基于公路養(yǎng)護工程項目投資管控的內(nèi)部審計監(jiān)督簡析

吳壯鵬

（廣州市道路養(yǎng)護中心，廣東 廣州 510080）

引言

當前我國處在建設(shè)交通強國、構(gòu)建現(xiàn)代綜合立體交通網(wǎng)的重要時期。公路正在由以建養(yǎng)并重逐漸轉(zhuǎn)為以養(yǎng)為主的新的歷史發(fā)展階段。為此，落實公路高質(zhì)量養(yǎng)護管理工作，對維持和提高公路良好技術(shù)狀況和路況水平，有效維護好公路基礎(chǔ)設(shè)施路網(wǎng)整體效能，提高公路暢安舒美，促進國民經(jīng)濟與社會高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，滿足人們?nèi)粘３鲂行枰哂蟹浅Ｖ匾囊饬x。公路養(yǎng)護包括日常養(yǎng)護和養(yǎng)護工程。公路養(yǎng)護工程（包括預(yù)防養(yǎng)護、修復(fù)養(yǎng)護、專項養(yǎng)護和應(yīng)急養(yǎng)護）項目管理是養(yǎng)護管理工作的重要內(nèi)容，通過對項目投資管控審計，進一步提升公路養(yǎng)護行業(yè)治理能力，促進公路養(yǎng)護工作提質(zhì)增效顯得尤為重要。本文結(jié)合廣州市國省公路養(yǎng)護工程管理的實際情況，從養(yǎng)護支出預(yù)算管控的角度，探討項目投資管控的主要內(nèi)容和內(nèi)部審計監(jiān)督在項目投資管控中的作用，并提出相應(yīng)的策略與建議，以期對項目投資管控的內(nèi)部審計監(jiān)督提供一定的理論指導和實踐參考，對于強化投資預(yù)算和支出管理，防止出現(xiàn)資金浪費或超支，提高項目投資管控水平具有現(xiàn)實意義。

一、公路養(yǎng)護工程投資管控主要內(nèi)容

近年來，我國在公路養(yǎng)護工程項目投資管控方面取得了一定的成效，但仍存在一些問題和挑戰(zhàn)。例如，項目投資方案論證不充分、設(shè)計變更多、預(yù)算編制的科學性和合理性有待提高；項目管理不夠嚴格，投資管控手段單一，缺乏科學的評估和動態(tài)監(jiān)測手段，養(yǎng)護數(shù)字化管理亟待提高；有的超過投資預(yù)算（計劃）幅度偏大；項目投資績效未能達到預(yù)期目標等。項目投資管控應(yīng)針對項目不同階段（主要包括項目前期決策、預(yù)算（計劃）編制、工程設(shè)計、工程施工、工程驗收、后評價）管控的主要內(nèi)容，圍繞實現(xiàn)投資、進度、質(zhì)量、安全等目標，確保項目順利完成、提高項目投資績效。

（一）項目前期決策階段

投資管控主要體現(xiàn)從技術(shù)經(jīng)濟角度科學合理篩選項目。通過評定項目公路技術(shù)狀況、分析養(yǎng)護需求、科學合理篩選需要實施的項目，合理確定項目養(yǎng)護技術(shù)方案，編制投資估算，強化項目入庫決策的科學合理性和入庫后對項目實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整和定期更新管理。

（二）項目預(yù)算（計劃）編制階段

投資管控主要體現(xiàn)在如何利用有限的年度財政資金合理安排年度項目及預(yù)算。公路部門應(yīng)根據(jù)年度工作任務(wù)和年度財政資金規(guī)模，在項目庫的基礎(chǔ)上作進一步分析選項，將績效管理融合到預(yù)算編制過程中，按輕重緩急從項目庫中挑選養(yǎng)護工程項目，編制科學、合理的年度項目預(yù)算（計劃）。

