“懇談會”路徑下智庫參與日本國家安全決策研究

摘要：[目的/意義]探究“懇談會”路徑下智庫在日本國家安全政策形成和傳播中的參與狀況，并闡明智庫在其中的作用，能夠豐富和發展智庫研究理論與方法，為我國新型智庫建設提供可借鑒的經驗與啟示。[方法/過程]本文分析20世紀90年代初以來日本政策結構中不斷變化的決策模式如何影響智庫作用發揮，通過查看第二次安倍政權時期有關日本國家安全保障的論述及專家小組的構成及其觀點，深入剖析智庫參與日本國家安全保障和集體自衛決策辯論狀況及其發揮的作用。[結果/結論]本文闡明了日本決策模式的變遷與智庫在日本政府決策過程中發揮作用的結構條件之間的聯系，揭示了在競爭日趨激烈的時代智庫通過政府“懇談會”等路徑為政府部門提供政策建議、幫助制定和調整相關政策等滲透決策過程的策略，并表明智庫關鍵學者在為日本決策者提供政策建議方面一貫的持續性作用。

關鍵詞：日本智庫" " 懇談會" " 決策模式" " 日本國家安全決策

分類號：C2

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.06.15

1" 引言

近年來，新型智庫建設成為我國決策咨詢系統和哲學社會科學界的熱門議題，智庫研究成為推進政府科學決策、民主決策的重要方式。自2015年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》以來，智庫建設被提上日程。2023年3月5日，“加強智庫建設”被寫入《政府工作報告》[1]，是繼2016至2018年“智庫”連續三年被寫入政府工作報告之后，“智庫建設”再被寫入《政府工作報告》，凸顯了我國智庫建設和研究的重要性和緊迫性。

迄今為止，國內外越來越多的政治科學文獻證明了政策思想對政策辯論的影響作用[2]。智庫在政策制定過程中的作用已經引起了廣泛的關注，并成為智庫研究的核心議題之一。作為我國一衣帶水的鄰國，日本的智庫建設發展經驗值得借鑒。日本智庫誕生于20世紀50、60年代，已經歷數次“智庫熱”。在西方理念中，“非營利性”“獨立性”“公益性”是智庫的核心特征，這成為對許多國家對智庫的認定標準[3]。對于日本智庫，西方學者往往持批判態度，認為第二次世界大戰后（以下簡稱“戰后”）日本“官僚主導”的決策模式阻礙了智庫的發展和作用的發揮。部分日本學者也持有相似的觀點，認為日本“不具備智庫發展的真正的民主主義社會制度根基”，日本面臨“強國弱智庫”的尷尬局面。然而，20世紀90年代，日本行政改革，特別是選舉制度改革，為智庫在決策中的政策議程開辟了新的切入點，民間非營利獨立型智庫的誕生使智庫的作用發生了變化，為新的政治和社會參與者提供了影響政策進程的機會[4]。因此，日本智庫的作用需要被重新評估。

考慮到智庫在日本發展的歷史之久以及“戰后”日本國家政治生態的變化，考察智庫的特征、作用和其在日本國家決策中的參與狀況，需要超越原有的分析和方法上的困境，采取更具代表性的方法。因此，本文從決策模式這一視角入手，概述20世紀90年代日本行政改革之后決策模式的轉變，闡明多元政策背景下智庫對政治決策的作用和策略。為此，本文通過分析第二次安倍政府關于國家安全保障和集體自衛決策辯論中的智庫作用進行實證研究。

2" 20世紀90年代日本決策模式的變遷及特征

日本現代智庫的發展經歷了數波熱潮，幾乎每一次都是因為政治決策模式的特定變化[5]。這種變化并非巧合，其揭示了智庫發展演變的規律，闡明了智庫的作用和功能是如何隨著日本發展國家的保守和轉型而演變的[6]。

20世紀90年代，“冷戰”的結束和日本泡沫經濟的崩潰以及“1955年體制”的終結，對日本的外交與內政造成了很大的局勢動蕩。泡沫經濟的崩潰致使日本經濟陷入低迷，“官僚主導”的決策模式因其決策的效率低下以及政策信息的閉塞而受到民眾的廣泛質疑和批判，日本政府官員和行政部門主導下的社會管理問題和政策局限性日益凸顯。曾經堅不可摧的日本政官財“鐵三角”聯盟結構開始顯露出不穩固的跡象。日本的決策模式逐步出現“去官僚化”和“官邸主導”趨勢，刺激了智庫角色的轉變和作用發揮。

