論參考行政罰款制定環境民事公益訴訟懲罰性賠償金數額計算規則

摘要：《環境侵權懲罰性賠償解釋》第10、12條構成了環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金的數額計算規則條款，該組規則選擇了“基數×倍數”的“倍數計算法”作為懲罰性賠償金的數額計算方法。鑒于環境民事公益訴訟中懲罰性賠償與行政罰款具有高度同質性，基于平等對待當事人的要求，確定兩種金錢類懲罰性責任之數額的運算規則與計算結果應當基本一致。但現實是二者在考慮因素、裁量區間和設定方式上均存在矛盾，難以實現平等對待當事人的目標。通過比較法考察，倍數計算法盡管廣泛存在于普通法系國家的懲罰性賠償制度中，但卻一直未成為通行做法，只是無法采用最優規則之下的權宜之計，并受到較多質疑。在易造成不平等對待當事人之后果及沒有特別且充分的正當性基礎作為支撐的情況下，結合生態環境保護應由行政機關主導的原則，環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金的數額計算規則不宜采用倍數計算法，而是應當與相應行政罰款的計算規則保持一致。

關鍵詞：環境民事公益訴訟；懲罰性賠償金；數額計算規則；倍數計算法；參考行政罰款

中圖分類號：D922.6" " 文獻標志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）05-0057-011

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*基金項目：中國政法大學科研創新年度規劃項目“中國積極參與全球氣候治理的對策研究”（24KYGH020）

作者簡介：曹明德（1965—），安徽廬江人，中國政法大學錢端升講座教授、博士生導師，《中國政法大學學報》主編，主要研究方向：環境法學、氣候法學；袁野陽光（１９９８—），四川雅安人，中國政法大學民商經濟法學院博士生，主要研究方向：環境法學。

引 言

《民法典》第1232條原則上肯定了懲罰性賠償在生態環境侵權領域的適用。2022年1月，最高人民法院發布了《關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱《環境侵權懲罰性賠償解釋》），為在生態環境侵權領域準確適用懲罰性賠償制定了若干具體規則，并回應了有關生態環境侵權適用懲罰性賠償的許多爭議。目前，針對生態環境侵權領域懲罰性賠償之適用范圍、程序和要件的研究已比較充分，但針對金額計算的研究則相對薄弱。《環境侵權懲罰性賠償解釋》第9、10、12條共同構成了生態環境侵權私益訴訟和公益訴訟中懲罰性賠償金的計算規則，而已有學者從可操作性等層面對該組規則提出了質疑［1］；也有研究認為基數和倍數的確定還應當考慮侵權人財產狀況等因素［2］；還有研究試圖進一步廓清基數和倍數的計算方法［3］。以上研究，均未跳出倍數計算法的基本框架，未能從法律體系的視角指出其存在的問題。本文將首先明確《環境侵權懲罰性賠償解釋》中懲罰性賠償金數額計算規則所采用的具體方法。在此基礎上進一步指出在環境民事公益訴訟中適用該計算方法可能帶來的問題以及比較法視野下該計算方法不具有充分合理性的現實。再結合對生態環境領域輕微違法行為的懲罰應由行政機關主導實施的原則，提出化解現行環境民事公益訴訟懲罰性賠償金數額計算規則不合理性的途徑。

一、環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額計算規則的內容

確定生態環境侵權懲罰性賠償金數額需經歷兩個步驟，一是根據《環境侵權懲罰性賠償解釋》第9條或第12條確定懲罰性賠償金數額計算基數，二是根據該解釋第10條之內容最終確定懲罰性賠償金的數額。

（一）計算基數的確定

《環境侵權懲罰性賠償解釋》采取了私益訴訟和公益訴訟分離的立場，二者所適用的懲罰性賠償金計算基數規則是不同的。其中，私益訴訟中懲罰性賠償金計算基數由人身損害賠償金或財產損失數額構成，至于兩種損害的具體數額，則通過引致條款，依據《民法典》第1179條和第1184條分別確定。公益訴訟的懲罰性賠償金計算基數由生態環境服務功能喪失或生態環境功能永久性損害所致損失構成。此二者與《民法典》第1235條第1、第2項一致，屬于獨立于人身和財產損害以外的純粹生態損害。至于《民法典》第1235條所包含的余下三項損失和費用，則不能作為懲罰性賠償金的計算基數。

無論是人身、財產損害還是純粹生態損害，都可被概括性地理解為被侵權人所受損失。將被侵權人損失作為懲罰性賠償金計算基數的做法，在消費者權益保護和知識產權侵權領域，立法均將被侵權人（消費者）損失作為確定懲罰性賠償金計算基數的首要依據。由此可知，《環境侵權懲罰性賠償解釋》第9條之規定屬于對既有立法實踐的遵循和延續。

