老齡化背景下中國家庭養老基層勸導機制研究

關鍵詞：養老政策；家庭養老；基層勸導機制

摘 要：中國式現代化要求中國式養老解決方案。家庭養老是中國式養老的基本特征之一，但在學術研究和政策層面都沒有得到足夠重視。家庭養老責任履行不到位，是老有所養目標未能完全實現的主要原因。國家保障家庭養老責任切實履行，需要刑罰威懾、民事司法、行政督導三管齊下。血緣關系導致刑罰威懾和民事司法的實際保障效果有限，行政督導因而變得異常重要。發揮我國黨的全面領導的制度優勢，探索構建以村（居）兩委為中心、基層養老服務組織等協助的家庭養老基層勸導保障機制，在組織、經驗、財政等方面都具有可行性，是補齊行政督導短板的可行模式，是中國式現代化在養老領域的可行實踐。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1001-2435（2024）04-0070-10

Research on Formulation of a Chinese Community Persuasion to Supervise the Fulfillment of Family Elderly Care in an Aging Society

WANG Yuansheng（Anhui Academy of Social Sciences，Hefei 230051，China）

Key words：elderly care policy；family elderly care support；formulation of community persuasion

Abstract：Chinese modernization involves Chinese-style aged care policies. Family support responsibility is one of the basic characteristics of China's elderly care policies，but it has not been paid enough attention both in academia and in policy. The failure of family support is the main reason why we have not achieved the goal of all aged having access to good elderly care. The state prompts the fulfillment of family aged care support through the methods of criminal penalty，civil procedure and administrative supervision. The consanguinity undermines the deterrence of criminal and civil punishments；therefore administrative supervision becomes extremely important for the guarantee to family support. Leveraging the institutional advantage of the comprehensive leadership of our Party， we aim to explore and establish a grassroots persuasion and support mechanism for family-based elderly care responsibilities. This mechanism will be centered around the village （residential） committees， with assistance from grassroots elderly care service organizations. It is feasible in terms of organization， experience， and finances， and represents a viable model to address the shortcomings in administrative supervision. This approach is a practical implementation of Chinese-style modernization in the field of elderly care.

一、引 言

經過改革開放40多年的不斷發展，特別是十八大后以習近平總書記為核心的黨中央全面開展脫貧攻堅戰并取得全面勝利，我國政府承擔兜底責任的困難老年人的養老問題，目前基本得到解決。當前的最大短板是，不在政府兜底保障范圍內，但家庭養老責任履行不到位的老年人的養老問題。習近平總書記指出：要“鞏固家庭養老基礎地位”，“不斷完善老年人家庭贍養和撫養”政策。1在政府兜底養老責任履行基本到位的情況下，我們迫切需要采取措施，補齊家庭養老這塊短板，讓所有老年人都能享有一個美好安詳的晚年。

很長時間以來，我國學術研究及政策舉措對家庭養老責任履行的關注不足。對居家養老的研究和實踐，聚焦于政府支持。如居家養老服務建設、社區養老服務建設等。之所以如此，與學術研究與政策實踐較多參照、借鑒域外有關。盡管近年來美歐諸國開始重視居家養老，但由于經濟發展階段、文化傳統等的差異，在絕大多數發達經濟體，家庭并沒有法定養老責任。2因而學術研究和政策創制的重點，是政府對居家養老的政策支持，而不是監管督促。我國的情況完全不同，在當前以及今后一段時間，由家庭履行養老責任，仍然具有基礎性和難以替代性。中國式現代化，要求基于中國國情，由中國人自己解決問題。中國家庭養老，與域外的居家養老存在很大差異，需要中國式解決方案。

當前我國家庭養老責任履行的保障機制，主要有三種：一是道德引領，政府在其中主要承擔宣傳教育職責；二是法律強制，包括刑法懲罰和民事司法救濟；三是基層村（居）委主導的人民調解和基層政府主導的行政調解。由于法律強制及人民調解、行政調解具有被動發起的特點，血緣關系導致它們的實際保障效果有限。本文所稱的家庭養老基層勸導機制，指的是由村（居）兩委組織牽頭開展的，對家庭養老責任履行缺失的主動發現、協調和糾正機制。這一機制的核心特點是主動發現，因而不同于通常被動開展的人民調解、行政調解。由于村（居）兩委在實踐中具有類似行政機構的權威，這一機制事實上是一種準行政機制。這一機制與當前開展的困難老人探訪關愛工作有一些相似性，但其潛在覆蓋面為全體老人，且組織形式、行為方式、行為后果等需要正式化、程序化和制度化。

