關于海南公路投融資改革創新的思考

李興欣

（海南省交通投資控股有限公司，海南 海口 570100）

自1988 年建省以來，海南對公路管理及投融資體制進行了多方探索：建省之初，公路建設主要依靠政府投資及境外貸款，由政府負責項目的投、融、建、管、養全流程；1993 年成立了以公路投融資為主業的股份制公司——海南高速公路股份有限公司，通過貸款、定向募集和發行新股等方式籌集資金，支撐了G98 東段等高速公路的建設；1994年海南省率先進行了燃油附加費改革，將過路費、過橋費、公路養路費和公路運輸管理費“四費合一”，統一征收燃油附加費，2008 年響應國家成品油稅費改革，在海南省燃油附加費中取消公路養路費和公路運輸管理費兩項費用，將燃油附加費調整為車輛通行附加費，建立了高速公路建設的可持續資金來源，形成了“規費質押、舉債修路、收費還貸”和“省級投資、市縣籌資、統貸統還”的公路投融資模式；2011 年成立省交通控股有限公司，利用銀行貸款、短期融資券、中期票據等方式籌集資金，完成洋浦一小時交通圈、海文高速改建、西線高速改建和屯昌至瓊中高速公路等項目建設。2015年，海南省交通運輸廳成立省交通工程建設局，承擔項目法人職責，采用代建制、代建+監理、PMC 項目管理承包、EPC 設計施工總承包等項目管理模式。2022 年11 月，省政府授權將“十四五”期間待開工的63個省級項目業主變更為省交通投資控股有限公司和海南公路建設項目管理有限公司。

自1994 年開始征收機動車輛燃油附加費以來，海南公路建設探索實施了股份制、傳統代建制、交通投融資平臺等多種模式，但在車輛通行附加費由政府征收，定性為政府性基金收入的背景下，海南公路建設以政府投資為主的模式沒有發生根本改變。

一、海南省公路投融資模式改革創新的必要性

隨著經濟社會發展，改革深入推進，交通運輸投融資環境發生較大變化，海南省公路投融資模式也進入轉型的關鍵階段。

一是“十四五”公路基礎設施投資任務重。“十四五”是海南省加快構建綜合立體交通體系的黃金期，公路基礎設施需求持續擴大、建設任務重，“十四五”時期公路交通建設領域總投資額較“十三五”翻番，受制于海南省地方政府專項債券限額以及通行附加費收入情況等因素，能夠安排用于公路建設的地方資金有限，“十四五”時期及未來公路交通建設資金保障面臨較大挑戰。

二是公路建設資金來源市場化程度不足。目前海南省高等級公路建設資金主要來源于中央補助和地方各級財政資金，缺乏市場化融資。“十三五”期間海南省公路建設總投資逾800 億元，其中中央車購稅補助資金占總投資的14%，各級財政公共預算資金占總投資的37.5%，地債資金占總投資的31.7%；中央綜合財力補助資金占總投資的14.6%；中央專項建設基金（2017 年中央加大地債額度后不再安排）占總投資的2.2%，沒有進行市場化融資。

三是通行附加費收入杠桿作用無法發揮。海南省車輛通行附加費基于燃油消耗量收費，收入無法對應到單個公路項目，項目投資回報難以測算，且車輛通行附加費屬于政府性基金收入，受政府隱性債務規定限制，不能用于融資。這使得目前海南通行費收入杠桿作用難以發揮，社會資本參與海南公路投資建設存在一定障礙。

海南省當前公路投融資體制存在的問題制約了公路建設管理的高效性以及市場化融資能力，也不能滿足自貿港建設和國家方針政策對海南省公路建設發展提出的新要求。

二、各省份交通投融資經驗做法

（一）深化交通建設項目投融資模式創新

一是多措并舉，創新交通建設項目投融資模式。江蘇試點推廣“股權投資+施工總承包”模式。在嚴控隱性債務風險的前提下，根據單個項目預測收益情況，吸引社會投資人對參建項目直接股權投資，籌集項目資本金，控制建設成本，此模式在江蘇南通繞城高速公路項目、江陰靖江長江隧道、張靖皋長江大橋等項目推廣采用。湖北采用“BOT+EPC”強強聯合模式，湖北交投公開遴選或競爭性談判確定施工單位合伙人，湖北交投作為牽頭人與施工單位合伙人組建聯合體參與高速公路項目投資人招標，中標后共同履約。

