內蒙古減污降碳協同增效的路徑與對策

摘要：獨特的地域特點、產業結構和工業布局，導致內蒙古產業污減碳發展水平參差不齊，使得減碳降污協同增效問題具有獨特性。深度分析現行政策下內蒙古減碳降污協同增效存在的問題，并針對問題給出了詳細的對策建議，同時對內蒙古地區代表性城市的協同增效給出了具體的對策建議，為內蒙古地區實現分類管控、精準施策、因地制宜地出臺減碳降污協同增效相關政策奠定基礎。

關鍵詞：內蒙古；減碳降污；協同增效

基金項目：內蒙古哲學社會科學規劃項目（2023ZZB040）

引言

內蒙古自治區（簡稱“內蒙古”）作為我國北部邊疆重要的生態屏障，也是我國的能源大區和碳排放大區，其獨特的發展定位決定著其減污降碳工作的特殊性和復雜性。2020～2021年，內蒙古碳排放強度從全國第4位升至第2位，單位GDP碳排放和人均碳排放水平明顯高于全國平均，減碳增效矛盾突出，且自治區內工業分布的不平衡，使得減碳減污政策在各市、旗縣等的實施效果差異性顯著。因此，研究內蒙古各地區減污降碳的系統性矛盾、現行有關政策的實施效果，以及減污、降碳政策協同的路徑，對內蒙古因地制宜的進一步優化和出臺減污降碳協同發展相關政策具有重要意義。

1相關研究綜述

1.1減污降碳相關研究綜述

作為制造業大國，我國的碳減排行動對緩解全球氣候變化尤為重要[1]，同時有研究表明污染物排放和溫室氣體的排放存在同根同源的特性[2]，因而近年來減污降碳協同研究是國內外學界研究的熱點。經梳理發現，除基礎研究問題外，相關研究都更多地關注于地區或行業大氣污染治理的協同降碳效應和溫室氣體治理的協同減污效應等“減污降碳協同治理”問題。

以行業為對象的研究中，顧阿倫等[3]、李新等[4]、張絢[5]發現，在電力、鋼鐵等行業中，采用技術減排為主的大氣污染物末端治理方式難以達到協同降碳的效果。而 DU W J等[6]和 WANG B等[7]發現，我國中西部地區研發支出對減污降碳協同效應的影響大于東部地區。另外，WEI X Y等[8]針對美國和我國電力部門，論證了碳稅和碳價政策的協同減污效果。

以區域為對象的研究中，TOLLEFSEN P等[9]、NAM K M[10]針對歐洲、亞洲、中美，分析了減污措施的協同降碳及其隨減排措施不同而呈現出的異質性。RIVE N[11]、YANG X等[12]對西歐、中國、美國、北歐等的電動化、可再生能源政策、碳交易、碳稅等減碳措施進行情景模擬，發現其均具有較強的協同減污能力。另外，原偉鵬等[13]、張瑜等[14]發現，不同城市減污降碳協同存在明顯時空異質性，減污和降碳政策的協同效應具有明顯的動態變化趨勢。

結合以行業、區域為對象的研究，部分學者對不同地區的減污降碳協同治理經驗進行了歸納總結[15]，并對減污和降碳協同驅動因素和實施路徑進行探究[16]。

1.2政策協同相關研究綜述

政策協同背景下要求不同政策要素能夠起到配合協作的作用，從而促進政策體系整體效果的提升[17]。區域政策協同，指的是從區域各主體的利益訴求入手，進行政策的調整和整合，從而使其能夠滿足各方利益訴求[18]。