小泉純一郎內閣時期，實行“自上而下”的決策模式，通過“經濟財政咨詢會議”這一有力工具，強力推行“官邸主導”的決策模式。“經濟財政咨詢會議”的設立強化了首相領導權，為智庫中的專家學者等民間有識之士進入決策領域提供了路徑，競爭性政策辯論環境在日本初現雛形。

安倍晉三第二次政權時期，沿用了“官邸主導”的模式，其特征體現在繼承了自民黨傳統的“自下而上”決策模式，包括政務調查會對法案的事前審查制度等。在此基礎上，對于首相官邸關注的重大政策舉措，則由首相官邸對自民黨以及省廳進行掌控，實行果斷的“自上而下”型決策模式。該類型的決策模式是一種綜合性的決策模式，往往以首相牽頭組織的“懇談會”為主要決策形式。

3" 日本智庫在國家安全決策過程中的參與及其作用

上述日本決策模式的轉變在一定程度上制約了智庫在決策過程中的參與及作用的發揮。在不同的決策模式下，智庫試圖通過不同策略滲透決策過程。

3.1" 日本智庫參與國家政治決策的路徑

日本智庫參與國家政治決策最直接的路徑，主要是審議會和首相主導設立的“懇談會”。

審議會是依據法律成立的政府或首相的“公共咨詢機構”。日本屬于議會制君主立憲制國家政治體制，政府在做出重大決策前，通常以“審議會”“咨詢會”等形式做詳盡的調研論證，這是與日本決策層聯系最為密切、較為制度化與法律化、較高層次的智庫參與決策的形態。很多退休的日本官員常常會擔任知名智庫的名譽研究員，通過各種關系網絡對政府的決策施加影響。審議會在政策形成過程中偏重政策立案與決策環節，構成人員通常是相關領域的官僚和議員等。

“懇談會”，亦稱為“學習會”或“研究會”“專家咨詢小組”，是由日本中央省廳以及地方分局等設立的，通過邀請政府以外的民間專家、學者，針對國家行政運營方針或政策制定等進行討論。實際上，懇談會是首相臨時成立的“私人決策咨詢機構”，是首相智囊團的一種組織形式，邀請的外部民間有識之士一般是著名智庫研究員、大學教授等，其設立時機有很大的靈活性，無需通過立法，可依據政府重大決策的需要隨時召集私人專家組建。

“懇談會行政運營會議”與內閣法和國民政府組織法規定的議會在本質上幾乎沒有區別，甚至由于首相對懇談會的重用，雖然國會針對懇談會存在諸多爭議，但仍有關乎日本國家大事的政策方針是通過懇談會進行決策的。就對政策過程施加的影響而言，懇談會一般在政策形成過程的初期發揮作用。作為智囊團的懇談會，為政府或首相意欲推行的新政策提供理論依據，并向政府或首相提交新政策論點的相關論據、各種材料及論證過程，從而保障首相能夠主導決策。

懇談會成為政策的重要產出形式，亦有學者將由專家教授和社會名流構成的懇談會稱為首相私人智囊團或智庫。例如，橋本內閣時期設立的“行革會議”、小淵內閣的“經濟戰略會議”、森喜朗內閣的“IT戰略會議”[7]、安倍晉三內閣時期的“國家安全保障相關會議”等。

3.2" 智庫在日本國家安全障和集體自衛決策辯論中的作用

日本前首相安倍晉三第二次執政時期，十分注重鞏固日本的國家安全政策。在日本國家機構設置方面，根據2013年12月的決議成立了“國家安全保障會議”，并于次年1月設了秘書處國家安全戰略局。在立法方面，國會審議并通過了一系列安全相關法案。第二次安倍晉三政府執政時期亦十分重視政府信息功能的增強，為此采取了一系列相關措施，例如，增設各種懇談會和審議會來拓寬渠道，使政府獲得更廣泛的高質量、可靠的政策知識和信息，以適應全球化時代的發展。

2013年年初，安倍晉三政府在首相辦公室設立了專家咨詢懇談會。懇談會的專家小組提出了三個安倍晉三實施其安全議程的政策建議：①關于重建安全保障法律基礎懇談會；②關于創建國家安全委員會懇談會；③國家安全與國防力懇談會。