二、家庭養老在中國養老體系結構中的地位

（一）家庭養老在養老系統結構中的邏輯位序

現代養老體系是一個復雜的結構化系統工程，涉及養老保障、服務方式、服務內容等諸多方面。要清晰把握家庭養老在我國養老體系中的地位，有必要對養老研究領域的重要范疇進行梳理，搞清楚不同概念之間的邏輯聯系和互動關系。按照韋伯的理想類型分析法，實在本身具有無限多方面的聯系，要獲得對于它的清楚認識，必須找到一個著眼點，并且確定所要清楚認識的范圍——理想類型。3養老范疇的內涵極為豐富，可以以不同的標準（即韋伯理想類型分析理論的“著眼點”）進行分類。

第一種方式，以保障提供方為標準（“誰來幫助”），可以分為家庭養老、國家養老、非法定義務養老。家庭養老，即法律規定家庭或一定范圍內的親屬負有養老義務。國家養老，即由政府承擔老年照護幫助職責，保障養老提供。具體方式有直接和間接兩種，前者由政府直接供給養老服務，或者由市場提供服務而政府購買；后者則通過建立法定社會保障系統的方式提供。除了家庭養老、國家養老兩類法定義務養老外，實踐中還存在各種各樣的非法定義務養老行為，如社會慈善機構養老、單位主動幫扶、群體互助幫扶、沒有養老義務的親屬及他人幫扶，等等。第二種方式，以保障提供途徑為標準（“怎樣幫助”），可以分為居家養老、社區養老、機構養老。第三種方式，以保障提供內容為標準（“幫助什么”），可以分為物質供養、生活照料、精神慰藉。上述三種分類存在不同的意義價值，第一種分類基于法律制度視角，旨在以法律權利義務為后盾保障老有所養；第二種分類主要基于產業發展的經濟視角，旨在為養老事業發展優化資源配置；第三種分類主要基于文化視角，有助于突出精神慰藉的重要性。

從圖1可以看出，上述三種分類方法具有層次遞進關系。資源保障是基礎，只有解決了誰養這種第一層面的基礎性問題，討論“怎樣養”以及“養什么”這些第二、第三層面的問題才不失根基，才會具有實際意義。然而一段時間以來，我國養老學術研究和實踐側重于“怎樣養”這一部分，對基礎問題“誰養”卻關注不多。一個典型的例子是，《老年人權益保障法》在2012年修改時，受學術研究借鑒國外推崇居家養老影響，將之前的“老年人養老主要依靠家庭”（誰養）的表述，改為“老年人養老以居家為基礎”（怎樣養），一定意義上混淆了“養老依靠家庭”和“居家養老”這原本屬于兩個層面的問題。究其原因主要有二：其一，受國外特別是發達國家研究的影響。發達國家社會保障和社會救濟制度成熟，養老資源提供的責任主體是國家（通過社會保障系統）。在“誰養”不成為問題后，學術研究的重點進入第二層面：養老資源如何實現最佳配置（經濟最佳、社會最佳、倫理最佳）。其二，政府行為的慣性效應。我國養老工作曾經長期服務于計劃生育工作，通過各層級各類型政府項目，修建供養孤寡老人的敬老院以支持計劃生育，占據工作主導。養老事業體系性發展后，以政府項目建設為抓手的行政執行體制，仍然保持著強大慣性，只是建設對象多樣化了。如對全國影響很大的上海《“十一五”民政事業發展規劃》提出的“9073”模式，實質是將政府專注于養老院建設轉變到同時建設機構、社區、居家養老設施。

由于沒有解決好“誰養”這一基礎性問題，近些年來我國養老事業很多試點改革創新，實際效果并不很好。新建養老床位高比例空置，很多創新試點并沒有得到大范圍推廣。各地借助項目資金推動的居家養老適老化改造，多數仍停留在裝點門面階段。助餐、助浴等“六助”試點，往往是（項目）來錢就搞、沒錢就停。“時間銀行”“農村幸福院”等依靠道德文化支撐的互助養老創新，也不被大眾普遍接受。1

