數字化改革背景下浙江省域國土空間治理探索與實踐

徐曉紅，邱新忠，張乙志，朱照續

（1.浙江省自然資源廳信息中心，浙江 杭州 310007；2.浙江省測繪科學技術研究院，浙江 杭州 311100）

0 引言

國土空間是生存之本、發展之基、生態之要，是國民經濟和社會發展的重要物質基礎和空間載體[1]。2015 年10 月，黨的十八屆五中全會首次提出“空間治理”的概念，標志著中國國土空間的頂層設計由管理向治理轉變[2]。2019 年5 月，《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出構建“四梁八柱”的治理體系[3]。空間治理作為國家治理體系的重要組成部分，已經成為經濟社會發展的重要理論與現實內容[4]。國土空間是一個自然環境與人類社會高度耦合的復雜開放系統，空間治理實現路徑仍缺乏探索實踐的具體案例。浙江省積極探索以數字化引領、撬動、賦能省域治理體系和治理能力現代化，聚焦國土空間治理領域改革，提出以建設省域空間治理數字化平臺為突破口，打造空間智治智能底座，構建空間規劃、空間保護、空間利用、空間安全四大應用及N個多跨場景的空間治理應用體系；持續深化國土空間規劃、耕地保護、用途管制、資源要素市場化、生態保護修復、災害防治等方面體制機制改革，推進省域空間精準分析、整體優化、高效利用、依法保護、科學治理[5]。

1 需求分析

黨的二十大報告明確提出要構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系，為空間治理改革指明了方向。浙江省第十五次黨員代表大會強調全域推進國土空間治理現代化，打造空間治理數字化改革先行省。浙江省人均耕地面積不足全國人均耕地面積的1/4 且碎片化程度較高，其面臨著耕地保護與經濟發展、人口變化與資源承載、生態保護與經濟發展等矛盾和挑戰，亟需以數字化改革為牽引，運用數字化理念、方法和技術，科學合理規劃國土空間、統籌重大生產力布局、優化空間資源配置、提升審批落地效能、提高資源利用效率及加強國土空間用途管制[6]。

2 內涵要義

許多學者對于國土空間內涵的討論主要集中在國土空間屬性、類型、邊界范圍3 個方面[7]。浙江省在探索實踐中，以省域行政區劃范圍為邊界，融合國土空間的屬性和類型特征，將治理空間分為自然、人造、未來三大空間。省域國土空間治理則以三大空間為載體，整合山水林田湖草海等物質基礎及人員、技術、資金等生產要素，科學布局“三區三線”（即農業空間、生態空間、城鎮空間三種類型空間及其對應劃定的永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線），健全“四級三類”（即國土空間規劃省級、市級、縣級、鄉鎮級四個層次，總體規劃、詳細規劃和相關的專項規劃三種類型）國土空間規劃體系，實施資源要素優化配置，通過落實最嚴格的耕地保護政策、推進國土空間用途管制、深化生態保護修復機制等舉措，實現在空間結構上協調統一經濟活動，推動形成國土空間開發保護新格局[8]，促進自然空間山清水秀、人造空間綠色高效、未來空間整體優化。

3 方法路徑

省域空間治理是一個全方位、一體化的綜合體系，強調治理主體的多元化、治理理念的現代化、治理方式的精細化、治理手段的智慧化及治理體制的法制化[9]。根據《自然資源部信息化建設總體方案》《浙江省數字化改革總體方案》有關要求，本研究堅持政府、市場、社會等多方參與的治理主體，聚焦人與自然和諧共生的治理理念，圍繞相關的九大核心領域，把握“三融五跨”（即技術融合、業務融合、數據融合，跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務）推進路徑，運用科學化、精細化、協同化的治理方式和數字化的治理手段，制定問題清單、場景清單、改革清單。通過“V”字模型技術方法，構建業務協同和數據共享模型，以數據流改造提升業務流、決策流、執行流[10]，設計建設省域空間治理數字化平臺，開發多類型空間治理數據庫、多元化空間治理“一張圖”、多用途空間治理工具和多應用空間治理場景。同時，將實踐成果規范化、標準化、制度化，形成高水平保護、高質量保障、高效率利用、高效能治理的整體智治體制機制。

4 設計與實現

4.1 設計原則

（1）賦能改革，以用促建。堅持需求導向，強化平臺建設的針對性和有效性，圍繞堵點、難點問題，聚焦政府關注、群眾關切的重點應用，研發平臺功能，開展場景建設。

（2）統籌謀劃，協同推進。按照全省“一盤棋”理念，杜絕各自為政、功能重疊、低水平重復，實現空間服務盡匯聚、平臺之外無服務。強化多跨協同、省市聯動、內外網一體推進。