2013年2月，安倍晉三政府成立了“關于重建安全保障法律基礎懇談會”，對恢復行使“集體自衛權”和建立正式軍隊進行前期理論建設研究，并提出政策構想。2014年5月，懇談會向內閣提交了《應承認行使集體自衛權》，為實現戰后日本“國家正常化”和走向“軍事大國”做出了理論和政策上的準備。

簡要查看上述三個懇談會專家小組的委員構成可以發現，“關于重建安全保障法律基礎懇談會”的委員主要來自各知名大學教授，包括外交安全保障智庫岡崎研究所所長岡崎久彥以及世界和平研究所副所長佐藤謙[8]（表1）。此外，東京大學研究生院教授北岡伸一也是該專家小組的委員，并擔任專家小組主席。北岡伸一于2009年任財團法人智庫“世界和平研究所”本部所長，于2018年起任該智庫研究顧問。關于安倍晉三主張的加強集體自衛權，北岡伸一主張“集體自衛權在最低限度的情況下可以在不修改憲法的情況下行使”。關于集體自衛權作用施展的范圍，北岡伸一認為，“從邏輯上講，它到了地球的另一邊，甚至在地球之外，它可能去到宇宙或任何地方”，肯定了集體自衛權行使的“正當性”。當然，北岡伸一也聲稱，“除非被攻擊國明確要求，否則不能派遣自衛隊”。

“關于創建國家安全委員會懇談會”于2013年2月15日至5月28日共進行了六次會議。日本和平安全保障研究所理事長、防衛大學名譽教授西原正為智庫專家典型代表[9]。此外，重要參會專家還包括PHP綜合研究所主席研究院金子將史、獨立綜合研究所董事長青山繁晴（表2）。西原正可謂安倍晉三政權十分重要的智囊，其以和平安全保障研究所理事長的身份多次擔任日本與中國釣魚島等領土問題相關的專家咨詢小組主席。例如，2013年7月2日，時任智庫和平安全保障研究所理事長的西原正，擔任“關于釣魚島和竹島的領土合法性問題加強用英語對外發信懇談會”主席，并向兼任國土部長的山本一太提交了內容與結果報告書。該報告書指出“支柱是加強以英語傳播擁有尖閣諸島①和島根縣竹島的合法性的對外發信體制系統”，同時也強調了用中文進行說明的重要性[10]。安倍晉三收到了山本一太的報告，強調“鑒于日本周邊安全形勢嚴峻，加強領土和主權的內外傳遞極為重要”。考慮到中國和韓國可能產生的反應，他指出，“正確地辯論很重要”，并指出日本政府在2014年的財政預算編制中考慮采取措施。山本一太的報告指出，與中國和韓國相比，日本的信息傳播“嚴重滯后”，有必要與國內外專家和智庫合作，積極傳播國際法規定的歷史背景和依據。

“國家安全與國防力懇談會”于2018年8月通過決議，安倍晉三政府認為日本周邊的安全環境正以比制定的《2014年及以后的防衛計劃大綱》預想的更快的速度變得更加嚴峻和不確定[11]。基于這一認識，安倍晉三政府決議重新審查該防衛計劃大綱的防御指南，“考慮保護國民真正需要的理想防御形式”。為推動相關工作，安倍政府決定召開安全與防御能力會議。該會議委員構成的突出特色為邀請了政府以外的智庫專家參與其中，包括東京財團政策研究所高級研究員福島安紀子，國際大學校長、政策研究研究生院大學教授北岡伸一，以及京都大學名譽教授中西輝政等專家，同時聘請北岡伸一擔任小組討論主席（表3）。安倍晉三首相在此次專家懇談會中指出，作為日本國家安全保障的基本方針，制定了以外交政策和國防政策為中心的“國家安全保障戰略”，并以此作為日本國家安全保障相關政策的指導戰略。北岡伸一指出，在討論國家安全保障戰略的基礎之上，討論防衛大綱具有戰略意義。由于北岡伸一自身曾擔任安倍晉三內閣發起的“關于重建安全保障法律基礎懇談會”委員，其作為主席應當周全考慮并具有中長期戰略視角。同時，評價日本首次制定外交與國防政策為核心的綜合性國家安全保障戰略這一舉措是英明決斷[12]。

