“治水為民，興水強國”

【中圖分類號】 TV213.4"""" DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2024.06.004

專題導言

顏海娜（專題主持人）

從大禹治水到新時代國家“江河戰略”的確立，一部中國治水史，也是從古至今中華民族的奮斗史和發展史。人多水少、水資源時空分布不均，是我國的基本國情水情。盡管我國水治理工作取得顯著成效，但水資源短缺形勢依然嚴峻——我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的35%，16個省（區、市）人均水資源量處于嚴重缺水線以下；全國70%以上的城市群、90%以上的能源基地、60%以上的糧食主產區位于水資源緊缺地區。與此同時，長江、黃河、珠江等重要流域的系統治理仍面臨諸多挑戰，任重道遠。

黨的十八大以來，習近平總書記從我國基本國情水情出發，基于對中華民族歷史的深邃思考和對經濟社會發展大勢的深謀遠慮，站在中華民族永續發展的戰略高度就治水工作發表一系列重要論述。從“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的基本方略，到“山水林田湖草沙是生命共同體”的整體觀，再到“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的制度要求，統籌生態保護與經濟社會發展保障國家水安全，為新時代水治理工作指明了方向。近年來，我國水治理工作取得顯著進展：2023年，全國地表水I－Ⅲ類水質斷面比例達89.4%，長江干流連續4年、黃河干流連續2年全線水質保持Ⅱ類，近岸海域優良水質比例達85.0%。

本刊特邀國內治水領域研究的專家學者，在深入學習《習近平關于治水論述摘編》的基礎上展開專題研討。余敏江從系統思維視角，深入闡釋習近平總書記“山水林田湖草沙是生命共同體”的科學內涵；陳天祥立足實踐困境，探索破解“形式治河”的常態化治理路徑；周新民以廣州河長制實踐為例，展現了技術創新驅動治理韌性提升的新路徑；顏海娜、劉勝磊深入探討人工智能賦能水環境治理的階段性特征；彭銘剛則從韌性治水視角總結了廣州的系統治理經驗。

在公眾參與領域，任敏提出共同體治水新范式，為解決“公地悲劇”提供中國方案；馬亮從“言論”到“行動”的轉向研究，為協同治水提供了新思路；戴勝利、余子凡聚焦河湖長制的地方實踐，揭示了政府—市場—社會協同創新的可能性；于剛強、曾棟深入剖析社會組織參與的模式與局限；傅承哲則從行為科學角度探索了公眾參與的助推機制。

在流域治理方面，唐斌、賴如文、陳雨欣以山水林田草系統治理為切入點，深化了“空間均衡”的理論內涵，為流域一體化治理提供了新思路；彭顯耿、葉林從整體性治理角度對中國水資源治理進行了系統梳理；吳泳釗、劉勁宇立足基層實踐，探索了黨建引領破解治水“最后一公里”難題的中國密碼。

這些研究成果既有理論創新，又有實踐探索，構建了一個從理念、制度、技術到參與的完整治理體系，為我們深入理解和貫徹習近平總書記親自擘劃、親自部署的“江河戰略”提供了參考。需要指出的是，本專題主要聚焦新時代治水事業的階段性成就。而“江河戰略”是新時代加快實現中華民族偉大復興的重大國家戰略，隨著我國生態文明建設不斷深入，以水資源為紐帶、以大江大河流域為單元整體推進的高質量協同發展戰略仍需進一步加強研究。本刊期待與廣大讀者就如何更好地理解和踐行國家“江河戰略”持續深入交流，共同為推進新時代水治理體系治理能力現代化貢獻智慧。

以系統思維推進水環境有效治理

■ 余敏江

水環境治理是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、干支流、地上地下、城市鄉村之間的關系，是公認的公共事務治理難題。因此，水環境治理須善用系統思維統籌水的全要素、全流域、全過程治理。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調系統思維在國家治理中的重要性。黨的二十大進一步將“必須堅持系統觀念”作為習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論之一。具體到水環境領域，習近平總書記指出，“要從生態系統整體性和流域系統性出發，追根溯源、系統治理，防止頭痛醫頭、腳痛醫腳”“要用系統論的思想方法看問題，生態系統是一個有機生命軀體，應該統籌治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林等”[1]。無論是“山水林田湖草沙是生命共同體”的重要論述，還是陸海、城鄉、地上地下空間統籌的總體原則，無論是河湖長制、灣長制、田長制的制度設計，還是長江流域“共抓大保護”的戰略轉變，都鮮明地體現出習近平總書記關于治水重要論述的系統性特質。

系統思維是指一種以整體、動態、關聯的方式去全面看待問題、解決問題的思維方式，旨在在系統與要素、要素與要素之間尋找到“局部有效，整體也有效”的解決方案，它具有整體性、動態性、協同性等特點。

一、 推進水環境有效治理須整體謀劃

水與山、林、湖、草、沙等自然要素構成了一個相互依存、共生共榮的生態系統。同時，水與經濟社會是一個更為宏觀的生命共同體。從這個意義上說，水環境治理是一個多層次、嵌套型復雜體系，這需要牢固樹立整體思維。

整體思維是一種強調系統內部各要素之間整體關聯、有機統一的系統思維。水與山、林、湖、草、沙是相互依存、共生共榮的有機鏈條，破壞其中的任何一個因子，整個水生態系統都會受到影響甚至瀕臨崩潰。水環境治理的復雜性在于，它不僅是一個自然生態問題，更是一個社會經濟問題。表面上看，水環境問題似乎是流域的自然病癥，但實際上，它是全流域社會經濟系統的一類“負面產出物”經過特定的供應鏈與物流網絡輸送到水體中的結果，有著復雜的社會、經濟與人文因素。因此，推進水環境治理變革策略既有物理層次的水生態修復與水環境保護工程，還應涵蓋社會層次的整體性治理理念和新的水環境共生系統的構建。

二、 推進水環境有效治理須動態調適

水的本質是“流動性”。水環境的內部結構和外在狀態始終處于動態變化之中，具有外部風險的不確定性和治理過程的循環性、往復性。因此，需要從前瞻思考、反復思考和換位思考的治理框架出發，對水環境治理進行動態調適。動態調適系統應當是一種遠離平衡態的開放的耗散結構，通過治理主體的持續學習能力和合作彈性，不斷與外界進行信息交流和能量置換，實現標本兼治以及當前與長遠的有機統一。

一方面，著眼于長遠，從戰略上科學謀劃。水環境治理是一項十分復雜和艱巨的任務，它不僅涉及發展方式的變革，更涉及利益藩籬的突破和發展邏輯的重塑，不可能一蹴而就。另一方面，著眼于當前，從策略上解難題。為解決水環境污染和水生態退化等問題，2016年12月，由黨政領導擔任河長的“河長制”在太湖流域率先推行。這一制度通過“領導掛帥”將河湖治理納入地方政府的中心工作，實現了對傳統河流治理方式的徹底調整和重塑。各地也結合實際，在長期實踐中不斷探索流域治理的規律，如長三角生態綠色一體化發展示范區的“聯合河長制”模式、上海市的“河長+檢察長”模式、浙江省的“立體河長制”模式、深圳市的“民間河長制”模式，在一定程度上消解了“行政河長”的單邊弊端，較好地兼顧了環境效益與社會效益，充分體現了動態調適的系統思維。

三、推進水環境有效治理須協同合作

水環境治理的各主體、各要素在系統發展中不是雜亂無章的，而是有其秩序或規律。協同合作能夠使水環境的治理屬性互相增強，并推動系統向積極方向發展，這是形成有序結構的基礎。水的自然跨界屬性要求其治理必須協同合作，但整體性的流域習慣上被劃分為多個“封閉狀”流域政府。流域政府可能從轄區利益出發對水環境治理采取機會主義策略，這樣個體理性容易導致集體的非理性。學界普遍認為，水環境的跨界性與行政區的屬地化管理之間形成的“邊界沖突”是造成跨界水污染日益嚴重的主要因素。為解決這種“碎片化”困境，迫切需要在體制層面實現水環境治理協同合作“再中心化”和“去中心化”的結構轉型。“再中心化”以環保大部制改革為先導，構建“寬職能、大部門”的整體性政府，不斷優化歸并、有序整合“海陸空”全覆蓋的相關環保職能。“再中心化”所塑造的整體性政府將有利于在模糊化、交叉性的環境問題上及時做出引導和協調，避免“九龍治水”的困局。“去中心化”的結構安排旨在充分激發市場力量、社會力量參與水環境治理的積極性，構建“精益政府”，通過政府、企業、社會在互動中實現“乘數效應”，最大限度整合水環境治理資源，實現水環境治理的良性高效運行。

水環境治理的協同合作還需要實現水環境治理制度的“無縫隙”設計。制度不僅抑制著人際交往中可能出現的機會主義行為，同時也對水環境協同治理有著深層次的“黏合”作用。推進水環境治理制度的“無縫隙”設計意味著整合冗余、沖突的制度，補齊制度稀缺與制度滯后留下的漏洞，并實現水、土壤、固體廢棄物、可再生能源等方面的法律規范的有效銜接，同時加強環境法與民法、行政法、刑法的銜接與協調。除了“無縫隙”設計具有一定權威引導和強制執行的“剛性”制度以外，還需要加強正式規則對非正式規范的銜接配合，利用思想信仰、意識形態、習俗、慣例、倫理道德等尚未被充分激活的水環境治理“接點”，建立“目標—倫理—合作”的制度“隱秩序”，成為對“權威—規則—配合”的制度“顯秩序”的補充。

常態化治理：化解“形式治河”隱憂，真正走向“實質治河”

■ 陳天祥

運動式治理作為河長制的初始政策工具，在某些情境下能夠發揮較大作用，但其不可持續性限制了其長期效能。因此，為了維持水治理效果的可持續和長效性，應從中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略高度出發，強化頂層設計的指導作用，完善各項制度建設，將運動式治理集中力量、調動資源形成的有效治理平臺和手段穩定下來。同時，對治理過程中產生的偏差加以糾正，做好頂層設計，精準施策。這要求各方面協同合作，齊頭并進，逐步轉化為常態化治理，形成治理的長效機制。只有這樣，河長制才能真正實現河流治理的有效性，促進河流生態系統的持續改善和美化。

一、完善頂層設計，為河長制“保駕護航”

第一，機構設置方面，去“水務化”。建議單獨設置河長制辦公室，作為各級黨委、政府的協調辦事機構，可以與水利或環保部門合署，以強化其協調功能和獨立性。

第二，職能劃分方面，堅持一個“協調中心”，深化河長辦“統籌協調”職能。明確各級地方政府領導班子和職能部門包干河涌治理責任，加強橫向協調機制，建立跨區域協商對話平臺，以實現流域的綜合治理。

第三，人員結構方面，建議為河長辦建立明確的人員配備制度，以保障機構人員數量充足和結構合理。

二、完善資金保障體系，

實現資金投入常態化

政策的有效推行和治理效果的常態化都需要長效的資金保障。而資金保障應短期和長期相結合，短期資金可以使一直未解決的水治理難題得到改善，長期資金則用于維持治理成果，確保其持續性和穩定性。另外，資金分配機制可以借鑒中央對省一級的轉移支付機制做法，這一模式既考慮地區發展不平衡因素，又考慮重點、難點項目情況，后者類似于專項支付項目。同時，上級政府應制定明確的資金使用標準，并且設置專門賬戶對資金進行管理，所有收支條目一一登記造冊，以清晰呈現資金的來龍去脈，提高資源配置效率。

