“雙減”政策落實的城鄉差異與調適

2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》。全國各級教育管理部門和各級各類義務教育階段學校聞風而動，積極行動，出臺了一系列推進“雙減”政策落實的文件、方案和辦法，有力地推進了政策的落地和落實。但在具體工作推進中我們也注意到，在不同區域、城鄉和學校中的“雙減”推進中仍有不少不盡人意之處，究其原因，在“雙減”政策的落實過程中對區域差異尤其是城鄉差異應對不足應是其中一個關鍵點。

一、政策導引：“雙減”政策的城鄉解讀

“雙減”政策的最終落腳點是在于城鄉學校推進和落實，因此有必要對其進行城鄉解讀，從政策內容探究“雙減”政策的城鄉教育內涵，從城鄉差異明確“雙減”政策的城鄉教育價值。

（一）“雙減”政策的城鄉教育內涵

“雙減”政策的核心內容在于提出減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的要求，政策實施的重點在于對“四組關系”的協調，即“總體要求”與“支撐保障”、“統籌實施”與“試點探索”、“教育提質”與“作業減負”、“規范校外培訓”與“升級課后服務”之間的關系。立足“四組關系”探討“雙減”政策實施的目標與途徑時，不難發現其具有鮮明的城鄉差異。

在“總體要求”與“支撐保障”關系中，“總體要求”提出了“雙減”的指導思想、工作原則和工作目標；“支撐保障”提出了學校課后服務條件保障、家校社協同機制完善和培訓廣告管控的具體要求。鄉村學校課后服務條件、家校社協同程度都弱于城區學校，而在城區學校及學校周邊“泛濫”的培訓廣告在鄉村學校又較少，“雙減”政策的“支撐保障”在城鄉屬性上不對等。

在“統籌實施”與“試點探索”關系中，“統籌實施”提出了系統部署、責任劃分、專項治理和督察宣傳的規劃；“試點探索”做出了明確工作要求、壓減校外學科類培訓、合理利用校內資源和強化培訓收費監管的具體要求。試點地區和學校在壓減校外學科類培訓的程度上有所不同，在引進非學科類校外培訓機構參與課后服務的內容和模式上存在差異，在校外培訓的收費標準和風險管控等方面也不盡相同，因此有必要進行試點地區學校的城鄉屬性區分和經驗歸納。

在“教育提質”與“作業減負”關系中，“教育提質”要求促進義務教育優質均衡發展、提升課堂教學質量、深化招生改革的工作要求，并將工作實效納入質量評價體系；“作業減負”明確了作業管理機制、數量質量、作業指導以及學生課余時間的安排。城鄉學校因為教育理念、生源條件、校情學情等不同，在作業管理機制、作業數量和內容形式、作業指導方式以及學生課余時間的安排都存在差異，且城鄉問題的二元集聚較為顯著。

在“規范校外培訓”與“升級課后服務”之間關系中，“規范校外培訓”要求對校外培訓結構從嚴審批、規范服務行為、強化運營監管；“升級課后服務”要求義務教育學校的課后服務保證時間、提高質量、拓展渠道、做強做優免費線上學習服務。鄉村學校在課后服務的時間保證、人員保證、社會培訓資源和線上服務水平等方面都較城區學校差，城鄉學校升級課后服務工作的基礎條件差異決定了二者不能選用同一種模式來開展。

（二）“雙減”政策的城鄉教育價值

從生態系統視角來解析教育關系，義務教育可以被定義為一個教育生態系統。全國科學技術名詞審定委員會公布的《教育學名詞》中將教育生態解釋為：教育組織與其所處環境中的各種因素相互影響、相互作用的動態關系。義務教育階段教育生態的“動態關系”存在兩層含義，一是義務教育系統內部構成要素之間的動態關系，二是義務教育系統內部構成要素與義務教育所依存的教育環境要素之間的動態關系。減輕學生作業負擔是對學校教育系統進行過程干預，從作業環節入手，以減輕作業負擔的形式推動教育教學改革，進而建立良好的教育內部生態。減輕學生校外培訓負擔是對校外教育環境的影響進行干預，以減少校外教育環境對校內教育系統影響的方式深化校外培訓機構治理，強化學校教育主陣地作用。“雙減”政策的城鄉教育價值在于通過教育生態系統內部構成要素和外部影響環境的調整進而優化整個教育生態系統，形成更符合國家教育導向的“新教育生態”。