（二）中國家庭養老的不可或缺性

1. 現實需要

我國現階段養老國家保障體系的保障水平有限，老有所養需要家庭履責。我國當前的國家養老保障體系主要由三部分組成：基本養老保險、機關企事業單位職業年金、個人自愿購買的商業養老保險。在這三部分中，基本養老保險占據主導，是養老保障的主要來源。基本養老保險包括城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險。根據人力資源和社會保障部公布的數據，到2022年底，參加城鎮職工基本養老保險的人數約為5億，2022年基金收入6.3萬億，人均年基金收入約1.26萬元；參加城鄉居民基本養老保險的人數約為5.5億，同期基金收入約0.56萬億，人均年基金收入約1000元。1居民基本養老保險基金人均收入，不到職工基本養老保險基金人均的1/12。假設職工基本養老保險退休待遇能保障基本生活（不需要外在支持），居民基本養老保險退休待遇要達到職工基本養老保險退休待遇，國家每年需要支持養老保險基金6萬億。2022年，我國全國一般公共預算收入20.37萬億。2依靠財政支持，實現城鄉居民養老待遇向城鎮職工看齊，短期內并不現實。占一半多的沒有參加職工養老保險的城鄉非職工居民，養老的保障還主要依靠家庭。

2. 文化傳承

對于家庭養老的理解認識，東西方文化差別極大。在西方主流文化傳統中，國家對家庭養老一直甚少法律強制。家庭養老的維系機制，主要是社會自發機制，以及父代與子代之間的契約。對于社會自發機制，有利益維系（父代子代之間的自發利益交換）、權力維系（父代對資源的控制權）、文化維系（文化傳承的潛移默化）三種代表性觀點。3對于后者，如中世紀歐洲農業家庭流行的獨立養老模式，即選擇獨居或者與配偶居住的老年人，在退休時通過互惠互利的贍養協議，有條件將財產轉移給贍養人。4如果沒有這樣的贍養協議，父親不能指望財產轉讓后兒子會贍養他們。5在東方中國，孝道文化是中華文明傳統的根本與命脈之一。自西周起，孝道即是社會治理和運轉的核心基石。《周禮》將“行孝”列為“六行”之首。出禮入刑，中華法系發育伊始，就有不孝罪。《周禮·大司徒》所載“以鄉八刑糾萬民”的“八刑”中，首刑即是“不孝之刑”。 孔子說，“五刑之屬三千，而罪莫大于不孝”。隋唐后，不孝被列入十惡，為常赦所不原。政府保護老年人的家庭贍養權，在我國已有數千年文化傳承。

主張弱化家庭養老功能者認為，工業化導致家庭小型化和功能現代化，以父母和未成年子女構成的核心家庭成為主體后，傳統家庭的經濟功能逐漸外溢、社會化，家庭主要成為情感需求之載體。6因而應當快速實現養老社會化（國家保障），去除家庭養老責任。筆者認為，工業化和現代化雖然導致了中國家庭結構嬗變，但仍然具有不同于西方的特殊性。中國當前的家庭小型化只是表象，大多數家庭的實際情況是分居但不分產、別居但不異財。特別是對于子女進城的普通農村家庭，城市的高房價幾乎耗盡父輩多年的積蓄。“水往下流”與“養兒防老”互補互動，仍是家庭倫理的主流。這一點與歐美子女成年后離開父母真正獨立完全不一樣。中國家庭是“形式核心化”“功能網絡化”。7100年前潘光旦先生就家庭養老做過一次社會調查，對于完全承繼傳統大家庭制，或者完全采納歐美小家庭制，主流意見都是不贊同；對于采取小家庭制，子孫輩輪流同居奉養，或者不同居但奉養，主流意見是贊同。8根據我們的走訪調研，今天的社會態度大體還是如此。家庭承擔養老責任，仍然屬于主流家庭倫理。

3. 憲法基本權利

老年群體獲得基本養老保障屬于基本人權范疇。在我國，家庭養老權屬于受憲法保護的基本權利，國家有責任和義務保障其落實。新中國第一部憲法就規定了公民養老權。現行《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）“公民的基本權利和義務”中明確規定了“國家養老義務”和“家庭養老義務”。《憲法》第四十九條規定，成年子女有贍養父母的義務（家庭養老義務）。家庭養老權的基本權利性質，要求國家采取切實措施予以全方位保障。基本權利具有主觀權利（個人可起訴性）和客觀價值秩序的雙重特性。憲法通過基本權利確定的客觀價值秩序，構成立法機關建構國家各種制度的原則，也構成行政權和司法權在執行和解釋法律時的上位指導原則。1作為基本權利的家庭養老權，是我國憲法建構的中國特色社會主義客觀價值秩序之一，國家立法、行政和司法機關都有給予保障的義務。

