基于公路養護工程項目投資管控的內部審計監督簡析

吳壯鵬

（廣州市道路養護中心，廣東 廣州 510080）

引言

當前我國處在建設交通強國、構建現代綜合立體交通網的重要時期。公路正在由以建養并重逐漸轉為以養為主的新的歷史發展階段。為此，落實公路高質量養護管理工作，對維持和提高公路良好技術狀況和路況水平，有效維護好公路基礎設施路網整體效能，提高公路暢安舒美，促進國民經濟與社會高質量可持續發展，滿足人們日常出行需要具有非常重要的意義。公路養護包括日常養護和養護工程。公路養護工程（包括預防養護、修復養護、專項養護和應急養護）項目管理是養護管理工作的重要內容，通過對項目投資管控審計，進一步提升公路養護行業治理能力，促進公路養護工作提質增效顯得尤為重要。本文結合廣州市國省公路養護工程管理的實際情況，從養護支出預算管控的角度，探討項目投資管控的主要內容和內部審計監督在項目投資管控中的作用，并提出相應的策略與建議，以期對項目投資管控的內部審計監督提供一定的理論指導和實踐參考，對于強化投資預算和支出管理，防止出現資金浪費或超支，提高項目投資管控水平具有現實意義。

一、公路養護工程投資管控主要內容

近年來，我國在公路養護工程項目投資管控方面取得了一定的成效，但仍存在一些問題和挑戰。例如，項目投資方案論證不充分、設計變更多、預算編制的科學性和合理性有待提高；項目管理不夠嚴格，投資管控手段單一，缺乏科學的評估和動態監測手段，養護數字化管理亟待提高；有的超過投資預算（計劃）幅度偏大；項目投資績效未能達到預期目標等。項目投資管控應針對項目不同階段（主要包括項目前期決策、預算（計劃）編制、工程設計、工程施工、工程驗收、后評價）管控的主要內容，圍繞實現投資、進度、質量、安全等目標，確保項目順利完成、提高項目投資績效。

（一）項目前期決策階段

投資管控主要體現從技術經濟角度科學合理篩選項目。通過評定項目公路技術狀況、分析養護需求、科學合理篩選需要實施的項目，合理確定項目養護技術方案，編制投資估算，強化項目入庫決策的科學合理性和入庫后對項目實現動態調整和定期更新管理。

（二）項目預算（計劃）編制階段

投資管控主要體現在如何利用有限的年度財政資金合理安排年度項目及預算。公路部門應根據年度工作任務和年度財政資金規模，在項目庫的基礎上作進一步分析選項，將績效管理融合到預算編制過程中，按輕重緩急從項目庫中挑選養護工程項目，編制科學、合理的年度項目預算（計劃）。

（三）項目設計階段

養護工程除技術特別復雜外，通常采用一階段施工圖設計，由于設計階段是項目投資成本管控的關鍵環節，投資管控主要體現在設計單位要對項目進一步調查診斷分析，確保設計符合技術經濟性要求，對于投資額較大、技術復雜的項目應提出多種計算方案作比選，計算各技術方案的工程量并匡算投資額，利用價值工程對各可行的設計方案進行綜合比選，按推薦方案做好施工圖設計并審核施工圖預算，公路部門應選好并鼓勵設計單位主動控制和優化項目投資成本，督促嚴把項目設計質量，做好限額設計、優化設計，合理控制投資規模。

（四）項目施工階段

投資管控主要體現在選擇合適的承包商，通過控制項目投資進度、工程質量、工程結算，確保項目按照預定計劃順利推進。在項目發承包環節，主要是編制工程量清單及采購招標最高限價，通過合規、科學的采購招標策劃及合約規劃，采購招標過程管理，以市場競爭的合理價格選擇合適的承包商并簽署合同；在實施環節，主要包括編制合理的項目資金使用計劃、掌握施工現場實施情況的真實性、優化施工方案、審核工程預付款和進度款、審核工程變更和簽證、材料調差等內容。

（五）項目驗收階段

投資管控主要體現在對項目進行驗收和質量評定，確保項目符合質量要求，按照項目預算嚴格控制養護工程實際支出，達到投資效果。

（六）項目后評價工作

包括項目評審和審計，評審主要側重于投資造價的準確性把控，對投資估算、施工圖預算、投標限價、工程變更等進行評審；審計除關注投資造價的準確性外，還要關注建設管理的合規性。通過對項目的后評價，收集歸納項目投資各階段存在的問題、教訓、經驗并建立類似項目數據庫，進一步提升后續項目投資管控水平。

二、公路養護工程項目投資管控的內部審計監督內容概述

內審部門實施項目審計時，根據項目不同階段投資管控的內容和特點以及審計效果，以投資管控為核心，以資金流向為主線核實項目支出的真實性，點面結合，突出審計重點并提出解決方案。各階段內部審計監督重點概述如下：