三、落實權責清單制度，嚴抓層級責任

盡快建立和完善河長制領域的政府權責清單制度，列明各級政府治河權責，為基層河長、河長辦減負。水環境治理是一項系統工程，要同步落實水資源保護、水安全保障、水污染防治、水環境治理、水生態修復和水域岸線管理六大河長制任務。因此，迫切需要厘清各級、各職能部門權限，使它們認領責任，并嚴格落實職責。在此過程中，可以借鑒江蘇省的有益經驗，為所有在冊水庫落實安全行政責任人、技術負責人、管護人三級責任人，確保大中型水庫全部落實管理單位，小型水庫落實管護人員，實現管護全覆蓋。同時，應賦予基層河長、河長辦相應的履職權力，做到權責一致，從而提高政府內部的政治動員能力以及下屬履職的積極性和有效性。

四、健全考核問責激勵機制，

實現“真考核”“真監督”“真激勵”

第一，利用數字技術，建立河湖治理的智能化平臺，實現高效精準和靈活的考核管控機制。如在巡河方面，應從重視“量”到重視“質”，根據治理項目的進度狀況科學規定巡河次數和巡河方式的動態智能調整，并制定差異化的考核方案，而不是同一化地“一日一巡”的形式主義和僵硬的管控機制；在考核標準方面，考慮長遠情況及歷史因素，根據不同地方的實際和河長制運行成效，分門別類設計不同的管控目標和河湖治理標準。

第二，細化問責機制，保障“真監督”。問責機制應充分結合各地的實際，問責條例也應該細化，避免采用一概而論、“一刀切”式的問責方式，以確保監督的有效性和針對性。

第三，健全激勵相容機制，實現“真激勵”。目標責任體系的建立除了考核問責機制，必須配套相容的激勵機制，才能發揮激勵實效。例如，可以設立相應的項目專項經費支持激勵機制，也可以為個人設立獎金激勵、晉升激勵，甚至榮譽激勵等多種激勵措施。通過這些激勵措施交互使用，可以最大化地激發河長及相關人員的工作積極性和創新性。

五、倡導全民參與，實現共建共治共享

第一，務實宣傳，提升公眾參與意愿。可以采取線上線下相結合的方式大力宣傳河長制政策，并充分激發社會組織的公益性參與熱情，培養公眾的主動參與意識。只有公眾真正認可并接納這項政策，才會自發參與政策執行過程，進而形成全民治河的良好局面，推動“實質治河”不斷向縱深發展。

第二，拓寬渠道，減少公眾參與阻礙。在公眾參與意愿提升后，倘若參與渠道受阻，公眾的參與意愿會大打折扣。因此，各級政府應大力開放公眾參與渠道，尤其是利用數字政府建設成效，立體多維利用新媒體載體，與公眾形成良好的互動機制，不管是前端決策過程還是末端參與過程，引入公眾協商機制來吸納公眾意見，增加公眾對河長制的認可度、支持度和配合度。

第三，強化培訓，提升公眾參與能力。在加強對政府相關工作人員培訓的同時，也加大對公眾的培訓工作，一方面是對政策內容的培訓，另一方面是對公眾參與方式及參與渠道的培訓，以此提高公眾的參與能力。

技術創新與服務驅動提升治理韌性——基于廣州市河長制效能提升路徑的經驗反思

■ 周新民""" 羅港

全面推行河長制，是推進河湖治理體系和治理能力現代化的重要制度。自2017年以來，廣州市在改善河涌水生態環境方面取得顯著成效，逐步形成技術創新與服務驅動并重的廣州韌性治水模式。此成就非一日之功，而是歷經不斷探索與糾偏逐步累積而成。

基層河長作為河長制政策落實的“最后一公里”和直接執行者，其工作成效直接決定了河長制能否順利實現預設的治水目標。在廣州市河長制實施初期，基層治理層面所取得的治水效果未能完全達到目標層面所預設的期望成效。經實踐分析，廣州市河長制在實施初期存在問題和目標感知不足、下級和上級協同不足、監管和問責服務不足、技術和制度融合不足、履職和成效韌性不足的問題。針對以上問題，廣州市河長制從技術創新和服務驅動兩個維度著手提升治理效能。

一、以技術創新推進基層治理業務協同

隨著數字時代的到來，技術創新對政府管理及社會治理模式帶來了極大的機遇與挑戰，促使政府治理理念、治理手段和組織結構都進行了一定的重塑。通過引入數字技術，廣州建立了數據生產、數據分析、數據驅動、數據效能的技術治理框架，旨在實現規范化、精細化、長效化、智能化的數“智”治水應用體系，給數據賦權，讓數據賦能，以數據技術來提高社會治理的科學性和精準性。

廣州通過建立河長管理信息系統，實現面向各級職能部門、各級河長、公眾等用戶提供全方位的廣州市河長制信息、事務、管理服務，把河長辦和基層河長串聯起來，逐步實現以“互聯網+政務服務”為核心的治水業務協同。隨著信息化平臺的不斷推廣和應用，傳統的管制型治理模式逐步被技術賦能下的管服并重、剛柔并濟和多元主體協同治理模式所替代，讓基層河長的治水工作能夠更好地回應社會需求，提高治理效能，為治理體系和治理能力現代化提供技術支撐。

此外，在引入創新技術的背景下，政府的社會治理模式已由依賴經驗驅動、危機驅動轉變為基于數據分析和技術輔助的預警驅動、過程干預驅動。廣州市河長制以數據為核心驅動力，依托數字技術構建了河涌風險預警數據模型、河道巡查風險預警模型等數據模型，創新性地實施廣州市河長制差異化巡河工作機制，精準識別并預警高風險河涌及關鍵水利設施，科學規劃巡查路徑，高效靈活調配巡查任務，顯著提升河長巡查工作的效能與精細化管理水平。差異化巡河機制實現對河湖治理對象及時、全面的態勢感知，完成河湖問題全生命周期管理，實現治理過程中的動態調整、快速反應，從而進行有效的管理服務，為基層治水工作減負增效。

二、以服務驅動管理精細化

基于數據共享、流程再造和業務協同，數字化治理實現了跨層級、跨地域、跨系統、跨部門和跨業務的綜合管理服務，促進數字供給與治理需求的有機匹配[2]。在“智治、善治”理念背景下，服務驅動的治理模式更強調以業務需求為導向，綜合考量河長制的業務流程、數據流轉和決策支持需求，廣州市河長制通過管理服務（MADE）治理框架，通過提醒（Mind）、調整（Adjust）、共識（Deal）和成效（Effect）四個流程環節，實現剛柔并濟、管服一體的服務導向，推動資源下沉和服務賦能。

在數字化協同治理模式中，廣州河長管理信息系統把河長辦和基層河長串聯起來，技術治理為河長系統提供技術應用支撐，而管理服務（MADE）是對技術治理在治理對象能力意愿上的補足，通過管理服務機制，將資源、能力、協同機制下沉，將技能技術服務送到基層，增強基層河長履職能力。針對河長履職存在“不愿干、不會干、不見效”的問題，建立了以數據驅動為核心的針對性培訓機制，構建了河長履職“能力—意愿”模型和“河長畫像”，實現線上課程自動推送和線下培訓精準服務，從河長的需求出發，提升河長履職效能，激發履職意愿，推動各級河長治水目標的協同。

管理服務（MADE）框架的應用，將科層制層層流轉、層層考核的模式，調整成了扁平化、更有治理成效的高效協同模式。一方面，它通過能力—意愿—目標一致的體系使組織變得牢固，有效應對治理中突發的沖擊，確保治理的穩定性；另一方面，它促使管理者更加關注被管理者的動態及成效，集中有限資源以實現治理目標，推動信息、數據、人員動態的快速流轉，更好地服務“服務者”，促使組織體系運行暢通無阻，確保治理的高效性。

三、總結

在韌性治理中，技術創新和管理服務不是兩條平行線，而應呈現“技術治理支撐管理服務優化，管理服務驅動技術治理升級”的良性循環。在廣州以數據賦能河長制的治理實踐中，針對初期發現的管理服務痛點，通過優化河長數據技術支撐體系、管理體制、監管體制，充分調動基層河長的治理意愿，同時不斷弱化河長的剛性監管控制，以動態化的風險監測預警、差異化巡河任務安排、暢通的溝通反饋渠道以及群眾治水力量的引入，減少河長工作負擔，增強了河長的身份認同和治理效能感，為廣州市河長制的推行提供了強大的內生動力。

智能向善：人工智能何以驅動水環境治理現代化？

■ 顏海娜""" 劉勝磊

2023年6月12日，習近平主席在向聯合國貿易和發展會議成立60周年慶祝活動開幕式發表視頻致辭時，提出了堅持“以人為本、智能向善”的重要論述。這一論述的提出，恰逢全球人工智能技術快速發展，各國普遍關注人工智能治理的關鍵時期，體現了我國對人工智能發展方向的深刻思考和戰略布局。

“以人為本”四個字，深刻闡明了科技發展的根本目的。它要求我們在推進人工智能等新興技術發展時，必須始終將人民利益放在首位，將增進人民福祉作為出發點和落腳點。在水環境治理中，這意味著我們要把人民群眾對優質水環境的需求作為工作的動力源泉，確保治理成效能真正惠及廣大人民群眾。“智能向善”四個字，則明確了科技應用的價值取向。它強調人工智能的發展必須遵循倫理道德，必須有利于人類文明進步，更要注重生態系統的整體平衡，確保技術應用的安全性和可持續性。

實際上，習近平總書記強調“智能向善”，貫穿于黨的十八大以來水環境治理的全過程。從“綠水青山就是金山銀山”理念的提出，到“山水林田湖草沙是生命共同體”的科學論斷，再到“共抓大保護，不搞大開發”的前瞻性戰略部署，無不體現出“以人為本、智能向善”的深刻內涵。特別是在人工智能賦能水環境治理的時代要求下，這一思想引導著每一次的治水變革，為新時代推進生態文明建設、實現人與自然和諧共生提供了指引。回顧我國水環境治理的歷程，我們可以清晰地看到其演進的脈絡：從最初的工程為主，到環境要素的系統協同，再到技術與環境的深度融合，每一個階段都反映了治水理念和方法的不斷升級。這種演進不僅體現了我國在面對水環境挑戰時的創新與堅持，更凸顯了“以人為本、智能向善”思想在實踐中的逐步深化和拓展。

一、治水1.0階段：

以工程為主要手段的水環境治理

中華人民共和國水利事業的發展軌跡體現了鮮明的階段性特征，治水1.0階段構成了水環境治理的重要歷史進程。這一階段呈現出明顯的二元演進邏輯：其一是以大規模水利設施建設為主要手段，著力解決防洪減災、水資源調配等基礎性問題；其二是20世紀90年代以后進入智能化轉型期，通過引入基礎物聯網技術和傳感器系統，構建起初步的水環境監測網絡，形成了以“工程智能”為特征的早期監管模式。在技術路徑選擇上，這一階段既依托傳統水利工程技術開展大型水利設施建設，又開始運用初步的智能化手段實現環境參數的實時監測與數據分析。但這一發展模式也存在明顯的結構性局限，具體表現為重工程輕管理、重末端治理輕源頭控制的失衡現象。雖然這在一定程度上制約了水環境治理的整體效能，但也為后續水治理范式轉型積累了深刻的實踐經驗，推動了水環境治理理念和方法的系統性革新。

