北京市居住類建筑更新機制與模式的研究

摘要：自2020年城市更新上升為國家戰略以來，北京市陸續出臺大量城市更新相關政策，積極推動城市更新項目，其中居住類建筑更新作為最重要的類型之一，近四年間不僅完成了諸多優秀的實踐項目，也逐漸探索出一些切實可行的實施方法。然而，由于居住類建筑更新主體多樣，情況復雜，加之北京市作為首都，受古都獨特的城市定位和歷史文化背景影響，北京市居住類建筑更新機制和模式還不夠完善，推廣應用更是困難重重。本文立足北京市城市定位與發展特點，以2020年以來中央和北京推出的居住類建筑更新政策與實施案例為研究對象，通過對老舊小區和危舊樓兩種類型的居住類建筑更新機制與模式進行整理和總結，研究北京市居住類建筑更新模式與路徑的發展現狀并分析其特點與不足，結合北京市實際情況提出一定的建議，以期對促進更新工作推進，提升存量居住建筑品質提供一定的幫助。

關鍵詞：城市更新；居住類建筑；更新機制；更新模式

Abstract： Since urban renewal became a national strategy in 2020， Beijing has issued a large number of policies related to urban renewal and actively promoted urban renewal projects， among which residential building renewal is one of the most important types， during the past four years， we have not only completed many excellent practical projects， but also gradually explored some practical implementation methods. However， due to the diversity and complexity of residential renewal， Beijing as the capital and ancient capital of the unique urban positioning and historical and cultural background. The renewal mechanism and mode of residential buildings in Beijing are not perfect， and it is difficult to popularize and apply them. Based on the urban positioning and development characteristics of Beijing， this paper takes the central government and Beijing's residential building renewal policy and implementation cases since 2020 as the research object. Through sorting out and summing up the renewal mechanism and mode of the two types of residential buildings in old residential quarters and dangerous old buildings， this paper makes clear the development status quo of the renewal mode and path of residential buildings in Beijing and analyzes its characteristics and shortcomings. At last， some suggestions are put forward according to the actual situation of Beijing， in order to promote the renewal work and improve the quality of existing residential buildings.

Keywords： Urban renewal; residential buildings; renewal mechanism; renewal mode

1.研究背景和目的

改革開放后，我國城市發展進入快速增長時期，城鎮化率節節攀升。2022年，全球整體常住人口城鎮化率為57%，而我國已達65.22%，其中，北京87.6%、上海89.3%、廣州86.5%、深圳99.8%。2023年我國城鎮化率提升到66.16%（圖1）。根據城市發展“納瑟姆曲線”規律，我國城市發展階段即將進入后期，城鎮化率的增速將持續放緩。特別是在國家經濟發展方式轉型、人口開始負增長的背景下，轉變發展方式、盤活存量資產、提高城市生活宜居性、促進城市可持續更新已經成為城市建設和行業發展的新趨勢。

居住類建筑作為最大的城市住房存量，是城市更新的主要對象。2020年國務院辦公廳發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》將城鎮老舊小區改造工作提高到國家層面，同時也標志著城市更新活動，特別是居住類建筑更新邁入了新時期。2021年城市更新一詞首次被寫入全國兩會的政府工作報告，同年3月“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出“實施城市更新行動”“推動城市空間結構優化和品質提升”，居住類建筑更新在內的城市更新行動正式升級為國家戰略。

作為政治中心的首都和文化中心的古都，北京市城市建設起步早、速度快。2005年北京市城鎮化率就已達83.62% 1，城鎮居住建筑數量大，老朽化嚴重。同時，由于北京行政單位、各類企業眾多，也是我國第一個提出減量發展的大城市，居住建筑的更新要求更為嚴峻。早在2012年北京市就曾發布《北京市老舊小區綜合整治工作實施意見》（已失效），為推動居住類建筑更新，實施老式“舊改”、“棚改”等居住類建筑更新行動。2020年以后北京市積極響應中央部署，出臺相關政策并積極推動新時期居住類建筑更新試點項目建設。近四年間，為解決項目實施中的各種問題，出臺了一系列有針對性的政策與指導意見，推動了北京市居住類建筑的更新工作。在這些政策和意見的指導下，2023年起各種試點項目陸續建成落地。

然而，一方面，這些政策文件量大面廣，推陳出新，其中涉及的更新機制和模式尚未被系統性的整理和總結。另一方面，雖然政策日趨完善，但仍有一些項目缺少有力的政策推動而進展緩慢。本文立足北京市城市定位與發展特點，以2020年以來中央和北京推出的居住類建筑更新政策與典型試點案例為研究對象，通過對不同類型的居住類建筑更新機制與模式進行梳理和總結，以期厘清北京市居住類建筑更新行動的發展現狀及問題并提出一定的建議。