三、家庭養老基層勸導對于家庭養老責任履行的必要性

（一）主動干預型基層勸導在家庭養老責任國家保障中的位置

廣義的家庭養老責任國家保障，包括國家支持扶助和國家督促保障兩個方面。前者如我國唐代支持家庭養老的“給侍”制度，由政府分配晚輩（侍丁）照顧年老體衰的長輩，侍丁享有賦稅減免權利；現代國家對子女奉養父母的各種政策支持，如帶薪假期、社保優惠、政府提供居家適老化改造；等等。這種支持由政府買單，嚴格說屬于國家履行養老責任。狹義的家庭養老責任國家保障，指的是國家對家庭贍養老人依法進行監督，不涉及財政支付養老費用。本節的家庭養老國家保障，取其狹義。

一般認為，人們遵守利他的法律，主要源于四種原因：敬畏法律制裁、迫于社會壓力、出于心理慣性、滿足道德要求。2對于國家來說，督促利他性的家庭養老責任義務履行的方式方法，主要有法律強制、道德引導、行政勸導三大類。法律強制的主要手段是刑事處罰和民事司法救濟，對當事人具有強制力、執行力，屬于硬約束。通過教育感化、輿論宣傳、模范引導等方式的道德引導，在于激發人們的自覺守德意識，養成自覺履責的心理慣性，屬于軟約束。行政勸導這一范疇為本文擬制，用來指行政機關或事實具有行政職能的其他機關牽頭的、主動或者應當事人請求（被動）以規范程序勸導義務人履行法律責任的行為。行政勸導沒有法律強制力，但政府（以及帶有準政府性質的基層群眾性自治組織）的權威性，會對當事人形成一定的社會壓力，因而不同于一般的道德引導，這種約束綿里藏針，我們可以稱之為柔約束。3（見圖2）行政調解、人民調解屬于被動型行政勸導行為。本文建議的家庭養老基層勸導保障，則屬于主動型行政勸導。

當前，我國家庭養老責任國家保障措施體系中，獨缺的是主動干預型行政勸導，而這一措施對于保障家庭責任履行具有重要價值，原因在于：人與人之間的矛盾，從線性演進角度看，有分歧、對抗、妥協、合作、和諧五個階段。與絕大多數基層社會矛盾會經歷分歧、對抗這一發展過程不同，由于血緣親情紐帶，大多數的家庭贍養矛盾，會止步于分歧甚至隱性分歧階段。未獲得良好贍養的父母，往往選擇“打掉門牙往肚子里吞”，不愿讓分歧顯化，更不愿發展到對抗階段。實踐中由婦聯、公檢法主導的婚姻家庭調解委員會，以及村（居）委的人民調解委員會，一般只會調解找上門來的家庭贍養糾紛，而不會主動介入。

在自由資本主義的小政府、大社會框架下，行政勸導沒有多少施展空間。但我國不同，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。雖然改革開放后我國政府從全能型向服務型轉變，但黨領導下的政府和基層群眾性組織，其權威性和執行力并不會削弱。習近平總書記指出：“加強黨對一切工作的領導的要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環節落實和體現。”因此可以說，行政勸導是內含于中國特色社會主義的政府治理體系之中的。