上述以國家安全保障與國防力量審議程序為核心議題的三次懇談會研討人員及細節，體現了第二次安倍晉三政權期間以智庫為首的外部專家咨詢在日本國家重大安全政策辯論中的參與和獻策。顯然，參與并不代表施加了核心的影響。安倍晉三的安全議程是由其親密顧問谷內正太郎、兼原信克、內閣立法局長官橫畠裕介及其前任小松一郎、自民黨的高村正彥和公明黨的北側一雄等人之間頻繁舉行的非正式會議而確定的，期間似乎幾乎沒有外部咨詢的余地。此外，安倍晉三政權時期，在政治安定的背后，“決策過程趨于惡化”，在首相和官邸的領導下進行迅速決策并不一定就是最優的，而是要在決策過程中提高透明度，與利益相關者建立共識、進行專業審查和分析、接受來自政府外部的檢查、對公眾和利益相關者提供易于理解的解釋。這也反映了安倍政權時期過于進行首相和官邸的自我決斷。西原正在接受采訪時曾表明，在許多重大安全決策中，安倍晉三對政策結果的看法是預先確定的，外部政策建議降級為“粉飾政府”的功能[13]。這與其他政府過去利用外部政策建議和咨詢委員會的方式具有本質上的不同。例如，在20世紀80年代，大平正芳和中曽根康弘積極利用外部政策建議制定其政治議程，小泉純一郎利用經濟財政咨詢會議（Council on Economic and Fiscal Policy，CFEP）推動了其行政結構改革議程。而作為安倍晉三領導下的最新安全政策制定外交政策智庫的長期成員，西原正感嘆“在日本，私人智庫（在決策過程中的功能）仍然薄弱”。

從另一個角度來看，盡管智庫在政策決定環節發揮的作用被認為“有限”，但在決策早期的“問題意識”和“議題設定”乃至“政策形成”方面，可以利用專業政策建議和參與專家咨詢會議的形式發揮作用。東京財團政策研究所主任兼高級研究員、“國家安全保障”項目總負責人渡部恒雄指出，北岡伸一在擔任東京財團主任研究員時，于2007年4月起承擔東京財團“外交安全保障研究項目”，在第一屆東京財團論壇“日本國家安全保障會議的創設和日本的安保問題”上作為主持人，與首相助理小池百合子、眾議院議員細野豪志兩位演講嘉賓，就日本國家安全保障會議的設立、日本的安保方針及以后的課題等問題進行了深入討論[14]。東京財團的渡部恒雄指出，北岡伸一于2008年在東京基金會任職期間就已經提出安倍晉三議程的主要內容。北岡伸一和田中明彥在二者擔任東京基金會安全研究項目的領導人期間，于2008年10月負責起草具有影響力的政策建議報告《日本新安全戰略：多層次合作型安全戰略》，該報告深入分析了21世紀日本所面臨的周邊安全保障環境，指出了日本“傳統安全保障的新性格”，提出通過強化和綜合、實效運用多機能導彈力防衛力的整備來提高日本自身的防衛能力，強化日美同盟的可信賴性和實效性，加強地區安全保障合作和強化國際和平合作，構筑日本新型多層次、合作型安全保障戰略。實際上，該報告為后來安倍晉三政權安全政策變化奠定了基調。

2013年9月，東京財團提出了《對安倍外交的15個觀點：需要追求現實主義而不是民族主義》政策建議報告書，該報告書是基于名譽研究員北岡伸一主導的“日本外交方針”項目，從廣泛的角度討論日本外交安全政策問題，并將基于現實主義的日本外交的理想方式描述為“對安倍外交的15個觀點：需要追求現實主義而不是民族主義”，作為政策建議而遞交。該報告中列出的觀點分別在2013年和2015年通過的日本安全立法政策項目中出現，包括加強美日安全同盟，通過國家安全委員會下的信息共享和協調的危機管理建立聯系等。鑒于此，渡部恒雄認為，“我們（智庫）的工作是在安全立法之前完成的”，并且通過立法后的監督，“我們（智庫）需要確保新實施的政策環節的連續性”。同時，西原正指出，由于外部政策建議，安倍晉三已將民間專家納入新的日本國家安全保障會議，加強政府對快速決策的關注。此外，東京財團基于“海上安全與權利”的政策建議，于2013年11月發布了《海洋安全保障與和平時期的自衛：安全保障戰略及對下一期防衛大綱的政策建議》，這在很大程度上也被納入了2013年12月的日本國防大綱指南修訂版當中15]。