政策協同研究常采用定性和定量研究的方法，定量研究多是采用模型分析或者文本量化分析等方法來展開量化指標分析[19]。封鐵英等[20]采用政策量化模型和政策協同測度模型對長三角養老服務區政策協同的發展情況和趨勢進行了評估。周志忍等[21]、葉申云[22]的研究認為政策協同需要從微觀、宏觀和中觀不同層次入手展開分析評估，其中宏觀指的是地方戰略和國家戰略的一致性，微觀層則是去一個業務單元間的政策協同能否實現統一的政策目標，中觀層級指的是不同區域和不同部門間決策等能否做到協同一致。金雙龍等[23]分析了京津冀、長三角、珠三角、成渝和長江中游5大城市群，自2015年以來所制定出臺的近70條人工智能發展相關政策。肖芬蓉等[24]在研究中通過政策文獻計量等方法，對地方政府、中央政府對于長江生態的治理政策等進行了統計，對地方和地方之間、地方和中央之間的政策差異進行了分析。

綜合現有的研究成果，表明減污降碳的協同治理具有可行性，協同效果隨政策、區域和時間的變化表現出異質性。由此可見，內蒙古地區的減污降碳協同增效也有其自身的獨特性。

2當前內蒙古減污降碳協同增效面臨的現實問題

2.1經濟發展與碳排放尚未脫鉤

從總體上看，2022年內蒙古地區生產總值23159億元，同比增長4.2%，高于全國3%的總體水平，經濟總量居于全國第21位，人均GDP為9.6萬元，位列全國第8名，成績喜人。

從近年來的經濟數據看，內蒙古經濟正處于一個不斷上升的較好態勢，但內蒙古占國內的生產總值較小，且二者差距呈逐漸拉大的趨勢，說明內蒙古經濟發展還具有很大的上升空間。根據有關測算，近年來內蒙古能源消費總量碳排放和增速放緩，絕大多數年份的經濟增長與碳排放的關系處于擴張負脫鉤及弱脫鉤狀態，只有少數年份處于強脫鉤狀態，說明內蒙古的經濟增長與碳排放實現強脫鉤是可行的。從近幾年經濟增長與碳排放脫鉤狀態趨勢來看，實際的脫鉤狀態出現了波動，較理想脫鉤狀態有一定的距離，內蒙古要順利達成“雙碳”目標，仍面臨著一定的挑戰。

從城市維度來看，2022年內蒙古GDP總量排名前10的城市為鄂爾多斯、包頭 、呼和浩特、赤峰、通遼、呼倫貝爾、錫林郭勒、巴彥淖爾、烏蘭察布、烏海，各個城市的GDP總量與增速差異較大。根據有關測算，2021年與2022年10個城市的能源消費總量及增速、碳排放總量及增速均呈現出較大的差異性，部分城市的經濟發展仍表現出明顯的“雙高”特征。

2.2產業結構和能源消費結構帶來的結構性矛盾仍然突出

內蒙古擁有豐富的煤炭、石油、天然氣、稀土等資源，因此資源型產業是內蒙古的支柱產業之一，貢獻了50%以上的工業增加值和稅收，對經濟發展起到了重要作用。從能源消費側來看，近年來，內蒙古一次能源消費總量持續在高位運行，二次能源的消費也出現了能源消費與GDP的錯位。2022年全國用電量排名中，內蒙古地區用電量排第6位，但GDP在全國31省份中僅排第21名，表明內蒙古由于產業結構帶來的能源消費與經濟增長矛盾較為突出。受自然環境、經濟發展水平與人口分布等影響，未來較長一段時間內，內蒙古仍然無法改變煤炭等化石能源仍主導的能源消費類型。因此，在保障國家能源安全的同時，如何優化能源產出、改善能源消費結構，成為內蒙古當前發展面臨突出的矛盾問題。

2.3還未建立良好的環境規制政策系統

近年來，內蒙古連續發布的了多項有關節能環保、低碳發展的環境規制政策文件。經分析發現，相關政策文件均為政府命令型環境規制，市場型環境規制尚未有效建立，沒有很好的發揮命令型環境規制與市場型環境規制的協同作用，正式環節規制沒有與非正式型環節規制進行有效結合。

2.4區域與城市間減污減碳協同水平差異明顯

從城市終端二氧化碳排放上來看，2022年內蒙古的大部分城市單位 GDP 工業能耗較高，但也呈現出東中部偏低，而西部區偏高的態勢。主要城市中，烏海市單位 GDP 工業能耗遠高于全國平均水平，包頭、鄂爾多斯、呼倫貝爾等城市單位 GDP 工業能耗均出現了下降，而呼和浩特市出現了小幅上升。