（二）最終數額的確定

在確定生態環境侵權懲罰性賠償金數額計算基數的基礎上，司法機關需依據《環境侵權懲罰性賠償解釋》第10條最終確定懲罰性賠償金數額。其中，第10條第1款規定了司法機關在最終確定懲罰性賠償金時應當考慮的因素及為賠償金數額設定了最高額限制，第2款則規定了懲罰性賠償金與刑事罰金和行政罰款的折抵關系。值得注意的是，第10條第1款并未像其他領域中懲罰性賠償金計算規則一樣，直接采取“X倍以上Y倍以下”或類似表述作為懲罰性賠償金數額的計算方法，而是僅僅設定了2倍的最高額限制。這是否意味著生態環境侵權案件中懲罰賠償金計算方法與其他領域有別？從司法實踐來看，司法機關在審理生態環境侵權懲罰性賠償案件時，依然通過計算基數的X倍來確定侵權人最終應承擔的懲罰性賠償金數額，并在個案裁判中形成了0.6倍（1）、1倍（2）、1.5倍（3）和2倍（4）等判決結果。以司法實踐為基礎，結合最高人民法院在《環境侵權懲罰性賠償解釋》頒布時所提及的“合理設置懲罰性賠償金數額、懲罰倍數”［4］等表述，可以認定，《環境侵權懲罰性賠償解釋》第10條第1款依然采用了“基數×倍數”（以下簡稱“倍數計算法”）的懲罰性賠償金計算方法，所謂“一般不超過人身損害賠償金、財產損失數額的二倍”的規定，應與“在計算基數二倍以內確定懲罰性賠償金數額”及類似表述同義。生態環境侵權領域懲罰性賠償金的數額計算方法與消費者權益保護、知識產權侵權領域懲罰性賠償金的計算方法相比不存在本質區別。

二、以倍數計算法確定懲罰性賠償金的問題及

可能的辯護

（一）將倍數計算法作為環境民事公益訴訟懲罰性賠償金計算規則的問題

要從懲罰性賠償與其他法律責任之間關系的視角來審視懲罰性賠償及其數額計算條款的合理性，就應當先明確懲罰性賠償的制度定位。在懲罰性賠償與行政罰款具有同質性的情況下，以倍數計算法確定懲罰性賠償金數額的做法將導致法律責任體系的不融貫。

1.懲罰性賠償在法律責任體系中的定位

《民法典》第1232條有關生態環境侵權懲罰性賠償的規定盡管在外觀上屬于民事法律規范，但卻具有顯著的公法屬性，與行政罰款具有同質性，尤其是在環境民事公益訴訟之中。這是因為：首先，行政罰款與環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償具有共同的目的。在我國，罰款等行政處罰具有顯著的“報應論”色彩。國家法律設定了公民的行為規范，違反之人將會遭受譴責與制裁，其違法行為也將被視為“惡”的行為。罰款等行政處罰正是以制裁和懲戒違法行為為目的。［5］而我國立法者在引入懲罰性賠償時，主要是為了補充純粹行政規制在懲治違法行為方面的不足。［6］如此，懲罰性賠償應當被視為與行政罰款平行的制度設計，其主要目的也是制裁與懲戒。

其次，行政罰款與環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償具有功能一致性。基于制裁與懲戒違法行為的目的，行政罰款的功能應是通過額外的金錢給付義務懲罰行為人，并對其行為給予否定性評價。［7］而懲罰性賠償之所以被冠以“懲罰”之名，是因為這種責任本就不具有補償和填補功能。在環境民事公益訴訟中，所謂懲罰性賠償的“補償功能”，主要是針對救濟精神損失、訴訟成本和難以證明的損害等作用而言的。但在我國，這些作用都由既有規范加以規定，所以“補償功能”也是一項偽命題，是對制度內在功能和外化作用的混淆。［8］剝離了“補償”功能以后，環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償只能是具有單一懲罰功能的制度。通過懲罰被告的故意侵權行為，懲罰性賠償意欲恢復被故意侵權行為所破壞的法秩序，并對其他潛在的故意侵權人形成威懾，要求其遵守生態環境保護法律規范。

最后，行政罰款與環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償具有基本相同的構成要件。根據《行政處罰法》第2條，實施行政罰款等處罰決定需要以行為人違反行政管理秩序（即違法性）為必要條件；又根據該法第32、33條的相關規定，當行為人不具有主觀過錯、危害后果輕微或沒有造成（主動消除或減輕）危害后果的可從輕、減輕甚至不予處罰，反向證明了作出行政罰款決定還需要行為人主觀過錯和客觀危害后果兩項要件。而根據《民法典》第1232條和《環境侵權懲罰性賠償解釋》第4條、第12條之規定，在環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償的構成要件應為行為人故意、行為違反法律規定、造成嚴重后果。兩相對比，除程度上略有差異以外，行政罰款的構成要件與環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的構成要件在性質上是完全一致的。構成要件方面的一致性，更加佐證了行政罰款與環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的同質性。

環境民事公益訴訟中懲罰性賠償制度所具有的制裁和懲戒目標、單一的懲罰功能及其構成要件，與行政罰款的目的、功能與構成要件高度一致，二者在性質上具有很高的契合度。正因如此，有學者主張環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償本質上與行政罰款無異，二者之間僅有實施程序的不同。［9］因此，環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度宜被定位為一種由原告或起訴人提起、經民事訴訟程序決定的金錢類懲罰性責任。

2.懲罰性賠償的罰款定位與倍數計算法的不融貫性

若將環境民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度定位為“經訴訟程序作出的行政罰款”，那么出于保持法律體系之融貫性和平等對待當事人的要求，司法機關認定的懲罰性賠償金數額和行政機關認定的行政罰款數額均應當符合過罰相當原則，且兩種數額應盡可能保持一致。然而，以倍數計算法確定懲罰性賠償金數額的做法便無法與行政罰款數額的計算規則保持融貫，且可能造成無法平等對待當事人的結果，具體表現為：