二、治水2.0階段：以環境要素之間

有效協作為特征的系統性治理

治水2.0階段是在黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局的戰略背景下開啟的。從認知論維度審視，這一階段實現了從工程主導型治理向系統協同型治理的理念躍遷，深刻契合了習近平生態文明思想的理論內涵。在實踐層面，這種轉型通過信息技術的深度賦能得以彰顯：各地通過構建智慧水務一體化平臺，實現了環境要素間的系統性協同；物聯網、數據管理系統和云平臺等先進技術的綜合運用，編織成一張全域覆蓋的智慧水務網絡，為系統性治水提供了堅實的技術支撐。例如，“長江經濟帶生態環境監測網絡”整合了沿江11個省市的環境數據，實現了流域尺度的全面監測和分析；廣州“智慧排水”系統整合了城市內河涌、綠地、濕地等多元水體數據，實現了對整體水生態的實時監測和聯動管理；中國聯通打造的“氣象數據交易中心”作為數據交易統一平臺，在廣東省中山市防汛減災工作中發揮重要作用，有效提升了城市防災減災能力……這些實踐生動詮釋了治水2.0階段“智能向善”的內涵，從強調工程治水的1.0到環境要素體系化發展的2.0，體現了從局部治理到全局管理的“善”。

三、治水3.0階段：

技術與環境深度融合的智能化治理

隨著人工智能、大數據、云計算等新一代信息技術的快速發展，水環境治理進入了智能化的新階段。這一階段的特點是技術與環境的深度融合，實現了從被動響應到主動預測、從單點治理到全域管控的跨越。在治水3.0階段，智能技術在水環境治理中發揮了關鍵作用。衛星遙感、無人機巡查、智能傳感器網絡等技術構建起了全方位、多層次的水環境監測體系；大數據分析和人工智能算法的應用極大提升了水環境數據的分析和預測能力，為精準治理和科學決策提供了有力支撐。例如，廣州市河涌監測中心打造“河湖風險預警系統”，整合了多源數據，利用人工智能算法進行分析處理，提前預測水污染狀況和水質變化趨勢；深圳光明區智慧防汛調度平臺引入機器學習，搭建了由氣象衛星、雨量站、水文站與產匯流模型組成的雨水情監測預報“三道防線”，實現全區防洪的預報、預警、預演、預案一體化發展。這些實踐生動詮釋了治水3.0階段“智能向善”的內涵，體現了水環境治理從管理好當下到預測防范風險的“善”。它不僅提高了水環境治理的效率和精準度，更增強了主動預防和應對水環境風險的能力。這種從被動應對到主動預防的轉變，是“智能向善”理念在水環境治理實踐中的深化，為水環境治理持續向善向好提供了技術支撐。

四、治水4.0階段：

“智能向善”下“六水共治”新范式

隨著治水的推進，政策的注意力逐漸從治水轉向其他領域，水環境治理呈現出三重張力：一是技術理性與社會價值的深層矛盾。傳統強調技術治水的路徑容易導致基層實踐中出現技術賦能與社會需求的脫節，表現為農村地區治污設施“曬太陽”、城市智慧監測系統淪為數據采集的“花架子”等問題。二是環境治理與經濟發展的內在張力。當前一些地區面臨經濟下行壓力，容易再次陷入“重發展輕治理”的傳統發展路徑。三是效率導向與多元價值的平衡困境，快速推進的環境政策與多元群體的差異化訴求之間存在顯著張力。例如，為確保污染不進河強制清退“沿河商販”，卻忽視了依水而生的地方經濟活力；強調河道整治的標準化，導致具有歷史文化價值的水系景觀被破壞等。

基于對這些結構性張力的深刻把握，治水4.0階段強調構建包含水資源、水安全、水環境、水生態、水文化、水經濟“六水共治”的整體性治理框架，實現從單一技術治理走向多維度協同治理的范式轉換。“六水共治”的底層邏輯是立足于“以人為本、智能向善”的理念，強化基礎保障、生態改善、價值提升三個層次的優先次序與系統平衡。

在基礎保障層面，“智能向善”是將水安全和水資源保障作為發展的根本，是其他需求滿足的前置性要求。因此，對于水安全和水資源的保障要善于運用智能技術構建預警體系，滿足安全性前提。例如，廣州市黃埔區打造了“隧道防汛應急指揮系統”，在全區19個下沉式隧道安裝了集“傳感監測、視頻監控、AI分析、統一控制、攔截系統”于一體的智慧防汛體系，實現了24小時不間斷監測、分級響應聯動、自動攔截預警等功能。當隧道水位達到10厘米時，系統自動啟動一級預警；達到27厘米時，系統啟動二級響應并實施交通管制。這有效解決了傳統人工巡查效率低下、預警滯后等問題，為城市安全運行提供了智能化保障。

在生態改善層面，“水環境提升”和“水生態改善”是城市健康發展的重要基礎。“水環境提升”主要是運用數字技術提升精準治污、系統治理，通過智能監測網絡實時掌握水質變化，實現水質分類分級治理。例如，廣州排水公司創新研發的“水下智能清淤機器人”，配備了圖形化聲吶避障系統、船舶姿態監測系統等智能化監測控制體系，實現了“人不下井、水不斷流、泥不落地”的不停產清淤目標。該技術已在廣州市中心城區22座污水泵站成功應用，作業時間較傳統方式縮短30%，不僅提升了治污效率，更實現了清淤過程的全程數字化管控和余泥資源化利用，展現了“智能向善”理念在水生態持續改善中的創新實踐。

在價值提升層面，創新性地將“水文化塑造”和“水經濟策劃”納入治理框架，通過文化認同與利益聯結的雙重驅動，激活環境治理的內生動力。例如，廣州市從化區天人山水大地藝術園通過“水利風景區+濱水休閑康養+水上運動+水文旅文創”的綜合開發模式，年接待游客超55萬人次，創造旅游收入超2.3億元；南沙區粵港澳大灣區水上運動基地則創新打造“水上運動+”產業鏈，帶動了濱水“吃住行游購娛產學研”一體化服務發展；廣州白云湖更是成功實現從單一水利工程向國家水利風景區的轉型，打造了集“六水一體”的萬里碧道示范窗口，探索出“碧道+水上運動”的創新發展模式。這些實踐生動展現了水環境治理如何通過文化價值挖掘和經濟業態創新實現可持續發展。

總的來說，“以人為本”的前提下踐行“智能向善”，是探索一條兼顧生態效益、經濟發展和社會公平的可持續發展道路，是推動水環境治理向更高層次、更深程度發展的關鍵驅動力，更是構建全面、系統、高效的現代化水治理體系的重要實踐。

韌性治水：水治理體系優化的廣州經驗

■ 彭銘剛

中國城市的水環境治理面臨著諸多復雜挑戰。由于氣候變化，暴雨和洪澇等極端天氣事件頻發，增加了水環境治理的不確定性和風險。城市河流生態系統的脆弱性日益突出，如河流破碎化、污染負荷過重以及自凈能力不足等。基礎設施建設未能有效跟上災害風險管理的需求，缺乏系統化的風險防御機制及應對級聯災害風險的設施。此外，治理組織架構的剛性和治水權力的分散進一步加劇了決策與執行的不匹配。這些因素的交互作用，使傳統的水治理體系難以適應不斷變化的需求。

在此背景下，廣州市致力于構建一個能夠適應外部復雜性和不確定性的水治理體系，該體系不僅能夠持續防控污染，還具備快速恢復的能力。廣州市在優化治水體系過程中，進行了以下探索：

第一，重視“工程+技術”的策略。全力推進海綿城市建設，包括防洪工程、蓄水、應急物理工程的建設。同時結合技術優勢，建設了智慧排水系統、城市暴雨內澇監測預警與風險評估系統、水陸一體的洪澇調蓄系統、內澇風險隱患預警信息等為治理決策提供全方位全景式的數據支持。這些建設和系統顯著提升了災害響應速度和精確性，增強了水環境治理的效能。

第二，推進“技術+組織”的策略。通過建立廣州市河長管理信息系統，整合層級權威，推動工作信息共享和管理主體對接，實現有效的縱向協同。技術的嵌入打破了傳統治水分管界限和權力碎片化，形成以任務為中心的流程，提升組織內部橫向協同的效能。此外，技術嵌入強化了統籌、督辦、考核效能，從而提高了水治理的效率和效果。

第三，積極探索社會力量培育與數字化助推策略。通過培育社會力量與推廣數字化技術，提升社會組織與公眾參與水平。公眾通過各線上平臺和投訴端口，能夠方便地上報問題，助力風險預警。這不僅彌補了河長注意力不足，提高了信息的透明度，還利用“地方性”知識為水治理提供獨特的見解。社會力量扮演了持續監督的角色，增強了水治理的有效性和持續性，從而為韌性治水奠定了堅實基礎。

在探討中國城市水環境治理的復雜性與挑戰時，必須認識到這一過程涉及多維度的策略與行動。廣州市的治水實踐提供了一個觀察窗口，通過這一窗口，可以洞察到地方政府如何通過提升治水體系的韌性來應對挑戰。

第一，通過構建多層次網絡結構來增強治水體系的結構韌性。這種網絡結構不僅涉及政府內部的多級協同，也包括政府、市場、社會跨主體的協作機制。通過一系列的協作機制，形成動態、有針對性的組織結構調整，使得治水體系能夠靈活地響應不同的治水需求和挑戰，提升治水體系的適應性和靈活性。

第二，注重信任與意識的塑造，以增強治水體系的社會韌性。通過拓寬公眾參與渠道，不僅塑造了公眾對治水工作的信任，也強化了公眾的自我風險意識和自主防災能力。

第三，利用技術手段賦能治理環節，實現了治水體系的技術韌性。通過打通信息壁壘，將數字化和智能化技術深度融入各治理環節，提高治理的精細化、科學化和民主化水平。充分應用各類智慧技術，如河長管理信息系統和風險預警平臺，實現了高效快捷的信息流轉，減少了資源占用，降低了治理成本，提高了治理效率。

第四，通過建立穩健的制度架構，實現了靈活調適，增強了治水體系的制度韌性。在治水制度設計中，廣州市納入諸多包容性機制，并將各主體的權責行動標準化、規范化、程序化，制定激勵合作和共享制度，以實現權責匹配、協同治理的格局。在制度運行的過程中，通過評估、反饋及學習機制等不斷對外部變化進行調適，以應對不確定性。這種制度韌性的構建為治水體系提供了持續的改進和適應能力。

總體來看，廣州市在推進治水體系現代化的過程中，以“生態+安全”為核心，探索出了一條既符合城市發展需求又具有自身特色的路徑。這一路徑既不完全依賴傳統學術界所認為的政府主導、以“命令—控制”為特征的非參與型環境治理模式，同時也有別于西方社會倡導的自下而上的“環境民主”模式。廣州市在優化治水體系的過程中，特別強調在應對外部環境的復雜性和不確定性時，秉持“人與自然和諧共生”的理念，構建一個“共建共治共享”的韌性水治理體系。這些策略和行動為其他城市提供了寶貴的經驗和啟示。

