中國基層社會自治的七個技術性難題

[摘 要] 現代社會治理體系是國家正式治理與基層社會自治的有機統一。當前，中國基層社會自治面臨七個技術性難題，分別是村民自治的效率難題、居民自治的權威難題、群眾自治的薪酬難題、社區自治的成員難題、生活自治的合作難題、鄉村治理的激勵難題和城鄉治理的統一難題。這些難題并非基層社會自治本質的或固有的缺陷，而是基層社會自治的實現形式難以跟上經濟社會發展進程所引發的結果，完全可以通過技術性調整加以解決或改進。

[關鍵詞] 基層治理；社會治理；社會自治；治理現代化

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2023.12.009

[中圖分類號] D60? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 1004-0544（2023）12-0078-09

基金項目：國家社會科學基金一般項目“農村土地制度與鄉村治理體制協同改革研究”（23BZZ067）。

作者簡介：陳明（1985—），男，中國社會科學院政治學研究所副研究員，中國社會科學院大學政府管理學院副教授。

現代社會治理體系是國家正式治理與基層社會自治的有機統一。在正式制度安排中，基層社會自治主要通過基層群眾自治制度得到落實，這是中國的基本政治制度之一。改革開放以來，我國逐步發展孕育了農村村民自治、城市居民自治和企事業單位職工民主管理三種群眾自治形式①。基層群眾自治在維護社會穩定、改善公共服務、增強社會活力方面發揮了不可替代的重要作用，實踐證明這一制度具有深厚的人民基礎和發展活力。近年來，隨著經濟社會發展和城鄉轉型的深入推進，基層社會自治在實踐中出現了越來越多的難題。這些難題并非基層社會自治本質的或固有的缺陷，而是社會自治的實現形式不能跟上社會需要所引發的問題，因此我們稱之為“技術性難題”。

本文對當前基層社會自治中存在的七個技術性難題進行討論并提出應對之策。需要在開篇交代幾個問題：第一，本文討論的對象是基層社會自治，但不局限于正式制度中已經確立的自治形式，關于自治形式的學理討論會在正式制度框架下作適度延伸。第二，文章中先后出現了村民自治、居民自治、群眾自治、社區自治、生活自治、鄉村治理、城鄉治理等概念，這只是為了更有針對性地反映自治活動展開的特定場景，這些概念并非互不包容的實體性概念集合。這樣做的目的是在場景和范疇的變換中全面審視基層社會自治中存在的問題，這一分析方法可以被形象地比喻為“棱鏡觀察”。第三，出于行文便利的考慮，每一個難題的討論之后會緊跟著提出對策，文章最后將不再集中提出政策建議。不同問題涉及的歸因和對策上會有一些重復，一般在首次提及時詳加闡述，后續再涉及則點到即止、不過度鋪陳。

一、村民自治的效率難題

村民自治面臨的首要問題是效率難題，這一問題主要表現在以下方面。

第一，村級組織公共服務效率不高。當前，我國農村常住人口4.9億人，村委會數量49.2萬個，平均每個村委會服務的人口不足1000人。根據民政部公布的數據進行估算，平均每個城鄉社區正式的工作人員都是4—5人，但每個城市社區服務的人口接近9000人，大致是農村社區服務人口的9倍①。現代社會治理的高效轉運依靠的是一個專業分工體系的密切配合，城市居民事務大多不依賴社區解決，因此一個居委會可以服務近萬人。有超過3/4的農村社區規模在1000戶以下，從城鄉規劃的通行理論看，這樣的規模正好處于人口的不穩定區間，通常難以配套必要的公共服務機構/設施[1]（p82）。農村社區由于缺少專業化公共服務機構的分工配合，同樣規模的村委會要服務好千八百人都會顯得捉襟見肘、人手不足。

第二，村級組織機構設置繁雜冗余。村級組織運行效率低下的問題還表現在機構過密化問題嚴重，一個村莊中各類組織和機制至少有十幾個，機構設置太過隨意。據不完全統計，包括駐村第一書記、鄉鎮包村干部、扶貧（鄉村振興）工作隊，村黨支部、村委會、村務監督委員會、村財務監督小組，村集體經濟合作社、土地股份合作社、金融互助合作社、專業合作社，各類理事會、議事會、監事會，等等[2]（p118-119）。有些地方還建立了“無職黨員設崗定責”機制，包括科技致富示范員、民生改善監督員、文明新風引導員、計劃生育聯絡員、村民民意報告員、市場行情信息員、矛盾糾紛調解員、環境衛生協管員，等等。各類組織和機制的功能定位、職責邊界、運行方式都很模糊，小小村莊疊床架屋，既浪費了資源也不利于有效治理。