（二）主動干預型基層勸導機制對于家庭養老責任履行的意義

1. 傳統道德軟約束開始松懈

道德軟約束是中華孝道幾千年付諸實踐的關鍵力量，但這種道德力量的強約束效應，在現代社會開始出現松懈。傳統鄉村倫理中那種基于父母生養所形成的感恩回報的代際關系，逐漸被基于市場交換的“付出—報償”的公平邏輯所替代。家庭資源的代際分配出現了“倫理轉向”，即由傳統孝道所要求的“親代優先”轉為“下位優先”。1道德約束力松懈趨勢具有不可逆性，因為強化其約束力的下述條件，當今已不復存在：第一，血緣關系的利他本能與男權家庭同向而行。在傳統男權家庭，男性處在權力主宰地位，與基于血緣關系的孝順父母本能契合。女性雖無孝順公婆之血緣本能，但在家庭中聽命于男性，必須替夫盡孝。第二，嚴刑峻法的潛在威懾。第三，家庭對個人人生價值實現的不可或缺性。與印度、俄國等村社制傳統不同，中國歷史的社會結構根基是家戶制，家庭是社會生活和經濟活動的基本單元，是個人立世的基礎。2第四，宗族的力量和威懾力。第五，宗族和村莊的相對封閉性形成的個人名譽壓力。現代中國，上述因素都發生了質的變化。女性地位持續上升，使男系家庭結構不再具有孝老敬親的天然傾向。家庭對個人價值實現的功能大為弱化，宗族勢力不再。村莊變成故鄉，熟人社會壓力不存。凡此種種因素相結合，道德軟約束力難免不軟化。

2. 法律硬約束功能受阻

我國家庭養老責任法律保障主要有兩類：一是刑法規定的虐待罪、遺棄罪。對情節惡劣的虐待、遺棄老人行為人進行刑事處罰，其中虐待罪除了致被虐待人重傷或者死亡的以外，告訴才處理。二是民法規定成年子女對父母負有贍養、扶助和保護的義務。享有贍養權的老人可以通過民事訴訟，要求贍養義務人履行贍養義務。刑事、民事法律救濟都屬于被動型，對于有血緣親情關系的權利義務相對人，效果很有限，古今都是如此。古代中國將不孝列為十惡之一，但實際懲處并沒有律令條文那樣嚴密冷酷，不能與同為十惡的謀反、謀逆等相提并論。受害方父母一般并不愿意不孝子女受到重罰，民不告則官不理。即使已經告到官衙，父母反悔后仍可免于重罰。《大明律集解附例》載，很多不孝罪論罪當斬、絞，但在父母、祖父母提供息詞（類似現代的撤訴）后，一般都“杖而釋之”。民間不孝的故事，歷史記載也不鮮見。現在的情形也大抵相似，子女不履行贍養義務的并不罕見，但被父母告到法院的少之又少，因虐待遺棄父母受到刑事處罰的更是罕見。據實證研究，2013年1月至2018年11月近6年間，“中國裁判文書網”上收錄的案由為“贍養糾紛”的判決書、裁定書大約26000多份。全國縣級行政區2800多個，即使考慮到部分贍養案件法律文書沒有上網，平均每個縣級行政區每年判決的贍養糾紛案件也只有個位數。3

除了刑事、民事法律救濟以外，人民調解和行政調解也可以解決家庭贍養糾紛，享有贍養權的老人可以要求基層行政機關和群眾性組織督促贍養義務人履行義務。由于這兩種調解也屬于被動型，因而實際作用也很有限。

3. 基層勸導可以發揮作用的原因

當前家庭不履行贍養義務的原因，很多不是因為經濟條件不許可（對于極少數家庭貧困的，政府已有完善的養老保障支持政策），而是因為一些結構性原因。在起草《安徽省“十四五”養老服務規劃》過程中，我們在部分縣市分別選取了5～10戶家庭養老責任履行不到位的家庭進行了走訪，結果發現：女性強勢家庭、媳婦留守家庭、多子女家庭占據九成以上，家庭結構性矛盾是養老責任履行不足的主因，因經濟條件不夠導致贍養欠缺的，不到百分之十。

女性地位的提升與傳統男系家庭構造之間的矛盾。我國法律并沒有規定兒媳有贍養公婆的法律義務，但家庭中實際承擔贍養職責的多是女性。媳婦和公婆之間并沒有基于血緣的親情關系。社會心理學認為，親屬之間的利他行為，其根源是基因傳承。而非親緣關系之間的利他行為，根源是互惠。1“隔層肚皮隔層山”，媳婦很難產生孝順公婆的內在心理本能。在媳婦強勢家庭，負有法定贍養義務的兒子沒有多少發言權，養親心有余而力不足。在媳婦留守家庭，在外的兒子或者因鞭長莫及而無能為力，或者被妻子蒙蔽，對父母的實際狀況并不很知情。

多子女的老年父母的養老矛盾。由于讀書不一樣、家境不一樣、成長過程中父母的寵愛程度不一樣等原因，導致多子女在贍養老人時推諉扯皮，甚至找借口不履行贍養義務。調研還發現，多子女還可能在贍養方式上意見分歧不能統一。比如在家的子女要求居家撫養，而在外的子女要求選擇機構撫養，老人或者無所適從，或者因懼怕得罪任何一個子女而不敢表達意見。