共同體治水：破解“公地悲劇”的中國經驗

■ 任敏

一、河長制治水的制度創新與制度補益

作為一項解決部門間關系和責任中心問題的原創性制度設計，河長制的出現之初主要采用科層治理的手段，通過將責任落實到政府的主要領導，打破了形成部門間掣肘的政策空間和領域分割，并通過政績考核等方式，建立起有約束力的協調機制。這一機制通過結構性協同、程序性協同和技術性協同，很大程度上解決了跨部門協同治理的科層制難題[3]。然而，在實際操作中，也面臨在多任務環境之下人格化考核與問責的難題[4]。在解決權力、責任、能力和資源等各方面失衡的政策學習和創新的過程中，“企業河長”“巾幗河長”“民間河長”等新模式層出不窮。隨著現代技術治理手段不斷拓展，河長制逐漸發展成為一個容納了企業、社會組織和普通居民的參與式治理的新樣本，也成為技術創新賦能治水現代化的技術治理新場域，發展出了“公共參與”和“技術賦能”等制度補益，在很大程度上突破了科層治理的局限性，貢獻了順應中國情境、代表中國式的治理話語的中國環境治理智慧。

縱觀河長制的制度創新歷程，可以發現河長制前期致力于實現治水效率在短時間內的迅速提升，依托科層體制的結構框架，采取“逐級發包”的上下聯動和“一長多責”的橫向聯結的方式，通過集中整治的手段來快速解決水環境問題，從而形成治水的責任鏈條，提升了地方治理的有效性。伴隨著河長制的逐漸成熟，河長制轉向“全景聯動”的整體動員和“公共參與”的合作治理，通過動員穩固和整體協作，將關注的焦點置于治水突出問題解決之后的動態均衡和環境穩定之上，與現代化治理的“包容性”特征相契合，進而體現出我國環境治理由科層治理邁向復合治理的清晰的變遷路徑。其實踐表征可進一步歸納為：從科層治理到整體動員的工具之變、從單一管控到復合治理的模式之變以及從工業文明到生態文明的時代之變。

二、中國式治水發展脈絡

與呼之欲出的共同體治理

以河長制治水為觀察樣本，可以發現中國環境公共治理的演化經歷了管制、協治到共治的過程：①政府為中心的環境管制。即基于斯蒂格勒管制理論和庇古稅為代表工具發展起來的政府傳統環境管制手段。因環境問題的外部性特征導致的市場失靈使得政府干預成為必然的也是有效的選擇，但基于科層手段的內在特質，行為僵化、條塊分割、目標替代、治理碎片化等政府失靈現象也難以避免。②政府為中心的協同治理。看上去完整統一的環境治理體制背后內在地存在著碎片化現象，包括價值整合方面的碎片化、資源和權力分配的碎片化以及政策的制定和執行方面的碎片化等方面[5]。為整合碎片化現象，協同治理應運而生，例如流域綜合管理體制、府際協議等政府間協調機制以及當前最富有代表性的“河長制”。③多元共治或多中心治理。農村灌溉中的自組織治理、城市水環境公益訴訟等標志著公眾和社會組織公共參與的增加，這是近些年來我國環境治理新的研究熱點，但西方語境下的多中心治理理論在解釋我國環境治理實踐時存在局限性，面臨著水土不服的窘境。④從“共治”到“共同體”治理。多中心治理在我國調適改良成為多元共治，但多元共治依然沒有突破西方多中心治理理論束縛，更有解釋力的是網絡視角，同時引入黨建引領和共建共治共享等要素。伴隨著環境治理的“共治”的發展，當前河長制的創新突破已然形成清晰的治水共同體，具有中國特色的共同體治理有望成為未來發展趨勢。

在河長制治水的制度外溢和創新中，可以觀察到中國環境治水共同體正在形成并已見雛形。治水共同體是在治水過程中相關環境主體在合作治理、協同治理和網絡治理的基礎之上，基于更高的共同目標和環境訴求，以消弭集體行動的障礙、降低協作風險和協作失效，在共同情感、共同意志和共同規則的聯結下，在更高級的集體行動的長期磨合中，以共同體的方式組織起來，逐漸自覺形成的相互關聯、相互支持、相互促進、共同行動且關系穩定的集合體。它兼具合作治理、協同治理和網絡治理的優勢和特征，同時又能夠滿足更高凝聚性要求，并具有自我優化、自我強化與自我演化的特征。

共同體治理為突破既有西方環境治理的話語體系提供了一種可能的方向。①西方新公共治理的理論范式下的協同治理和多元共治等相關研究目前已較為飽和，也面臨著對如火如荼的地方環境治理創新解釋力不足的難題。大量中國本土環境治理過程中所顯示的中國經驗更加需要本土化的理論范式來進行解釋與說明。②既有研究順應了環境公共治理的實踐發展脈絡并發展出環境公共治理的主要議題，但也出現了創新不足等問題，對中國的人與自然和諧共生的現代化研究還有很大創新空間，環境治理領域研究亟待補充新的敘事框架。③將“人與自然和諧共生”和“共建共治共享”的價值理念融入環境治理現代化之中，環境治理共同體研究具有合理性。隨著“共同體”理念在國家各項治理事務中的凸顯，公共治理研究的共同體面向在國內開始興起，先是主要集中在社會治理層面，目前在區域治理、應急管理、公共衛生等其他領域的應用具有明顯延伸趨勢。

中國的環境治理研究需要建立西方環境治理理論的競爭范式。以環境治理共同體為研究對象，建構其概念、特點、結構和生成機制等理論體系，拓展環境公共治理研究的“共同體面向”，聚焦環境治理共同體的形成條件和培育政策，開拓生態環境治理的“共同體路徑”，提煉環境治理的中國經驗和中國答案，即探求環境公共事務的本土之道。

三、破解“公地悲劇”的中國經驗

隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷提升，我國環境治理的實踐也發生著重要的變化。治理主體從單一到多元，治理工具從以政府管制為主到政府管制、市場調節和社會治理并存，治理形態從科層治理到協同治理和網絡治理，環境治理共同體正在形成，為破解環境“公地悲劇”提供了“公地喜劇”的中國經驗。如何立足本土發展，構建中國式的治理話語，貢獻美麗中國環境治理智慧是中國學者努力的方向。從管制、協治、共治再到共同體治理的邏輯理路高度契合了后工業時代的復雜性和不確定性，是打破以技術理性為代表的科層控制和以契約精神為核心的協作治理等主流理論缺乏創新困境的可能出路，也是中國環境治理“公地喜劇”的可能答案。

公眾參與協同治水：從“言”到“行”的合供轉向

■ 馬亮

近些年來不斷探索與發展的河長制，成為河湖水治理的關鍵機制。河長制既強調各級領導干部率先垂范，也突出人人都是“河長”的治理理念。作為高質量水環境的受益者，居民樂于“親水”“戲水”，也會身體力行地參與保護水環境。作為受污染水環境的受害者，居民會采取各種方式維護權益。越來越多的居民積極參與河湖水的巡查、反饋、報告和傳播工作，為推動河長制建立廣泛參與的長效機制提供了條件。

從全國各地河長制的推行情況與成效來看，公民參與可以顯著降低河長制的運行成本，提升公民愛護水環境的意識和能力，并打造河湖水治理的良好社會氛圍。

艾伯特·赫希曼（Albert O. Hirschman）指出，公民在面對令人不滿的公共服務時，他們的選擇包括退出（exit）、呼吁（voice）、忠誠（loyalty）、漠視（neglect）等方式。首先，退出意味著公民會“用腳投票”，在認為無法改變現狀時選擇離開。其次，呼吁指公民會發出訴求和集體抗爭，爭取通過行動來推動政府重視和改善公共服務。再次，忠誠則意味著公民堅信政府會改變并改善，因而會搭便車，而不會主動發聲或采取行動。最后，漠視則是沉默的大多數會做出的選擇，這可能會導致公共服務陷入僵局。顯然，河長制需要公民呼吁，而不是忠誠、漠視或退出。

在城市治理的各個方面，都需要公民參與，而合供、眾包、眾籌、眾創等概念近些年來較為流行。與此同時，借助新一代數字技術，公民可以更加高效便捷地在線參與公共事務，而這也使“開放治理”成為公共管理的新范式。所謂“開放治理”，就是以公民為中心，通過完全開放、智能互聯和眾包協商而實現的數字利他主義。大量居民作為民間河長參與河湖水治理，就是典型的開放治理，也可以說是一種數字化的合供或眾包。

當前河湖水治理中的公眾參與也存在值得關注的問題，需要推動其轉型和提升。來自居民的投訴舉報為治理河湖水污染提供了線索，但是也使治水部門疲于奔命。居民熱衷于向政府部門“發難”，但是卻很少提出建議，更不用說采取實際行動。不少居民只關心自己家門口的水污染問題，而不關心更大范圍的公共問題。這使公眾參與顯示出私人化與負面性，在公共性與正面性方面的表現不足。

河湖水治理中的公眾參與要求公民不能只關心自己身邊的事，不能只是“吐槽”。更為重要的是，公民應從純粹的自利走向自利基礎上的利他，更多關心社會公共問題。公民在提出訴求的同時，也需要建言獻策，為政府部門支招，也通過實際行動參與河湖水治理。因此，進一步推進河長制的公眾參與，需要推動居民從建言到行動的轉變，從關心自己的私人利益走向關注社會的公共利益，從簡單直接的投訴舉報走向審慎理性的建言獻策。

與此同時，無論公民采取何種應對策略，都需要政府回應。如果政府部門對公民的訴求和建議不聞不問，那么公民就會缺乏興趣和信心，也會采取退出或漠視的策略，久而久之，就帶來政府不作為與公民不參與的惡性循環。與此同時，政府部門也不能只是就事論事地具體回應，而應舉一反三和系統性解決問題。這要求政府部門更加注重傾聽民意，體察民情，匯聚民智，通過吸納公眾參與治水，打造公眾參與的治水生態系統。

在數字時代，公眾參與也要與時俱進，通過數字化與平臺化來實現公眾參與的數字化與智能化。無論是“隨手拍”更新動態或上報問題，還是參與線上協商與科普，都是“數字河長”的有力表現。開放治理的新范式強調，公民可以借助各類數字平臺和工具，實現個人所無法實現的公共目標。比如，可以通過開發程序、小程序、工作地圖等來打造智慧治水平臺，方便居民參與河湖水治理。由此積累來自各方面的大數據，可以通過挖掘與利用來進行需求識別與趨勢預測，為河湖水治理提供精準施策的科學依據。

總之，河長制已成為公共服務合供的典型案例，其在實現公眾參與從“言”到“行”的轉換中扮演著關鍵角色，進而通過水治理持續提升水質。公眾參與協同治水面臨著一場深刻的轉型，需要推動公眾參與從單純的口頭表達轉向實際行動，從口頭上的訴求轉變為具體的責任承擔和行動實踐。公民也要從權益伸張走向責任擔當，從舉報投訴走向建言獻策。唯有如此，才能真正激發河長制的全民參與潛力，推動河湖水治理朝著共建共治共享的方向邁進。