2. 北京市居住類建筑更新的類型與概要

2021年《北京市城市更新行動計劃（2021-2025年）》將城市更新劃分為“首都功能核心區平房（院落）、老舊小區、危舊樓和簡易樓、老舊樓宇和傳統商圈、低效產業園和老舊廠房、城鎮棚戶區”六大類。2022年《北京市城市更新條例》進一步系統化、精細化，將更新類型劃分為“居住類城市更新、產業類城市更新、設施類城市更新、公共空間類城市更新、區域綜合性城市更新以及其他城市更新活動”六大類。其中，居住類城市更新主要由老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區等類別組成。本文基于北京市居住類建筑更新試點項目的實際情況與重點難點，主要對老舊小區和危舊樓房兩大類進行研究。

2.1" 老舊小區綜合整治的概要與特點

2010年，北京市政府提出“老舊小區改造”，并于2012年發布《北京市老舊小區綜合整治工作實施意見》（2019年失效），明確了北京老舊小區的定義2。根據該文件，市政府成立了“老舊小區綜合整頓工作聯席會（以下簡稱聯席會）”，并對項目的整治內容、工作機制和資金來源等作出指示。2018年《老舊小區綜合整治工作方案（2018-2020年）》改組聯席會組織架構，將“招集部局”（市重大辦公室、市住房城鄉建設委員會、市市政市容委員會）改為“召集人”（市政府主管副市長），日常聯合協調人也由部門（市重大辦公室）改為主管人（副秘書長），這些改動使得監督管理責任人更加明確，有利于責任落實到位。同時，根據屬地管理原則，區政府成為各區整頓老舊小區的責任主體，從以往的被動的立場轉變為發揮主體作用，更加有利于推進項目實施。2020年以后，市政府相繼發布了一系列老舊小區綜合整治的要求和規劃，在2018年的架構基礎上繼續完善項目實施流程和相關機制。

相比2012年提出的老舊小區綜合整治，2020年新政以后有以下變化（表1），首先，老舊小區的定義從“1990年以前建設”改為“2000年以前建設”，可以看出還是以建成20年以上的住宅小區為更新對象。其次，更新內容更加系統地分為“綜合治理”和“綜合整治”兩大類。“綜合治理”主要是管理層面，目的是糾正居民破壞集居秩序的私搭亂建和不合理利用公共設施的行為，形成良好的社區管理條件。“綜合整治”主要是通過建筑物和設施的整治形成良好的居住環境，又可以細分為“基礎類”“改善類”“提升類”三個類別，每一類都有詳細的整治清單。可以看出，2020年之后的整治內容更加系統、精細，實施的優先順序也更加明確，有利于推動綜合整治工作，解決核心問題、提高資金利用效率。此外，更新工作參與部門更多，任務更明確，責任更清晰，重視并初步建立起了多方合作機制。

2.2 危舊樓更新的概要與特點

危舊樓是指“經市、區房屋管理部門認定，建筑結構差、年久失修、基礎設施損壞缺失、存在重大安全隱患，以不成套公有住房為主的簡易住宅樓3，和經房屋安全專業檢測單位鑒定沒有加固價值或加固方式嚴重影響居住安全及生活品質的危舊樓房”[7]。從定義上看，危舊樓可以理解為是老舊小區中狀態最差、急迫性最高的那一類，危舊樓更新也可以理解為老舊小區綜合整治中的一種特殊類型。老舊小區綜合整治的大部分文件中都有涉及危舊樓更新的相關政策，是但由于危舊樓的特殊性，北京市專門發布了一些針對危舊樓更新的政策并推動相關試點項目。

相比于一般的老舊小區，危舊樓有三個突出問題：一個是安全隱患，二是居住功能不成套，三是產權復雜。安全方面，危舊樓房屋危險等級一般是C級（局部危房）或D級（整幢危房），一般性的修繕不能解決問題，需要采取翻建、改建等措施。由于居住功能不成套，往往又需要增建、擴建以增加適量的廚衛面積，完善居住功能。產權方面，危舊樓多為公有住房，產權方并不是居民，而是居民曾經的所在單位、市區政府或代管單位。一些危舊樓產權所屬非常復雜，可能出現多個單位共有一棟樓，以及由于個別居民已通過各種方式獲得產權導致同一棟樓屬于多方產權單位及個人的情況。產權問題與出資密切相關，產權調整方案和資金方案都需要大量的時間和精力去制定和協調。可見，危舊樓項目限制更多、難度更高、投入更大、周期更長，不能同普通老舊小區一樣簡單分為基礎、完善、提升三大類，而是需要整體性的統籌方案。目前主要有居民異地安置和原拆原建兩種更新模式。