村（居）兩委等基層組織在村民中具有一定的權威，對于上述結構性原因，規范的基層勸導具有很好的緩釋效果。調研過程中，我們和當地村（居）兩委、民政部門嘗試對一戶多子女家庭的贍養矛盾進行勸導調解。該戶父母希望子女幫助修繕他們居住的老房子，但不便開口，而外出務工的4個子女要求父母在自己的房子里輪流居住。經過耐心勸導協調，最終達成妥協：父母選擇在一個兒子家閑置的房子里居住，該子承擔的贍養費適當減少，減少部分由另外3個子女分擔。這種解決方案，既節省了修繕房屋的較高額費用，又滿足了老年父母不想輾轉騰挪的需求，各方都能接受，履行至今未生嫌隙。

歷史經驗也表明，介于法律強制硬約束和道德引領軟約束之間的柔約束，是督促家庭養老責任履行的有效途徑。在中世紀歐洲，父子間贍養協議由莊園法庭監督執行。這種莊園法庭并不是國家法律機關，而是維護村莊秩序、處理村莊內糾紛的民間自治機構。其適用依據是習慣法或者村法（好比“村規民約”）。東方中國孝道能行幾千年，鄉村自治體系——宗族以及族法、家規等功不可沒。對于不服長輩管教以及其他非嚴重不孝不悌行為，多由房長、族長等予以叱責，或者在祠堂中當眾羞辱。部分宗族專刻“不孝之家”牌匾，掛于不孝者的門口，以為羞辱。2

四、建立家庭養老基層勸導機制的可行性

（一）組織可行性

當前基層已經有開展家庭養老勸導的組織基礎。

首先是村（居）黨組織和村（居）委會組織，它們可以成為開展家庭養老基層勸導的中心力量，也具有義不容辭的責任。習近平總書記多次強調要發展基層黨組織的戰斗堡壘作用，把黨中央提出的重大任務轉化為基層的具體工作，抓牢、抓實、抓出成效。當前，積極應對人口老齡化已被提高到國家戰略的高度。對于基層而言，應對人口老齡化的主要任務就是保障老有所養。由村（居）黨組織領導開展家庭養老基層勸導，正是貫徹習近平總書記指示的必要舉措。我國村（居）委會具有社會權力組織和行政權力組織的雙重屬性。從法律上看，它們是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，享有基層治理的社會權力和責任。養老是當前基層社會的頭等大事，享有社會權力的村（居）委會具有義不容辭的責任。從實際運作來看，村（居）委會一直承擔著協助基層政府落實國家政策的義務。其管理服務行為，很多時候是鄉鎮政府行政管理服務的延伸。特別是在當前，基層公共建設所需資金基本由政府提供，村（居）委會成員工資由財政供給。在老百姓看來，村（居）委會就是基層行政權的具體執行者，是養老責任國家保障的最直接責任人。

村（居）黨組織和村（居）委會也具備履行家庭養老基層勸導職責的主客觀能力。主觀方面，當前村（居）兩委成員多數受過良好教育，具備履職需要的法律知識和法治素養；通過競爭選舉上崗的兩委成員，情商一般也不低。客觀方面，目前基層特別是農村地區常住人口不多，且以老人為主，矛盾糾紛很少，在計劃生育等日常事務基本解除后，村（居）兩委有時間和精力履行家庭養老基層勸導職責。

其次是初步建成的基層養老服務組織網絡。“十三五”期間，國家開始推動城鄉養老服務縣、街道、社區（村）三級養老服務中心建設。到目前為止，部分地區三級中心建設已經初步完成，部分地區規劃在“十四五”期間完成。鄉鎮、村（社區）養老服務中心是國家養老政策落實在基層的專業毛細血管，不少地方也明確規定鄉鎮養老服務中心具有輔助管理職能（如安徽等）。鄉鎮、村（社區）養老服務中心，是開展家庭養老基層勸導可資利用的力量。根據各地出臺的政策文件，當前基層養老服務中心的主要工作是提供集中照護、助餐助浴等服務。但根據我們的調研，這些工作實際上并不容易開展。特別是農村地區，提供這些服務的成本很高，沒有有力的財政支持，不容易運轉。