（3）集約高效，共享共治。堅持應統盡統原則，整合已有的系統功能，鼓勵多方參與、共優共創，助力構建“平臺共用、場景共建、空間共治”的新格局。

4.2 總體框架

在“一庫一圖一箱X場景”總體框架基礎上，依托“浙里辦”“浙政釘”和浙江省一體化智能化公共數據平臺，搭建“四橫四縱”體系，形成全面覆蓋空間治理的業務應用、應用支撐、數據資源和基礎設施體系以及保障平臺運行的政策制度、標準規范、組織保障、網絡安全體系，如圖1 所示。綜合集成各地各部門數據資源、工具組件和應用場景，對外統一提供智能服務。

圖1 浙江省域空間治理數字化平臺總體框架

（1）基礎設施體系。主要包括政務網、感知網、視聯網及相應運維保障，結合部分數據保密需求，依托政務內網為用戶提供基礎設施服務。

（2）數據資源體系。聚焦“一庫一圖”，按照共建共享模式，有效整合省域范圍空間關聯數據，包括空間治理基礎數據倉、知識庫、算法庫、規則庫、模型庫、指標庫及空間治理“一張圖”，為應用場景提供統一的底座支撐。

（3）應用支撐體系。梳理核心業務通用與協同需求，研發建設空間關聯、空間定位、空間分析、空間評價、空間孿生等智能化工具組件，提供空間感知、監測判斷、分析評價、預測預警、戰略目標管理五大能力支撐。

（4）業務應用體系。聚焦空間治理核心業務，建設空間規劃、空間保護、空間利用、空間安全四大應用，接入跨領域、跨業務、跨層級的應用場景，通過應用融合，形成治理集群效應，完善平臺生態，提升治理效能。

（5）政策制度體系。深化國土空間規劃、耕地保護、自然資源產權制度等領域改革，構建完善國土空間治理改革相關法規政策、體制機制，全面推進業務流程優化、制度重塑、系統重構。

（6）標準規范體系。統一規范空間治理活動中的數據管理、場景接入、工具開發等過程，制定相關數據規范、技術規程，推進標準規范貫徹落實。

（7）組織保障體系。構建責任體系，明確各級各部門職責分工，強化工作機制，組建工作專班和技術專班，實行例會制度，完善激勵機制，形成良好氛圍。

（8）網絡安全體系。嚴格落實等級分級保護要求，建立關鍵信息基礎設施安全保護體系，提升網絡安全防控能力[11]。

4.3 部署架構

本文遵循數字化改革“改革+應用”模式，在“一庫一圖一箱”的數字智能底座基礎上，構建空間規劃、空間保護、空間利用、空間安全四大應用和X個多跨場景的應用體系，遵循“全省統一平臺、省市兩級空間服務、省市縣三級數據倉”的要求[12]，開展系統部署，實現省市縣三級貫通。應用場景可根據實際工作在鄉（鎮、街道）及村（社區）等基層網格應用落地。

5 主要做法與成效

5.1 一體協同、智能高效的“空間數字底座”

浙江省域空間治理數字化平臺通過空間數據全量歸集、多元技術融合應用、思維模式系統重塑，提升數據穿透力、智能判斷力、平臺支撐力，實現空間感知監測全域化、分析評價精準化、保護利用智能化。目前，已協同45 個省級部門，歸集3 億條空間數據，形成1 200 余個覆蓋自然、人造、未來空間的圖層，并實現全域空間圖層在線疊加分析的可看、可查、可算、可判、可享功能，研發上線40 多個治理工具，為全省260 多個應用提供統一、權威、精準的支撐服務。

5.2 空間治理的浙江方案

浙江省提出空間治理方案[13]，搭建以多規合一為引領、空間高水平保護為優先序、空間資源高效利用為重點、空間安全為保障的空間治理業務邏輯。

（1）空間規劃應用。貫徹國家關于“多規合一”的重大決策部署，聚焦空間規劃協同和城市風貌提升核心領域，集成涉及發展和改革、自然資源等相關部門的“產業布局空間協同”“專項規劃編制審批”等場景，實現各級各類國土空間規劃編制、審批、實施、監督、評估、預警全業務流程協同管理，促進規劃共謀、藍圖共繪、底線共護、實施共管、成果共享[14]。

（2）空間保護應用。緊扣“基本建成美麗中國先行示范區”和落實最嚴格的耕地保護制度，以耕地保護、生態保護和文化遺產保護為重點，集成“耕地智保”“土地綜合整治”“文物資源保護”等多部門的相關場景，建立源頭保護和全過程、全鏈條閉環管理機制，夯實數量、質量、生態“三位一體”保護的政治責任，統籌推進國土空間整體保護、系統修復與綜合治理。