從“無可奈河”到“百年好河”：未來河湖長制發展的創新探索

■ 戴勝利""" 余子凡

河湖治理作為環境治理的重要一環，治理系統工程復雜龐大，如何治理好河湖污染一直是環境治理的一個難點。河湖長制作為河湖治理制度創新的典型，是一種由各級黨政首長擔任“河湖長”，領導組織轄區內所屬河湖的保護與治理工作的制度。河湖長制如何走向“河湖長治”、“無可奈河”何以變成“百年好河”，實現河湖長制的創新和河湖治理的可持續發展，這是一個值得思考的問題。

河湖長制通過橫向層面和縱向層級的協調機制，跨部門協同可以較好解決協同機制中責任機制的“權威缺漏”問題，解決流域治理的協同失靈和“碎片化”問題，大大提高協同效率。河湖長制在我國的推行具有特殊性，兼具應急性和長期性的特征，但是，面對日益嚴峻的河湖治理困境、更錯綜復雜的利益關系，河湖治理模式需要不斷迭代創新，以適應不斷變化的社會環境和治水需求。

一、我國河湖治理模式的發展歷程

鑒往方能知來，梳理我國河湖治理模式，其發展分為三個階段：傳統階段、九龍治水階段、“河湖長”首長負責制。

第一階段：傳統階段。1984年我國頒布了《中華人民共和國水污染防治法》，用以指導江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治工作。以該法為核心，各領域的保護法規和政策相繼制定，但是，在實際執行過程中，由于各地更加重視經濟的發展，忽略了環境保護，治理經常處于缺失狀態。

第二階段：“九龍治水”。21世紀初，我國水污染治理法治建設不斷完善。2002年頒布的《中華人民共和國水法》提出水污染治理的區域劃分。水污染治理按區域劃分一定程度上導致“九龍治水”現象的出現。在這種條塊分割的治理模式中，政府內部各層級之間以及不同水域的政府之間權責模糊、相互分離，存在較為明顯的利益矛盾，水污染治理成效受到影響。

第三階段：“河湖長制”。2007年，江蘇無錫市率先在全市范圍推行河長制管理模式。在江蘇無錫首創的“河長制”對太湖的治理取得顯著效果后，江蘇省蘇州市及浙江省湖州市長興縣等地迅速跟進，建立河長制。2008年，遼寧的沈陽市、大連市、河北邯鄲市、浙江湖州市紛紛向江蘇無錫市學習河流治理經驗。2009年，河長制又擴散到黑龍江、湖北、廣東、四川和貴州5個省。2014年，水利部對河長制做了推介。2012年5月，湖北省通過《湖北省湖泊保護條例》，在全國率先設立“湖長制”。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》。2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，對加強湖泊管理保護工作做出進一步要求。自此，河湖長制在全國范圍內全面推進。

二、網絡化治理理論下的河湖治理新模式

面對日益復雜的水資源治理挑戰，現有的河湖長制模式雖已取得顯著成效，但仍需不斷探索與創新，以適應新時代背景下的治水需求，為河湖長制的持續優化與效能提升提供理論依據與實踐指導。

在網絡化治理與適應性治理理論的指導下，河湖長制可進行創新且富有前瞻性的制度設計。網絡化治理理論強調治理主體的多元化，重塑公共部門的角色定位，同時利用網絡化的技術和組織模式減少各主體之間的合作成本，柔化各部門的邊界。適應性治理關注多中心、多變化的動態性，以彈性和多方參與為核心觀念。基于此，河湖長制的創新設計根植于政府資源整合的持續深化之中，促使治理模式由傳統模式向政府主導型網絡治理轉型，其間伴隨著權力的適度下放與多元主體間信任及平等關系的構建，進而催生出一種自主型網絡治理的新范式。

隨著這些網絡結構的深化與融合，主體間的整體化與適應性顯著增強，最終孕育出一種名為“water”型的河湖治理新模式。該模式以靈活可塑（workable）、自主治理（autonomous）、價值凝聚（target-oriented）、整體協同（entirety）和邊界柔性（relevant）為五大核心特征，生動描繪了未來河湖治理的理想藍圖。

根據網絡化治理理論，河湖治理模式的創新設計不能一蹴而就，需要經歷如下階段的嬗變：

第一階段：政府主導型網絡——多元參與，目標任務驅動。由于政府擁有著資源的排他性和信息的把握力，政府對網絡行為體具有較大影響力和控制力。因此，在政府主導的網絡中，雖然各個成員間密切協作又相對獨立，但實際上，政府處于河湖治理網絡中的中心角色。

第二階段：自主型網絡——多元共治，事務需求驅動。自主型治理網絡由政府、私營部門和第三部門因共同的價值追求而自發形成。在互相依賴的環境下，各個行為體通過協作、交流和共享，共同管理公共事務。各河湖治理主體之間地位平等、合作關系相對松散，規模不定。政府通過適當的政策、法律和規則來監督、管理和服務治理網絡，或者為網絡參與者提供協作的溝通平臺，從而為網絡的創建和運作提供條件。政府在網絡運作中更多地扮演旁觀者的角色，并不擁有壓倒性權力[6]。

第三階段：water型模式——多元自治，共同價值驅動。water型河湖治理模式強調政府部門、私營部門與第三部門之間的邊界柔性化，打破了傳統治理體系中各部門間的壁壘，促進了河湖治理網絡的快速響應與多樣化、個性化方案的提供。此外，該模式還廣泛吸納社會力量參與，構建了多元自治與靈活適應的治理格局。各治理主體的權責根據事務需要，通過共商共議得以明確，以確保治理順利完成。在共同的價值觀與文化基礎上，治理主體間平等獨立，共享信息、資源與權力，利益訴求趨于一致，形成了一種彈性靈活、流動而整體的治理形態，最終實現共享共贏。

為了最終能夠實現這一制度設計，water型河湖治理模式以協調整合機制、文化引導機制、信息共享機制為支撐建成。協調整合機制作為water型河湖治理模式的核心之一，扮演著模式內主體資源自主調整的保障角色。協調整合機制能夠有效整合和優化配置保證不同部門、不同利益主體之間的資源，提高了治理效率，增強了治理工作的靈活性和適應性。信息共享機制是建立信任和共同目標的基礎，能夠打破政府內外部各組織的信息壁壘，各部門、各主體之間的信息公開、透明且共享，信息傳遞高效便捷。由是，各部門能夠實時了解治理工作的最新進展和面臨的問題，從而群策群力，做出更科學合理的治理決策。此外，信息共享極大地提高治理的透明度和公信力。文化引導機制則是模式內各主體目標凝聚的驅動力。通過弘揚共同的文化理念和價值觀，文化引導機制能夠激發各主體的責任感和使命感，促進他們形成共同的治理目標。

總體而言，water型河湖治理模式這一創新設想的突出貢獻在于彌補“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”，發揮治理主體的各自優勢，發掘社會資本，實現資源共享。該治理模式的設計核心在于對參與者態度和行為的調整，依賴各治理主體的職能變革和角色重塑，重新進行主體認知，完成角色定位轉換，從而實現河湖治理的創新。通過整合多元力量和優化治理結構，water型河湖治理模式創造了更加高效的治理機制，增強了資源合理配置和社會凝聚力，為河湖的可持續發展提供了保障。未來，應繼續深化這種模式的探索與實踐，以推動更加和諧的水環境治理。

社會組織參與水環境治理的模式、局限及其影響

■ 于剛強""" 曾棟

近年來，社會組織在水環境治理中的作用日益凸顯。這些社會組織或民間團體通過倡導、監督、參與等方式促進了水資源保護與水環境治理進程，為社會參與治水乃至公共事務治理帶來眾多模式創新與發展助益。

社會組織參與水環境治理有其優勢。一是組織的靈活性較好，能夠更自由地進行相關公益活動的籌劃與開展。二是某一類型的社會組織可以專注于某一特定領域，如水環境保護的組織，其目標與核心要務就是治水研究與治水行動。三是組織行動模式的創新力強，可通過非傳統方法、非正式關系以及非官方途徑來解決許多高在地化、強關系型的社區治水問題，為水環境治理模式與治理路徑提供創新思路與方法。

社會組織往往會通過不同的模式渠道參與到水環境治理行動中。①教育與宣傳模式。例如，通過組織各種環保公益宣講、活動及社會宣傳，向公眾科普水環境保護的意識、信息和知識。②社會動員模式。例如，一些在地化的草根組織，依靠在地化成員的社區信任或影響力，有效動員更多社區成員參與到水環境保護項目中來。③環境監測助力模式。例如，一些具備專業水環境監測與檢測的專業型社會組織，可以召集專業的社會隊伍輔助公共部門實施環境監測，彌補公共部門因人力、物力和財力缺乏而導致的水環境污染監測缺位等狀況，補齊政府與市場的環保監測短板，有效監督和節約公共資源。④政策倡導模式。例如，社會組織可以結合在地實際情況因地制宜開展相關問題研究，提供專業治水咨詢，為政府和企業制定合適的水環境治理策略提供社會意見參考，或者收集公眾意見，向政府提出建議。

當然，社會組織在參與水環境治理過程中也面臨一些困難和挑戰。①在組織資源層面，多數環保組織因其公益屬性，往往缺乏足夠的資源。尤其是那些專業化運作程度高、具備專職成員的組織往往更容易受資源匱乏的影響。②在環境支持層面，就外部環境要素而言，制度、技術、法律、權利等要素仍缺乏權威、統一、有效的保障，使得一些社會組織的參與仍然是無章可循。就內部環境要素而言，社會組織本身面臨人才缺乏的問題，使得行動者的行動能力和社會影響力不足，進而又影響社會信任、部門認可。

在公共事務的治理中，社會組織的參與是對政府治理失靈與市場調控失效的有效補充。盡管社會組織的發展與運作仍存在許多掣肘，但作為社會參與公共治理的群體式和集中型表現，社會組織在推動公民積極參與公共事務的治理過程呈現出非常積極的作用。以水環境治理為例，社會組織的參與帶來的積極影響尤為明顯。

首先，社會組織參與水環境治理的宣傳和行動具有示范效應。社會組織通過宣傳教育、志愿服務等活動，可以有效提升公眾對水環境保護重要性的認識，激發公眾參與水環境治理的熱情，有效助推了參與行為的實現。

其次，社會組織具備促進政府與社會（公眾）溝通的作用。作為橋梁和紐帶，可以在政府和公眾間進行自上而下和自下而上的雙向倡導，既可幫助政府了解公眾的需求和意見，同時也能引導公眾理解和支持政府的治水政策與行為。

最后，以有效監督促進形成治理合力的作用。一方面，社會組織能夠對水環境治理政策、過程以及成效進行客觀監督，及時發現和反饋問題，推動政府改進治理措施，提高治理效率；另一方面，社會組織的參與能夠整合社會資源，包括來自社會的人力、物力、財力及技術等，在時間與空間上與政府、企業形成合力，互相補齊單一短板，共同推進水環境治理目標，形成全民參與的治理格局。

