街一定的目標設定權和資源配置權。例如，《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》等政策均要求控制縣級政府對鎮街的任務轉嫁和責任轉嫁行為，賦予鎮街更多決策權和建議權，推動編制、財政等資源向鎮街傾斜。

在中央政策指導下，向基層下放事權過程中對區縣政府的行為約束與鎮街的行動賦能改變了兩者的控制權配置結構，是對壓力型體制的延續與超越。一方面，這種調整延續了壓力型體制下區縣政府對檢查驗收權和績效獎懲權的掌控；另一方面，這種調整旨在糾正壓力型體制下上位偏好主導的供需錯配問題，賦予鎮街一定的目標設定權和資源配置權，形成了目標設定權和資源配置權的上下共享。概言之，這種調整本質上并不在于改變區縣政府與鎮街間的權威關系，而是在從目標的單向設定到目標的友好協商、資源的單方配置到資源的雙向協調轉變上。

（二）任務再嵌入結構：從生產的缺口到缺口的生產

目標設定權和資源配置權的上下共享開辟了區縣政府與鎮街的協作聯動的互動通道，即區縣政府與鎮街互動協作、聯合行動，共同完成事權下放與承接的政治任務。將目標設定權和資源配置權從區縣政府的控制權中部分地剝離出來，其效果是調整事權下放事前、事中、事后三個過程中區縣政府與鎮街的關系。在壓力型體制下，全部控制權的上位主導導致區縣政府與鎮街在事前、事中、事后都是自上而下的任務派發與落實狀態。但目標設定權和資源配置權上下共享后則不同，這一調整使得區縣政府與鎮街在事前、事中、事后（結果反饋目標設定）階段具有充分的溝通與合作。因此，盡管檢查驗收權和績效獎懲權歸屬區縣政府，事前開會動員、事中領導考察與事后檢查考核的層級動員的互動過程并未改變，但也生成了與之并行的事前、事中、事后溝通合作的協作聯動互動過程。正是通過這一調整，基層事權承接任務具備再嵌入結構的基礎，從而將常規生產的缺口轉換為缺口的生產。

周雪光等認為，當委托方行使檢查驗收權時，管理方和代理方可能形成共謀以應對委托方的檢查或完成委托方的任務。[9]（p78）共謀是一種政策目標偏差行為，那么相似地，在面對上級政府的政治壓力時，區縣政府和鎮街為什么不是采取共謀行為，反而遵循頗具積極意義的協作聯動呢？筆者認為，一是因為向基層下放事權的理想目標與基層經濟社會發展的利益取向是兼容的，能夠帶來政治效益、社會效益和經濟效益；二是因為政治壓力自上而下持續輸入，而向基層下放事權的成效也不僅僅局限于報表和數據，能夠通過沉浸式體驗和服務對象評價等多元渠道獲取，這就難以通過信息壟斷來欺瞞上級政府和社會主體。在實踐中，協作聯動的互動過程呈現出自身的特征，在此結合佛山市順德區的區鎮改革案例加以闡釋。順德區是廣東省乃至全國簡政放權的優等生，在行政放權上走在前列，早在2010年其下轄的10個鎮街就被依法賦予縣級管理權限。近年來推動的區鎮改革更是力度空前，全區7532項行政管理職權將有4204項下放鎮街，占總數的55.8%，比改革前增加2882項，取得了一定成效。[15]（p2）細究其理，協作聯動的互動過程是鎮街有效承接事權的重要驅動因素。

其一，區縣政府和鎮街協商確定放權事項，并且目標共識以清單方式呈現，督促雙方兌現承諾。雖然順德區向鎮街下放事權走在前列，但并非一帆風順，既有成功經驗也有失敗教訓。以往的改革經驗讓順德區政府意識到事權下放前期統籌謀劃的重要性，特別是在放權事項的確定上，其目的在于更加科學務實地賦予鎮街最想要、最有用、能用好的行政管理事權，這是推動形成區鎮兩級各司其職、同頻共振、權責清晰、高效協同的權責體系的前提條件。因此，區縣政府與鎮街的充分溝通對于確立共同目標是不可或缺的。順德區以問題為導向重新梳理區鎮事權劃分清單，充分吸納了11個部門及10個鎮街的反饋意見，最終在長達兩年的反復協商后終于問世。由此制定的事權清單反映了區縣政府和鎮街的共同意志，減輕了執行階段的模糊性和不確定性。