第一，懲罰性賠償金數額計算和行政罰款數額計算所需考慮因素不同。前文提到，懲罰性賠償金數額計算分基數確定和倍數確定兩個步驟。其過程中所需考慮的因素，包括損失規模、主觀過錯、違法所得收益和侵權人采取修復措施的情況及效果。而根據《生態環境行政處罰辦法》第41條，行政機關在確定罰款數額時，除考慮行為主觀方面、所致損失規模和改正行為及效果以外，還需考慮違法行為持續時間、方式、對象、次數等，但不需要考慮行為人獲利情況。由于考慮的因素不同，司法機關和行政機關所作出的懲罰性賠償判決或行政罰款決定在數額上極有可能不同。但鑒于二者性質相同，故確定數額所需考慮的因素又理應保持一致，如此便產生了明顯的不融貫性。

第二，確定懲罰性賠償金數額和確定行政罰款數額的裁量區間不同。在依據《環境侵權懲罰性賠償解釋》確定懲罰性賠償數額時，無論是針對何種環境要素的違法行為，司法機關都只需在計算基數的二倍以內確定倍數即可，此處裁量區間為（0.2×計算基數）。而在確定行政罰款數額時，行政機關需首先根據違法行為所危害的環境要素，選擇適用相應的單行法規范，再根據違法行為類型的不同適用相應的法律責任條款。具體來說，危害不同環境要素的違法行為，罰款幅度通常不同（5）；即使是危害同一環境要素，也會因為地域、污染物性質等不同，而在罰款幅度上存在差異（6）。裁量區間的設定本意是為了給司法機關或行政機關確定懲罰性賠償金或行政罰款數額提供必要的參考或限制。裁量區間不同，司法機關或行政機關所獲提示與參考值便不同，所確定的數額則大概率是不相同的。（7）

第三，懲罰性賠償金數額和行政罰款數額的設定方式不同。在計算基數的二倍以內確定懲罰性賠償金數額的規定，所對應的是“倍率封頂式”的設定方式；生態環境行政罰款中所廣泛應用的設定方式則是“數值數距式”。［10］由于運算邏輯不同，二者所得結果很難保持一致。例如，同樣是為了懲罰超標排放大氣污染物的違法行為，若采行政罰款之方式，則數額絕不會超過100萬元；但若借助懲罰性賠償，只要所致損失超過50萬元，則懲罰性賠償金數額便可能高于100萬元。此時，懲罰性賠償與行政罰款在計算規則上的矛盾得到了進一步凸顯。

懲罰性賠償與行政罰款在計算規則上的矛盾不僅破壞整個環境法律責任體系的融貫性，更重要的是，這種矛盾將可能導致不公平對待當事人的結果。試想，若某地出現兩個違法行為人，其行為針對同一環境要素，且行為方式、主觀過錯、損害后果等因素均非常接近。假設此二人中，一人接受了懲罰性賠償，另一人接受了行政罰款，那么據上述分析可知，由于懲罰性賠償金數額和行政罰款數額在考慮因素、區間限制和設定方式上存在區別，二者最終所承擔的責任很難說是相同甚至相近的。這顯然違背了“同等情況”下，法律應對二者做出“同等評價”（懲罰）之要求［11］，亦與《環境侵權懲罰性賠償解釋》第1條之“公平公正”對待當事人的原則不符。故綜上所述，以倍數計算法確定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額的規定存在顯著的不融貫性和不公正性。

（二）倍數計算法可能獲得的辯護

如前所述，以倍數計算法確定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額的做法可能引發明顯的不融貫問題，以致無法做到平等對待當事人。在此情況下，若要繼續使用倍數計算法，則必須找到其正當性基礎之所在。既然以倍數計算法確定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額的規定是對我國懲罰性賠償立法先例的延續，那么考察其制度發展史將可能明晰其存在價值或正當性基礎。

1.將倍數計算法作為懲罰性賠償金計算規則的域外典例

雖然環境民事公益訴訟中懲罰性賠償及其配套制度承繼自知識產權侵權懲罰性賠償制度，但無論是在知識產權侵權還是其他領域，從根本上講，我國懲罰性賠償制度都深受普通法中懲罰性賠償制度的影響。［12］在國外，近現代意義上的懲罰性賠償制度起源于英國，并在普通法系國家得到了較為廣泛的應用。在18世紀，英國法院做出的所謂懲罰性賠償判決具有混合性，包括對原告因侮辱行為（insult）所受無形損害的賠償（damages unrelated to tangible loss）（8）和對被告行為的懲罰（9）。通過要求被告承擔這種混合性的“懲罰性賠償”（exemplary damages），英國法院意在消解原告及其家庭、家族和社會對侮辱行為的憤怒，避免引發決斗等不當行為。［13］在美國，懲罰性賠償普遍被認為始于Genay訴Norris案。［14］與英國法院運用懲罰性賠償同時實現救濟無形損害和懲罰侮辱行為之雙重目標不同，在該案中，美國法院運用懲罰性賠償的目的主要在于懲罰被告的“非常肆無忌憚的暴行”（a very wanton outrage）。（10）自此案始，至美國侵權法第二次重述第908條，懲罰性賠償一直以被告需對原告承擔超過其實際損失之賠償責任的形式，發揮著懲罰（Retribute）被告之惡意行為、威懾（Deterrent）潛在違法行為人的功能。（11）法院借此能夠懲罰那些尚不構成刑事犯罪的輕微違法行為（12），從而填補刑事犯罪與民事侵權之間的空白。［15］