二是資本撬動，運用“基金+”模式擴大有效投資。廣西由省屬交投集團作為主要發起人設立建設投資基金，基金計劃總規模1000 億元，母基金由交投集團與自治區財政出資150 億元共同設立，財政資金引導、撬動社會資本作為資本金投入項目。江西省交投集團與交通發展基金、保險公司及項目承包人作為LP 共同成立江西交投高速公路投資基金，作為交通強省母基金，注冊規模100.01 億元，由母基金與江西省交投集團各出資50%。福建省引進“基金+”、特許經營模式，吸引社會資本參與建設，緩解省市交通建設資金壓力，推動寧（德）至古（田）高速公路、三明胡坊至巖前高速公路等5 個項目落地建設，累計帶動投資344 億元。

三是肥瘦搭配，做好項目前期包裝。湖南將效益較好且有車購稅支持的國高網項目與效益相對較差的省高網項目打捆，擴大項目規模，增強項目市場吸引力。甘肅通過收費公路帶動非收費公路的方式，以收益搭配、項目搭配、主次搭配多種組合，將收費國道與城市片區綜合開發捆綁、收費國高國道搭配非收費國道縣道、收費國道與省級高速打包、主線帶連接線統籌算賬等，解決普通公路建設養護資金缺口。

（二）拓展新業務，注入新資源，反哺交通主業發展。

一是充分利用交通項目外溢效應，積極探索“交通+”，打造路衍經濟增長點。江蘇鹽城射陽縣充分發揮高速公路建設拉動沿線招商引資、土地增值、旅游開發的積極作用，將安徒生童話園、日月島生態旅游區、黃沙港國家中心漁港等項目，與沿線高速公路同步投資開發建設，釋放路衍經濟收益。浙江一些區縣積極將無收益的交通基礎設施項目與收益資源打包，如甬臺溫高速三門聯絡線采用“交通+資源”模式，探索“高速公路特許經營權+采礦權”市場化聯合開發試點，采用采礦權收入反哺公路建設項目資金。海鹽縣將疏港公路作為港口、碼頭等經營性資產的一部分進行整體策劃，積極推進嘉興海河聯運示范區海鹽多式聯運工程，通過港口碼頭業態開發、客運綜合體商鋪辦公用房、停車場、廣告等收入來平衡資金，申報專項債券額度。

二是充分挖掘交通企業投融資潛力，將優質資源注入，做大做強本地交通企業。江蘇連云港市政府將石梁河庫區采砂經營權注入連云港交通集團，統籌提升石梁河水庫綜合整治和資源保護利用水平，產生的收益用于做強企業現金流及再融資。江西景德鎮各縣區政府以自持注入方式將土地、礦產、加油站注入市級路橋集團，由該企業投資建設區縣普通公路項目。

（三）盤活存量經營性資產，形成良性循環。

一是積極參與試點發行基礎設施REITs。浙江省交通投資集團成功發行兩單REITs 產品，一是杭徽高速公路公募REIT，募集資金43.6 億元，資金全部用于省交通集團新上高速公路項目建設。浙江滬杭甬高速公路公司作為原始權益人的“中金—浙江滬杭甬—申嘉湖杭高速公路資產支持專項計劃”在上交所成功上市發行，是迄今市場發行規模最大的基礎設施私募REIT項目。山東于2022 年申報發行基礎設施公募REIT，成為“黃河流域生態保護和高質量發展”國家重大戰略區域和山東省首單獲批的基礎設施公募REITs。

二是提升存量資產價值。廣西依法推動不動產登記和土地作價出資轉增廣西交投資本金，對6 條高速公路土地進行評估增值，評估確權面積約5.38 萬畝，初步測算評估增值金額47 億元，預計后期所有高速公路土地完成確權后總體可評估增值300 億元以上，做大交通企業資產，降低資產負債率，增強交通企業融資能力。云南省交通運輸廳積極指導省屬企業以讓渡資產收益權獲取增量資金的方式支持新建項目建設，形成存量資產和新增投資的良性循環。