（三）項目設(shè)計階段

養(yǎng)護工程除技術(shù)特別復(fù)雜外，通常采用一階段施工圖設(shè)計，由于設(shè)計階段是項目投資成本管控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，投資管控主要體現(xiàn)在設(shè)計單位要對項目進一步調(diào)查診斷分析，確保設(shè)計符合技術(shù)經(jīng)濟性要求，對于投資額較大、技術(shù)復(fù)雜的項目應(yīng)提出多種計算方案作比選，計算各技術(shù)方案的工程量并匡算投資額，利用價值工程對各可行的設(shè)計方案進行綜合比選，按推薦方案做好施工圖設(shè)計并審核施工圖預(yù)算，公路部門應(yīng)選好并鼓勵設(shè)計單位主動控制和優(yōu)化項目投資成本，督促嚴把項目設(shè)計質(zhì)量，做好限額設(shè)計、優(yōu)化設(shè)計，合理控制投資規(guī)模。

（四）項目施工階段

投資管控主要體現(xiàn)在選擇合適的承包商，通過控制項目投資進度、工程質(zhì)量、工程結(jié)算，確保項目按照預(yù)定計劃順利推進。在項目發(fā)承包環(huán)節(jié)，主要是編制工程量清單及采購招標最高限價，通過合規(guī)、科學的采購招標策劃及合約規(guī)劃，采購招標過程管理，以市場競爭的合理價格選擇合適的承包商并簽署合同；在實施環(huán)節(jié)，主要包括編制合理的項目資金使用計劃、掌握施工現(xiàn)場實施情況的真實性、優(yōu)化施工方案、審核工程預(yù)付款和進度款、審核工程變更和簽證、材料調(diào)差等內(nèi)容。

（五）項目驗收階段

投資管控主要體現(xiàn)在對項目進行驗收和質(zhì)量評定，確保項目符合質(zhì)量要求，按照項目預(yù)算嚴格控制養(yǎng)護工程實際支出，達到投資效果。

（六）項目后評價工作

包括項目評審和審計，評審主要側(cè)重于投資造價的準確性把控，對投資估算、施工圖預(yù)算、投標限價、工程變更等進行評審；審計除關(guān)注投資造價的準確性外，還要關(guān)注建設(shè)管理的合規(guī)性。通過對項目的后評價，收集歸納項目投資各階段存在的問題、教訓、經(jīng)驗并建立類似項目數(shù)據(jù)庫，進一步提升后續(xù)項目投資管控水平。

二、公路養(yǎng)護工程項目投資管控的內(nèi)部審計監(jiān)督內(nèi)容概述

內(nèi)審部門實施項目審計時，根據(jù)項目不同階段投資管控的內(nèi)容和特點以及審計效果，以投資管控為核心，以資金流向為主線核實項目支出的真實性，點面結(jié)合，突出審計重點并提出解決方案。各階段內(nèi)部審計監(jiān)督重點概述如下：

（一）項目前期決策和預(yù)算編制階段

針對有些公路養(yǎng)護單位未能從項目成本的有效性（成果/成本）正確認識公路技術(shù)狀況衰變規(guī)律和預(yù)防養(yǎng)護的必要性，通過公路技術(shù)狀況檢測評定、養(yǎng)護需求分析、養(yǎng)護方案比選，科學把握預(yù)防時機，推動公路養(yǎng)護理念和方式從被動修復(fù)向主動預(yù)防轉(zhuǎn)變，強化預(yù)防養(yǎng)護效果跟蹤評價等問題,為提高審計的效果，內(nèi)部審計重點可從事后的合規(guī)性審計轉(zhuǎn)向前瞻性建議，通過把握預(yù)防養(yǎng)護項目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵數(shù)據(jù)，綜合考慮項目的技術(shù)、經(jīng)濟等因素，審查項目投資規(guī)模是否適當，是否偏離實際需求，導致投資效果低；審查概算總費用是否完整、合理；通過發(fā)揮內(nèi)部審計咨詢功能，以提高項目入庫和預(yù)算安排的科學性、合理性以及概算的準確性。