其二，區縣政府和鎮街在事權放接過程中緊密銜接，推動編制、財政等行政資源的共享和均衡配置。以行政執法類事權下放為例，某些事權雖符合鎮街發展需求，但具有專業性強的特征，造成承接意愿和承接能力不相匹配，特別是鎮街行政資源匱乏的情況下，不匹配愈發凸顯。為此，順德區通過平衡事權與資源配置化解鎮街執法專業能力不足的問題，將一批行政執法編制下沉鎮街，按照“人隨事走”原則，挑選近百名年輕骨干下沉鎮街，補充一線專業力量，并且匹配相應的財物資源。除了專業人員和編制的直接調配外，組織學習和經驗積累也是區縣政府和鎮街緊密銜接的重要途徑。順德區在事權下放過程中設置過渡期，區屬部門事權下放后，通過選派骨干工作人員幫助鎮街進行業務培訓、制定熟悉相關操作流程，從而實現事權下放的平穩過渡。

其三，區縣政府和鎮街根據事權下放初步效果及時動態調整事權內容，保證事權得到有效履行。事權下放不是一放了事，目標設定權的共享意味著檢查驗收的最終目的不是問責，而是及時發現問題，根據實際情況動態調整、優化系統，為新的目標設定提供依據。順德區根據前期事權下放的經驗，對原有的放權事項進行了系統調整。順德區根據鎮街需要、能夠承接的基本原則將諸如勞務派遣經營許可、流動就業統籌管理、水域灘涂養殖證核發、母嬰保健技術服務機構執業許可等廣泛涉及群眾生活、具備承接能力的事項下放給鎮街，而對于原來下放的專業技術強、協調難度大、鎮街難以承接的事項則重新收歸區級政府行使。

（三）基層事權承接有效性的缺口生產邏輯

目標設定權和資源配置權的上下共享構造了區縣政府與鎮街協作聯動的互動過程，以目標共商、資源共配、問題共應實現精準式放權。精準式放權展現的是事權下放前、中、后全流程的精準對接，通過事權的靶向下放實現區縣政府與鎮街的供需適配，反映了基層事權承接有效性常規生產之外的缺口生產邏輯。

首先，目標設定權由區縣政府和鎮街共同享有，協商一致以確定事權下放共同目標，實現了權力下放的供需對接。事權下放的成敗最終以能否有效承接為衡量標準，因此需要充分考慮承接方的需求（意愿）和能力。目標設定權的共享與放權目標的協商確定是一個摸清需求和能力，達致供需匹配、能力相稱的過程。雖然在這個過程中不可避免因利益沖突存在博弈和談判，但是事前協商將博弈前移，有助于廓清相關問題、化解相關矛盾，使得諸多信息透明化，而協商所得共識對于放權方和承權方來說具有契約效力，減少了事權下放的事中阻力，亦即以事前協商的時間成本來換取事中執行的諸多成本。

其次，資源配置權由區縣政府和鎮街共同享有，有助于事權與資源的動態匹配，實現區縣政府和鎮街的資源供需匹配。資源是能力兌現的重要條件，也是履行職責的基礎要素。資源配置權的共享意味著伴隨事權流動的是資源的轉移。從鎮街來看，事權承接改變了既有的資源均衡格局，即使鎮街憑借流程再造能夠最大化“通用性資源”，但“專用性資源”和“基礎性資源”則依賴外界的輸入。從區縣政府來看，事權下放使得部分行政資源得到釋放，這部分資源面臨閑置狀態。在資源配置權歸屬于區縣政府時，可能在官僚自主性邏輯驅動下將閑置資源據為己有，而鎮街承接了事權卻未增加相應資源，事實上形成了資源的供需錯配。資源配置權的共享遵循的是“按需分配”原則，意味著資源的轉移流動，發揮資源的最大效用，實現資源的供需匹配，進而促進鎮街有效承接事權。