第三，村級組織難以適應現代演化趨勢。目前在村莊層面已經出現了村莊規模過小和村級組織冗余之間的對沖，隨著鄉村的現代演化，這個問題會越來越嚴重。傳統鄉村中，人們生產生活空間緊密聯系，國家會根據統治需要來劃定正式的村莊治理單元，但人們通常有較大的自由根據村莊集散來選擇是否設立“基層自治組織”[3]（p124-127）。進入工業社會后，隨著技術進步和經營規模擴大，農莊而非村莊將逐步成為農業生產經營的基本單元。待到占人口極少數的農民可以完成全部農業生產的時候，作為人類生存基礎的農業活動已經不構成空間聚集的主要約束。現代鄉村中，人們的生產空間和生活空間日益深刻地分離了。未來不但是鄉村居民點的規模會持續縮小，還會有大量的農業從業家庭高度分散地居住在專業農莊里，當然沒有必要也不可能為高度分散的居民點設置自治組織。面對這一趨勢，現行的村民自治制度缺乏適應性的準備。

針對上述問題，建議采取以下政策預置措施：一是加速城鄉空間布局重構。中國是世界上最大的原住民國家，村莊數量多、規模差別大、鄉村人口分散等問題突出，城鄉形態的現代轉型難度極大?，F代化過程中，在堅持嚴格規范村莊撤并的前提下，對于規模較小、空心化趨勢明顯的村莊，還是要積極開展空間布局重組，尤其要重視人口向縣城和較大鎮區的集中。二是大幅簡化村級組織設置。對大部分村莊而言，不需要設置繁復的組織架構，應大幅簡化過密的機構設置，原則上每類最多保留一個組織即可。三是深化村民自治制度改革。適時考慮將現有行政村一級的黨組織和自治組織統籌設立為鄉鎮正式派出機構，依據鄉村居住形態靈活設置村民自治單元并選用更為靈活的自治組織形式。

二、居民自治的權威難題

村民自治和居民自治都屬于基層群眾自治的范疇，二者在制度邏輯的設定上是基本一致的，在一般意義上可以統稱作城鄉社區自治。從正式制度上講，兩種自治體的權威都來自成員賦權，但在實踐中兩種自治體的權威來源卻發生了較大的分化。現實中，村民自治有三個權威來源：上級賦權、成員賦權、資源賦權；而居民自治只有一個來源：上級賦權。因為在絕大多數地方，城市居民委員會的選舉實際上是在空轉，并沒有像村民委員會選舉那樣嚴格落實民主選舉程序，這導致其缺少了成員賦權這一權威來源。而與村民委員會的另一個不同之處是，城市居委會沒有可以直接管理的土地等集體資源，因此又少了資源賦權這一權威來源。因此，居委會要有效運作就必須反復強化上級賦權，由此導致的一個結果就是，居委會雖然在法理上是一個居民自治機構但在事實上已經成為街鄉的派出機構。

按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱“《居民委員會組織法》”），居民委員會的主要任務是開展宣傳教育、辦理公共事務、調解民間糾紛、協助維護社會治安，以及協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等各項工作。但事實上，現在居委會的日常工作主要是貫徹上級黨委政府的工作指示。《居民委員會組織法》中專門有一條規定：居民委員會進行工作，應當采取民主的方法，不得強迫命令。但在基層社會治理中，各種事務瑣碎繁雜，實際工作中經常是口頭通知，程序性也不可能十分嚴密，不同社區在開展工作時往往是各有各的高招。很多時候雖然不存在強迫命令，但各類通知要求一般來說也都是必須執行的。

這種情況其實早已相沿成習，多年來城市社區居民也很少會提出異議。但近年來，一些群眾在特定場景中開始對居委會的權威性和合法性提出質疑。比如，一些地方的居委會在執行垃圾分類政策時，群眾要求其出示具有行政效力的授權文件?？梢灶A見，未來類似的對居委會工作權威的質疑還會出現，而且發生頻率和涉及事項都可能會大大增加。要應對這一可能到來的沖擊，現行體制下的居委會就需要隨時拿出政策文件，而且如果嚴格按照法律，還必須采用民主的方法，當然也就要接受一部分工作難以落實的后果。城市基層治理如果陷入這一窘境，對地方政府、居委會和城市居民而言，都未必是一件好事。