（二）項目設(shè)計階段

基于審計的合法性和有效性等考慮，可從合規(guī)性轉(zhuǎn)向真實性審計，重點審查勘察設(shè)計中是否存在違反程序的“三邊”（邊勘察、邊設(shè)計、邊施工）問題；審查是否因地勘不實、設(shè)計不深、質(zhì)量把控不嚴導致頻繁的設(shè)計變更問題；審查是否存在施工圖預(yù)算超概算問題；對復(fù)雜的項目是否進行設(shè)計方案比選、是否存在過度設(shè)計、有無成本優(yōu)化等。通過審查施工圖設(shè)計的技術(shù)經(jīng)濟性，提高設(shè)計質(zhì)量，減少變更和潛在的成本風險。

（三）項目施工階段

在按規(guī)定進行招標選擇合適的承包商時，主要審查招標人對工程量清單復(fù)核情況、招標限價是否高于財政預(yù)算評審結(jié)果、招標條件設(shè)置是否合理公平以及符合營商環(huán)境等規(guī)定、是否未按招標程序進行招標、投標人和投標文件是否真實合規(guī)、評標過程和確定中標人的依據(jù)是否充分，有無圍標、串標等違法行為；在合同環(huán)節(jié)，主要審查合同的合法合規(guī)性、合同組成和條款的完整性、合同中的風險分析及控制（如分析招標文件有無遺漏導致后期實施的潛在風險；投標文件中清單單價是否存在明顯的倚高倚低報價；分析合同中承包內(nèi)容與招投標文件、施工圖紙約定范圍和內(nèi)容是否一致，是否存在遺漏和重復(fù)的工程內(nèi)容；合同約定的價款形式與風險分攤、合同價款調(diào)整條件等是否清晰明確等）、材料調(diào)差條件和解決辦法等，以控制項目風險，確保合同正常履約；在工程價款結(jié)算環(huán)節(jié)，主要審查竣工結(jié)算的真實性、合法性和合理性，要以施工圖、設(shè)計變更、招標文件和投標書為基礎(chǔ)，以合同結(jié)算書、竣工圖為依據(jù)，以施工現(xiàn)場實際工程量核實為準；工程計價是否按合同約定原則進行（主要包括審查結(jié)算方式和時間是否符合合同約定條款；是否按時足額扣回預(yù)付款等款項；審查變更和簽證原因，調(diào)查分析是否因設(shè)計錯漏碰缺和失誤、施工安排不合理、質(zhì)量管理不善等導致費用增加和損失浪費等現(xiàn)象；審查設(shè)計變更和簽證內(nèi)容，重點留意工程量計算是否準確，結(jié)算時有無多計重計，特別是要關(guān)注隱蔽工程數(shù)量計算的準確性或合理性，對增加的工程量單價是否按合同約定的原則確定，是否存在錯套、高套、多套等手法虛增結(jié)算款；有無偷工減料、材料品質(zhì)不符等現(xiàn)象），調(diào)整材料價格是否符合合同約定的條件（有無高套材料價格），以有效控制工程結(jié)算價（決算），防范工程款不實和超付現(xiàn)象。

（四）項目驗收階段

施工單位完成設(shè)計文件和合同約定的各項內(nèi)容后向業(yè)主單位申請驗收，內(nèi)審主要審查項目是否符合驗收條件，質(zhì)量缺陷是否整改到位、質(zhì)量評定或鑒定是否達到合格、竣工結(jié)算（決算）、技術(shù)檔案和施工管理資料整理歸檔等、審查和評價項目驗收是否存在流于形式，導致工程質(zhì)量與竣工驗收情況不一致等。

三、內(nèi)部審計監(jiān)督在公路養(yǎng)護工程項目投資管控中的作用

公路業(yè)主單位內(nèi)審部門對項目投資進行內(nèi)部審計，是運用系統(tǒng)和規(guī)范方法從投資行為、信息、制度三個維度審查和評價公路業(yè)主單位對項目投資經(jīng)管責任的履行情況，以促進公路業(yè)主單位提升項目投資管控水平。