最后，檢查驗收權雖歸屬于區縣政府，但檢查驗收的目的不僅是問責，更是共同發現問題、明晰問題、解決問題，為目標設定提供依據，以動態反饋機制增進事權下放的總體效益。事權下放的事前協商和事中聯動過程并不能確保相應事權得到有效承接，依然可能存在超出預期的問題，檢查驗收權的動態反饋機制就發揮著糾偏的功能，從輸出端進一步增強事權下放的精準性。此外，檢查驗收的糾偏過程也是經驗總結和知識學習的過程，通過對成功案例和失敗案例的總結，放權方和承權方能夠獲取事權下放與承接相關的知識，為后續的事權下放提供借鑒，減少試錯成本，這在某種程度上也是增強事權下放精準性的一條路徑。

綜上所述，目標設定權和資源配置權的上下共享塑造了區縣政府和鎮街協作聯動的互動過程，以精準式放權糾偏區縣政府和鎮街的供需錯配，保障了鎮街對事權的有效承接。精準式放權憑借事權的供需對接、資源的供需匹配與檢查驗收的反饋糾偏生成了“事前—事中—事后—事前”的閉環路徑，使得自身得以持續再生產，進而實現了區縣政府與鎮街權責利的動態均衡匹配，不斷推動事權的有效承接，這構成了基層事權承接有效性的缺口生產邏輯。

五、結論與討論：壓力型體制及其超越

中國政府存在一以貫之的常規治理機制，這種常規治理機制是科層的、鑲嵌于國家制度體系中的固定結構，決定著政府體系的基礎運轉，但常規治理機制存在自身弊端，時常帶來組織失敗問題，需要相關機制來補充和糾偏。[16]（p90）在向基層下放事權的過程中，壓力型體制作為常規治理機制發揮著自身在推動事權承接上的優勢，但也因粗放式放權造成了供需錯配的弊端，因此需要通過其他治理機制來調適壓力型體制。基于此，本文借鑒控制權理論，構建了“結構—過程—功能”的二階分析框架，揭示基層事權承接有效性的生產邏輯，主要得出如下研究結論：基層事權承接有效性具有常規生產和缺口生產雙重邏輯，深層次映透出“壓力型體制及其超越”。其中，壓力型體制下的層級動員與基層治理韌性潛力是常規生產邏輯的重要變量，其運作過程是區縣政府依托自身掌控的檢查驗收權和績效獎懲權將壓力傳導至鎮街，打破了鎮街固有利益觀念，使其在治理韌性限度內選擇性地有效承接事權。目標設定權和資源配置權上下共享下的協作聯動與權責利均衡匹配是缺口生產邏輯的重要變量，其運作過程是區縣政府和鎮街以目標共商、資源共配、問題共應實現精準式放權，以事權下放前、中、后全流程的精準對接，實現區縣政府與鎮街的權責利均衡匹配，進而實現鎮街對事權的有效承接。

本文的理論貢獻主要體現在兩個方面：其一，彌補了壓力型體制在向基層下放事權過程中發揮作用內在機理解釋的理論真空。本文從控制權的角度解釋了緣何壓力型體制在事權下放過程中呈現復雜且矛盾的功能。檢查驗收權和績效獎懲權的上位主導是壓力型體制激發基層治理韌性，推動事權承接的重要原因；目標設定權和資源配置權的上位主導則是壓力型體制造成區縣政府與鎮街供需錯配，阻礙事權承接的重要推手。其二，既有研究將關系運作、共謀行為等非正式手段視為壓力型體制的“壓力釋壓閥”，[17]（p4）[18]（p72）本研究預示著通過制度設計的正式手段充當“壓力釋壓閥”的可能性。壓力型體制下的“壓力”有輸入和輸出兩個制造源，前者是上級任務與執行情境間的張力所塑造的壓力，后者是上級監督考核所塑造的壓力。通過非正式手段緩解壓力的行為作用于輸出端的壓力，是一種權宜之計，并未消除上級任務與執行情境的張力問題。相反，本研究指出的目標控制權和資源配置權共享的制度設計則著眼于輸入端，旨在舒緩上級任務與執行情境的張力，當輸入端的壓力得以緩解，意味著完成任務的難度減小，所要面對的上級監督考核的壓力也相應減小。