對此，一個優選策略是尊重居委會運行的實際，對居民自治制度作出前瞻性的調整。居委會雖然在名義上是一個基層群眾自治組織，但是在職責范圍、工作內容乃至資源保障上，都已經在事實上成為地方政府和街道的派出機構了。從這個意義上講，與其說一定要在法理上維持其自治機構性質，倒不如順勢而為直接將社區黨組織和居委會打包轉制為街道派出機構，承擔社會管理和基本公共服務職能，將居民小區的業主委員會改造為城市基層群眾自治的主要載體。通過這一改革，就從根本上解決了現行體制下居委會的權威難題，同時也能將城市居民的群眾自治落實得更為充分。

三、群眾自治的薪酬難題

基層群眾自治組織中工作人員的薪酬待遇已經成為一個不容回避的難題。近些年筆者去各地調研，社區（村）干部反映最為強烈的還不是任務重、表格繁、檢查多的問題，而是薪酬待遇問題。這一問題，農村甚于城市。

筆者在調研中發現，大部分地區城市社區工作人員對薪酬的反饋要好于村干部。據民政部統計，截至2017年，全國有17個省份80%以上的城市社區工作者待遇達到社會平均工資（或者在崗職工平均工資）水平①。北京社區書記收入大約為9000元/月，一般社區工作者的收入也在5500—6000元/月②。雖然與其他行業橫向比較，城市社區薪酬待遇也不算高；但在經濟下行的情況下，這份工作能夠做到旱澇保收，基本符合工作人員的就業預期。

村干部的情況就不容樂觀了。目前國家層面要求按照當地農村居民人均可支配收入兩倍的標準落實村主職干部基本報酬，其他的村干部薪酬則由地方自行確定。目前，全國農村人均可支配收入約為2萬元，兩倍于此大約為4萬元，也就是說從全國平均來看，村主職干部的收入標準平均約為每月3300元。這是村主職干部的報酬水平，其他村干部的水平比這個標準還要低一大截，大約是前者的一半左右。當然，不同地區、不同村莊差異是比較大的。比如，在江蘇蘇州，村主職干部的年收入為10—15萬元，其他村干部的年收入為8—10萬元，此外，還會根據村級經濟發展情況發放一定的補貼①。但在中西部地區，村主職干部的年收入也就是3—4萬元，其他村干部為1—2萬元，這個水平與農民務工和經營收入相比都算比較低的②。

總體來看，城市社區工作者薪酬水平的提升要明顯快于村干部。近幾年，一些地方在財政壓力較大的情況下，仍然在提高社區工作人員的薪酬標準；部分地區出臺專門政策，提出社區工作人員薪酬參照事業編制人員標準。但大部分地方村干部薪酬上升較慢，在一些財政困難地區，只有村主職干部有一定固定薪酬，其他村干部只有很少量誤工補貼。這一問題的一個直接原因就是村莊數量遠遠多于社區。據民政部統計，全國有大約10萬個社區，但有50萬個村莊③，平均每個城市社區和村莊的正式工作人員數量大致相當，這意味著如果要將二者薪酬水平拉齊，需要的支出是現在的2—3倍，這對地方財政是一個較大的考驗。更深層次的原因在于，雖然從法理上城鄉都實行基層群眾自治，但城市社區組織已經基本走向了正式化，地方政府通過社區工作者的統一招募實現了工作人員薪酬兜底。而村級組織雖然也承擔了大量的行政性工作，但在實際運轉中其仍然保持了較多的自治組織特征。其中一個潛在沖突是：在地方政府眼中，村級組織帶有行政功能，但大部分村干部（特別是非主職干部）不能算作政府雇員，發放給他們的薪酬也只是補貼性質；而在村干部的潛意識中，雖然名義上是自治組織工作人員，但實質上受雇于政府，因此才會提出薪酬的合理性問題。