目前，我國財政理財觀和方法發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，績效管理已融入到預(yù)算管理中，實現(xiàn)預(yù)算績效一體化，加強績效評價管理工作，積極發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)督作用，進一步強化了預(yù)算單位花錢必問效理財觀和履職能力。當前，公路部門作為財政預(yù)算單位，有效發(fā)揮項目投資管控的內(nèi)部審計監(jiān)督作用具有十分重要的意義：

（一）提高項目投資管理水平

通過對項目前期決策、預(yù)算（計劃）編制、工程設(shè)計、工程施工、工程驗收階段的投資管控側(cè)重點開展審查和評價，促進公路部門科學合理安排預(yù)算，控制項目投資，提高項目績效，及時改進內(nèi)部審計，提出內(nèi)部控制和風險管理存在的問題，進一步提高項目的績效和投資管控水平。

（二）保障資金使用的合規(guī)性

通過審查項目投資業(yè)務(wù)的資金流向，全面了解項目資金的使用支出情況，審查項目多元化臺賬（包括各階段投資對比表、合同動態(tài)管理臺賬、設(shè)計變更臺賬、技術(shù)經(jīng)濟簽證臺賬、工程支付等臺賬），監(jiān)督項目相關(guān)支出的真實性和合規(guī)性，防范項目資金的濫用、浪費及舞弊，提高項目投資信息的真實性，以保障項目資金使用的合規(guī)性。

（三）優(yōu)化項目投資效益

通過審查項目業(yè)主單位前期項目入庫和預(yù)算安排依據(jù)是否充分，是否建立工程變更審批、工程款支付、合同管理等內(nèi)部控制制度，評價項目是否貫徹全壽命周期效益最優(yōu)的公路養(yǎng)護理念（除了考慮項目投資時的成本，也要考慮項目完工后的養(yǎng)護成本），達到科學性、經(jīng)濟性、合理性；是否通過方案比選和成本優(yōu)化提高設(shè)計的經(jīng)濟性，減少變更和潛在的成本風險等。通過審計發(fā)現(xiàn)項目投資存在的問題并及時調(diào)整，考慮管理、技術(shù)性和經(jīng)濟性，平衡完成項目投資、質(zhì)量、進度、安全目標，優(yōu)化項目投資效果，提高項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

例如，通過對公路小維費的審計，發(fā)現(xiàn)個別養(yǎng)護線路預(yù)算調(diào)劑幅度大，成本明細核算不夠準確，實際開支與對應(yīng)的年初養(yǎng)護線路預(yù)算差別較大，資金的使用效果尚待加強。經(jīng)審計指出后，重點從完善公路小修保養(yǎng)標準化角度規(guī)范各養(yǎng)護線路預(yù)算管理，從加強各養(yǎng)護線路工、料、機等費用基礎(chǔ)計量和核算規(guī)范各養(yǎng)護線路的成本核算，分析各養(yǎng)護線路實際成本與預(yù)算的差異及原因，進一步規(guī)范小維費的使用和核算，提升養(yǎng)護資金的使用效果，防止由于養(yǎng)護不到位導致提前或增加后續(xù)公路養(yǎng)護資金的投入。

四、加強公路養(yǎng)護工程項目投資控制內(nèi)部審計監(jiān)督的策略

為了提高項目的投資管控和審計監(jiān)督效果，需要加強相應(yīng)的策略。具體如下：

（一）完善審計監(jiān)督制度

加強審計監(jiān)督是提高項目投資管控的重要措施。針對當前項目投資控制存在的問題，建立完善的審計監(jiān)督制度，明確審計監(jiān)督的內(nèi)容和要求，加強對審計監(jiān)督人員的培訓和考核，提高審計監(jiān)督的專業(yè)水平和監(jiān)督效果，提高審計監(jiān)督的覆蓋范圍和深度，促進項目業(yè)主單位進一步規(guī)范項目投資管理，提高項目投資的效果。