4" 總結

決策模式制約智庫參與決策的路徑、方式及深度，智庫通過各種策略積極發揮影響力，努力滲透決策過程。日本的決策模式以20世紀90年代的行政體制改革為契機，從“官僚主導”逐步向“官邸主導”轉變，首相為加強中央集權傾向于采取“懇談會”的方式針對重要決策進行探討，為智庫進入日本國家安全決策過程提供了有效路徑。智庫通過一系列策略努力發揮提供政策建議的功能，以日本政府組織的懇談會為路徑，通過知名學者參與懇談會擔任政策建議和政策辯論專家的形式，在決策的前期階段發揮影響力。上述針對第二次安倍晉三政權時期對2013—2015年國家安全保障及集體自衛政策辯論的決策回顧表明，以懇談會為模式的專家咨詢小組是安倍晉三政府十分重視采納的決策辯論模式，日本智庫專家通過首相懇談會的方式和路徑密切地參與到政策辯論當中。特別是有些智庫的“頭部”知名專家在決策的“問題意識”“議題設定”以及“政策形成”和“政策評價”環節發揮了重大作用，提高了決策的速度和效率。然而，對于安倍晉三政府而言，盡管其決策常常顯得迅速而果斷，但在決策過程中納入來自民間的聲音、提高透明度、與利益相關者建立共識、進行專業審查和分析、從政府外部進行驗查、對公眾和利益相關者提供易于理解的政策解釋等方面仍然有很大不足。這從側面反映了在政府決策過程中納入智庫等來自民間聲音的必要性。

此外，本文闡釋了智庫關鍵學者在為日本決策者提供政策建議方面一貫的作用。上述分析表明，在參與日本國家安全保障辯論的過程中，受到關注的往往是專家個人而非專家所在的機構。在政策辯論中，前東京大學北岡伸一教授等公共知識分子以及安倍晉三顧問團隊的成員都在政策辯論中脫穎而出。正如西原正所言，日本的大多數智庫代表相對于其機構都缺乏“法人身份”，而“個人顧問仍然比他所代表的智庫更為重要和突出”。因此，對智庫而言，要提高知名度，對知名專家的吸納能力成為其決勝的關鍵之所在。盡管政治因素導致智庫在日本國家政治決策中的影響力發揮受到一定限制，但通過20世紀90年代日本行政改革之后的決策模式轉變以及智庫在政策研究方面的覺醒和進步，智庫及民間知名學者通過“懇談會”路徑參與決策辯論，在多元化決策參與模式方面已經取得了一定的突破。

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Research on Think Tank Participation in Japan’s National Security Decision Making

under the Path of “Kondankai”

Liu Ling

China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116

Abstract： [Purpose/Significance] This study aims to explore the participation of think tanks in the formation and dissemination of Japan’s national security policies under the pathway of Japan’s “Kondankai”（Advisory Council） ， and to clarify the role of think tanks in it. This research" can enrich and develop the theoretical methods of think tank research， while also providing valuable experience and inspiration for the construction of new think tanks in China. [Method/Process] This study analyzes how the constantly changing decision-making patterns in Japan’s policy structure since the early 1990s have influenced the role of think tanks. By examining the discourse surrounding Japan’s national security during the second Abe administration and the composition and views of expert groups， this study delves into the participation of think tanks in the debate on Japan’s national security and collective self-defense decisions， as well as their role. [Result/Conclusion] This article elucidates the relationship between the changes in post-war Japan’s political system and the structural conditions under which think tanks play a role in the decision-making process of the Japanese government. It reveals that in an increasingly competitive era， think tanks provide policy advice to government departments， help formulate and adjust relevant policies， and other strategies to penetrate the decision-making process through channels such as government “Kondankai”. It also demonstrates the consistent and sustained role of key think tank scholars in providing policy advice to Japanese decision-makers.

Keywords： Japanese think tanks" " Kondankai" " decision-making models" " Japan’s national security policy

收稿日期：2024-03-07" " " 修回日期：2024-11-14