從城市能源消費側污染排放上來看，工業大氣污染物單位排放水平較高的區域集中在中部區和西部區。2022年，內蒙古各盟市環境空氣質量較差的城市是烏海、巴彥淖爾和包頭。

從城市污染治理方面來看，內蒙古主要城市工業固廢綜合利用水平普遍較低，其中呼倫貝爾市遠低于全國平均水平。

從減污減碳協同總體水平上看，呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、呼倫貝爾等城市的協同水平高于整個內蒙古地區的其它城市，這些城市工業排放強度是協同水平較高地區的2～4倍，且日常生活污水及垃圾的處理率相對較高，但對工業固廢的利用率較低。同時，這些城市的交通用能強度大，需重點關注。因此，這些城市需要聚焦工業領域的節能、降碳和治污，同時提升交通領域的協同增效水平。巴彥淖爾、烏蘭察布、烏海等城市雖然經濟體量小，但也處于工業化中期階段，第二產業的比重相對較大，因此工業廢水及污染的排放強度相對較高，同時還會消耗大量能源，且污染治理效果也相對較差，對各類污染物的回收利用率非常低，甚至低于平均水平，仍屬于粗放式發展。

3 內蒙古減污降碳協同增效的路徑及對策

3.1以城市維度謀劃產業優化與能源消費

3.1.1產業結構調整層面

內蒙古各個城市應精準施策實現產業結構的綠色低碳轉型。針對呼和浩特、包頭、呼倫貝爾等城市，一是推動工業結構轉型，加強工業污染深度治理，進一步挖掘“兩高”行業的技術、設備層面的減污降碳潛力，同時實施工業企業綠色節能技術升級和重點用能設備效能改造，以及實施綠色制造工程，大力推進全生命周期的工業生產系統性能優化和綠色發展；二是立足構建現代產業體系，促進第二產業、第三產業的內部逐步向綠色、節能、低碳產業轉型，對附加值高、市場需求旺盛的綠色低碳戰略新興產業加大支持力度，推動補鏈延鏈強鏈；三是促進交通運輸業發展，促進公共交通用能、家用汽車的綠色低碳轉型。

對“雙高”特征明顯的城市（如烏海），一是要改變“兩高”行業低水平、粗放式的發展格局，既要注重能源消費總量，也要注重能源消費結構；二是加大節能審查、審批和監管力度，防止“未批先建”“帶病建設”，全面整治“散亂差”企業，處置“僵尸企業”；三是加強綠色礦山建設，協調資源開發與生態保護修復關系，積極開展礦山地質環境治理和土地復墾，做到“邊開采、邊修復”，同時加強尾礦庫綜合治理與固體廢棄物的綜合利用，在全面復墾復綠的基礎上結合礦產資源類型、地理地貌特征，對退出、廢棄礦區因地制宜采取商業型、農業型、生態型再利用方案，提高土地利用價值；四是結合實際實施減污降碳協同增效的措施。

3.1.2能源消費側

首先，要推進非清潔能源向清潔能源的轉化，通過專項資金支持，促使高耗能企業向清潔化、節能、高效轉型。其次，建立多元化能源供應體系，實現能源消費向清潔低碳、安全高效轉變，打造以風能、電能、光能、儲能和氫能為核心的清潔能源產業鏈，建成現代化的能源經濟。再次，加大終端能源消費節能技術的研發，逐步完善能源市場體系，同時制定政策支持電氣化技術、新型燃料開發技術、節能提效及低碳零碳負碳關鍵技術創新。最后，加大基礎設施建設力度，保障能源安全。

3.2建立減污降碳協同數據庫加強數據公開

制定碳排放信息化管理辦法，各個城市通過總量控制和建立能耗管理清單、碳排放管理清單、大氣污染物排放清單和固體廢棄物排放清單。在摸清底數的情況下，建立總量控制和重點領域分類施策的減碳降污科學管理數據庫，逐步實現內蒙古減碳降污協同增效的目標。加強數據公開，提升能耗、碳排放和污染排放測算的普及和防治力度。