公共組織的薪酬總是要找到一個平衡點，不可能讓所有人都滿意。但在現有的約束條件下，仍然存在一定的邊際改進空間：一是自治單元下沉，正式單元上移?，F有行政村規模較大但人口分散的，可以根據地理分布將村民自治的基本單元下沉到村民小組或者自然村一級，建立“新自治體”；現有行政村規模較小的，也可以參照這一模式直接轉置為“新自治體”?！靶伦灾误w”不再承擔行政功能，專責日常生活自治，不設脫產工作人員，公共財政不再負擔運轉經費和工作人員薪酬補貼。若干“新自治體”之上設立鄉鎮政府派出的綜合服務中心，承擔社會管理和公共服務職能，綜合服務中心經費由公共財政承擔，并大幅提高工作人員薪酬待遇。二是調整空間布局，優化城鄉形態。對于人口流出較多、空心化嚴重的村莊，要逐步開展城鄉空間布局調整，推進分散人口向周邊城鎮相對集中。通過城鄉空間形態的轉變，一部分低效運行的村級組織就可以直接轉置為城市社區，相關工作人員也可以納入城市社區的薪酬系統。

四、社區自治的成員難題

憲法規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！睆倪@一表述來看，無論是村民自治還是居民自治，在憲法的規定中都是按照居住地來劃分的。如果沿著這一邏輯深入，某個居住地范圍內的常住人口增加或者減少，群眾自治組織的規模就應該相應擴大或者收縮。即便做不到即時調整跟進，也可以每五年或者十年根據人口普查結果進行一次調整，但在現實中不是這么回事。

這個問題還是需要將城鄉分開討論。通常來說，城市居民自治組織的調整比較便捷。按照《居民委員會組織法》的規定，按照便于自治的原則，一般100—700戶設立一個居民委員會。這個標準制定較早，而且是面向全國的，因此標準偏低，后來各地都按照本地實際制定了更具體的標準。比如，成都市2019年制定了城鄉社區自治組織規模的最新標準，城市居委會一般按照3000—5000戶（10000—15000）人的規模設立①。北京市于2021年出臺了《北京市社區居民委員會設立標準》，居民委員會按照2000戶6000人左右的規模設立，一般不超過3000戶9000人②。舉這兩地的例子是為了說明，城市社區居委會的規模確實是在按照居民規模進行調整，這一制度的運行與最初的制度設計是一致的。

鄉村的情況就復雜得多。當初設置村民委員會的時候，確實是按照當時村民的居住地范圍來確定自治組織邊界的。但村民自治中的一個獨特之處在于，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會要管理本村屬于農民集體所有的土地和其他財產，作為村民自治中最高權力機構的村民會議要決定土地承包經營、宅基地使用、集體經濟發展等各類集體資產管理事項。同時，大部分村莊的村民自治組織和村集體經濟組織并未真正分離，村民委員會成為事實上的村莊集體經濟管理組織。在村莊“政經合一”體制下，村民既是社區自治組織的成員同時也是農村集體經濟組織的成員，而且兩種成員權在某個具體成員的身上是無法分割的。

在過去那種村莊人口固化不變的情況下，區分兩種組織范圍和兩種成員權是沒有太大意義的。但在如今城鄉人口布局大幅調整的趨勢下，情況就大不一樣了。人口流動會帶來社區人口與集體經濟組織人口的非對稱性分布，繼續開展自治活動就必須選定一個范圍作為確定成員邊界的依據。實踐中，絕大部分村莊實際是以農村集體經濟組織成員作為本村成員的依據的。也就是說，不管一個村民流動到哪里，只要他還是某個村莊集體經濟組織的成員，那么理論上他就應該參加這個村的村民自治活動。且不說這一制度運作是否與法律規定相沖突，實踐中就已經在不同場景中衍生出了不少問題。

第一類場景是經濟發達地區的城中村和城郊村。在城市化過程中，這些村莊已經基本完成了城市化，有些雖然還保留著村的名字和鄉村治理體制，但實際上已經是城市經濟形態了。這些村莊常住人口中有大量的新居民，但在實踐中只有本村的原住民能夠參與社區自治活動，而遷居者理論上還是其故鄉村莊的成員，不能在常住地參加基層群眾自治。一個更麻煩的問題是，這類村莊通常要由集體經濟收入負擔大量社區公共服務，在廣東一地就存在幾千人的集體經濟組織要負擔幾萬人的社區公共服務支出的情況。

第二類場景是典型農區的空心村和小規模村莊。由于人口大量外流，這類村莊中常住人口很少，早已不能支撐村民自治組織的運作，集體經濟組織更是形同虛設。長期以來，很多村莊固守著原來的成員范圍，通過一些數字化方式開展溝通協商，其實并無實質性意義。未來，隨著一些村莊規模的快速收縮，將失去單獨建立村民自治組織的條件和必要。