正確確定懲罰性賠償金的數額，是有效發揮其懲罰和威懾作用的必要條件。在美國法中，聯邦最高法院在如何計算懲罰性賠償金的問題上長期保持消極態度，主張由各州自行決定。（13）故美國各州既存在運用倍數計算法確定懲罰性賠償金數額的判例，也有陪審團根據案件事實直接確定賠償金數額的做法。前者以德克薩斯州和加利福尼亞州法院為代表，認為懲罰性賠償金應當與實際損害保持適當比例。（14）后者以佛蒙特州、賓夕法尼亞州等地的法院為代表，這些州的法院認為實際損害金額對于確定懲罰性賠償金而言僅具有消極作用（15）；按實際損害的某種比例計算懲罰性賠償金的做法將限制懲罰性賠償之懲罰功能或威懾功能的發揮。（16）故上述州并未采用倍數計算法，而是根據個案案情具體確定懲罰性賠償金數額。為能較為準確地確定懲罰性賠償金數額，無論是陪審團還是法官都應當參考某些標準或考慮某些因素，比如損害規模、被告行為的主客觀方面、被告財務狀況等。［16］但事實上，這些標準通常非常模糊，并不能有效制約陪審團權力，故陪審團在確定懲罰性賠償金數額時享有極大的、幾乎不受規則限制的自由裁量權。（17）由于不存在明確的裁量標準，美國法院經常做出具有爭議性的懲罰性賠償判決，例如，在Haslip案中，懲罰性賠償金額是實際損失的４倍（18）；在Glasscock等人訴阿姆斯特朗軟木塞公司案中，實際損失與懲罰性賠償金之間的比值接近1∶20（19）；在TXO公司案中，二者的比值已高達1∶526（20）。除產生數額畸高、爭議性大的判決以外，模糊的懲罰性賠償金裁量標準還會導致其他問題，如無法做到公平對待當事人、提高訴訟成本以及引發低效無序的投資行為等。［17］

面對前述問題，美國聯邦和各州都逐漸開始采取措施規制懲罰性賠償金的數額。在聯邦層面，最高法院所采取的措施是在美國憲法第十四修正案的基礎上，論證出用于判斷懲罰過當的標準，并以此為具體依據對顯著失當的懲罰性賠償金數額進行修正。（21）在州層面，弗吉尼亞州、得克薩斯州等地的做法則是對懲罰性賠償金數額進行控制，例如對懲罰性賠償金設定最高數額或最高倍率限制。［18］二者分別對應了兩種不同的路徑：為準確實現過罰相當的目標，聯邦最高法院致力于明晰懲罰性賠償金的裁量標準（22），而上述各州則向倍數計算法靠攏。由于要設定一套十分明確的、能夠精準確定懲罰性賠償金數額的裁量標準幾乎是不可能的，所以選擇倍數計算法并輔以最高額限制的規定，對于限制法官和陪審團在確定懲罰性賠償金數額方面的自由裁量權而言，可能是更為現實可行的方案。

不過，在美國，有關懲罰性賠償金倍數計算法和最高額限制的規則亦不是不受質疑的。例如，有學者認為，為懲罰性賠償金數額設定最高額限制，以及規定其只能通過“基數×倍數”計算得出的規定均可能限制其懲罰作用的發揮［19］，導致法官和陪審團對被告行為之可譴責性關注不足，同時構成對陪審團權力的不當限制［20］。也有學者從威懾理論出發，認為計算懲罰性賠償金的最佳倍數應當為行為人成功逃避責任的概率與行為人承擔責任的概率所形成的比值。同時，為了使優化后的倍數計算法更具可操作性，倍數應當以較低間距（如10%或0.1倍）向上遞增。［21］不過，這種以法經濟學理論為基礎的優化方案又存在過于關注威懾功能而忽略懲罰功能等問題。［22］總之，倍數計算法在美國也不是一種完美的懲罰性賠償金計算規則，亦無特別的正當性基礎。運用倍數計算法確定懲罰性賠償金數額的做法只是一種退而求其次的“武斷”（arbitrary）選擇。［23］

2.倍數計算法的比較法考察總結和啟示

前文梳理了運用倍數計算法確定懲罰性賠償金數額的規則在普通法中的發展歷程和規則現狀，總結起來有以下內容：第一，懲罰性賠償在普通法國家所發揮的主要作用是懲罰和威懾，旨在填補刑事犯罪和民事侵權之間的規范空白。第二，英美等國并沒有建立起統一的懲罰性賠償金計算規則，故既存在運用倍數計算法的判例，也存在由陪審團根據實際案情具體確定賠償金額的做法。第三，由于裁量標準模糊，陪審團在根據實際案情確定賠償金額時享有極大的自由裁量權，故當前美國推廣倍數計算法的目的之一是為了限制陪審團的自由裁量權。第四，倍數計算法不是完美無缺的，運用倍數計算法亦存在使賠償數額偏離最佳懲罰水平或最佳威懾水平等弊端，這種方法并不具有絕對的合理性和優越性，而更宜被理解為一種權宜之計或妥協方案。

既然如此，那么在我國運用倍數計算法確定懲罰性賠償金數額的正當性基礎便十分薄弱了：首先，無論是在生態環境保護還是其他領域，針對超出民事侵權范疇但又尚不構成刑事犯罪的輕微違法行為，我國建立了相對完善的行政執法制度和相應的行政責任體系加以覆蓋，故懲罰性賠償在我國只能以“私人執法”的形式存在，旨在擴大行政執法的覆蓋面，增加違法行為被發現的概率。但無論是行政執法還是“私人執法”，二者對違法行為的評價與懲罰應當依據同一套規則，而不是在行政責任體系以外另設一套裁量標準。其次，美國各州擴大倍數計算法適用范圍的現實目的是為了限制陪審團的自由裁量權，但在我國，有權決定罰款數額的主體在做出罰款決定時，需遵守罰款幅度的區間限制，并依法考慮與案件事實有關的多種主客觀因素。此時，決定主體的裁量權本就受到了嚴格限制和相對明確的指引，不存在再使用倍數計算法加以限制的必要。最后，倍數計算法在普通法國家本就是一個次優方案，我國學者也對運用倍數計算法確定懲罰性賠償金數額的做法有過疑問。［24］其相對于其他計算方式而言，不具有絕對的正當性和優越性。因此在選擇懲罰性賠償金的數額計算方式時，不能僅依賴已有立法經驗，而是更需要從方法與目標之間的契合程度和法律體系的融貫性等視角細致評估各種計算方式的優勢與問題。