3.3加強市場化環境規制與政策型環境的協同作用

強化各類政策法規的約束作用，依法依規做好高能耗產業的置換及落后產能的退出。充分發揮開發性金融的資金聚集效應，促進碳排放權交易發展、綠色金融的發展。充分發揮非制式環境規制的作用，提升大眾環保意識，做好環境信息披露，加強環境監督管理，促進企業綠色創新。

增強環境政策的協同性，有效結合命令型環境規制和市場型環境規制有效協同，促進企業技術創新，節能減排。合理構建和完善環境治理體系建設，實施污染源信息公開和環保督察協同作用。

增強環境政策效率，制定和修改環境治理政策時應對已有政策的優劣勢和實施效果進行分析評價，避免無效政策增量。嚴格落實環境政策，在科學設計和有效實施的基礎上，建立相應配套措施，廣泛開展生態環境安全宣傳，提高居民環保意識，增強企業環境責任意識，幫助企業制定分步驟綠色轉型、提質增效實施方案，分步驟實現環保目標，避免政策流于形式。

3.4加強重點領域的能耗監測和節能改造

3.4.1持續推進清潔采暖

一是加強散煤治理，逐步推廣多種清潔能源組合的農村采暖新模式，全面實現散煤替代。二是結合地方條件做好對各類清潔能源的使用，如太陽能、風能、地熱能、生物質能等的應用。三是全面推進集中供暖，配合其它獨立分散采暖方法，盡可能提升供暖效率，降低供暖能耗。

3.4.2推進交通運輸領域減碳降污

大力發展交通領域的節能降碳，在全面落實相關政策法規，大力發展公共交通和推廣新能源汽車，并做好貨運行業的減污降碳。為了實現上述目標，一方面需要做好貨運交通的轉型，加強鐵路物流建設，加快“公轉鐵”的進程，為相關企業和物流園區構建專用鐵路線路；二是全面落實高排放標準，落實國六標準，淘汰國三以下柴油貨車，推動LNG 車、電動車等替代柴油車。

3.4.3減少工業污染排放 提升固廢處理效率

一是做好對鋼鐵、水泥、煤炭等行業的綠色低碳改造，做好末端治理裝備升級，有效控制粉塵、含硫污染物等的排放和處理。二是根據工業固廢的品種制定相應的消納和資源利用標準，提高工業固廢的利用率，將工業固廢用于建材生產、采空區修復、金屬回收利用、肥料生產等領域。三是計劃工業固廢分類標準和管理體系，針對不同工業固廢的來源、品質、工業、資源化利用情況等進行詳細劃分，為工業固廢的回收利用提供依據參考。四是通過提高工業固廢利用規模、加強跨產業和跨區域固廢處置協同，強化設備裝置協同處置等方式，強化固廢產業集群化發展。

3.5鞏固提高生態系統碳匯能力

發揮內蒙古森林、草原碳匯充沛優勢，推動“一湖兩?！苯ㄔO，推進沙漠生態治理項目建設，實現“沙進人退”到“綠進沙退”的根本性扭轉；建立健全碳匯市場，發揮草原碳匯與森林碳匯協同效應，提升生態系統質量及穩定性，不斷筑牢北方重要生態安全屏障。

結語

綜上所述，內蒙古在減污降碳協同增效方面還面臨著諸多挑戰，但通過產業優化、能源結構調整、政策協同等，內蒙古地區不僅可以實現減污降碳的目標，還能推動經濟的高質量發展。未來，內蒙古地區應繼續深化相關政策研究，加大創新力度，努力實現經濟社會發展與生態環境保護的雙贏。

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作者簡介

趙娜（1983—），女，漢族，陜西西安人，講師，碩士，研究方向為一流課程建設與改革、綠色建筑與城市可持續發展。

加工編輯：馮為為

收稿日期：2024-04-12