上述問題如果長期懸置，不但經濟上難以為繼，也會引發一系列政治問題。應對這一難題，需要從以下角度逐步破題：首先，從理論上對兩種成員權作出區分。以居住地常住人口的范圍劃定社區成員權邊界，理論上只要是一個社區的常住人口，就應該在這里參與基層群眾自治活動。以原來所屬的集體經濟組織范圍劃定集體經濟組織成員權邊界，理論上集體經濟組織成員只與集體經濟的決策和收益掛鉤，與社區治理并無關系。這一理論推演符合憲法規定，城市社區因為不涉及集體經濟問題，因此長期以來就是照此運行的。其次，推行村莊“政經分開”改革。改變長期以來的村莊“政經合一”體制，將集體經濟管理與社會治理體系功能分開、土地產權制度與戶籍登記制度功能分開、農業產業政策與農村社會政策功能分開、行政管理與群眾自治功能分開[4]（p83）。再次，暢通集體經濟組織成員權各項衍生權利的轉讓渠道。集體經濟組織成員權實際是以農村土地承包權、宅基地資格權、集體收益股權等具體權益形式體現的，作為解決社區自治組織成員難題的一個延伸改革，應該逐步建立上述權益的轉讓機制，減少兩種成員權之間的制度性糾纏。

五、生活自治的合作難題

近年來，基層社會治理中出現的一個現象是行政集中水平越來越高，城鄉基層自治組織無不朝著正規化、行政化的方向邁進。這一背景下，很多人開始質疑基層群眾自治是否真的還能繼續下去，甚至有人發出了“自治已死”的慨嘆！筆者認為持此認識者或許并未領會到自治的本質。

中國傳統社會中所謂的鄉紳自治，實際是在國家嚴密監視下的一種分塊集權體系，這種所謂自治并不具有任何現代民主含義。長期以來實行的基層群眾自治，由于需要管理的事務太多，很難依靠自治體成員自行完成，也就必然成為正式治理的延伸。人們經常批評的“選舉替代自治”“行政吸納自治”等問題，并非出于對自治的人為擠壓，而是基層群眾自治制度發展過程中必須克服的結構性不相容問題。事實上，只有在國家治理能力普遍增強，政府將絕大多數公共事務管起來以后，人們才有可能在日常生活的小事中發育出真正意義上的現代社會自治。正如哈耶克所言，自治限度取決于個人對特定目標達成一致的程度；而他們對特定行動方針達成一致的可能性，隨著這種行動范圍的擴大而減少[5] （p62）。從這個意義上講，現行基層自治組織本身的行政化趨向，非但不會擠壓和破壞自治，反而給真正的以社區鄰里間合作為主要內容的生活自治提供了發育空間。

不少學者對于鄰里之間生活自治報以很高的期待，但要真正在城鄉社區中推動生活自治的發育并不是一件容易的事情。旅德學者項飚提出過一個“重建附近”的構想，主張通過對“附近”這個生活場景的再發現來發展出新的社會關系和社會行動。他把“附近”的范圍放置在了“最初500米”，呼吁人們以自己住所的500米范圍內為起點開展廣泛的具有社會意義的合作[6]（p147-165）。這個想法很好，甚至有一些社會組織也在推動類似設想落地，但時至今日我們仍然很難在社區中看到有普遍意義的實踐。

目前生活自治發育的困難并不難解釋，粗略分析就可以找到多個理由。首先最簡單的，忙碌的個體確實沒有時間去合作。協商、合作、自治都是需要時間的，每個人對時間成本的衡量尺度不一樣，不同人群間在時間成本的計算上就很難達成共識。越是精英人群時間越稀缺，而如果鄰里合作缺少精英人群的參與，其價值恐怕要大打折扣。一些發達國家的社區鄰里合作很緊密，一個基礎條件就是人們有更多的閑暇時間并愿意將時間投入公共事務中。這個狀況是發展階段決定的，而發展階段的躍遷是一個歷史過程。其次，專業化社會起步階段，同行或同業交流更具有吸引力。有人說現代社會原子化了，因此難以合作。但我們要注意到，原子化實際是社會分工的一個結果，而在原子化背后還包括分工帶來的專業化、專注性，以及個體的多樣化和豐富性。凡事都有兩面性，社會原子化或許會成為社區鄰里合作的阻力，但專業化增加了同行同業間交流合作的機會。這一事件的社會結果是會形成社交網絡的遠交近攻——人們或許會不遠千里與外地志趣相投的朋友聚會，但不愿意坐下來與近在咫尺的鄰里座談。