以民為本：環境治理公眾參與的行為助推機制

■ 傅承哲

隨著生態環境治理向縱深推進，公眾參與環境治理的意愿和能力顯著增強，成為推動環境治理創新不可或缺的力量。因此，建立以民為本的環境治理體系，以行為政策工具把握公眾環境治理參與行為規律，充分發揮公眾參與對提升環保治理效能、降低治理成本的積極作用，成為未來環保治理政策干預的關鍵問題。

一、以公眾參與行為作為提升環境

治理政策效能的落腳點

環境治理政策的成功實施與效能提升，核心在于激發公眾的廣泛參與。將公眾參與行為作為提升環境治理政策效能的落腳點，意味著政策制定、實施、評估過程中，需充分尊重公眾的知情權、參與權和監督權，通過公開透明的信息披露，增強公眾對環境問題的認識與理解；搭建多元化的參與平臺，鼓勵民眾以志愿服務、意見反饋、環保倡議等形式，直接參與到環境保護的具體行動中來。以公眾行為為干預重點的環保治理政策工具，不僅貼近民生實際、反映民眾真實需求，而且有助于顯著提升政策有效性，確保環境治理措施得到有效落實。

首先，公眾生活中的消費行為直接關系到各類資源消耗和碳排放的規模。取暖、用電、出行等日常生活活動消耗大量不可再生能源，進而產生大量的碳排放和污染。因此，通過節能減排、綠色出行等個體行為的改變可以在根源上減少碳排放和污染物排放，對實現環境治理目標起到積極作用。

其次，引導公眾自發自覺地踐行低碳生活方式能夠有效降低環境治理政策戰略的實施成本。公眾部門日常生活涉及的能源種類與消費場景龐雜，靠傳統的宣傳教育或政策激勵可能難以保障效率。如果公眾能夠主動接受并實踐低碳生活方式，政府在推廣節能減排、節水節電政策時將遇到更少的阻力，相關政策的執行效率和效果也會相應提高。

最后，公眾的綠色低碳行為還是推動社會向綠色可持續發展轉型的重要驅動力。隨著越來越多的人選擇綠色低碳的生活方式，如使用公共交通出行、減少一次性塑料使用、參與垃圾分類等，這些個人行為和綠色消費偏好將逐漸影響企業的生產決策，促使工業生產領域向綠色生產方式轉變。此外，通過普及綠色低碳理念，引導公眾認識并踐行這一理念，將有效促進能源開發、工業生產、交通運輸和城鄉建設等領域的發展模式轉換。由此可見，從個人行為到集體習慣，再到社會風尚的轉變，對于實現環境有效治理與可持續發展具有不可忽視的作用。因此，實現“雙碳”目標等生態文明建設和環境治理目標需要引導與培育公眾的參與行為，共同構建低碳環保的生活方式和社會環境。

二、行為政策工具助推公眾環境

治理參與的心理原理

在公眾參與環保治理重要性與日俱增的背景下，一系列旨在引導和激勵公眾積極參與環境保護的政策不斷推陳出新。然而，其中部分政策并未能如愿以償地有效改變公眾的環保意識、參與行為模式，此類政策失靈現象亟須政策科學、行為科學等領域學科知識提供學術解答。

關于政策失靈現象的成因，茅銘晨進行了簡要概括：決策信息不完全性、民眾的“短見效應”和“理性而無知”等導致的政策決策失誤；缺乏競爭性壓力、沒有降低成本的激勵機制、缺乏監督信息等造成的政府機構工作低效率；特殊利益集團引起的政府尋租等等[7]。行為科學的引入則為解答這一問題提供了底層心理解釋，例如認知偏差[8]、環境科學信息缺失和親環境的社會規范缺失等多種紛繁錯雜的心理因素都可能阻礙公眾參與行為。而行為科學所發展出的雙重認知過程模型（Dual Process Model）則為理解個體行為決策，整合解釋上述心理因素提供了理論框架。該模型認為，人類認知基于兩個基本過程：一個是快速、自動且主要是無意識的過程，而另一個則是緩慢、慎思且有意識的過程[9]。上述兩個過程分別被稱為系統1與系統2。盡管許多涉及個體利益的重大行為決策主要通過系統2形成，但在民眾日常生活中，許多關乎環境保護的細微行為卻未經深思熟慮，而是基于系統1產生的。

圍繞政策失靈和干預失靈問題，行為經濟學和認知心理學開發了一系列針對個體行為干預的政策工具，這類政策工具被稱為I框架（i-frame）[10]。I框架專注于通過影響個體的認知和行為模式來促進理性決策。在I框架中，一種重要的方法是“助推”（nudge），該方法旨在通過改變決策環境中的某些細節，無須改變經濟激勵或限制選擇的自由度，便能引導人們做出更符合自身長期利益的選擇[11]。此外， “提升”（boost）、“思考”（think）等行為政策工具[12-13]，能夠通過不同的機制強化個體的決策能力，使個體能在復雜情境下做出更優的選擇。具體到環境保護參與行為方面，綠色助推策略的效應已經得到證明，如改變產品的默認設置、提供及時的反饋信息[14]、提供環保領域社會規范信息[15]等簡單的行為干預措施能夠促使個體在不同情境下采取更加環保的行為，從而在公共政策與治理層面上推動生態文明治理目標的實現。

三、引導公眾參與環保治理的

行為助推措施

基于行為政策工具助推公眾環境治理參與的心理原理與目前環保治理的實施現狀，環保治理政策能夠從以下幾個方面對現有的公眾參與行為引導措施進行改進：

（一）基于信息供給的政策工具

生態環境問題通常復雜多變，涉及生物學、生態學、地理學等多個學科領域，要求參與者具備一定的專業知識和理解能力。然而，普通大眾往往缺乏生態環境科學的專業知識，難以準確判斷環境問題的性質、嚴重性和解決方案的有效性，從而限制其有效參與能力。環保治理措施可以通過提供準確、及時的環境信息和知識，增強公眾的環保意識和參與能力，從而引導他們采取可持續的發展行為。通過公共宣傳活動、在線平臺和應用程序等多樣化的信息傳播方式，向公眾傳達有關氣候變化、資源節約、廢物管理和生物多樣性保護等方面的信息，使公眾了解到自身行為對可持續發展的重要性，并學習如何通過日常生活的行為改變共助環境治理。

（二）基于社會規范的政策工具

社會規范政策工具在環保治理中通過塑造和強化社會期望與行為標準，引導公眾采取低碳生活方式。這些政策可以通過媒體宣傳、教育項目、社區參與活動等方式來傳播環保價值觀，如減少浪費、循環利用和保護自然資源等。同時，政府和非政府組織可以共同倡導綠色生活方式，鼓勵人們在日常生活中實踐節能減排、垃圾分類和綠色出行等習慣。此外，社會規范政策還可以通過表彰環保模范個人或企業，樹立榜樣，激發更多人參與到環保行動中來。通過這些方式，社會規范政策不僅能夠提升公眾的環保意識，還能夠促進積極環保文化氛圍的形成，從而推動整個社會向更加可持續的方向發展。

（三）基于信息框架的政策工具

電視、廣播、媒體社交平臺賬號作為環境保護信息的傳播渠道，以多種形式為個人行為決策提供參考信息來源。在行為科學視角下，政策宣傳傳播效果的提升依賴于敘事框架的選擇。框架效應設計以提升民眾心理感知、改變民眾的行為為目標，通過激發民眾不同的心理過程，從而影響個體決策行為，達到政策目的和效果[16]。通過精心構建和傳達環保信息的敘事框架，政策制定者能夠有效激發公眾的環保意識，促進其積極投身于環境保護行動。例如，將環保議題置于個人健康、社區福祉及未來世代生存的高度，強調每個人都是環境保護不可或缺的一環，可以極大地增強公眾的責任感和緊迫感。同時，利用正面激勵的故事敘述，展示環保行為帶來的實際改善和長遠利益，如清潔的空氣、水源和更宜居的環境，能夠引導公眾從被動接受轉為主動參與。此外，通過社交媒體、公共宣傳和教育活動等渠道，廣泛傳播這些經過精心設計的信息框架，不僅能夠提高環保政策的知曉率，還能激發公眾的共鳴，形成全社會共同參與環保治理的良好氛圍，從而有效推動環境質量的持續改善。

“多長合一”：山水林田草管理的高效協同何以可能？

■ 唐斌""" 賴如文""" 陳雨欣

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于全面推行河長制的意見》，在全國范圍內全面推行“河長制”。在各地政府的實踐過程中，衍生出了一系列創新政策，如林長制、田長制、草長制、灣長制、島長制、灘長制、桶長制等[17]。但多長并立、各行其是、治理碎片化、工作重復、效率低下、各長制變成冠名制甚至是推卸責任制等問題和質疑也隨之不斷浮現。生態系統具有整體性和系統性，山水林田湖草沙是互相依存、緊密聯系的生命共同體。黨的二十大報告提出，要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理。因此，生態環境的保護和治理應該是基于精準治理，實現系統治理。近些年，部分地區開始了整合各長制的嘗試，探索系統思維指導下的“多長合一”實踐，初步形成了整體性治理的新格局。這種整合嘗試旨在通過內部整合提升系統治理能力，防止治理碎片化，并努力形成系統治理的合力。

一、“多長合一”的實踐探索及其特點

（一）地方實踐

自2020年以來，中國多地基于自身需求，以政府發動、試點實踐、經驗總結、全面鋪開等形式開展“多長合一”的探索，取得了顯著成效。如黑龍江雙鴨山、廣西梧州、湖南岳陽等地積極探索田長、林長、河湖長“三長”整合。黑龍江省饒河縣積極探索山水林田湖草系統綜合管護，并作為首個“生態總長制”試點，摸索出一套“一長”“一辦”“一臺”“一員”的管理模式。廣西梧州將各長的職能、崗位、資金等“合而為一”，做到“一員”管到底，讓監管更有效。湖南省岳陽市通過統一管理、統一人員、統一機構、統一辦公、統一考評等方式，提高了生態保護的效率和效果，推動了山水林田湖草系統綜合管護的進程。山東威海堅持陸海聯動、河海協同治理的策略，首創河流、湖泊和海灣管理職責集于一體的“三長合一”管理機制。安徽渦陽、湖北仙桃等地探索河長、路長、林長“三長合一”共護生態。上海市金山區推動河長、林長、路長、桶長（垃圾分類）、田長（耕地保護）“多長合一”，創新建立“五長制”。

（二）特征總結

一是“一案”統全局：制度先行。在探索“多長合一”過程中，各地政府相繼出臺了一系列制度方案，以確保實現“多長合一”的常態長效管理。例如，湖南省岳陽市田長辦、河長辦、林長辦聯合印發《岳陽市鄉村兩級田長河湖長林長“三長合一、一巡三查”試點工作指導意見》，整合了田長、河湖長、林長等多重職責，明確了一次巡查覆蓋三項檢查的制度機制、規范標準、日常管理等。同樣，黑龍江省雙鴨山市制定了《雙鴨山市生態總長工作實施方案（試行）》，遼寧省沈陽市鐵西區推出了《鐵西區河林田路綜合監管“多長合一”工作實施方案》以指導區域生態的綜合管理和保護工作的實施。