3.居住類建筑更新的機制與模式

3.1 老舊小區綜合整治的機制與模式

（1）老舊小區綜合整治的機制

2020年以后，除市聯席會外，老舊小區綜合整治行動還陸續設立了由區政府領導的區聯席會和街道辦事處領導的小區聯席會，形成了市-區-街道三級聯動的工作機制（圖2）。在具體實施過程中，區聯席會和小區聯席會的名字并不固定，有時會被稱為“工作專班”。市聯席會目前設在市住房城鄉建設委員會（以下簡稱住建委）內，主要任務是統籌協調綜合整頓事業，包括編制事業實施計劃和年度任務計劃，指示各區實施事業實施。市住建委負責市聯席會的日常工作，定期召開聯席會議，研究工作中發生的困難問題并提出建議。

區聯席會包括區政府各部門、街道辦事處、社區居民委員會、責任規劃師、設計單位、投資主體、實施主體等。區聯席會的主要任務是制定區內年度整頓計劃，推進更新工作，協調項目運作。區政府的相關職能部門和街道辦事處負責指導居民參與綜合整治工作，確保申請流程正確，整治內容滿足居民需求。

小區聯席會由街道辦事處、居民委員會、物業管理公司、業主委員會或物業管理委員會、設計單位、責任規劃師、實施主體、投資主體等組成，一般沒有固定的名稱。小區聯席會的主要任務是引導居民協商確定整頓前的整頓計劃和整頓后的小區管理方式、管理章程，支持維護管理、運營管理和生活管理活動。街道辦事處作為小區聯席會中唯一的政府部門，負責領導各項重要事務。居委會主要任務有領導和監督物業管理公司，召開業主大會和業主委員會，促進居民達成共識。

除了市-區-小區聯席會的聯動工作機制外，北京市還將通過與中央直屬機關事務管理局（中直管理局）和國家機關事務管理局（國管局）協作，共同推進央產老舊小區的綜合整治工作，他們具有與市聯席會同等的審議權和效力。此外，北京市還要求原、現產權單位和基礎設施相關的專業經營單位（供水、排水、燃氣、電力、供熱等）在資金和管理方面協助聯席會。

（2）老舊小區綜合整治的模式

老舊小區綜合整治項目繁多，更新模式各有特點，參與的單位也各不相同，但不論何種模式最主要的參與方都是市區政府、產權單位、實施主體和居民，他們與更新的實施方案、規劃設計方案、資金投入都直接有關。除了這四方，還會有街道辦、居委會、物業管理單位、水電燃熱等專業經營單位等在不同的位置發揮作用，共同推進更新事業。從目前實施的更新案例來看，成功的更新模式往往能達成各方利益的平衡，這也是更新活動可持續性的基本要求。和城市開發不同，目前大部分更新項目的經濟收益比較少，解決歷史遺留問題、履行社會責任是其最大推動力。因此更新模式可行與否，應該從解決歷史遺留問題、承擔社會責任、獲取直接利益三個角度分析（圖3） 。

在一般的老舊小區綜合整治項目中，歷史遺留問題主要是指由于我國早期住房建設和分配制度所產生并遺留下來的合居、建筑質量低下、配套不完善、居住功能缺失等問題，為解決這一問題，各級政府提供財政補貼，產權單位作為主要責任人提供資金和管理支持。承擔社會責任主要是指相關的企業盡可能的在資金、管理、技術等方面提供支持和幫助，比如鼓勵水、電、燃、熱等專業經營單位出資參與更新相關基礎設施建設，發動責任規劃師、國有設計院參與更新方案設計等。直接利益是指通過利用閑置空間、提高空間附加值、出讓社區公共資源等方式所獲得的資金。比如在真武廟五里三號院項目中，采用“租賃置換”模式，愿景集團作為實施主體自投資金異地安置原住民并將三號院改造為其管理運營的人才公寓。依靠真武廟五里優越的地理位置，改造后的三號院可以獲得更高的租金，使愿景集團在投資建設后實現“微利可持續”。無論對居民、實施主體還是地方政府而言，真真切切的直接利益都是推動和保證更新工作順利完成的重要動力，也是切實解決居住問題、提高居住品質的可持續性手段。相比于解決歷史遺留問題和承擔社會責任這兩種隱形利益，居住建筑更新還需要更多的發掘更新的直接利益。