（3）空間利用應用。以重大產業保障、基礎設施實施、公共設施配置為重點，探索建立涵蓋要素保障、土地供應、空間效益等信息的“三本賬”，集成“有效投資e本賬”“浙地智管”“浙地智用”“浙里建”等涉及發展和改革、經濟和信息化、自然資源等相關部門的場景，賦能空間資源精細化管理，提升資源節約集約利用水平。

（4）空間安全應用。全面貫徹總體國家安全觀，圍繞自然災害風險預警防控、城市生命線保障、土壤、能源及公共空間安全等領域，落實安全保障的空間布局和防控要求，集成涉及生態環境、應急管理等相關部門的“地災智治”“海災智防”“浙里凈土”“防汛防臺”等在線場景，不斷強化安全保障體系建設，提升抵御自然災害應對能力，增強省域國土空間安全韌性。

5.3 空間治理“制度+理論”體系

（1）制度成果。省級層面出臺《關于深化國土空間治理改革全域推進國土空間治理現代化的意見》《關于跨鄉鎮開展土地綜合整治試點的意見》《關于加強生態保護紅線監管的實施意見》等系列文件，印發《浙江省域空間治理數字化平臺管理辦法（試行）》《浙江省國土空間專項規劃管理辦法》。

（2）理論成果。在《學習時報》《中國自然資源報》《浙江日報》等報紙和其他新聞媒體發表30 余篇文章，編制《浙江省地質災害“風險智控”理論與實踐》等專著。

（3）體制機制。建立了“空間賬簿+”治理機制、“人防+技防”保護手段，創新了項目“空間適配”工作機制，落實了“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”等創新舉措，加快推動土地、海洋、礦產等保護和管理向多目標統籌平衡的國土空間治理跨越轉變。

（4）標準規范。編制《省域空間治理數字化平臺數據管理規范》《省域空間治理數字化平臺數據歸集和治理規范》等標準規范，推動空間數據資源一體化歸集、治理、應用、共享，以制度化、標準化促進空間數據管理規范化。印發《省域空間治理數字化平臺工具管理規范》，推進工具規范管理。

6 思考

省域空間治理是循序漸進的過程，需要明確改革需求，強化頂層設計，同時結合新型技術推動工作方式轉型轉變，建立健全與變革相適應的工作體系，不斷推動協同治理和整體智治效能。

（1）加強頂層設計，推動治理需求落地見效。相關部門針對規劃編制的不協同、用途管制的不統一、要素利用的不高效和治理方式的不智能等重點與難點，聚焦重大戰略部署和民生關注重點，探索多跨協同模式，開展核心業務梳理和流程模式系統重塑，打造全省統一的四大應用，覆蓋X個多跨場景，形成空間治理改革清單，推動重大需求轉化為重大改革和重大應用。

（2）做好統籌謀劃，理清省域空間治理與自然資源部信息化架構的關系。在自然資源部信息化頂層架構下，聚焦浙江省實際和特色需求，圍繞“構建精準感知、智慧管控的協同治理體系”新要求，拓展形成省域空間治理應用體系。根據完善自然資源三維立體“一張圖”和國土空間基礎信息平臺的有關要求，探索建立集數據、指標、算法、模型、工具等為一體的空間智能底座。依托云基礎設施，建立涵蓋政務外網、政務內網和業務專網的云基礎設施體系，實現與自然資源“一張網”的縱向貫通[15]。

（3）突出數據管理，強化全省資源共建共享。目前，全省已建立共建共享的一體化空間治理數據資源體系，實現了圖數聯動。空間數據管理應強化歸集能力，構建以實時歸集為主的跨層級一體化、智能化數據資源體系，確保“按需歸集、應歸盡歸”；應強化治理能力，按照“邏輯集中、物理分散、數源負責”的原則，構建數據治理閉環，確保“源頭治理、一動皆動”；應強化安全能力，形成數據分級分類目錄，完善服務安全管理體系，確保“分級分類、管用結合”。

7 結語

浙江省在數字化改革驅動下，充分運用自然資源信息化建設成果，建設省域空間治理數字化平臺，統籌設計“一庫一圖一箱X場景”整體架構，綜合集成數據、圖層、算法、模型、工具等數字資源，打造了國土空間治理改革的動力源和能力集。堅持集約建設、互聯互通、協同聯動，構建了以空間規劃為引領、空間保護為前提、空間利用為重點、空間安全為保障的協同治理應用體系。探索“空間數字化、數字可視化、協同網絡化、治理智能化”的新路徑，提高了國土空間科學化、規范化、精細化治理水平。下一步，應加強高性能算法模型研究，探索自然資源核心業務指標與經濟指標、行業發展、區域發展的關聯關系，深化應用場景多跨協同能力，構建跨層級、跨部門、跨主體的技術標準、實施機制、法律法規，為空間治理體系和治理能力現代化提供浙江省實踐經驗。