三、懲罰性賠償金倍數計算法所致困境的矯正思路

矯正當前懲罰性賠償金計算方式與行政罰款計算方式之間不融貫困境的思路其實很明顯，即在保證增進法律體系融貫性的基礎上，盡可能實現平等對待當事人的目標，使懲罰性賠償金和行政罰款的數額計算規則保持統一。這里值得注意的是，使二者計算規則保持統一的路徑，既可以依據行政罰款的計算方式確定懲罰性賠償金數額，亦可以依據懲罰性賠償金計算方式確定行政罰款數額。本文至此的所有論證，僅僅證明了在懲罰性賠償與行政罰款具有高度同質性和倍數計算法相較于其他計算方式而言并沒有特別的優勢和正當性的情況下，懲罰性賠償金計算規則與行政罰款計算規則應當統一而已。單憑目前的階段性結論，尚不能武斷地認為懲罰性賠償金數額計算方式應參照行政罰款或者反之。懲罰性賠償應當參照行政罰款還是行政罰款應當參照懲罰性賠償的問題，本質上是對某一領域輕微違法行為的懲罰應當由行政機關主導還是司法機關主導的問題。要在兩種路徑中作出選擇，需要結合特定領域法律關系的特殊性來討論。

受法律關系特殊性的影響，同一制度工具在不同法律部門或領域內的存在價值及其所發揮的作用是不同的。與在環境法中引起巨大爭議不同，懲罰性賠償制度在知識產權法中得到了較為廣泛的適用。這表明，在知識產權法中，對侵權損害的救濟和違法行為的懲罰都將由司法機關主導進行。在對行政主導和司法主導兩種方案進行對比時，知識產權法學者提出了以下支持司法主導的觀點：

首先，知識產權侵權法律關系的結構為“侵權人—被侵權人”，其本質上是一種私益屬性的民事侵權。對私權屬性的知識產權的保護，原則上應由司法機關進行，遵循司法審判引導、規范和約束行政執法的原則。［25］若需行政力量介入，則需設置必要的限制。行政機關不宜主導知識產權保護過程［26］，其作用側重于構建公平的競爭環境和良好的創新環境等［27］。

其次，通過行政執法來保護知識產權的優勢并不明顯。在信息獲取方面，知識產權侵權與侵害消費者權益類似，都是個別的、具體的侵權行為，且知識產權侵權行為具有極強的隱蔽性。此時，除非存在能夠將信息匯聚于行政機關的途徑或場所（如進出口商品匯聚于海關），否則最接近侵權行為、最易發現違法線索的主體是被侵權人，而非行政機關。因此，在知識產權保護領域，私人執法通常更具有信息優勢。［28］

最后，在實施成本方面，由行政機關主導知識產權保護需保持高強度的行政執法，這必然意味著較高的社會成本投入。［29］而相對更容易啟動的行政執法程序，可能被惡意舉報、虛假舉報的行為人所利用，成為其打擊競爭對手的工具，造成執法資源的浪費。況且，由于知識產權事后救濟的核心在于損害填補，而訴訟程序在時間成本和物質成本方面可能更具有優勢。［30］在民事訴訟程序中加入懲罰性賠償，在查明侵權事實損害后果、救濟被侵權人利益的基礎上同時實現對侵權人的懲罰，無疑是更有效率的選擇。

對前述知識產權法學者支持司法主導的觀點進行歸納可知，影響某一法律領域輕微違法行為懲罰實施權配置的因素包括權力配置的正當性基礎、主導機關對違法事實的發現能力以及懲罰程序的效率性等。以此為大前提，結合生態環境違法所形成之法律關系的特殊性進行分析可知，對生態環境領域輕微違法行為的懲罰應當由行政機關主導，具體理由如下：

1.行政機關主導懲罰的正當性優勢

盡管知識產權法領域的學者們經常強調知識產權侵權的特殊性［31］，但從法律關系的構成要素來看，知識產權侵權與傳統民事侵權并無本質差異。反而是在生態環境侵權與損害生態環境的行為中，法律關系的結構通常表現為“違法行為人（侵權人）—生態環境—受害人（被侵權人）”，具有三要素結構以及主體間關系的間接性等特征，與傳統的法律關系存在顯著不同。［32］在法律關系中處于中間位置的“生態環境”與傳統意義上的權利客體不同，其無法為任何私主體所占有，亦獨立于傳統私權范圍以外，具有“公產”屬性。［33］在此基礎上建立的所謂國家所有權，亦不強調排他性的占有、使用、收益、處分等權能，而是側重于體現國家行為應當有利于滿足公眾對生態環境的需求，并保障公共利益之義。［34］而生態環境違法行為不僅會對受害人的人身和財產權益造成損害，還會對“生態環境”本身造成損害。鑒于后者屬于公共利益范疇，因此生態環境損害具有公益和私益的雙重侵害性。