從地域關系視角來解析教育關系，義務教育的實施是在地域系統之中進行的。全國科學技術名詞審定委員會公布的《地理學名詞》中將地域系統解釋為：特定地域內人地關系系統相互聯系、相互作用而形成的動態結構。根據地域城鄉屬性和城鄉區域劃分方法，義務教育地域系統中的“地域”可以解析為城區、鎮區和鄉村，與之相對應的，義務教育也存在城區義務教育、鎮區義務教育和鄉村義務教育三種類型。一般教育評價導向認為，城區義務教育內外部教育生態優于鎮區和鄉村，表現為城區義務教育內部構成要素水平較高且關系協調、外部環境狀態較好且內外部關系適應。要縮減城鄉義務教育階段教育生態的狀態差距，既可以通過提升鄉村義務教育內部構成要素水平和協調要素間關系來實現，也可以通過減少城區義務教育外部教育環境對內部教育生態的影響來實現。“雙減”政策同時作用于城鄉義務教育的內部生態和外部環境，其城鄉教育價值在于促進城鄉之間義務教育優質均衡發展。

二、對象區分：義務教育內外部狀態的城鄉差異

作為“雙減”政策實施的對象，義務教育發展狀態的城鄉差異既表現為學校基礎條件的城鄉差異和學校推進“雙減”政策的成效差異，也表現為義務教育外部環境的差異和義務教育外部環境對“雙減”政策實施的制約或促進作用差異。

（一）義務教育基礎條件的城鄉差異

義務教育學校是“雙減”政策實施的基層單元，教師、經費和設施等辦學條件的城鄉差異直接影響“雙減”政策的城鄉實施效果。城鄉學校教師、教學輔助人員和教育管理人員的業務能力以及情感、態度、觀念等影響著教育人員對“雙減”工作的目標和價值、責任和義務、途徑和方法的認知。城鄉學校教學活動、教學改革、教師培訓、課后服務等經費的來源結構、支出結構和經費保障情況影響“雙減”工作推進的力度、廣度和深度。城鄉學校教學活動場地、教學活動器材、線上線下教育教學平臺等條件影響學校教學改革和課后服務升級的方式、方法和形態。隨著國家和地方政府對義務教育的持續投入，鄉村義務教育的教育設施、教育經費得到極大改善和保障，但教育人員隊伍建設的短板依舊存在。學校辦學條件對“雙減”政策的影響是系統的、綜合的，因此城鄉學校辦學條件的差異不僅在于教師、經費和設施等單方面的水平差異，還在于這些辦學條件之間的組合關系是否協調。

環境因素對義務教育辦學的影響作用也不容忽視，且這一影響作用的城鄉差異更為顯著。義務教育階段的學校教育不是孤立存在的，家庭教育、社會教育等教育形式是學校教育的重要補充。相較來說，城區學校的“家校社”合作更為緊密，協同育人的方式更加多元，而鄉村學校因家庭教育滯后、社會教育資源缺乏等原因，“家校社”協同育人的程度和成效都有待提升。“雙減”政策的實施既需要學校層面推進執行，更需要家庭、社會等方面通力合作，義務教育環境因素的城鄉差異制約著城鄉學校“雙減”政策目標的同步實現。

（二）義務教育“雙減”行動的城鄉差異

在義務教育“雙減”行動的城鄉比較中，城鄉學校反饋速度與執行能力差別較為明顯。城區學校師資、經費等保障條件到位，行動更為積極、主動且樣態豐富，站在了義務教育學校教育教學改革的前列。鄉村學校對政策的解讀、反思程度不深，行動更為被動，更多是照搬政策條款執行，很多工作都流于形式，成了政策推行的“深水區”。就減輕作業負擔而言，城區學校更多是在課堂教學提質和課后服務升級的前提下探索作業減負，做到作業設計同課堂教學、課后服務作一體化改善；鄉村學校被動執行政策條款縮減作業量，但課堂教學和課后服務工作沒有改進，反倒使得整個教育教學環節的質量產生了下滑。“雙減”行動的城鄉兩極分化格局，勢必進一步加劇城鄉義務教育學校的辦學質量差距，背離了義務教育優質均衡的調控目標。