再次，農村地區的鄉鎮衛生院、村衛生室，當前業務并不繁忙，也可以參與承擔家庭養老基層勸導職責。借助衛生專業人員的專業知識，讓基層勸導更有說服力、更容易被老人子女接受。

（二）經驗可行性

一是困難老人探訪關愛活動中積累的經驗。2018年初，安徽省在全國首次提出在農村開展老年人聯系走訪制度。2019年5月，民政部發布《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》，要求各地建立農村留守老年人信息臺賬與定期走訪制度，具體由鄉鎮人民政府統籌指導，由村民委員會協助實施。各地在執行民政部政策過程中，對通知原則要求進行了細化，對走訪人員組成、走訪頻次、走訪關愛程序、督促檢查等進行了明確部署。2022年9月，在總結前期經驗的基礎上，民政部等十部門聯合發布規范性文件，將探訪關愛的對象，由農村留守老人擴大到所有困難老人群體，要求各地在2024年年底之前有效開展。困難老人探訪關愛中形成的經驗，可以拿來為建立家庭養老基層勸導機制所用。

二是多年積累的基層調解經驗。我國的人民調解制度開始于新民主主義革命時期，從那時至今，黨和政府引導、扶持下的人民調解制度，在解決民間糾紛和基層社會治理方面，發揮了十分重要的作用，也積累了豐富的經驗。人民調解也一直是解決贍養糾紛的重要手段，在保障老有所養方面發揮著重要作用。我國的人民調解制度不是單純的民間調解，帶有組織化、行政化特點，調解結果在當事人中具有很強的權威性。特別是近年來由基層黨政有關部門牽頭的“大調解”，實踐證明行之有效。基層調解積累的豐富經驗，很多可以為建立家庭養老基層勸導機制借鑒。

（三）財政可行性

建立家庭養老基層勸導機制，完全可以利用現有的基層組織資源，不需要另行添磚加瓦，因而不會增加財政負擔。機制運行所需要的經費支出，主要是辦公設施配置支出、普通辦公經費支出、與負有贍養義務的老年人子女的溝通通訊費用等，所需不多。

五、家庭養老基層勸導機制的框架設想

（一）組織框架

村（居）兩委是基層勸導組織架構的中心，由村（居）兩委牽頭、村（居）養老服務站以及衛生室等配合，成立常態化基層勸導團隊，具體承擔轄區內家庭贍養責任履行不到位家庭的發現、勸導、糾正、督導回訪等事務。在勸導難以達成糾正協議的情況下，勸導團隊應當通過鎮街養老服務中心，組織民政、宣傳、司法等職能人員進行行政調解。在行政調解依然無效時，可以協助被贍養人走司法訴訟途徑。縣級養老服務中心的主要職責，是在政府民政以及其他有關部門指導下，負責制定制度實施細則，并對全縣范圍內的基層勸導進行協調指導。（見圖3）

（二）制度解析

政策法律依據。從根本上看，家庭養老基層勸導機制是落實憲法家庭養老基本義務的必要措施，是織密公民家庭養老基本權利保障網絡的重要一環。中央2021年11月發布的《關于加強新時代老齡工作的意見》要求：“發揮城鄉基層黨組織和基層自治組織作用，把老齡工作組織好、落實好。”讓村（居）兩委承擔起勸導、協調、督促家庭切實履行養老責任的責任，是組織好、落實好老齡工作的題中應有之義。具體到部門法律法規，《村民委員會組織法》和《人民調解法》，則是基層勸導機制的直接上位法源。《村民委員會組織法》賦予村民委員會“教育和推動村民履行法律規定的義務”的權利和職責（第九條），養老義務當然在列。雖然現實中的基層調解基本上由當事人申請發起，但根據《人民調解法》，村（居）委的人民調解委員會，也可以主動調解（第十七條）。這一法律規范，可以作為構建基層勸導機制的最直接法源。