（一）項目前期決策和預算編制階段

針對有些公路養護單位未能從項目成本的有效性（成果/成本）正確認識公路技術狀況衰變規律和預防養護的必要性，通過公路技術狀況檢測評定、養護需求分析、養護方案比選，科學把握預防時機，推動公路養護理念和方式從被動修復向主動預防轉變，強化預防養護效果跟蹤評價等問題,為提高審計的效果，內部審計重點可從事后的合規性審計轉向前瞻性建議，通過把握預防養護項目的關鍵環節和關鍵數據，綜合考慮項目的技術、經濟等因素，審查項目投資規模是否適當，是否偏離實際需求，導致投資效果低；審查概算總費用是否完整、合理；通過發揮內部審計咨詢功能，以提高項目入庫和預算安排的科學性、合理性以及概算的準確性。

（二）項目設計階段

基于審計的合法性和有效性等考慮，可從合規性轉向真實性審計，重點審查勘察設計中是否存在違反程序的“三邊”（邊勘察、邊設計、邊施工）問題；審查是否因地勘不實、設計不深、質量把控不嚴導致頻繁的設計變更問題；審查是否存在施工圖預算超概算問題；對復雜的項目是否進行設計方案比選、是否存在過度設計、有無成本優化等。通過審查施工圖設計的技術經濟性，提高設計質量，減少變更和潛在的成本風險。

（三）項目施工階段

在按規定進行招標選擇合適的承包商時，主要審查招標人對工程量清單復核情況、招標限價是否高于財政預算評審結果、招標條件設置是否合理公平以及符合營商環境等規定、是否未按招標程序進行招標、投標人和投標文件是否真實合規、評標過程和確定中標人的依據是否充分，有無圍標、串標等違法行為；在合同環節，主要審查合同的合法合規性、合同組成和條款的完整性、合同中的風險分析及控制（如分析招標文件有無遺漏導致后期實施的潛在風險；投標文件中清單單價是否存在明顯的倚高倚低報價；分析合同中承包內容與招投標文件、施工圖紙約定范圍和內容是否一致，是否存在遺漏和重復的工程內容；合同約定的價款形式與風險分攤、合同價款調整條件等是否清晰明確等）、材料調差條件和解決辦法等，以控制項目風險，確保合同正常履約；在工程價款結算環節，主要審查竣工結算的真實性、合法性和合理性，要以施工圖、設計變更、招標文件和投標書為基礎，以合同結算書、竣工圖為依據，以施工現場實際工程量核實為準；工程計價是否按合同約定原則進行（主要包括審查結算方式和時間是否符合合同約定條款；是否按時足額扣回預付款等款項；審查變更和簽證原因，調查分析是否因設計錯漏碰缺和失誤、施工安排不合理、質量管理不善等導致費用增加和損失浪費等現象；審查設計變更和簽證內容，重點留意工程量計算是否準確，結算時有無多計重計，特別是要關注隱蔽工程數量計算的準確性或合理性，對增加的工程量單價是否按合同約定的原則確定，是否存在錯套、高套、多套等手法虛增結算款；有無偷工減料、材料品質不符等現象），調整材料價格是否符合合同約定的條件（有無高套材料價格），以有效控制工程結算價（決算），防范工程款不實和超付現象。

（四）項目驗收階段

施工單位完成設計文件和合同約定的各項內容后向業主單位申請驗收，內審主要審查項目是否符合驗收條件，質量缺陷是否整改到位、質量評定或鑒定是否達到合格、竣工結算（決算）、技術檔案和施工管理資料整理歸檔等、審查和評價項目驗收是否存在流于形式，導致工程質量與竣工驗收情況不一致等。

三、內部審計監督在公路養護工程項目投資管控中的作用

公路業主單位內審部門對項目投資進行內部審計，是運用系統和規范方法從投資行為、信息、制度三個維度審查和評價公路業主單位對項目投資經管責任的履行情況，以促進公路業主單位提升項目投資管控水平。

目前，我國財政理財觀和方法發生重大的轉變，績效管理已融入到預算管理中，實現預算績效一體化，加強績效評價管理工作，積極發揮內外部監督作用，進一步強化了預算單位花錢必問效理財觀和履職能力。當前，公路部門作為財政預算單位，有效發揮項目投資管控的內部審計監督作用具有十分重要的意義：

（一）提高項目投資管理水平

通過對項目前期決策、預算（計劃）編制、工程設計、工程施工、工程驗收階段的投資管控側重點開展審查和評價，促進公路部門科學合理安排預算，控制項目投資，提高項目績效，及時改進內部審計，提出內部控制和風險管理存在的問題，進一步提高項目的績效和投資管控水平。

（二）保障資金使用的合規性

通過審查項目投資業務的資金流向，全面了解項目資金的使用支出情況，審查項目多元化臺賬（包括各階段投資對比表、合同動態管理臺賬、設計變更臺賬、技術經濟簽證臺賬、工程支付等臺賬），監督項目相關支出的真實性和合規性，防范項目資金的濫用、浪費及舞弊，提高項目投資信息的真實性，以保障項目資金使用的合規性。

