國有港口企業內部審計現狀及風險策略討論

胡純鑫，王儒屹

（1.山東省港口集團有限公司，山東 青島 266000；2.山東港口集團服務發展集團有限公司，山東 青島 266000）

國有企業是我國社會建設的主導力量，是國民經濟的支柱。國有企業基于其國資背景，廣泛布局國計民生、基礎設施、命脈產業等行業和領域，其行為往往體現國家意志、代表人民利益。近年來，外部監管機構、行業組織、社會媒體等對國有企業關注愈發集中，為進一步肩負國企擔當、樹立良好形象，國企內部的監管也越來越深、越來越細。國有港口企業作為國有企業的重要構成，在暢通國際國內雙循環、銜內接外方面發揮重要作用。因此，近年來國有港口企業如何實現內部審計與外部審計相互協調、互為補充，越來越受到管理者的關注和重視。

一、國有港口企業內部審計概述

完善的公司治理可以促進企業的可持續發展。黨的十六大明確推進國有資產管理體制建設，這為國有企業完善內部治理架構、建立健全現代企業制度打下了堅實的基礎。作為內部控制的關鍵環節，內部審計既是防范和控制風險的關鍵手段，又是優化國有資本運行效率的重要方式，還是保證國有資本良好運行效果的有力舉措。高效率、高質量的內部審計是國有港口企業強化內部控制、保持企業內部治理結構穩定、平衡投資者和管理層訴求的的必然選擇。國有港口企業有效組織開展內部審計，有利于防范化解風險、避免資金損失、促進黨風廉政建設。

（一）內部審計分類

目前，按照審計對象區分，實務中的主流類型主要包括：財務審計、責任審計、工程審計、內控審計、合同審計、其他專項審計等。

財務審計是對資金收支、財務核算、經營績效、經濟效益實施內部監督，旨在合理評價經營管理情況，提升經營管理和經濟效益水平。責任審計是對承擔經營發展和經濟責任的管理者任期內有關責任和事項開展審計，執行責任審計的同時，通常會同時開展財務審計，旨在發現管理者履職期間的違規行為、判斷管理者履職水平。工程審計是對工程建設進度、工程造價等工程施工情況實施審計，例如對港口碼頭設施實施決算審計，工程審計往往在每個經營期末、工程決算時開展，主要是對工程進度和造價進行審查，確保工程進度和造價處于合理水平。內控審計是對內部控制的健全性、有效性實施審查，通過對內部控制情況進行觀察、對有關內部控制文件進行檢查、實施穿行測試等，保證內控設計得當、可以發揮作用。合同審計是通過檢查合同簽訂情況、合同變更情況、合同條款等，對簽訂合同有關情況進行審計，目的是為了確保企業合法權益得到有效保障，防范履約風險。其他專項審計是因特定目的對特定事項實施內部審計，范圍較為廣泛，例如為實現高新技術企業認定而開展的高新專項審計，為實現軟件企業和產品的認定而開展的雙軟專項審計等。

（二）內部審計特征

國有港口企業組織開展內部審計，主要是為了優化內部治理水平、提升企業管理能力，及時查漏補缺。基于此，主要從以下幾個方面反映出內部審計的特點。

一是以內部服務為目的

內部審計主要為了強化內部監管、提高國資運行效率，以滿足內部管理要求為目的。內部審計材料僅限用于內部，一般不作為外部鑒證使用。

二是受內部管理和主導

內部審計通常在董事會授權、管理層或主要領導主導下組織開展，實施人員相對于業務部門人員而言相對分離，但實施人員受雇于企業，獨立性方面相對受限。

三是根據需要確定類型

通常根據不同需要確定不同內部審計類型，且內部審計可實現貫穿于企業各類經濟活動的始終，例如為評價管理層經濟責任履職情況實施經濟責任審計、為保障合法權益規避風險履行合同實施合同審計等。

二、國有港口企業內部審計風險分析

國有港口企業內部審計風險是指在具體實施內部審計過程中，對本企業內部控制的有效性、經營管理的合法性、財務業績的真實性、資料資產的完整性、業務開展的合規性、崗位職責的匹配性、權利責任的對等性等方面進行監督檢查時，做出不恰當的審計結論、提出不合適的審計建議、發表不適當的審計意見的可能，出現上述可能或給企業造成不利影響。