最后還要說一下，社區合作又與居住形態有比較密切的關系。從發達國家經驗看，低密度社區要比高密度集合住宅的合作性更好。關于這一問題的研究已經很豐富，歸納起來有這么幾條：一是低密度住宅區開放性高，人們見面機會多、行為暴露多，相互間容易形成一種道德壓力或者說行為約束，于是居民更注意行為規范。二是低密度住宅周邊環境的維護與自己的關系更為密切。在環境維護上每個人既是投入者也是享受者，由此將外部成本內部化，形成了相容的激勵機制。三是居住密度小，人們的情緒放松、心態平和，對外的防御性會下降，更樂意與人溝通。四是低密度社區鄰里數量更少，需要協商的公共事務也就更少，溝通成本也更低，容易開展協商和達成共識。我們國家的住宅以高密度集合住宅為主，在社區合作方面也會受到居住形態的不利影響。

當然，存在困難也不意味著沒有空間。根據筆者的觀察，近年來大城市中產生了一種自發和高效的自治活動——停車自治。北京的一些胡同車位緊張，居民們就自發制定了停車規則，在一定程度上緩解了停車的困難。成都一些社區與周邊公共機構合作開展停車場錯峰利用，比如，某個社區白天開放停車場地給旁邊的醫院，醫院夜間又提供部分車位給社區居民，既解決了雙方的停車難題，又提升了停車場利用效率。

上述分析為我們推進社區生活自治的發育提供了啟發。第一，發育生活自治一定要利益相關，很多時候還需要一些商業聯結。這里不得不再次回到項飚的“最初500米”設想，他的這個概念是針對互聯網商業中的“最后500米”提出來的，意在強調對于商業和資本邏輯的糾正。但在現階段，人的發展帶有極大的不平衡性和差異性，沒有利益紐帶，單純靠情感紐帶，合作難度恐怕很大。從這個意義上講，最初發育出來的生活自治一定是基于利益聯結的，現在已經看到一些苗頭的停車自治、社區食堂都有商業參與。第二，改善居住形態，能夠促進生活自治的發育。從邏輯分析上可以認為，如果低密度住宅區的比例能夠大幅增加，生活自治的發育會順暢得多。當然，這是一個艱難的過程。第三，在生活自治的發育上，城市將領先于鄉村。很多人可能會有疑惑，鄉村居民之間利益關聯度高、居住分散，似乎符合了生活自治的一切條件。但不要忘記最重要的一點是，生活自治是具有獨立個性的居民就日常生活領域中的小事開展的合作，鄉村中由于“政經合一”等因素的影響，人們并不能完全獨立自主地開展合作，因此與生活自治之間還存在相當的制度距離。這意味著，繼續推進城市化，以城鄉社會治理一體化驅動鄉村治理現代化，也是促進生活自治發育的必然途徑。

六、鄉村治理的激勵難題

治理是為了追求一種秩序，也就是實現一個有條理、守規則、不混亂的社會狀態，我們通常用安定有序來形容一個好的社會秩序。而在表觀的社會秩序背后存在兩種不同的秩序實現方式：一是在管控中得以維系的計劃秩序，二是在合作中不斷進化的擴展秩序。一個比較理想的狀態是，在維護好公共安全這一底層秩序的前提下，通過多樣化的差異個體之間的分工合作來促成群體秩序的擴展和進化。這既是人類群體微觀秩序的生成基礎，又是向更廣闊的宏觀秩序擴展的動力來源[7]（p89-90）。

中國的村民自治制度自從實行以來，基本上是在一個擴展秩序的環境中不斷進化的，官方很少去考慮直接對村民日常行為進行正向/負向激勵的問題。近年來，村民自治制度的運行面臨著雙重壓力：一是隨著鄉村治理中行政集中化水平的提升，出現了一種行政吸納自治的傾向，村民自治制度似乎面臨著存在性危機；二是隨著鄉村治理提上政治日程，治理有效這一鄉村振興目標迫切需要積極的政策回應，主管部門也急于找到一個加強和改進鄉村治理的實體性“抓手”。在這一背景下，村民自治制度長期進化所依賴的擴展秩序環境被迫中斷，轉而處于一種被有計劃地改造的狀態。