二是“一長”管全面：職能整合。黑龍江省饒河縣實施三級“生態總長制”，這一制度將河湖長、林長、田長、草長等的工作職責進行整合，由三級生態總長統籌協調生態領域的事務，構建了一個綜合監管體系，并同步推行包保責任制度。各級總長需要負責巡查和監督他們所轄區域的河流湖泊、農田、森林草原、濕地等的違法違規行為。這一制度建立了一個多職能合一、上下聯動的管理運行機制，確保了“一長了之、一長就靈、一長俱全”的工作目標得以實現。

三是“一辦”統全盤：機構整合。黑龍江省饒河縣設立“生態總長制”綜合辦公室，湖南省岳陽市將原鄉級“田長辦”“河湖長辦”和“林長辦”進行整合，設立鄉級“三長”辦，變多部門“單打獨斗”為“一家統管”。由“一辦”負責整合協調農業、林業、水利和濕地保護等相關部門的力量，促進河長、田長、林長以及濕地保護工作的聯動實施。同時，將“公檢法三長”以及行業主管單位等力量納入聯合執法隊伍，開展執法工作。如山東省濱州市無棣縣自然資源和規劃局會同縣農業農村、綜合執法等部門建立聯合監管機制，大大提高了工作效率。

四是“一臺”強調度：系統協同。黑龍江省饒河縣通過5G、大數據、云計算、AI、物聯網等技術建立“互聯網+智慧多長制”綜合指揮調度平臺，結合已有數字孿生設備建設，實現對農田、林地、河湖等自然資源的全面監控和管理；山東省濱州市無棣縣自然資源和規劃局也搭建“多長合一”綜合管理平臺，有助于快速發現問題并及時處理，極大提高了管理效率。

五是“一員”全覆蓋：綜合監管。廣西積極探索“多長合一”的新機制，將多長的巡護職能整合，實現多巡合一；將多長的崗位融合，實現多崗合一、多員合一；將有關財政資金統籌整合，實現資金合一；創新考核新模式，推動田長、林長、河湖長工作等同落實、同考核、同表彰的考評合一。“一員”全覆蓋，“一員”管到底，讓監管更有力更有效。

（三）“多長合一”的成效

結合黑龍江雙鴨山、廣西梧州、湖南岳陽等地的實踐經驗，“多長合一”機制取得了以下四個方面的顯著成效：一是職能有效整合，實現“一巡多查”的新路徑。通過合并同類項，將職能進行整合，有效破解多長各行其是、治理碎片化、工作重復等問題。這種整合不僅提高了管理效率，還增強了治理的連貫性和系統性。二是減輕基層干部負擔。在農村，村一級田長、林長和河湖長均由村干部擔任，他們既要處理繁雜村務和群眾糾紛，又要履行巡察責任，工作量很大。設置村級巡察專員后，村干部的負擔大為減輕。三是節省人力資源，提高工作效率。將職能、崗位、資金等“合而為一”，做到“一員”管到底。廣西梧州龍圩區將原有的1601名村級田長、林長、河湖長整合為628名村級巡察專員，人員減少了60.7%。同時，通過兼職無薪變專職有薪，提高巡田人員工作積極性，有效提高了綜合監管效率。四是促進了農村貧困人員就業，提升群眾生活水平。龍圩區積極向脫貧人口及農村低收入人群提供公益性崗位，將村級巡察專員由村干部兼職變為脫貧戶專職，并為其發放崗位薪資、補貼、獎金，改善了群眾生活水平。

二、“多長合一”的爭議及其發展

（一）新問題

“多長合一”通過強化跨部門、跨區域的協作，整合資源和管理職能，明確了責任主體，實現了對山水林田湖草系統的有效管理，促進了生態環境治理工作的深入開展。但是，基層治理沒有“萬能靈藥”，山水林田管理的高效協同應該避免“一長了之”的做法、破除“一長就靈”的盲信、斬斷“一應俱長”的迷思。“多長合一”制度在實現生態環境的系統性治理方面的確具有顯著優勢，但在實踐過程中也面臨著一些問題，其中主要包括單元設置問題、整合層級問題以及專兼結合問題。

1.單元設置問題

中國地域遼闊，不同地區的生態環境、社會經濟條件和文化背景差異較大，而跨區域的生態系統治理尤為復雜，如果“多長合一”的管理單元的設置沒有充分考慮到山水林田草的自然邊界和生態特征，可能會影響生態系統的可持續性發展。我國河流、森林和草地等生態系統往往跨越行政邊界，如果按照行政區劃簡單劃分管理單元，可能會忽視生態系統的自然連續性，導致管理單元設置無法及時響應生態系統的變化，從而影響“多長合一”的效果。

2.整合層級問題

不同部門、層級在“多長合一”中發揮的作用不同，縱向治理機制不健全時，容易產生機會主義多頭管理和“九龍治水”兩種極端現象，導致整體行政效能低下。“多長合一”模式將原來分布在自然資源、農業農村、水利、城鄉規劃等部門的職能進行了整合，雖然名義上叫作“生態總長辦公室”，但事實上已經開始履行“生態環境局”的職能，在上級職能劃分未能有效理順整合的背景下，總長制極有可能成為“上面千條線、下面一根針”的另一根針。

3.專兼結合問題

隨著“多長合一”的推進，管理體系越來越復雜，管理領域、部門、人員越來越多，林長、河長、田長、巡查長等多個專業崗位可能都由一名干部兼任。每個“長”都有考核要求，在資源有限、精力有限的情況下，生態總長難以平衡所有工作，導致專職人員和兼職人員的工作界限不清、結合困難，難免出現“外行領導內行”的問題。

（二）新發展

1.設立生態總長

針對部分生態單元突破傳統行政區域限制的問題，建議借鑒現行水利管理的經驗，以現有的協調機制為基礎，設立大江大河大草原森林等生態單元的總長制度。在縣級以上設立總長，對轄區山水林田草的管理負總責，各級總長對所負責的生態環境負具體責任，確保每個單元都具有相對完整的生態功能和明確的管理目標，進而推進省級層面的協同治理。

2.加強數字化建設

要合理運用大數據、云計算等技術手段，科學劃分網格，明確不同層級政府在“多長合一”中的職責和權限，實現對山水林田草協同管理的數字化、智能化協同管理。各級部門需要在“一網統管”的大框架下，對微網格內的各類信息進行實時采集、分析和處理，著力打通“網不融格不靈”的難題，加快推進“多長合一”，為山水林田草的高效協同治理提供有力數據支持。

3.構建雙軌制

運用多元治理的手段，整合專職人員和兼職人員的資源與能力，在繼續發揮專業人才優勢的基礎上，加強生態多長制的外部銜接，以“行政生態長+”的模式助力生態環境綜合治理，構建“行政生態長+民間生態長”雙軌制，助力生態環境綜合治理，形成共建共治共享的綜合治理格局。

流域善治：中國水資源整體性治理的系統化路徑

■ 彭顯耿""" 葉林

流域是水資源的重要載體，是作為一個完整的“自然—社會”復合生態系統。在我國水資源時空分布不均、水生態系統脆弱、水環境壓力大等問題交織的復雜局面下，流域水資源治理需要系統性思維與整體性方法這不僅涉及水資源的優化配置，還涵蓋了水災害防控、水生態保護及水環境整治等內容。

一、水資源：一個多向度、全方位的概念

水資源是自然和生態系統的重要組成部分，其對生態系統的多樣化影響不容忽視。水資源的利用不可避免地面臨經濟社會屬性與自然生態屬性之間的張力，經濟發展與生態保護的平衡是治理中的核心挑戰。此外，流域治理需要整體協調，現實中的區域分割性卻往往導致治理的碎片化，進一步增加了管理的復雜性。不同發展階段對水資源屬性的開發、利用和保護也在不斷變化，從早期對經濟開發的強調逐步轉向可持續利用和生態保護。這些多重張力決定了水資源治理需要在經濟、社會、生態之間尋找平衡，以應對不同發展階段的多樣化需求。

二、流域水資源治理：中國模式的歷程

中國水資源治理現狀呈現出“漸進與并行”的特征，這一特征受到不同時期社會經濟發展水平和政策理念的影響。在國家處于經濟復蘇和工業化建設初期，水資源的社會經濟屬性占據主導地位，“九龍治水”的分割管理方式，通過分散職能提高部門效率，成為當時應對洪澇災害、推進基礎建設的有效策略。改革開放以來，水利部派出的七大流域管理機構——長江水利委員會、黃河水利委員會、珠江水利委員會、淮河水利委員會、海河水利委員會、松遼水利委員會及太湖流域管理局分別管理我國境內“七大水系”和太湖流域。隨著2002年《中華人民共和國水法》的修訂，流域管理與區域管理相結合的管理架構逐步確立，通過統籌規劃保障生產、生活及生態環境用水，標志著我國流域水資源治理理念開始向綜合協調發展過渡。從2016年開始，河長制的全面推行體現了流域治理的屬地化和分層負責，旨在應對快速城鎮化背景下日益突出的水污染問題，強調自然生態屬性與屬地責任的結合，將治水任務具體落實到各級黨政領導。總體來看，流域水資源治理的理念從以經濟社會價值為主導，逐步向經濟社會與自然生態價值協調轉變，呈現從“先發展后治理”到生態保護與經濟發展并行的漸進路徑。

然而，現有流域水資源治理仍面臨諸多困境。例如，管理鏈條不清導致政策難以有效落實，跨區域、跨部門的協同不足限制了綜合治理的整體性與效率；監督反饋機制不健全，以屬地為主的問責機制難以協調水資源的動態特性，使得治理難以靈活應對實際問題；信息化與智能化手段雖有很大進步，但由于數據共享不暢、部門協同不足等原因，無法實現高效、科學的流域調度。這些不足在很大程度上制約了流域水資源治理的整體效能與長遠發展，需要做出改進。

三、縱向權力體系：強化管理鏈條

強化縱向權力體系是實現流域水資源統一管制的關鍵主軸。通過建立清晰的管理鏈條，確保中央政策有效下沉至基層，形成上下一體、協調高效的流域治理體系。首先，明確流域管理機構與各級地方政府水行政主管部門的職責，形成清晰的管理層級，避免職責交叉與管理真空。同時，進一步賦予地方政府和流域管理機構相應的決策權和執行權，強化流域管理機構在水資源治理中的作用。此外，建立統一的運作機制，確定需開展綜合治理的跨省江河流域及重大水利工程目錄，編制水資源治理方案與年度實施計劃，以確保全流域的統籌協調。通過這些措施，有效提高決策與執行效率，快速響應流域內水資源治理需求，構建起縱向貫通、責權明確的治理體系。

四、橫向協同機制：構建治理網絡

優化橫向治理結構是實現流域水資源綜合管理的重要機制。通過打破行政區劃與部門界限，整合各類管理職能，形成協同治理網絡。首先，建立多方利益相關者參與的協商機制，成立流域水資源治理工作議事協調機構，定期組織會議，會商、研判與協調水資源治理中的重大問題，促進多方利益協調，平衡上下游、左右岸及不同用水部門的需求。其次，整合水資源調配、水環境保護、水生態修復等各類職能，形成“職能為核心、機構為框架”的協同治理組織架構。再次，加強配套制度建設，推進水資源治理立法及管理實施細則的制定，以法治手段保障水資源的合理利用與保護。最后，推進生態統一調度，加強對河道徑流演變和地下水補給等水文數據的監測，探索建立健全流域上下游生態補償與流域綜合治理的長效機制。通過上述措施，實現跨部門、跨區域的協同治理，提高流域水資源治理的整體效能。