本研究對提升基層事權承接有效性的啟示是：第一，目標設定權和資源配置權應當由區縣政府和鎮街共享，發揮協作聯動對于事權承接有效性的促進作用。這要求在事權下放前充分征求鎮街的意見，讓區縣政府與鎮街的意圖和矛盾在溝通中得到融合與消解，形成代表共同意志的事權下放共識。在放權過程中，區縣政府應遵循資源配置與事權有效承接相適應的原則，在事權下放的同時推動編制、財政等行政資源的向下轉移。在事權下放后，應當評估放權的實際成效，共同發現問題、明晰問題，為新一輪的目標設定提供參考。第二，檢查驗收權和績效獎懲權應當由區縣政府掌控，發揮層級動員對突破路徑依賴束縛的功能。一方面，需要將層級動員的行動邏輯限定在特定范圍內，防止這種行動邏輯對協作聯動行動邏輯的消解；另一方面，需要強化區縣政府對鎮街事權承接效果的考核獎懲，對于因鎮街履職不當、消極應對而導致事權承接失敗行為進行嚴厲問責。

最后，盡管本文只在基層事權承接有效性上探討了“壓力型體制及其超越”的問題，但相關結論仍具有一般性意義。壓力型體制中施壓方的權威來源主要有兩種：一是政治權威和科層等級權威，二是資源依賴產生的經濟權威。前者是基礎，在控制權上表現為目標設定權、檢查驗收權和績效獎懲權；后者是補充，表現為資源配置權。壓力型體制的運行以確保施壓方的權威為基礎，目標剛性化、問責剛性化、資源上收化是其典型特征，并建構“任務—責任”體系實現壓力傳導。相應地，受壓方承受著雙重壓力：一是任務檢查驗收與績效獎懲壓力，二是由此派生出的任務兼容性壓力以及與任務相關的資源匹配性壓力，而后者的根源在于壓力型體制對地方治理情境性的忽視。進而，壓力型體制實質上面對著權威體制與有效治理間的張力。由此可見，壓力型體制作為大國治理高效率低成本的重要制度基礎，其制度優勢得以彰顯有兩方面的原因：一方面，壓力型體制建構“任務—責任”體系，以壓力傳導機制調動下級意愿并抑制負面自主性行為，外生性地驅動“愿意作為”與保證符合上級意圖的“合意作為”；另一方面，施壓方的壓力作用方向、作用強度和作用范圍在受壓方的承壓容限之內，內生性地激發“愿意作為”與保證“能夠作為”。進言之，目標設定決定了壓力型體制的作用方向和強度，關乎承壓意愿；資源配置影響作用范圍，關乎承壓能力，兩者共同構成了承壓容限。在目標激勵兼容和資源配置相對合理的治理情境中，依托檢查驗收和績效獎懲的激勵就能約束受壓方的負面自主性，很好地完成治理任務，這是壓力型體制發揮作用的理想制度環境。但在目標激勵不兼容、資源配置不盡合理的治理情境中，壓力型體制往往因對地方實際的忽視而導致壓力失準以及體制失效，此時治理目標設定權和資源配置權就需要在施壓方和受壓方間共享，通過溝通協商的方式調適承壓意愿和承壓能力。總而言之，壓力型體制是對科層制等級治理和專業化治理失靈的政治化彌補，但壓力型體制并非萬能靈藥，其功能的有效發揮很大程度上取決于任務與地方情境的兼容性及任務與資源適配性。因此，當超出了壓力型體制有效運作的限度時，就應當超越壓力型體制，彌補壓力型體制的常規運作缺陷。“壓力型體制及其超越”實質上描繪了權威體制與有效治理間的動態調適，凸顯出基層事權調整過程中的結構與行動的二元平衡性、任務結構的激勵兼容性、任務行動的資源適配性。在這個意義上，基層治理能力和效能正是在“壓力型體制及其超越”的過程中得到淬煉和釋放。

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