（四）加強“政企金”合作，共謀新發展。

積極爭取金融機構專項配套政策支持。

云南省每年召開銀政企座談會，爭取國開行制定了針對云南專項配套政策，將多個項目納入重點項目清單，在單列貸款規模、延長貸款期限、降低資本金比例、制定利率優惠政策、開辟綠色審批通道等方面給予差異化支持政策。福建成立由省交通運輸廳領導掛帥的工作專班，與省農發行建立常態化溝通協調機制，簽訂戰略合作協議，優化貸款方案，在貸款期限、貸款利率、還款模式和審批手續四個方面出臺優惠政策。廣西交通運輸廳與中國銀行、交通銀行、國家開發銀行、農業銀行、工商銀行廣西分行等簽訂交通強區戰略合作協議，對區交通基礎設施建設提供超1.5 萬億元綜合金融服務支持。廣西開展融資再安排，即由國開行牽頭組建銀團，按照市場化的原則對1500 億元存量債務進行置換，重新簽訂貸款期限為30 年的貸款合同，在還款方式上實行“統一舉債、統一收支、統一管理”。延長債務期限，降低融資利率，年均節省財務成本5 億元。

三、對海南省公路投融資模式創新的啟示

在交通領域投資建設領域，各省已全面推行了市場化投融資體制，各地交投在各項政策支持下，通過自身市場化運作不斷創新發展，承接了當地交通基礎設施項目的建設任務。雖然各省省情和政策不同，但一些好的經驗和做法仍富有借鑒價值和啟示意義。

（一）交通領域需要市場化的投融資機制

實行政企職責分開制，政府部門僅負責行業指導及監管等，不承擔各項建設項目的業主職責。如廣西交通運輸廳在項目建設中僅負責規劃及業務指導，完成項目初步設計后由企業負責投資建設以及運營管理工作，由企業通過市場化運作完成各項投資任務，其名下經營性資產已劃轉各省級交通企業。海南省交通基礎設施建設業主雖已移交給省交投及省路橋，但受限于車輛通行附加費性質及征收方式，公路建設仍然以財政性資金投入為主，資金籌措來源有限，無法滿足自由貿易港交通基礎設施大投入、大建設的要求。

（二）做大做優省級交通企業是各省的普遍做法

各省通過統籌省屬綜合交通相關企業戰略重組、優化國有資本配置，推動公路、鐵路等綜合交通相關資源深度整合，實現綜合交通相關產業轉型升級。目前，各省基本都設立省級交通投資公司，注入優質資產資源，賦予優惠政策，由其承擔項目建設投融資任務，有力推動了當地高速公路、鐵路、機場、港口、城市軌道交通和物流設施等綜合交通發展，各地交投公司資產也基本都超過千億，每年帶動上千億元的交通基礎設施投資項目。培育發展省級交通平臺公司，發揮平臺公司投融資優勢，通過市場方式給予投融資支持，吸引和撬動社會資本加大投入，可滿足“十四五”交通基礎設施投資資金需求，加快自貿港建設進程。

（三）各地交通高速發展離不開金融機構的大力支持

交通基礎設施投資有著單次投入大、回報周期長的典型特征，廣西、河南等交通投資高速發展，年投資額超千億的地區，當地承擔交通基礎設施建設的省屬企業均與多家金融機構建立起良好的合作關系，充分利用銀行信貸、債券、融資租賃、保險、REITs等資金來源，覆蓋全渠道、全品種，單個公路項目除20%～35%的項目資本金外，剩余資金由金融機構提供支持。

四、對海南省公路投融資改革創新的建議

鑒于上述經驗做法，結合海南省實際情況，提出如下建議：

一是探索多元化公路項目投融資模式。

投融資模式研究先行，在項目建議階段，同步啟動投融資模式研究，按項目實際情況及預測車流量，合理選擇投融資模式，在車輛通行附加費尚未改革前，項目可探索“兩步走”的方式，做好改革前后的銜接。

二是整合省內存量交通經營性資源。將現行分散的高速公路、沿線服務區、養護基地等公路資產用地確權后，根據土地性質，采用劃撥或作價出資方式注入海南交投，將海南交投、海南高速、海南路橋等企業重組為海南交通集團，打造千億級交通投融資企業，支撐“十四五”及后續公路項目建設。

三是盡快推動車輛通行附加費改革。將通行費性質由政府性基金收入轉變為資產的經營性收入，使其回歸市場化，從而使項目具備市場化融資的前提。將存量高速公路轉為經營性公路，資產及收益權歸企業所有，為下一步通過基礎設施公募REITs 盤活創造條件。

四是深化“政金企”合作。在政府主管單位、金融機構和交通企業之間建立常態化的工作對接機制，強化項目信息共享，支持金融機構深入參與項目前期研究，確保項目投融資方案可落地，爭取金融機構出臺針對海南自貿港的專項支持政策。