在維護生態環境公共利益方面，行政機關更具有正當性優勢。這種優勢一方面源自《憲法》第89條第6項，該規定賦予行政機關“領導和管理生態文明建設”的職能，而立法和司法機關并不享有類似職能，表明行政機關在生態環境保護領域具有特殊重要地位與主導作用。［35］另一方面，行政機關的全局性、統籌性地位，使其更易從宏觀視角觀察生態環境領域的公共利益及其與其他正當利益之間的關系，對公共利益的識別和考慮亦更加全面科學。［36］與之形成對比的是，在司法審判中，原告或公益訴訟起訴人可能孤立地看待生態環境公共利益，無法提出全面、科學的針對公共利益的訴訟請求。［37］因此，從效果層面來看，由行政機關維護公共利益是一種更加正當的選擇。

2.行政機關主導懲罰的信息優勢

在生態環境違法行為所形成的法律關系中，與傳統法律關系不同的是，從邏輯關系來看，違法行為人的行為并非直接作用于受害人，而是一定先造成生態環境損害的結果，再通過生態環境損害影響受害人的人身和財產權益。這就意味著，當受害人察覺到存在生態環境違法行為時，生態環境違法行為才變得具體且可感知，但此時往往已經存在生態環境損害。換言之，當公益訴訟原告或起訴人發現存在損害生態環境的行為并提起訴訟時，違法行為已經發展至末端。況且，由于《民法典》中生態環境侵權實行無過錯責任的歸責原則，即使存在民事侵權行為和損害結果，也并不意味著侵權人的行為違反了法律規定。公益訴訟原告（起訴人）和司法機關必須先通過專業的鑒定程序確認行為具有違法性，否則就無法獲得實施懲罰的事實基礎。與之形成對比的是，行政機關能夠從執法巡查、監測數據、環保督察、接受投訴舉報等途徑獲得生態環境違法線索，更有能力在違法行為作用于生態環境之初便發現違法事實。另外，行政機關長期主管生態環境事務，對該領域的專業知識更為熟悉。與司法機關的專長在于法律理解與適用而非事實認定不同，行政機關更有能力從事實層面對生態環境違法行為的成立與否作出專業的判斷，并據事實認定結果進一步決定是否進行懲罰。由此觀之，行政機關相對于受害人和司法機關而言，更具有發現違法行為的能力，在懲罰生態環境違法行為時更具有信息優勢。

3.行政機關主導懲罰的效率優勢

行政機關的效率性優勢首先體現在懲罰程序的運行過程中。行政機關所享有的執法權具有主動性，能在發現生態環境違法線索時直接啟動。行政機關據此得以主動搜集證據，查明違法事實，做出懲罰決定。而反觀司法機關，不僅啟動程序具有被動性，其認定是否存在生態環境違法事實時，幾乎只能依靠鑒定意見。［38］若出現鑒定意見不符合條件、多個鑒定意見結論相互矛盾或其他程序瑕疵時，往往又需要重新申請鑒定。這導致同一案件可能要經過多輪鑒定才可完成事實認定。［39］在此過程中，司法機關所付出的無論是時間成本還是物質成本都遠高于行政機關。

另外，從生態環境損害救濟的全過程來看，違法行為人所需承擔的法律責任包括對私益損害和公共利益損害（生態環境損害）的補償性責任，以及對其違反法秩序之行為的懲罰性責任。這些法律責任大多以金錢給付義務為載體。［40］而違法行為人可用于承擔責任的財產又是有限的，這便涉及有限資源在懲罰與補償雙重目標之間的合理分配。考慮到生態環境違法所致公共利益損害（生態環境損害）的救濟，亦宜由行政機關主導完成。［41］那么，讓行政機關在全面掌握和評估違法行為主客觀方面、損害規模以及生態環境損害修復或賠償方案等信息的基礎上作出兼顧懲罰與補償雙重目標的處罰決定，應更能實現資源的有效利用。故綜上所述，由行政機關主導懲罰更有助于體現整個生態環境損害救濟制度的效率性。

結合以上論證可知，從正當性基礎、信息優勢和效率優勢三方面來看，宜由行政機關主導實施對生態環境領域輕微違法行為的懲罰。至于通過訴訟程序和懲罰性賠償制度來運作的“私人執法”，應當位居輔助地位。在平等對待當事人的要求下，統一行政罰款與懲罰性賠償之數額計算規則的路徑應當為：依據生態環境違法行政罰款的數額計算規則確定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額。

四、環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金

計算規則的重構

（一）司法機關應當援引違法行為對應的行政罰款條款

要使環境民事公益訴訟中懲罰性賠償與生態環境違法行政罰款實現統一，那么在行政機關主導懲罰的情況下，司法機關在決定懲罰性賠償金數額時應當援引違法行為所對應的行政處罰條款。例如，在通過環境民事公益訴訟懲罰向水體超標排放污染物的違法行為時，司法機關應當以《水污染防治法》第83條為依據決定懲罰性賠償金數額；若是在長江流域向水體超標排放含磷污染物的，則應當以《長江保護法》第89條為依據確定懲罰性賠償金數額。