3.2 危舊樓更新的機制與模式

（1）危舊樓更新的機制

作為一種特殊的老舊小區，危舊樓更新機制與老舊小區綜合整治的機制基本一致。但由于危舊樓安全問題突出，更加急迫，加上產權關系更復雜，長期缺少管理，很難成立業主委員會。因此在目前實施的一些更新項目中會暫時跳過成立業主大會、業主委員會、確立管理公司等步驟，直接由區政府按照“一樓一策”、因地制宜結合本區實際情況確定試點項目并明確實施主體。在產權方的協助下，實施主體與其委托的設計單位，同街道、居委會、責任規劃師一起開展項目調查。之后由設計單位編制規劃設計方案和改建實施方案。由于沒有成立業主委員會，居民難以直接參與到聯席會中，居民溝通工作一般是由實施主體或產權方執行，通過挨家挨戶上門、公告公示、座談等方式收集居民意見或將更新方案反饋給居民。獲得居民同意以后，改建實施方案由區住房城鄉建設委（房管局）負責審核，通過之后同規劃設計方案一起送市老舊小區綜合整治聯席會辦公室。

（2）危舊樓更新的模式

危舊樓情況差異大，很多問題都需要具體問題具體分析，采取“一樓一策”甚至“一戶一策”的工作方式，不過根據已經實施的項目來看，大致可以分為兩大類。

第一類為原拆原建模式。該模式以戶數不增加、適度改善為原則，居民100%同意為前提，由產權單位授權實施主體將危舊建筑拆除并在原址將其重建，如西城區樺皮廠8號樓，東城區光明樓17號，朝陽區勁松一區114號樓、光華里5號樓、6號樓等項目。重建建筑在地基基礎和主體結構上需要滿足安全性、消防、建筑節能等三個方面的強制性標準，在增量不超過30%的基礎上補全居住功能、提高居住品質并按照現行住宅設計標準接受審查（圖4） 。更新費用方面，更新前已經取得產權的居民需要出兩份錢，一份是原住房面積部分的政府和產權單位補助之外的綜合改建成本，另一份是房屋新增面積部分的綜合改建成本。對于更新前沒有產權的居民，即承租戶，可以選擇獲得更新后房屋的產權或者繼續承租。欲獲得產權的居民與已獲得產權的居民采用同樣的出資方式。繼續承租的居民交兩份租金，一份是原房屋面積部分，繼續按照公房租金標準收取，另一份是改建后新增面積部分，按照公租房租金標準收取。

第二類為騰退模式。通過騰退置換、引導居民異地安置，將所有居民遷出，危舊樓全部拆除，土地用于增設基礎服務設施或“留白增綠”，如東城區天壇東里北區1-8號樓、新中西里20-22號等項目。騰退模式以承租居民100%同意為前提，由產權主體授權實施主體開展騰退和外遷，安置采取貨幣補償方式，對接區外安置房源。外遷的居民一般會搬到區位優勢較弱的安置房內，同時獲得安置房的產權，快速提高居住環境品質。這種模式適合條件非常困難，實在無法解決居住矛盾的危舊樓，并且對北京市減量發展有一定的幫助（圖5） 。

4.總結

經過近四年的探索，北京市居住建筑更新在政策制定和試點項目的實施上都取得了卓有成效的進展，形成了系統且成熟的市-區-街道三級聯動工作機制，以及各類切實可行的更新模式。但由于居住建筑向上涉及幾十個市區各級部門，向下涉及需求各不相同的居民，同時還有產權問題、資金問題、增量與配套問題、運營管理問題、歷史風貌保護等問題，現有的模式還遠不能打通所有項目的實施路徑。

對于一般的老舊小區綜合整治項目來說，難點主要集中在成立業主委員會并確立物業管理企業。住房制度改革后，原單位不再負有物業管理責任，居民們習慣了依靠政府和單位解決住區管理問題，沒有形成“居民自治”、“付費買管理”、“存維修基金”和“給房子上保險”等意識。不用說額度較大的住宅維修基金，連物業費都鮮有人交，基本管理大多依靠居委會托底，導致老舊小區常年失管失修。成立小區聯席會、推動小區進入老舊小區綜合整治項目庫的基本要求，即建立起業主委員會、確定物業管理單位、制定管理制度。因此，在未來的老舊小區綜合整治實踐中，應該更多的發揮街道、居委會、責任規劃師、設計單位的作用，從思想建設層面做起，為居民普及物業管理知識及其重要性，培養居民自治意識、付費意識、推進居民自治活動，為老舊小區綜合整治打好思想基礎、群眾基礎。