義務教育“雙減”行動中也存家長教育態度迥異、社會反響褒貶不一等系列共性問題，而城鄉義務教育“雙減”行動的差異性問題主要聚焦于校外培訓機構的治理和校外培訓負擔的減輕。整體來說，城鄉義務教育“雙減”行動面臨著城區學校“培訓焦慮”和鄉村學校“培訓無門”的極端問題。在校外培訓機構的治理方面，城區是校外培訓機構無序泛濫的重災區，機構數量龐大、質量良莠不齊，學科類培訓名目繁多，侵占學生大量課余時間等問題錯綜復雜；這些問題嚴重影響了學校教學工作的開展和學生的健康發展，對其應按規定從嚴治理。反觀鄉村地區，校外培訓機構數量少且資質不全，甚至有些偏遠薄弱學校周邊尚存在校外培訓機構的“真空區”；鄉村地區校外培訓機構“減無可減”的現實狀態并不意味著校外培訓機構的治理已竟全功，與之相反，這是校外培訓機構治理工作面臨的新問題。在校外培訓負擔的減輕方面，城區的校外培訓多已形成攀比成風的惡性循環，家長擔負著培訓的時間成本和經濟成本，學生擔負著各種培訓壓力身心疲憊，校外培訓的“飽和負擔”亟需減輕。鄉村地區是留守兒童的聚集區，家庭對學生學業輔導的能力也較弱，因此有著較大的校外培訓需求，形成了鄉村地區校外培訓的“空缺負擔”。

三、問題調適：“雙減”政策的城鄉推進

要較好地解決“雙減”政策實施的城鄉差異性問題，需要對城鄉義務教育實施“雙減”的政策目標、實施基礎和過程管控等方面進行綜合研判，并從城鄉推進政策、學校管理方案和教師教學策略著手進行系統調適。

（一）“雙減”政策城鄉實施的問題審視

破解“雙減”政策城鄉實施存在的難題和阻礙，需要統籌協調“雙減”政策實施的城鄉條件基礎與調控目標之間的關系，協調“雙減”政策實施過程與實施成效之間的關系，重視義務教育城鄉差異，充分解讀和細化城鄉政策目標，區分城鄉政策推進的具體方案。“雙減”政策從國家層面統籌推進伊始就在進行試點探索，選定了全國試點區域，并要求其他省份至少選擇1個地市開展試點。在尊重并充分考慮城鄉差異問題基礎上，“雙減”政策實施應在試點探索中遵循城鄉“區域多元”的試點思路，選擇有顯著城鄉屬性的區域作為試點，探索城鄉屬性區域推進“雙減”政策的具體問題區域經驗，以及協調城鄉“雙減”政策推進的舉措。區域的特殊屬性決定了“雙減”政策的城鄉推進應當“重點突出”，以城鄉區域迫切要首先解決的重要問題為重點，凸顯政策調控的問題針對性和區域適切性。如，治理校外培訓機構亂象是城區義務教育“雙減”工作的重點，升級課后服務是鄉村義務教育“雙減”工作的重點。受多因素影響，城鄉義務教育“雙減”工作雖然同時開展，但推進程度、推進效果會有所不同，這意味著“雙減”工作的城鄉推進需要“層次有序”。在條件較好的城區學校開展“雙減”政策推進的一般性問題研究和實踐，總結成功經驗和優秀案例；在條件較差的鄉村學校開展“雙減”政策推進的特殊性問題研究和實踐，形成特色經驗和典型案例；一般性的經驗、案例可以向其他地區學校進行推廣，特殊性是一般性的重要補充，二者共同構成了國家“雙減”政策實施的區域實踐體系。

（二）“雙減”政策城鄉實施的問題調適

“雙減”政策的城鄉實施是教育綜合改革的系統工程，教育主管部門是政策實施的導引者，城鄉義務教育學校是政策實施的小單元，教師和教育管理人員是政策實施的推動人。建議各層級主體在明確工作重點和責任的基礎上，制定城鄉多級統籌、分層調適的“三個三”政策推進方略，即三個政策推進層級分別完成三項基礎工作，包括“三立足”、“三研判”和“三修補”。“雙減”政策具體實施中，教育主管部門和相關職能部門立足城鄉差異實際，對“雙減”工作的“城鄉基礎”、“政策目標”、“推進過程”和“實施成效”進行科學模擬，研判或預判“雙減”政策城鄉推進中的問題，對政策區域實施的細則進行修正和補充。城鄉義務教育學校立足“家校社”互動關系實際，對“雙減”工作的輿情反饋進行合理判斷，對學生、家長、教師以及教育培訓機構負面的、消極的影響進行補充性干預，促進政策實施目標的多方認同。義務教育教師和教育管理人員立足城鄉教育教學實際，對作業環節改變后的新教育教學形態進行研究，修改完善現行教學法和教育管理方式，推動教育教學改革的深化和促進城鄉義務教育質量同步提升。

【本文系云南省教育科學規劃項目：云南城鄉義務教育學校“雙減”政策實施后效與協調對策研究（BC23094）的部分成果。】