關于行政罰款規定如何在判決書中呈現的問題，存在兩種選擇：第一，借助轉介條款概括性溝通私法與公法的作用，概括性引入環境保護單行法規范，作為司法機關確定懲罰性賠償金數額的裁判依據。具體規范的選擇則交由司法機關在案件審理中結合案情來完成。此時規范內容應表達為“依照法律規定，侵權人行為應當被處以罰款的，人民法院依照其規定確定懲罰性賠償金數額”。第二，不直接將環境保護單行法規范中的行政罰款條款作為司法裁判依據，而是在環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額計算規則中強調，司法機關有義務“參考”環境保護單行法規范中的行政罰款計算規則，并在判決的說理部分加以“引用”，作為認定懲罰性賠償金數額的論證理由。若采第一種方案，則需認為司法機關在認定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額時應受到環境保護單行法中行政罰款規則的約束。但懲罰性賠償畢竟具有民事責任的外觀［42］，直接以記載行政罰款計算規則的條款為確定民事責任后果之依據似有公法規范過度侵入私域之不妥［43］。故第二種方案更為靈活，既能確保司法機關在確定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額時能與相應的行政罰款數額保持一致，又不至于使行政規范過分侵入民事責任體系。

（二）確定具體數額時需考慮的因素

環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額計算規則向生態環境違法行政罰款計算規則統一，亦不僅體現為數額設定方式一致，還應體現為評價因素一致。此處值得注意的是，盡管通常認為懲罰性賠償與行政罰款的主要功能都是懲罰和威懾，二者經常連用且相互粘連，但懲罰和威懾畢竟是兩種不同的制度目標，最佳懲罰水平和最佳威懾水平所對應的金額是不同的，實現最佳懲罰水平和最佳威懾水平所需評估的因素也是不同的。故在確定懲罰性賠償和行政罰款具體數額時應當體現懲罰與威懾的平衡。［21］

前文簡要梳理了行政機關在確定生態環境行政罰款數額和司法機關確定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額時所需考慮的因素。值得注意的是，即便行政機關在懲罰環境違法行為方面具有主要地位，但這并不意味著當前針對各類環境違法行為所設定的行政罰款規則就是完美無缺的，《環境侵權懲罰性賠償解釋》的規定以及域外立法經驗對于完善環境行政罰款規則仍有借鑒意義。在《生態環境行政處罰辦法》和《環境侵權懲罰性賠償解釋》規定的各種考慮因素中，違法行為人（侵權人）主觀過錯程度、行為的各種客觀方面（包括方式、次數、持續時間等）、損害規模以及違法行為人（侵權人）采取修復措施的情況等都屬于對違法行為可譴責性的評價因素；而《生態環境行政處罰辦法》所缺失但為《環境侵權懲罰性賠償解釋》所規定的違法行為所獲收益，以及大量出現在美國司法判決中（23）、并得到學者主張的侵權人財產狀況等則屬于威懾性評價因素。［44］若以兼顧懲罰和威脅為總體目標，則上述因素都應當被納入評價范圍。

具體來說，由于通過對違法行為人（侵權人）施加額外給付義務為形式，實現對違法行為的否定性評價，是懲罰性金錢類責任的主要目標［45］，所以司法機關在參考行政罰款確定懲罰性賠償金數額時，應首先考察與行為可譴責性相關的各項評價因素，確定最佳懲罰數額。其次，為盡可能實現懲罰與威懾的平衡，司法機關應在最佳懲罰數額的基礎上，結合被告從違法行為中獲利情況，對數額進行一次修正，以保證懲罰性賠償金數額能高于被告違法所得，保證必要的威懾效果，確定平衡數額。最后，司法機關應結合違法被告財產狀況，從積極和消極層面對數額進行二次修正，在懲罰性賠償金數額顯然無法起到威懾作用時適當增加數額，或在被告顯然無法承受懲罰性賠償時適當調減數額。不過，司法機關最終確定的數額應當在相應行政罰款規范所設定的處罰幅度以內。

（三）懲罰性賠償金與行政罰款的折抵問題

前文提到，由于懲罰性賠償與行政罰款具有功能一致性，在“一事不再罰”原則的約束下，懲罰性賠償金與行政罰款之間應當相互折抵。但《環境侵權懲罰性賠償解釋》第10條第2款顯然沒有直接采納“一事不再罰”的折抵主張，當已接受刑事罰金或行政罰款的侵權人提出折抵請求時，司法機關能做的僅僅是“綜合考慮”。懲罰性賠償金與行政罰款的折抵問題亦關涉懲罰性賠償金數額的確定，故還需適當解釋這一“矛盾”。

本文認為，環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金與生態環境違法行政罰款依然應當相互折抵，且《環境侵權懲罰性賠償解釋》第10條第2款之規定雖不可直接解釋為采納了折抵主張，但也不可解釋為完全拒斥之。從文義上看，該條款僅認為，司法機關在審理案件時不得僅依據被告請求和被告已接受刑事罰金或行政罰款的事實徑直做出免除被告懲罰性賠償責任的決定，但并未禁止司法機關在全面考慮案件事實后做出減免懲罰性賠償責任的決定。在行政機關全面主導救濟生態環境損害和懲罰生態環境違法行為的背景下，司法機關雖居于輔助地位，但仍應當對行政機關的行為進行監督。司法機關的監督作用，不僅應當體現在對行政行為全過程的合法性進行監督，還應當適度表現為對行政行為結果合理性的監督。［46］在環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金計算規則應當參考相應行政罰款計算規則的要求下，司法機關也將具備從行政機關的角度確定懲罰幅度的能力。所謂“綜合考慮”，便是當行政處罰程序前置于訴訟程序時，司法機關監督已做出之行政罰款是否符合“過罰相當”原則的方式。只不過，在尊重行政第一判斷權的要求下，司法機關對業已做出的行政罰款決定應盡可能予以維持。［47］只有在行政罰款數額顯著失當，且司法機關予以充分論證的情況下，才能加以增減。在作出維持決定時，司法機關亦可以選擇駁回原告或起訴人的懲罰性賠償請求，或對被告作出免于承擔懲罰性賠償責任判決，以實現“一事不再罰”的要求。