（二）強化投資管控及風險防范

加強投資管控及風險防范，建立風險管理機制，可以設(shè)立項目風險問題臺賬或風險清單，通過建立風險臺賬或風險清單，對投資管控的高風險點做重點審計監(jiān)督防范，有助于提高審計監(jiān)督效率，防范投資風險。

（三）推動養(yǎng)護技術(shù)創(chuàng)新與成本優(yōu)化

加強項目技術(shù)管理，推動技術(shù)創(chuàng)新，提高項目的效率和質(zhì)量，降低項目的成本和風險；加強全壽命周期效益最優(yōu)的公路養(yǎng)護理念，推動成本優(yōu)化（特別是要重視項目決策階段和設(shè)計階段），讓成本配置更合理。通過推動公路養(yǎng)護工程技術(shù)創(chuàng)新與成本優(yōu)化，提高項目的經(jīng)濟效益和社會效益。

（四）提高項目數(shù)字化管理水平

目前公路受地域、受損等條件影響較大，如何科學合理確定項目投資影響因子，建立公路養(yǎng)護項目決策模型，仍需不斷探究。審計通過發(fā)揮咨詢功能，促進本單位完善項目數(shù)字化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對項目信息從決策入庫、預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行、竣工驗收、運維全過程的實時監(jiān)控和管理，通過對項目全過程動態(tài)管理，及時掌握項目投資及變動情況，提高投資管控的效率和精度，有效防范項目投資風險，促進項目養(yǎng)護科學決策和管理水平不斷提升。

（五）健全考核評價機制

健全考核評價機制，要利用好項目投資管控情況的審計成果，對發(fā)現(xiàn)的問題及時進行整改，舉一反三，總結(jié)項目投資管控的經(jīng)驗和教訓，促進后續(xù)項目投資管控水平、效果和效益提升。同時，還應(yīng)該加強對審計法規(guī)的宣傳和培訓，通過“以審促改、以審提質(zhì)”提高相關(guān)人員的專業(yè)水平和工作效率，確保項目投資管控工作的順利開展。

五、結(jié)論與展望

（一）結(jié)論

本文從項目投資管控的主要內(nèi)容、審計監(jiān)督在項目投資管控中的作用和加強項目投資控制審計監(jiān)督的策略與建議等方面進行了研究分析。通過探討項目投資管控的情況，提出相應(yīng)的策略和建議，加強項目投資控制審計監(jiān)督的工作，提高項目的投資效益和管理水平，為項目的投資管控與監(jiān)督提供一定的理論指導和實踐參考。

總之，加強對項目投資管控審計監(jiān)督是保障項目高質(zhì)量建設(shè)的重要保證。通過提高投資管控水平，完善審計監(jiān)督制度、加強投資管控及風險防范、提高項目數(shù)字化管理水平、推動養(yǎng)護技術(shù)創(chuàng)新與成本優(yōu)化、健全考核評價機制等措施，進一步提高項目的投資效益和管理水平，促進公路養(yǎng)護行業(yè)的健康發(fā)展。希望本文所提出的策略和建議能夠為項目投資管控的審計監(jiān)督工作提供一定的理論指導和實踐參考，同時為公路養(yǎng)護行業(yè)的發(fā)展提供幫助。

（二）展望

本文研究存在一些局限性，主要表現(xiàn)在：第一，研究角度相對狹窄，主要從概念性和理論性探討，未能全面深入地從技術(shù)和經(jīng)濟性比選養(yǎng)護工程項目方案性、成本優(yōu)化等角度探討公路養(yǎng)護工程項目投資控制審計監(jiān)督問題；第二，數(shù)據(jù)來源受限，未能獲得實證數(shù)據(jù)進行深入分析，如針對具體公路養(yǎng)護工程項目的審計工作，體現(xiàn)審計監(jiān)督成效的案例，印證審計監(jiān)督的成效。因此，未來的研究可以在以上局限性的基礎(chǔ)上進行深入研究，拓展研究視角，增加實證數(shù)據(jù)來源，提高研究的深度和廣度。