目前，官方主要采取了推廣積分制、清單制，以及整治高價彩禮、大操大辦等正向/負向激勵措施。其中影響范圍最大的當屬積分制，而內生問題最突出的也是積分制。所謂積分制，是指對鄉村治理中各項事務設定量化積分，根據村民在遵紀守法、環境衛生、家庭美德、移風易俗、產業管護等日?；顒又械男袨楸憩F進行量化評分，并根據積分給予相關的精神鼓勵、物質獎勵或行為約束。

積分制的核心是運用量化指標開展管理。一般來說，這種管理方式有兩種應用場景：一是企業、政府等組織的內部管理中，通過量化考核來對個人或者部門的工作績效作出評價；二是在宏觀的社會治理中，通過量化積分提供政策執行的依據，正向管理比較典型的是超大城市的“積分落戶”，負向管理比較典型的則是“駕照扣分”。在這兩種場景中，積分制主要適用于特定領域簡單事務的管理，而幾乎很少用于對人的行為進行全面評價。一個例外情況就是小學生的管理，積分就可以形象地比喻為貼小紅花，以小紅花來對學生作出綜合評價。但要知道，小學生是一個相對簡單的群體，更重要的還是一個不成熟的群體，因此需要采取這種量化計劃的管理措施。在一個行為機制復雜的社會形態中，運用量化方式對人的行為進行全面評價，無論是從權力運用上還是從道德評判上，與現代社會治理的制度距離都是比較大的。

鄉村是一個日常生活場景，其中有限的治理需求主要服務于安居的需要。這種治理需求并不比城市社區更復雜，如果城市不采取積分制開展治理，鄉村就更不必要；鄉村社區居民是一個松散且無特定組織目的的群體，不必對人的日常行為采取量化指標進行績效評價。積分制這一措施折射出的是在社會治理中采用計劃方式建構秩序的思想，這與上述村民自治所面臨的雙重壓力有關，也與對秩序來源認識上的偏頗有關。

其實，積分制最早是作為一種扶貧舉措提出來的，后來才延伸到了鄉村治理的各個領域。作為特定事項的積分制管理當然也有其積極意義，要把這種積極作用發揮出來，就必須收縮積分制的運用范圍：一是積分制與村莊績效考評相結合。可以結合積分制的經驗，對村莊的績效考評體系進行優化，將村莊的考評積分與財政投入掛鉤，改進村級工作的激勵約束機制。二是積分制應用于特定事項民主管理。積分制可以作為民主管理的一種手段，由村民通過民主協商確定某個具體事項來開展積分管理。三是積分制與生產性合作相結合?？梢园验_展生產性合作中的行為通過積分進行量化考評，作為惠益分享的依據，這時積分制實際是一種經濟組織內部的管理手段?？傊e分制可以在特定組織或簡單事務中發揮積極作用，但不宜利用行政手段在社會治理中大規模推廣，最好也不要涉及對人的整體評價。

七、城鄉治理的統一難題

2002年以來，我國一直把城鄉一體化作為經濟社會發展的一個重大問題。黨的十六大開始就提出“統籌城鄉經濟社會發展”，黨的十七大提出“城鄉經濟社會發展一體化”，黨的十八大強調城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，黨的十九大提出“城鄉融合發展”，黨的二十大又深化了這一要求。其中一個一以貫之的思想就是促進經濟社會發展從城鄉分割向城鄉均衡轉型。經過多年努力，經濟要素、基礎設施、公共服務、社會保障乃至居民收入都在城鄉均衡方面取得了長足進步，但唯獨社會治理體制方面一直未能取得突破。城鄉社會治理一體化是中國社會治理現代化的一個高階命題，同時也是基層社會自治面臨的最后難題。

城鄉社會治理一體化不是城鄉社會治理同一化，由于城鄉形態不同，城鄉社會治理必然存在差異。從經驗上講，城市治理主要面向的是人口規模大、居住密度大、利益相對復雜的居民點的治理，而鄉村主要面向的是人口規模小、居住密度小、利益相對簡單的居民點的治理。從宏觀上講，面對一個實體城市與面向一個廣域行政區（包容若干實體城市、村莊和開放空間）的治理體制，也會有所區別[8]（p115-133）。我們講的城鄉治理一體化，是指一個國家內部城鄉之間在社會基本結構（比如人口結構、產權結構）、基層公共權威機構設置及其法定權責方面無本質區別。從這個意義上講，實現城鄉社會治理一體化就不是簡單的治理體制調整的問題。并不是說把村委會、居委會名字都改成社區，然后把村委會、居委會的一些具體管理體制并軌，就能實現城鄉治理的一體化了。城鄉社會治理都要建基于一套社會基礎和制度平臺之上方能運行，這構成了城鄉社會治理的基礎秩序。城鄉社會治理一體化和現代化，核心是治理基礎秩序的一體化和現代化。

