數(shù)字化改革背景下浙江省域國(guó)土空間治理探索與實(shí)踐

徐曉紅，邱新忠，張乙志，朱照續(xù)

（1.浙江省自然資源廳信息中心，浙江 杭州 310007；2.浙江省測(cè)繪科學(xué)技術(shù)研究院，浙江 杭州 311100）

0 引言

國(guó)土空間是生存之本、發(fā)展之基、生態(tài)之要，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體[1]。2015 年10 月，黨的十八屆五中全會(huì)首次提出“空間治理”的概念，標(biāo)志著中國(guó)國(guó)土空間的頂層設(shè)計(jì)由管理向治理轉(zhuǎn)變[2]。2019 年5 月，《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出構(gòu)建“四梁八柱”的治理體系[3]?？臻g治理作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要理論與現(xiàn)實(shí)內(nèi)容[4]。國(guó)土空間是一個(gè)自然環(huán)境與人類社會(huì)高度耦合的復(fù)雜開放系統(tǒng)，空間治理實(shí)現(xiàn)路徑仍缺乏探索實(shí)踐的具體案例。浙江省積極探索以數(shù)字化引領(lǐng)、撬動(dòng)、賦能省域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，聚焦國(guó)土空間治理領(lǐng)域改革，提出以建設(shè)省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)為突破口，打造空間智治智能底座，構(gòu)建空間規(guī)劃、空間保護(hù)、空間利用、空間安全四大應(yīng)用及N個(gè)多跨場(chǎng)景的空間治理應(yīng)用體系；持續(xù)深化國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、用途管制、資源要素市場(chǎng)化、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、災(zāi)害防治等方面體制機(jī)制改革，推進(jìn)省域空間精準(zhǔn)分析、整體優(yōu)化、高效利用、依法保護(hù)、科學(xué)治理[5]。

1 需求分析

黨的二十大報(bào)告明確提出要構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系，為空間治理改革指明了方向。浙江省第十五次黨員代表大會(huì)強(qiáng)調(diào)全域推進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化，打造空間治理數(shù)字化改革先行省。浙江省人均耕地面積不足全國(guó)人均耕地面積的1/4 且碎片化程度較高，其面臨著耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口變化與資源承載、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等矛盾和挑戰(zhàn)，亟需以數(shù)字化改革為牽引，運(yùn)用數(shù)字化理念、方法和技術(shù)，科學(xué)合理規(guī)劃國(guó)土空間、統(tǒng)籌重大生產(chǎn)力布局、優(yōu)化空間資源配置、提升審批落地效能、提高資源利用效率及加強(qiáng)國(guó)土空間用途管制[6]。

2 內(nèi)涵要義

許多學(xué)者對(duì)于國(guó)土空間內(nèi)涵的討論主要集中在國(guó)土空間屬性、類型、邊界范圍3 個(gè)方面[7]。浙江省在探索實(shí)踐中，以省域行政區(qū)劃范圍為邊界，融合國(guó)土空間的屬性和類型特征，將治理空間分為自然、人造、未來三大空間。省域國(guó)土空間治理則以三大空間為載體，整合山水林田湖草海等物質(zhì)基礎(chǔ)及人員、技術(shù)、資金等生產(chǎn)要素，科學(xué)布局“三區(qū)三線”（即農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型空間及其對(duì)應(yīng)劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線），健全“四級(jí)三類”（即國(guó)土空間規(guī)劃省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)四個(gè)層次，總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃三種類型）國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)施資源要素優(yōu)化配置，通過落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策、推進(jìn)國(guó)土空間用途管制、深化生態(tài)保護(hù)修復(fù)機(jī)制等舉措，實(shí)現(xiàn)在空間結(jié)構(gòu)上協(xié)調(diào)統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，推動(dòng)形成國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局[8]，促進(jìn)自然空間山清水秀、人造空間綠色高效、未來空間整體優(yōu)化。

3 方法路徑

省域空間治理是一個(gè)全方位、一體化的綜合體系，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理理念的現(xiàn)代化、治理方式的精細(xì)化、治理手段的智慧化及治理體制的法制化[9]。根據(jù)《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》《浙江省數(shù)字化改革總體方案》有關(guān)要求，本研究堅(jiān)持政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多方參與的治理主體，聚焦人與自然和諧共生的治理理念，圍繞相關(guān)的九大核心領(lǐng)域，把握“三融五跨”（即技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)）推進(jìn)路徑，運(yùn)用科學(xué)化、精細(xì)化、協(xié)同化的治理方式和數(shù)字化的治理手段，制定問題清單、場(chǎng)景清單、改革清單。通過“V”字模型技術(shù)方法，構(gòu)建業(yè)務(wù)協(xié)同和數(shù)據(jù)共享模型，以數(shù)據(jù)流改造提升業(yè)務(wù)流、決策流、執(zhí)行流[10]，設(shè)計(jì)建設(shè)省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)，開發(fā)多類型空間治理數(shù)據(jù)庫(kù)、多元化空間治理“一張圖”、多用途空間治理工具和多應(yīng)用空間治理場(chǎng)景。同時(shí)，將實(shí)踐成果規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，形成高水平保護(hù)、高質(zhì)量保障、高效率利用、高效能治理的整體智治體制機(jī)制。