五、監督反饋系統：優化政策執行

問責及反饋是確保流域水資源治理政策有效實施的基本保障。通過明確責任、強化監督與及時反饋，能夠不斷優化治理策略。首先，將水資源治理計劃的執行情況納入日常監督檢查體系，對所轄范圍內的水資源治理工作開展常態化監督，鼓勵和支持公眾參與監督，并將職責履行情況納入相關考核，以強化激勵約束機制。其次，對于發現的問題，如水質未達標、生態流量保障不足、用水效率低下、跨區域水源調度不均等，應及時向相關部門通報并明確職責，確保問題得到及時有效的解決。最后，定期組織水資源治理效果評估，持續優化水資源治理方案的編制、實施及監管工作，建立動態調整機制，確保政策能夠與實際需求相適應。通過全面的問責與反饋機制，及時發現與解決問題，不斷提升流域水資源治理的效果與效率。

六、智能技術支撐：提升管理效能

信息化與智能化是實現現代化流域水資源治理的必要支撐。通過建立全國性的信息共享平臺，實現流域內水資源數據的實時監測與智能化管理。首先，加強治水信息統計，全面準確掌握流域內水資源治理的基本情況，建立動態更新的治水信息臺賬，形成標準化的數據采集與處理流程。其次，建立信息共享機制，實現在水文氣象數據、水質監測數據、生態系統狀況、水利工程運行狀況、用水需求與效率，以及水權交易、公眾參與等方面信息的共享，打破信息“孤島”，促進跨部門、跨區域的數據互通。最后，提高科學治水水平，加快推進數字孿生流域與數字孿生工程的建設，建成覆蓋全流域的水資源治理決策支持系統，通過智慧化模擬實現水資源治理的預報、預警、預演與預案，借助人工智能與大數據、物聯網、云計算等技術手段，提升決策的科學性與精準性。通過這些信息化與智能化的手段，可以顯著提高流域水資源管理的效率與精度，為科學決策提供有力支撐。

總之，實現流域水資源治理的現代化，關鍵在于強化管理體系、優化治理機制、促進參與監督反饋，并充分發揮數智賦能。通過縱向強化管理鏈條、橫向構建協同治理網絡、建立健全監督反饋系統以及應用智能化技術手段，能夠有效提升流域水資源治理的整體效能。系統化的流域治理體系將為水資源的高效利用、生態環境的綜合保護以及流域內社會經濟的可持續發展提供堅實保障，全面推進實現人與自然和諧共生的現代化。

黨建引領：解鎖打通治水“最后一公里”的中國密碼

■ 吳泳釗" 劉勁宇

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，明確要求各級黨政一把手擔任河長，建立起從中央到地方、從省到村的河長體系，形成了“黨政同責、一崗雙責”的治水新格局。在黨建引領的治水新格局下，各地積極探索具有地方特色的“黨建+治水”模式，形成了百花齊放的實踐圖景。從設立臨時黨支部強化治水組織保障，到組建黨員先鋒隊開展污染治理，再到發揮黨組織在群眾動員中的紐帶作用……黨建引領已然成為具有中國特色的水環境治理密碼。將水環境治理與基層黨建工作有機結合的實踐探索，不僅體現了中國特色社會主義的制度優勢，也為真正打通治水“最后一公里”提供了切實有效路徑。

一、打通治水“最后一公里”為何困難

水環境治理是一項系統性工程，相較于其他領域的治理工作具有獨特的挑戰，這種困難主要表現為“污染線索發現難”“污染問題解決難”“治污成果持續難”三個方面。

首先，“污染線索發現難”是指污染線索具有隱蔽性和分散性。在城中村、老舊小區等重要污染區域，違規改建、私搭亂建、偷排漏排等現象往往隱匿于錯綜復雜的民宅中。由于這些區域人口密集、結構復雜、建筑雜亂，傳統的“條條”執法力量往往因為對地方不熟悉、不了解基層情況而難以發現和有效處置污染問題，造成“只見污染，不見源頭”的污染篩查難題。

其次，“污染問題解決難”主要指治理過程涉及重大利益調整。特別是在整治河道兩岸違法建筑、留出六米巡河通道等治水工作中，不可避免地觸及部分群眾的切身利益。這些違法建筑往往存在歷史遺留問題，與居民的生產生活密切相關。要推動這些建筑的拆除，不僅需要做大量細致的群眾工作，更需要平衡好眼前利益和長遠利益、個體利益和集體利益的關系。如何讓群眾理解支持、主動配合，成為治水工作的關鍵難點。

再次，“治污成果持續難”主要是因水網連通、水道交錯所帶來的治理脆弱性。由于水體具有流動性特征，任何一處污染源都可能影響整個水系的水質。這就要求必須全域統籌、上下聯動，形成“全線共治、全域共管”的工作格局。一旦某個環節出現疏漏，不僅會影響局部水質，更可能危及整個流域的治理成果。因此，如何建立起持續有效的治理機制，是水環境治理面臨的又一重大挑戰。

二、黨建引領下的制度執行、

群眾號召與矛盾調解

黨建引領在破解水環境治理的痛點難點過程中發揮著關鍵作用，這不僅體現在組織方式的創新，更體現在治理能力的提升。黨建引領通過其獨特的制度執行力、群眾動員力以及矛盾調和能力，真正打通治水“最后一公里”。

首先，從制度執行力來看，基層黨組織作為戰斗堡壘，黨員干部作為先鋒模范，在治水政策落地過程中發揮著不可替代的作用。特別是在“兩委一肩挑”的創新實踐中，村黨組織書記既擔任村民委員會主任，又擔任村級集體經濟組織負責人，這種整合的政治身份有效激活了基層治理資源。在實踐中，許多社區積極利用“兩委一肩挑”的制度優勢，持續推進治水的“一盤棋”工作：將河長制與鄉村振興結合起來、將舊村改造與雨污分流工程統籌起來，實現了污水管網改造與人居環境提升同步推進、水環境整治與營商環境優化協同發展。另外，黨建引領還充分發揮社區黨員的積極性，通過在社區建立“河長制+網格化”的管理模式，將轄區分成若干網格，由黨員擔任網格長，實現了對污染源的精準發現和快速處置；通過黨員流域片區分區負責、設立黨員先鋒崗，形成了全天候、全覆蓋的巡查監管體系。

其次，從群眾動員力來看，黨建引領為凝聚治水合力提供了有效平臺，創新性地構建起多層次的群眾參與體系。以廣州市的“共筑清水夢”全民參與動員體系為例，在組織架構上，通過發動老黨員組建“樂行駟馬涌”、企業黨員組建“企業河長”等志愿服務隊伍，形成了以黨員為核心的治水骨干力量。在群眾發動上，針對不同群體特點，精心設計差異化參與方式：面向中小學生，開展“民間小河長”培育和節水護水的“開學第一課”；面向大學生，組織高校黨支部聯合建設“河之心·高校治水聯盟”；面向社區居民，打造黨建引領治水驛站、親水社區，推出“最美巡河路線”，開展“濕地尋寶”等趣味活動。這種差異化、多樣化的參與機制，不僅擴大了治水工作的社會基礎，更推動了社會公眾從“要我治水”到“我要治水”的意識轉變。

從矛盾調和能力來看，黨建引領為化解治水過程中的利益沖突提供了關鍵支撐。首先，中國共產黨在群眾心目中具有崇高威信，這種深厚的政治信任為推進難度較大的治理工作奠定了群眾基礎。在面對河道整治等涉及重大利益調整的工作時，黨組織往往能夠通過耐心細致的思想工作，讓群眾理解“眼前利益服從長遠利益、局部利益服從整體利益”的道理。其次，黨員干部的示范引領作用不可替代。例如，在廣州市白云湖街大朗村治理違法建筑時，就是通過“黨員先拆、親屬跟進”的方式，形成了“一個黨員帶動一群群眾”的輻射效應。在遇到一些難啃的治水硬骨頭時，黨員干部走村入戶開展“一對一幫扶、面對面交流”化解矛盾，保障治水工作的順利推進。

三、黨建引領何以成為打通治水

“最后一公里”的中國密碼

為什么黨建引領能夠成為破解水環境治理“最后一公里”難題的“金鑰匙”，并在眾多水環境治理路徑中展現出獨特的優勢？細究其中緣由，關鍵在于黨建引領彰顯了中國共產黨特有的政治智慧。

首先，黨建引領具有普遍性特征。無論是經濟發達地區還是欠發達地區，無論是城市社區還是鄉村基層，黨的組織體系都已深深扎根其中，具有深厚的群眾基礎。這種城鄉覆蓋的組織網絡，為水環境治理提供了堅實的組織基礎。特別是在一些經濟基礎薄弱的地區，當缺乏充足的資金和專業力量時，黨建工作往往成為推動治水的主要依托，體現出其作為治水“底色”的重要價值。

其次，黨建引領具有整合性優勢。黨組織能夠有效整合政府部門、社會組織、企業單位和居民群眾等多元主體，成為連接各類治理要素的重要紐帶。通過黨建平臺，不僅能夠統籌調配各類資源，而且能夠協調不同部門之間的工作，形成以黨組織為核心的多元治水合力。這種整合功能使得黨建引領成為有效的“黏合劑”，將分散的治理力量凝聚成系統的治理網絡。

最后，黨建引領具有權威性基礎。黨的權威地位和廣泛的群眾基礎為推進艱巨的水污染治理提供了強大動力。這種權威是建立在群眾對黨的信任和認同基礎之上的，正是這種深厚的政治信任，使得黨組織能夠在面對重大利益調整時凝聚共識、化解矛盾，成為推進水環境治理的重要法寶。

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作者簡介：余敏江，同濟大學政治與國際關系學院教授。陳天祥，中山大學政治與公共事務管理學院教授，廣州南方學院公共管理學院院長。周新民，廣州市河涌監測中心主任、教授級高級工程師。羅港，廣州市河涌監測中心員工。顏海娜，華南師范大學MPA教育中心執行主任，華南師范大學政治與公共管理學院教授。劉勝磊，華南師范大學政治與公共管理學院碩士研究生。彭銘剛，廣州大學公共管理學院政府管理系副系主任、副教授。任敏，貴州大學公共管理學院教授。馬亮，中國人民大學公共管理學院院長教授。戴勝利，暨南大學公共管理學院院長、教授。余子凡，中山大學政治與公共事務管理學院博士生。于剛強，華南師范大學政治與公共管理學院副教授。曾棟，廣東職業技術學院馬克思主義學院講師。傅承哲，華南師范大學政治與公共管理學院副教授。唐斌，華南農業大學公共管理學院院長、教授。賴如文，華南農業大學公共管理學院碩士研究生。陳雨欣，華南農業大學公共管理學院碩士研究生。彭顯耿，華南師范大學政治與公共管理學院特聘副研究員。葉林，中山大學政治與公共事務管理學院教授，廣州國際城市創新研究中心主任。吳泳釗，廈門大學公共事務學院博士研究生。劉勁宇，華南師范大學政治與公共管理學院教授級高級實驗師。

責任編輯：盧小文