村（居）兩委的主體、中心責任。在我國當前的養老保障措施體系中，與基層勸導機制最接近的是特殊困難老年人探訪關愛服務。根據民政部等十部門2022年9月印發的《關于開展特殊困難老年人探訪關愛服務的指導意見》，探訪關愛服務的責任主體是鄉鎮（街道），村（居）委協助實施。我們認為，基層勸導機制應當改變這種做法，突出村（居）兩委的主體和中心責任，原因在于：第一，基層勸導機制服務的對象是全體老年人群體，由鄉鎮政府承擔主責，涵蓋過寬，力有不逮。第二，基層勸導雖需要借力政府權威，但更是一件非常“接地氣”的情感動員工作。村（居）兩委植根鄉村，天天和村民打交道，最為熟悉村子里的風土人情，由其承擔勸導主責會更有效。第三，基層勸導本質上屬于人民調解的一部分，由村（居）兩委主導進行，可以和人民調解制度有效銜接。值得一提的是，在部分地區發布的探訪關愛服務具體實施意見中，已經將探訪關愛隊伍的建立，確定為以村（居）為單位，以村（居）干部等為主體。1

勸導的核心地位。當前開展的困難老年人探訪關愛服務，也包含強化家庭贍養主體責任內容，要求督促子女聯系、探訪、照顧老人，對不履行贍養義務導致意外事故的，進行批評教育。基層勸導機制的主要發力點是心理危機干預，其作用機理是通過“規勸”，疏通結構堵點，“引導”贍養義務人正確履行義務。勸和導，居于整個機制的核心地位，督促和批評教育，不應當是主要方式。勸導過程強調與贍養義務人的情感互動，因而在適當的時候可以邀請鄉賢長輩、善于勸慰的鄉鄰參與進來，通過認知調解、情感疏導、行為提示等，適當輔之以法制宣傳，以達到心悅誠服化解矛盾的目的。

與行政調解、人民法院便老惠老司法服務機制對接。法治權威是勸導的后盾，也是促使贍養義務人接受勸導的潛在力量。在勸導無效的情況下，勸導團隊應當將矛盾及時引入到行政調解程序。在推動形成大調解格局的背景下，當前不少地方在鄉鎮一級建立了“綜合性”“一站式”調解工作平臺。可以由鄉鎮（街道）養老服務中心牽頭，民政、宣傳、司法行政等參與，在調解工作平臺設立專門負責家庭贍養矛盾的調解組織，對勸導陷入僵局的贍養矛盾進行再調解。2022年3月，最高人民法院發布了《關于為實施積極應對人口老齡化國家戰略提供司法服務和保障的意見》，推動基層人民法院建立便老惠老司法特殊服務機制。在行政調解未能解決矛盾時，勸導團隊在征得被贍養老人同意的情況下，應當及時引入便老惠老司法服務機制，配合人民法院尋求問題的解決。

（三）具體制度設計原則

一是要具體明確組織責任，避免泛泛而論。在已經開展的困難老人探訪關愛活動中，一些地方列舉的參與巡防關愛人員有十幾類，可謂“包羅萬象”。走訪本來應該腳踏實地解決困難，結果變成浮光掠影的走親訪友，實際作用不大。基層勸導要避免出現這種情況。需要明確規定村（居）兩委的主體責任范圍、養老服務站和衛生室的協助責任范圍。當然，在履職勸導時可以視情況尋求其他組織、社會團體等的配合支持。基層勸導是督促贍養義務人履行贍養責任，不是讓勸導團隊自己去贍養服務老人，不能把與引導督促贍養履責不相關的東西一股腦納入。

二是要堅持全過程法制化、規范化原則。基層勸導應當遵循“困難發現—矛盾梳理—勸導實施—督導回訪”路徑，每一步驟都應當有明確的程序要求、執行要求、達標要求，要做到行動全程留痕，勸導閉環管理，逐步實現信息歸檔記載標準化。當然，法制化、規范化不是僵化。比如，沒有必要規定多長時間去一次。

三是探索建立可行的考評考核機制，將基層勸導的效果納入績效考核。在2015年春節團拜會上，習近平總書記語重心長地指出：“中華民族自古以來就重視家庭、重視親情。家和萬事興、天倫之樂、尊老愛幼、賢妻良母、相夫教子、勤儉持家等，都體現了中國人的這種觀念。”家庭養老是中國的養老基礎，要充分發揮其基礎功能，需要全社會重視家德家風教育，也需要國家履行好監督保障責任。利用我國基層組織在群眾中的威信和影響力，建立中國家庭養老基層勸導機制，補齊家庭養老責任國家保障短板，是落實習近平總書記指示的具體行動，也是為老齡化社會提供中國式解決方案的有益探索。

責任編輯：劉詩能