（三）優化項目投資效益

通過審查項目業主單位前期項目入庫和預算安排依據是否充分，是否建立工程變更審批、工程款支付、合同管理等內部控制制度，評價項目是否貫徹全壽命周期效益最優的公路養護理念（除了考慮項目投資時的成本，也要考慮項目完工后的養護成本），達到科學性、經濟性、合理性；是否通過方案比選和成本優化提高設計的經濟性，減少變更和潛在的成本風險等。通過審計發現項目投資存在的問題并及時調整，考慮管理、技術性和經濟性，平衡完成項目投資、質量、進度、安全目標，優化項目投資效果，提高項目的經濟效益和社會效益。

例如，通過對公路小維費的審計，發現個別養護線路預算調劑幅度大，成本明細核算不夠準確，實際開支與對應的年初養護線路預算差別較大，資金的使用效果尚待加強。經審計指出后，重點從完善公路小修保養標準化角度規范各養護線路預算管理，從加強各養護線路工、料、機等費用基礎計量和核算規范各養護線路的成本核算，分析各養護線路實際成本與預算的差異及原因，進一步規范小維費的使用和核算，提升養護資金的使用效果，防止由于養護不到位導致提前或增加后續公路養護資金的投入。

四、加強公路養護工程項目投資控制內部審計監督的策略

為了提高項目的投資管控和審計監督效果，需要加強相應的策略。具體如下：

（一）完善審計監督制度

加強審計監督是提高項目投資管控的重要措施。針對當前項目投資控制存在的問題，建立完善的審計監督制度，明確審計監督的內容和要求，加強對審計監督人員的培訓和考核，提高審計監督的專業水平和監督效果，提高審計監督的覆蓋范圍和深度，促進項目業主單位進一步規范項目投資管理，提高項目投資的效果。

（二）強化投資管控及風險防范

加強投資管控及風險防范，建立風險管理機制，可以設立項目風險問題臺賬或風險清單，通過建立風險臺賬或風險清單，對投資管控的高風險點做重點審計監督防范，有助于提高審計監督效率，防范投資風險。

（三）推動養護技術創新與成本優化

加強項目技術管理，推動技術創新，提高項目的效率和質量，降低項目的成本和風險；加強全壽命周期效益最優的公路養護理念，推動成本優化（特別是要重視項目決策階段和設計階段），讓成本配置更合理。通過推動公路養護工程技術創新與成本優化，提高項目的經濟效益和社會效益。

（四）提高項目數字化管理水平

目前公路受地域、受損等條件影響較大，如何科學合理確定項目投資影響因子，建立公路養護項目決策模型，仍需不斷探究。審計通過發揮咨詢功能，促進本單位完善項目數字化管理系統，實現對項目信息從決策入庫、預算安排、預算執行、竣工驗收、運維全過程的實時監控和管理，通過對項目全過程動態管理，及時掌握項目投資及變動情況，提高投資管控的效率和精度，有效防范項目投資風險，促進項目養護科學決策和管理水平不斷提升。

（五）健全考核評價機制

健全考核評價機制，要利用好項目投資管控情況的審計成果，對發現的問題及時進行整改，舉一反三，總結項目投資管控的經驗和教訓，促進后續項目投資管控水平、效果和效益提升。同時，還應該加強對審計法規的宣傳和培訓，通過“以審促改、以審提質”提高相關人員的專業水平和工作效率，確保項目投資管控工作的順利開展。

五、結論與展望

（一）結論

本文從項目投資管控的主要內容、審計監督在項目投資管控中的作用和加強項目投資控制審計監督的策略與建議等方面進行了研究分析。通過探討項目投資管控的情況，提出相應的策略和建議，加強項目投資控制審計監督的工作，提高項目的投資效益和管理水平，為項目的投資管控與監督提供一定的理論指導和實踐參考。

總之，加強對項目投資管控審計監督是保障項目高質量建設的重要保證。通過提高投資管控水平，完善審計監督制度、加強投資管控及風險防范、提高項目數字化管理水平、推動養護技術創新與成本優化、健全考核評價機制等措施，進一步提高項目的投資效益和管理水平，促進公路養護行業的健康發展。希望本文所提出的策略和建議能夠為項目投資管控的審計監督工作提供一定的理論指導和實踐參考，同時為公路養護行業的發展提供幫助。

（二）展望

本文研究存在一些局限性，主要表現在：第一，研究角度相對狹窄，主要從概念性和理論性探討，未能全面深入地從技術和經濟性比選養護工程項目方案性、成本優化等角度探討公路養護工程項目投資控制審計監督問題；第二，數據來源受限，未能獲得實證數據進行深入分析，如針對具體公路養護工程項目的審計工作，體現審計監督成效的案例，印證審計監督的成效。因此，未來的研究可以在以上局限性的基礎上進行深入研究，拓展研究視角，增加實證數據來源，提高研究的深度和廣度。