在危舊樓更新項目中，為了優先解決安全問題，并沒有強制要求成立業主委員會并完善物業管理機制，因此不能形成小區級聯席會。在一定程度上雖然有利于推進危舊樓更新項目，但也容易產生溝通問題。沒有業主委員會，居民無法選出代表參與到更新工作中，其訴求不能充分、及時的反饋到實施主體和設計方，不利于實施和設計方案的落地。同時，居民也無法了解更新工作的難點、方案和進度，更多時候都是“被通知”。這導致居民與其他各方難以建立起信任，意見征詢工作難做、推進緩慢，往往事倍功半。除了做居民工作，資金也是一大難題。很多項目除了政府補貼、產權方出資、供水、排水、燃氣、電力、供熱等專業經營單位出資和居民自籌等依然還有不小的資金缺口，這就要求實施主體與設計師應該放寬思路，摒棄傳統地產開發“以量取勝”的思維模式，通過修正空間錯配、發掘新業態新配套、創新商業模式等方式為空間賦能以提高既有空間收益、擴大資金來源。

誠然，新思維的改變、新習慣的養成、新模式的探索并非一朝一夕，既需要上層政策的指引與松綁，也需要各相關方的群策群力。筆者相信隨著居民自治意識、付費意識的逐步完善、多方力量介入和交流方式的不斷優化、賦能引資方式的不斷創新，老舊小區綜合整治和危舊樓的更新機制將會越來越成熟，模式庫也將越來越豐富，最終實現新時代北京市既有居住類建筑的高效利用與品質提升。

注釋：

1數據來源：國家統計局

2《北京市老舊小區綜合整治工作實施意見》（lt;京政發2012gt;3號）中老舊小區的定義為：1990年以前建成的、建設標準不高、設施設備陳舊、功能配套不全的老舊住宅小區。

3簡易樓指上世紀50年代后期至70年代中期建設的低標準住宅樓，多為磚混結構，房屋未進行抗震設防，其設計使用壽命一般為20年，沒有專用廚房和衛生間。[8]

參考文獻：

[1] 北京市人民政府網站.北京市七部門關于印發《2020年老舊小區綜合整治工作方案》的通知[EB/OL]. （2020-05-15）[2024-05-28]. https：//www.gov.cn/xinwen/2020-05/15/content_5511810.htm.

[2] 北京市住房和城鄉建設委員會.關于印發《北京市老舊小區綜合整治工作手冊》的通知[EB/OL]. （2020-05-18）[2024-05-28]. https：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/fwgl/fwaqysb/fwaqsbglfxxx/fwaqsbglfxxxzcwj/325782242/index.shtml.

[3] 北京市住房和城鄉建設委員會. 北京市住房和城鄉建設委員會 北京市規劃和自然資源委員會關于印發《北京市老舊小區綜合整治標準與技術導則》的通知[EB/OL]. （2021-08-19）[2024-05-28]. https：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/fwgl/fwaqysb/fwaqsbglfxxx/fwaqsbglfxxxzcwj/325837811/index.shtml.

[4] 北京市住房和城鄉建設委員會. 北京市住房和城鄉建設委員會關于印發《北京市“十四五”時期老舊小區改造規劃》的通知[EB/OL]. （2021-08-27）[2024-05-28]. https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202109/t20210902_2482687.html.

[5] 北京市人民政府辦公廳. 北京市人民政府辦公廳關于印發《北京市老舊小區改造工作改革方案》的通知[EB/OL]. （2022-11-15）[2024-05-28]. https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/202211/t20221115_2859698.html.

[6] 北京市人民政府. 北京市人民政府關于印發北京市 老舊小區綜合整治工作實施意見的通知[EB/OL]. （2012-07-20）[2024-05-28]. https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zfwj/zfwj/szfwj/201905/t20190523_72558.html.

[7] 北京市住房和城鄉建設委員會.北京市住房和城鄉建設委員會 北京市規劃和自然資源委員會 北京市發展和改革委員會 北京市財政局關于開展危舊樓房改建試點工作的意見[EB/OL]. （2020-07-01）[2024-05-28]. https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202007/t20200701_1936239.html.

[8] 北京市發展和改革委員會.北京市發展和改革委員會關于印發支持首都功能核心區利用簡易樓騰退建設綠地或公益性設施實施辦法的通知[EB/OL]. （2021-09-03）[2024-05-27]. https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202109/t20210906_2484502.html.

課題項目：中國建筑標準設計研究院院士專家工作站科研課題《以提高人民幸福感的既有社區更新需求調研》