創制性立法的探索與實踐

近年來，地方人大以創新、擔當、作為精神，探索開展一系列創制性活動，推出一批創制性立法，推動地方性立法活動的理論和實踐創新，活躍了地方立法工作格局。如何創造性地開展立法工作，不斷豐富和創新提高立法質量的方法舉措，筆者對此進行分析思考。

創制性立法的必要性

注重解決帶有特殊元素的立法實踐問題。創制性立法聚焦地區特有問題，針對性較強，調整范圍較小，有助于解決國家立法“無法觸及”的問題。比如，上海在家庭農場新型農業經營方面探索多年，通過發展家庭農場，推動農業經營方式的創新，破解“誰來種地”的問題，實踐中有必要總結固化其在促進家庭農場發展中好的經驗做法。因此，《上海市促進家庭農場發展條例》的出臺，增強了本市農業經營主體的活力。

又如，杭州是城市大腦建設的先行者和實踐者。作為賦能城市治理的新方式，國家和省市均缺少城市大腦相關的制度設計和標準規范。《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》首次明確城市大腦的范疇、定位和功能，明晰數據質量權屬和安全管理，針對部分特殊群體存在“被數字化”困境的現狀，通過立法規定完善線下服務和救濟渠道，保障公民選擇傳統服務方式的權利，推動城市大腦建設在法治軌道上長效運行。此外，陜西就秦腔藝術傳承發展、內蒙古就額濟納胡楊林保護、廣西就柑橘黃龍病防控等，聚焦“特殊元素”，解決實際問題，促進地方治理方式和治理效能的提升。

推動地方法律制度不斷完善。我國各地情況不同，國家統一立法往往很難適應各地實際需要。這就要求地方立法機關根據本地區實際情況制定地方性法規，對適合本地區的法規大膽創新，特別是對國家沒有規定而又是地方事務必須解決的事項進行立法，以達到拾遺補缺、填縫補白的效果。

比如，2017年《湖北省社會信用信息管理條例》問世，這是我國第一部關于社會信用信息管理的地方性法規，對于推進“信用湖北”建設具有重要意義。截至目前，共有31個省區市制定社會信用地方性法規，進一步夯實了社會信用基礎法規制度體系。

再如，2019年山西出臺紅色文化遺址保護利用條例，這是全國首部保護紅色資源的省級地方立法，推動構建紅色文化遺址保護利用新格局。山東、上海、廣西、江西、陜西、重慶等省區市先后出臺紅色資源保護傳承相關條例，讓社會主義核心價值觀入法入規，依法弘揚社會主義道德規范。創制性立法既可以讓地方更加妥善地處理地區特色事務，提高立法效益，同時為地方法律制度的完善提供基礎和支撐。

為國家立法提供有益借鑒。創制性立法針對具有區域特殊性的地方事務，出臺一些適應地方發展實際且適度創新的法規來滿足其發展需求，通過不斷探索、試錯和創新，為國家立法提供試驗和制度創新的場所。

特別是創制性法規頒布施行后，國家可以基于地方實踐效果，總結實踐經驗，避免國家立法可能存在的風險，降低國家立法的“試錯”成本。以數字經濟為例，2020年12月，國內首部數字經濟法規——《浙江省數字經濟促進條例》出臺，數字經濟地方立法拉開序幕。截至2023年4月，國內已有11個省區市出臺數字經濟地方性立法。系統梳理已出臺的數字經濟法規，精準提煉總結其經驗、問題和規律，可為國家將來制定數字經濟國家法規提供有益借鑒。

需處理好三個關系

問題導向與價值引領。創制性立法要先由問題引導立法、再由立法解決問題，更好發揮引領作用。因此，創制性立法對所需要解決的問題要清晰而明確，所提供的方案要管用而有效。

有的將創制性立法作為“政績工程”，把創制性立法作為顯示亮點、尋求加分的途徑，沒有出于實際需要，采取適當形式，花大力氣打磨法規內容；有的秉持法律萬能主義觀念，以創制性立法之名介入立法本不需要介入的領域，導致立法效果不佳，所立法規淪為案頭之法。這種片面追求創制性立法之“形”、忽視解決實際問題之“實”，只注重行為過程而忽視實際效果、脫離實際需要的形式主義，使得諸多名為“創制性”的立法變得虛有其表，造成立法資源的浪費。

人大主導與政府依托。立法實踐中，一是人大對法規立項的主導作用發揮不夠。往往是“部門提什么、人大審什么”，一些聚焦解決區域突出問題的探索性、引領性法規很難進入立項范圍，人大在“立什么”的問題上把握不夠。二是調查研究在立法中的基礎性作用發揮不夠。創制性立法要真正解決具體實際問題，必須加強調查研究，克服立法中的主觀主義傾向。三是立法的前瞻性思考發揮不夠。隨著新產業、新業態的發展，人工智能、大數據、云計算等衍生出許多新型社會關系，亟需立法予以規范。四是立法工作隊伍創新作用發揮不夠。創制性立法關注專項領域，聚焦具體問題，相比于其他立法更需精細化、專業化，這客觀上要求立法隊伍必須持續拓展專業能力特別是創新能力。

法制統一與先行先試。立法實踐中，一方面，個別法規在創新過程中存在“過度創新”傾向，脫離地方實際，或違背上位法的原則和精神，以致破壞法制統一，制定的法規無法發揮效用。