從客觀和主管兩個方面來看，造成內部審計存在風險的原因大致歸納如下：

（一）客觀維度

1.內審規范缺乏行業特性

審計署早在1982 年便出臺了《審計署關于內部審計工作的規定》，這是國內首部內部審計的部門規章，后經過1995 年、2003 年、2018 年三次修訂，與時俱進，趨于完善。內部審計行業組織在2003 年發布的內部審計基本準則和諸多具體準則，后經不斷完善，目前已形成“1+23”（1 個基本準則、23 個具體準則）的內部審計準則體系。

針對不同的細分領域而言，主管部門結合行業特點，制定了具有行業特色的內部審計規范性文件。交通行業主管部門最早于1985 年頒布了《交通部直屬企事業單位內部審計工作暫行規定》，對交通部直屬企事業單位內部審計提出了明確要求；在此基礎之上，1989 年制定了《交通行業內部審計工作暫行規定》，1989 版《交通行業內部審計工作暫行規定》明確，接受交通部和地方雙重領導的港口，制定實施方案后要報交通部備案；后經1996 年、2004 年、2019 年三次補充完善，于2019 年1 月印發了《公路水路行業內部審計工作規定》。隨著管理體制的變革，交通行業主管部門更多保留了行政管理的職能，部屬港口管理權限逐級下放，港口企業已劃歸國資管理，2019版《公路水路行業內部審計工作規定》第二條明確該規定并不適用于中央及地方國資港口企業。雖然國務院國資委于2004 年頒布了《中央企業內部審計管理暫行辦法》、2020 年印發了《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，地方國資委也結合實際制定了相應工作辦法或指導意見，國有港口企業需要遵循履行出資人義務的國資監管部門制定的審計規章制度。但毋庸置疑，國資監管部門制定的內部審計工作辦法或指導意見，具有對國有企業的普遍適應性，缺乏港口企業的行業特點，進而導致國有港口企業內部審計實施過程中缺乏針對性地指導。

2.外部環境瞬息萬變

隨著社會主義市場經濟發展，多數國有企業打破固步自封的傳統思維和發展壁壘，在新經濟環境下努力擺脫歷史包袱、突破窠臼力求創新發展。在此情況下，內部審計涉及的領域早已不再局限于傳統的財務業績與資本收支兩個方面，逐步擴展覆蓋到經濟責任、投資問效、預算考核、內部控制等諸多領域，內部審計實施人員需要面對的業務、接觸的數據、收集的信息愈發廣泛、復雜，出現內部審計風險的可能性隨之增加。

2015 年寧波港和舟山港這一港口企業的“強強聯合”行為，是全國港口整合里程碑式的重要節點，拉開了國內沿海港口重組成功的序幕。對國有港口企業而言，為了實現資源集約，避免同質競爭、重復建設，區域港口整合勢在必行。港口整合以前，國有港口企業的股東構成可能不是單一同質的，其股東可能是中央企業、地方政府或地方國資監管部門、地方企業其中之一或多種組合，在不同持股主體間合理確定港口企業的股權價值，審計和評估是必要一環；在港口整合過程中，重組也不是一蹴而就的，而是分層分批推進實施的，每完成一層重組，大多數情況下還將實施內部審計。例如，2018 年山東省啟動港口整合，先整合濱州港、濰坊港、東營港組建渤海灣港，由青島港牽頭整合威海港，由煙臺港整合萊州港。歷經諸多次小重組，至2019年山東省港口集團組建，標志著山東省港口整合取得階段性成果。山東省港口整合分批推進過程中，除了確定股權價值的審計和評估外，因涉及原市屬港口企業主要領導人員崗位調整等原因，還實施了多次內部審計。

（二）主觀維度

1.人員素質不能滿足業務開展需要

工作人員的素質對內部審計工作能否順利實施和開展有著重要的影響。人員素質具體體現在道德品質、知識儲備、業務能力等方面。內部審計實施人員作為開展內部審計、實施審計程序、匯總審計材料、明確審計結論的主體，應該具備客觀、公正、誠信等基本品質，在知識和經驗儲備、業務能力方面與內部審計工作相匹配。在現實中，內部審計實施人員作為企業內部一員，有些會受制于外部壓力而避重就輕、含糊其辭，或是為包庇同事而隱瞞審計發現的問題，更有甚者收受賄賂協助有關人員轉移證據、對抗審查；有些因為知識缺乏、經驗不足、能力有限，不能勝任內部審計工作；有些因為慵懶懈怠、患得患失、缺乏擔當，不敢提出問題、揭露真相。專業勝任能力不足、人員素質與業務開展不匹配等問題，致使內部審計風險經常出現。