城鄉社會治理的基礎秩序包含多個方面內容，對當前形勢影響比較大的主要有農民形態、產權秩序和空間秩序三個方面。第一，從農民形態的角度講，實現城鄉社會治理一體化，農民和市民之間在勞動效率、收入水平和發展水平方面應該無顯著差異。具體條件大致包括：（1）農民普遍進入經濟分工體系，勞動生產率大幅提升，農民收入接近或達到城市中等收入水平；（2）農民能夠在城鄉自由流動，具備在城市落戶安居的事實自由；（3）城鄉社會政策均等化，農民相對貧困率與市民無顯著差別。第二，從產權秩序的角度講，實現城鄉社會治理一體化，需要城鄉之間基礎產權的配置無顯著差異，核心當然就是土地產權配置的一體化。實際上，土地國家所有制還是集體所有制的差異并不重要，重要的是建立土地使用權的平等管理和同等入市制度。特別是要破除村莊層面的“政經合一”體制，避免社會治理活動對土地產權管理的影響和干預。這是影響城鄉社會治理一體化的一個焦點問題。第三，從空間秩序的角度講，實現城鄉社會治理一體化，需要為治理活動展開提供一個合理的空間基礎。舉例說，有些村莊很大，但還在用一個村委會行使管理權，“小馬”拖不動“大車”；有些村莊已經高度空心化，一共也沒幾個人，但還設立了一個村委會管理，“小車”不需要“大馬”。到了這個階段，應該順應人口布局變動的趨勢，推動城鄉之間的空間單元重組與治理單元重構。

可以看到，上述條件是經濟社會穩定發展并配套以經濟社會政策的合理變革才能實現的，絕非一朝一夕之功。如果說前面六個方面的難題都可以通過一些治理體制的改革調整取得立竿見影的效果，那么最后這個問題則必須下決心在基礎性改革方面持續發力。可以考慮從操作路徑比較明確的事項先干起來，比如盡快推行村莊“政經分開”、城鄉空間布局調整等方面的改革，農業轉移人口在城市落戶安居、社會保障方面的事項再根據發展形勢相機推進。總之，只有完成了基礎秩序的變革，城鄉社會治理的一體化才能真正實現；反過來說，基礎秩序理順了，城鄉社會治理一體化將是一個水到渠成的結果。

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[7][英]哈耶克.致命的自負[M].馮克利，等譯.北京：中國社會科學出版社，2000.

[8]Alison E Post. Cities and Politics in the Developing World[J]. Annual Review of Political Science， 2018， 21（1）.

責任編輯? ?申? ?華

1其中，職工民主管理主要適用于企事業單位內部管理，因此直接面向基層社會的自治形式主要就是村民自治和居民自治。

1參見中華人民共和國民政部編：《中國民政統計年鑒》（2017），北京：中國統計出版社2017年版，第608、616頁。

1民政部：《改革開放40年我國城鄉基層民主實踐成就斐然》，內部資料。

②北京市部分社區的調查訪談（2023年8月）。

1蘇州市部分村莊的調查訪談（2022年10月）。

②山西省、四川省部分村莊的調查訪談（2023年4月）。

③參見民政部：《2022年民政事業發展統計公報》（2023年10月）。

1《成都市城鄉社區發展治理總體規劃（2018—2035年）》，2019年10月。

②《北京市社區居民委員會設立標準》，2020年12月。

Seven Technical Difficulties of Community Self-Governance in China

Chen Ming

[Abstract] The modern social governance system is the organic unity of state formal governance and community self-governance. At present， Chinas community self-governance is faced with seven technical problems， namely， the efficiency problem of villagers self-governance， the authority problem of residents self-governance， the salary problem of mass self-governance， the member problem of community self-governance， the cooperation problem of life self-governance， the incentive problem of rural governance and the unity problem of urban and rural governance. These problems are not the essential or inherent defects of social self-governance at the community， but the result of the difficulty of realizing social self-governance at the community to keep up with the process of economic and social development， and can be solved or improved by technical adjustment.

[Keywords] community governance; social governance; social self-governance; governance modernization