另一方面，有的法規保守有余而創新不足，其先行性、示范性不顯，存在內容雷同、特色不明的問題，這就違背了國家授予地方立法權的初衷，很難稱之為創制性立法。

要做好五個方面工作

優化評價機制，樹立正確的立法觀。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。”創制性立法好不好，關鍵要看所立法規在推進地方治理與服務本地群眾的過程中管用不管用、有沒有解決實際問題，獲得了怎樣的社會評價。要遵循立法數量與質量相統一、立法速度與立法效益相兼顧的原則，引導立法工作者樹立正確立法觀，實現地區創制性立法由數量型向質量型轉變，由“有沒有”向“好不好”轉變。

強化調查研究，找準摸清問題癥結。一要針對創制性立法所具有的創新性、前瞻性、地域性等特點，進一步完善立法調研機制，全流程做好選題立項調研、起草論證調研、審議修改調研、實施評估調研等各環節工作。二要注重發揮基層立法聯系點、人大代表之家、專家咨詢庫的作用，廣泛運用各類座談會、專題研討會、蹲點調研等方式收集各方面的資料，摸清創制性立法調整事項的現狀、問題、方案。調研中更注重聽取管理相對人、利益相關群體和基層群眾意見。可針對“一事一例一對策”開展“微調研”，確保對策準、效果好。三要加強調研成果轉化運用，總結提煉自身特色、亮點，包括好的做法經驗，將其凝練成法言法語，增加原創性內容比例，將調研獲取的信息盡可能充實進法規中，努力追求法規內容的創新，進而實現立法創新。

健全立項論證，科學確定立法項目。首先要注重提前介入。認真把握人大在立項論證、項目取舍等方面的主導權，在發揮部門立法積極性的同時，相關專門委員會要提前介入、全面了解對口部門和有關單位的計劃總結、工作進展、問題困難等，根據中央和市委關于該領域的部署安排，依照法律法規的規定自主形成立法選題的初步安排。常委會綜合部門、政策研究部門要認真研學分析中央和地方黨代會、市委全會、年度經濟工作會議、年度工作要點等會議、文件精神，篩查整理出基本立法選項。

其次要強化立項論證。征集到的立法建議項目不能直接進入立法程序，必須對其合法性（是否與上位法相抵觸）、必要性（是否適應當前經濟社會發展需要）、可行性（包括文本質量、主要制度設計等是否可行）等進行充分論證。只有滿足要求的立法建議項目才能列入立法規劃或計劃。可在法規立項前組織常委會組成人員實地視察、調研、座談討論，掌握第一手資料，在適當時舉行聽證會，聽取社會各方意見。

然后要加強前瞻謀劃。重點圍繞轉型升級創新發展、民營經濟高質量發展、縮小“三大差距”、生態文明綠色發展等領域，有序推進先行示范立法、作出創制性規定。在編制立法規劃、確定年度立法計劃時，要充分兼顧創制性立法項目安排，突出自主性立法和先行性立法，在數量和比例上適當考慮和傾斜，確保每年都有一定數量的法規審議通過。

還要重視風險評估。對創制性法規中所涉及的重大制度創新，要運用成本收益分析、博弈論分析等方法，圍繞制度合法性、合理性、可控性等問題進行綜合評估。對存在合法性和重大合理性問題或者出臺后可能引發不良社會影響的，要及時修改完善，把握好出臺時機。

提高立法技術，強化立法基礎支撐。在文本結構設計上，要改變過去起草一般法規時“先文本—后修改”的模式，倡導推行“先問題—后文本”的模式，即先梳理地方發展中需要立法解決的問題，然后研究提出解決具體問題的思路和舉措，根據立法內容的需要確定文本框架結構和法規條文。按照精準、精簡、精細的原則，在創制性立法中推行簡易體例，不盲目追求大而全、小而全，堅持有幾條立幾條，成熟幾條立幾條。

在條文內容設計上，立足實用、確保管用，為具體問題提供要求明確、方法具體、切實可行的解決方案，注重針對關鍵問題和薄弱環節搞好制度安排和體例創新，注重用具體、可量化的標準和敘述代替籠統、粗放的原則性要求，注重加大保障條款和法律責任條款的比重，注重結合地區實際作出具有地方特色或民族特色的規定。

在語言文字表述上，要盡可能精確、精準、簡練，力求達到表詞達意的規范性和簡潔性，做好政策性語言與法言法語之間的轉化，更多采用設定權利義務責任的表述方式，避免使用“提倡”“引導”“鼓勵”等政策性詞匯，增強法規制度的剛性色彩。

培育工匠精神，注重人才隊伍建設。要提高思想認識，把加強隊伍建設作為一項基礎性、戰略性任務來抓，樹立前列意識，采取有力舉措，打造政治堅定、業務精通、務實高效、作風過硬、清正廉潔的高素質立法隊伍。要重視人大法制工作委員會力量配備，加強法制工作委員會工作機構建設，配強配齊法制工作委員會工作力量。要創新立法人才任用機制，探索以聘任制公務員形式，從律師、專家學者中公開招聘高級立法專員，進一步充實人大和政府專業立法人員。多渠道選拔和吸收理論功底深厚、法治實踐經驗豐富、具有奉獻精神的優秀立法人才，注重從執法和司法隊伍中選調工作人員。要強化立法干部業務培訓，注重圍繞立法理念、立法程序、立法技術等方面，提升隊伍的立法需求識別能力、地方特色反饋能力、立法計劃執行能力。要持續錘煉隊伍嚴謹細致的工作作風，重視發現掌握優秀年輕立法干部，采取有效措施加大培養、選拔和使用力度。

（作者單位：重慶市人大財經委）