反觀近年多位國有港口企業“一把手”的落馬案例，國有港口企業內部審計人員在堅持原則和底線方面還需要進一步強化。例如，2017 年落馬的某國有港口企業原黨委書記、董事長，任職期間為某民營企業虛假競拍購得港口舊岸橋、港口港機配件采購中提供幫助；同年落馬的某國有港口企業原黨委書記、董事長，任職期間公款裝修；2020 年落馬的某國有港口企業原黨委書記、董事長，任職期間大肆鯨吞公款。反面案例層出不窮，從另一個角度也暴露出國有港口企業的內部審計存在疏漏，內部審計人員在對集采、招標、合同簽署等環節實施檢查和控制時，或因業務能力不足未能及時辨識，或因未能堅持底線原則故意隱瞞，導致未能暴露出問題和風險，內部審計未能充分發揮應有作用，致使國有權益受到侵害。

2.管理層對內部審計重視程度不夠

管理層的重視程度對內部審計工作能否順利實施和開展有著重要的影響。企業應該設置獨立的內部審計部門或外部聘請獨立第三方機構組織實施內部審計。在現實中，部分企業規模小或管理層“重業務輕管理”，未設立內部審計機構或設立了非獨立的內部審計機構，自上而下不重視內部審計等，出現內部審計人員沒有財務或審計相關從業背景、機構設施缺乏合理性、內部審計人員無法保持獨立性、內部人員不配合內部審計等情況，導致內部審計風險時有發生。

例如，某大型國有港口上市公司，其設置了獨立的內部審計部門，履行內部審計職責，其內部審計部門負責人雖然具備豐富的履歷背景，先后任基層科隊長、碼頭公司副職、碼頭公司正職等業務崗位，在任職港口內部審計部門負責人以前，未有過財務、審計或工程相關工作履歷，也并非財務、審計或工程相關專業出身。內部審計部門負責人不具備財務、審計或工程相關背景，其勝任能力令人存疑，一定程度上體現出在人員配備方面未能因“崗”制宜，管理層對內部審計重視程度有待進一步加強。

三、國有港口企業內部審計對策

（一）進一步建立健全有關行業制度

對于國家法律法規層面，內部審計相關領域的法律法規還應與時俱進，適時修訂完善，保障內部審計有法可依。對于內部審計行業監管層面，國資監管部門、港口行業主管部門可以聯合制定具備國有港口行業特點的內部審計工作辦法或指導意見，保障內部審計有規可查。對于企業內部管理制度層面，國有港口企業應基于國家法律法規、內部審計準則體系、國資監管部門或行業主管部門出臺的規章制度，制定適用于本企業的內部審計規章或制度，特別是在違規失責追責、保護擔當盡責等方面有所強化，確保有章可循。

（二）進一步提升審計人員勝任能力

一方面，提升內部審計人員準入門檻，在準入環節對品德素養、能力素養、專業素養等方面實施全面考察，杜絕“德”不配位、“能”不適崗情況發生，杜絕關系網和社交圈，確保國有港口企業內部審計人員品德、能力、素質與內部審計要求相匹配，同時也盡量避免出現港口一線調度或者其他生產人員轉崗至內部審計等管理崗位造成的不適崗、不勝任。

另一方面，增強內部審計人員繼續教育，社會、行業組織、企業通過開展業務能力培訓、黨風廉政教育等方式，不斷增強內部審計人員勝任能力。

（三）進一步改善審計工作開展環境

要杜絕部門掛靠、人員兼職，確保部門獨立、人員獨立，減少各級領導對內部審計人員的壓力傳導和過度干預，增強內部審計獨立性。同時，對內部審計執行頻次、執行形式、業務流程等進行明確，加強內部審計工作規范標準化建設，明確內部審計人員權責和獎懲措施，確保內部審計實現閉環管理。

（四）進一步加大違規失德懲戒力度

國家、行業組織、企業要加大對內部審計人員未按規定履職、違規失德行為的處罰力度，建立內部審計人員違規失德行為聯合懲戒措施，對于產生違規失德行為的內部審計人員，其行為要在行業內通報批評，嚴重者計入檔案、吊銷相關執業資質、拉入“黑名單”，行業終身禁入，增加違規失德成本，讓違規失德行為無容身之地。

結語

內部審計是國有企業內部管理的重要一環，對于國有港口企業可持續發展有重要影響，但內部審計難免會受內外部因素影響而產生風險。為盡量規避內部審計風險，保證內部審計結論客觀、公允，社會各界應進一步完善法律法規、優化審計大環境、提升人員履職能力、強化違規懲戒力度等合理舉措，對風險進行防范和化解。