五、結 論

由《環境侵權懲罰性賠償解釋》第10、12條組成的環境民事公益訴訟中，懲罰性賠償金計算規則條款依然采用了倍數計算法的模式。在懲罰性賠償與行政罰款具有高度同質性的情況下，運用倍數計算法確定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額可能弊大于利，易造成破壞法律體系融貫性和無法平等對待當事人等后果。從比較法的角度看，盡管美國也運用倍數計算法確定懲罰性賠償金數額，但該方法一直沒有取得主流地位，且更多體現為一種權宜之計，受到許多批評和質疑。在倍數計算法沒有特別的優勢及正當性基礎的情況下，解決當下困境的思路應當是使懲罰性賠償金計算規則和行政罰款計算規則保持統一。而行政機關在生態環境事務中的主導作用又進一步決定了行政罰款應當是懲罰生態環境領域輕微違法行為的主要方式，懲罰性賠償則是輔助途徑。故統一兩種金錢類懲罰性責任計算規則的路徑應當進一步體現為“依據生態環境違法行政罰款的數額計算規則確定環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額”。據此思路重構環境民事公益訴訟中懲罰性賠償金數額計算規則時，應關注行政罰款規范接入民事裁判文書的形式、懲罰性賠償金數額應兼顧懲罰與威懾和懲罰性賠償與行政罰款折抵問題。

注釋：

（1）參見重慶市人民檢察院第五分院訴吳成剛生態破壞案，重慶市第五中級人民法院（2022）渝05民初39號民事判決書。

（2）參見江蘇省建湖縣人民檢察院訴張少山等32人非法采礦、馬某掩飾、隱瞞犯罪所得刑事附帶民事公益訴訟案，載《最高人民法院公報》2023年第6期；吉林市人民檢察院訴王志彥等生態破壞案，吉林市中級人民法院（2022）吉02民初88號民事判決書。

（3）參見山東濰坊昌邑市人民檢察院訴李某某環境污染刑事附帶民事公益訴訟案，載最高人民檢察院網站：https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202308/

t20230815_624952.shtml#2，2024年4月17日訪問。

（4）參見官克良、鄒美林等非法持有、私藏槍支等案，江西省黎川縣人民法院（2022）贛1022刑初41號刑事判決書。

（5）例如，同樣是超標排放，《大氣污染防治法》第99條和《土壤污染防治法》第87條所設定的罰款幅度便不相同。

（6）例如，同樣是向淡水水域超標排放污染物，由于對象和污染物種類的區別，《水污染防治法》第83條和《長江保護法》第89條所設定的罰款幅度也不相同。

（7）研究表明，對罰款數額設定最高或最低數額限制可能會產生“錨點效應”（Phenomenon Anchoring），誘導決策者做出數額認定時以限額為基點或參照。See Amos Tversky amp; Daniel Kahneman，Judgment under Uncertainty：Heuristics and Biases，Science，Vol.185：4157，p.1128（1974）；Michael J. Saks，et al.，Reducing Variability in Civil Jury Awards，Law and Human Behavior，Vol.21：3，p.254（1997）.

（8）這種賠償類似于現代侵權法對名譽（榮譽）損害的賠償或精神損害賠償。See Dorsey Ellis，Fairness and efficiency in the law of punitive damages，Southern California Law Review，Vol.56：1，p.15（1984）.

（9）See Wilkes v. Wood，（1763） 98 ER 489.

（10）See Genay v. Norris，1 S.C.L. 6 （1784）.

（11）See Stovall v. Smith，43 Ky. 378 （1844），Cass R. Sunstein，Daniel Kahneman amp; David Schkade，Assessing Punitive Damages （with Notes on Cognition and Valuation in Law），Yale Law Journal，Vol.107：7，p.2082-2086 （1998）.

（12）See Luther v. Shaw，147 N.W. 18 （1914）.

（13）See Browning-Ferris Industries of Vermont，Inc. v. Kelco Disposal，Inc.，109 S.Ct. 2909 （1989）.

（14）See Willis amp; Bro. v. McNeill，57 Tex. 465 （1882）；Texas P. Ry. Co. v. Nicholson，61 Tex. 491（1884）；McMurray v. Stanley，69 Tex. 227 （1887）；Wilkinson v. Boor Singh，93 Cal. App. 337 （1928）；Toole v. Richardson-Merrell Inc.，251 Cal.App.2d 689 （1967）； et al.

（15）See Allard v. Ford Motor Credit Co.，139 Vt. 162 （1980）.

（16）See Pezzano v. Bonneau，133 Vt. 88 （1974）；Kirkbride v. Lisbon Contractors，Inc.，521 Pa. 97 （1989）.

（17）See Missouri Pac. Ry. Co. v. Humes，6 S. Ct. 110 （1885）；Ibid. at 1320.

（18）See Pacific Mut. Life Ins. Co. v. Haslip，111 S. Ct. 1032 （1991）.

（19）See Glasscock，et al. v. Armstrong Cork Co.，946 F.2d 1085 （1991）.

（20）See TXO Production Corp. v. Alliance Resources Corp，113 S. Ct. 2711 （1993）.

（21）See BMW of North America，Inc. v. Gore，116 S. Ct. 1589（1996）.

（22）See State Farm Mut. Auto. Ins. Co. v. Campbell，123 S. Ct. 1513 （2003）.

（23）See Mitchell，Jr. v. Fortis Ins. Co.，385 S.C. 570 （2009）.

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（責任編輯 曹樹青）