4 設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)

4.1 設(shè)計(jì)原則

（1）賦能改革，以用促建。堅(jiān)持需求導(dǎo)向，強(qiáng)化平臺(tái)建設(shè)的針對(duì)性和有效性，圍繞堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題，聚焦政府關(guān)注、群眾關(guān)切的重點(diǎn)應(yīng)用，研發(fā)平臺(tái)功能，開展場(chǎng)景建設(shè)。

（2）統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)。按照全省“一盤棋”理念，杜絕各自為政、功能重疊、低水平重復(fù)，實(shí)現(xiàn)空間服務(wù)盡匯聚、平臺(tái)之外無服務(wù)。強(qiáng)化多跨協(xié)同、省市聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外網(wǎng)一體推進(jìn)。

（3）集約高效，共享共治。堅(jiān)持應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)原則，整合已有的系統(tǒng)功能，鼓勵(lì)多方參與、共優(yōu)共創(chuàng)，助力構(gòu)建“平臺(tái)共用、場(chǎng)景共建、空間共治”的新格局。

4.2 總體框架

在“一庫(kù)一圖一箱X場(chǎng)景”總體框架基礎(chǔ)上，依托“浙里辦”“浙政釘”和浙江省一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，搭建“四橫四縱”體系，形成全面覆蓋空間治理的業(yè)務(wù)應(yīng)用、應(yīng)用支撐、數(shù)據(jù)資源和基礎(chǔ)設(shè)施體系以及保障平臺(tái)運(yùn)行的政策制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、組織保障、網(wǎng)絡(luò)安全體系，如圖1 所示。綜合集成各地各部門數(shù)據(jù)資源、工具組件和應(yīng)用場(chǎng)景，對(duì)外統(tǒng)一提供智能服務(wù)。

圖1 浙江省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)總體框架

（1）基礎(chǔ)設(shè)施體系。主要包括政務(wù)網(wǎng)、感知網(wǎng)、視聯(lián)網(wǎng)及相應(yīng)運(yùn)維保障，結(jié)合部分?jǐn)?shù)據(jù)保密需求，依托政務(wù)內(nèi)網(wǎng)為用戶提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

（2）數(shù)據(jù)資源體系。聚焦“一庫(kù)一圖”，按照共建共享模式，有效整合省域范圍空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，包括空間治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)倉(cāng)、知識(shí)庫(kù)、算法庫(kù)、規(guī)則庫(kù)、模型庫(kù)、指標(biāo)庫(kù)及空間治理“一張圖”，為應(yīng)用場(chǎng)景提供統(tǒng)一的底座支撐。

（3）應(yīng)用支撐體系。梳理核心業(yè)務(wù)通用與協(xié)同需求，研發(fā)建設(shè)空間關(guān)聯(lián)、空間定位、空間分析、空間評(píng)價(jià)、空間孿生等智能化工具組件，提供空間感知、監(jiān)測(cè)判斷、分析評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)預(yù)警、戰(zhàn)略目標(biāo)管理五大能力支撐。

（4）業(yè)務(wù)應(yīng)用體系。聚焦空間治理核心業(yè)務(wù)，建設(shè)空間規(guī)劃、空間保護(hù)、空間利用、空間安全四大應(yīng)用，接入跨領(lǐng)域、跨業(yè)務(wù)、跨層級(jí)的應(yīng)用場(chǎng)景，通過應(yīng)用融合，形成治理集群效應(yīng)，完善平臺(tái)生態(tài)，提升治理效能。

（5）政策制度體系。深化國(guó)土空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、自然資源產(chǎn)權(quán)制度等領(lǐng)域改革，構(gòu)建完善國(guó)土空間治理改革相關(guān)法規(guī)政策、體制機(jī)制，全面推進(jìn)業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、制度重塑、系統(tǒng)重構(gòu)。

（6）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。統(tǒng)一規(guī)范空間治理活動(dòng)中的數(shù)據(jù)管理、場(chǎng)景接入、工具開發(fā)等過程，制定相關(guān)數(shù)據(jù)規(guī)范、技術(shù)規(guī)程，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范貫徹落實(shí)。

（7）組織保障體系。構(gòu)建責(zé)任體系，明確各級(jí)各部門職責(zé)分工，強(qiáng)化工作機(jī)制，組建工作專班和技術(shù)專班，實(shí)行例會(huì)制度，完善激勵(lì)機(jī)制，形成良好氛圍。

（8）網(wǎng)絡(luò)安全體系。嚴(yán)格落實(shí)等級(jí)分級(jí)保護(hù)要求，建立關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)體系，提升網(wǎng)絡(luò)安全防控能力[11]。

4.3 部署架構(gòu)

本文遵循數(shù)字化改革“改革+應(yīng)用”模式，在“一庫(kù)一圖一箱”的數(shù)字智能底座基礎(chǔ)上，構(gòu)建空間規(guī)劃、空間保護(hù)、空間利用、空間安全四大應(yīng)用和X個(gè)多跨場(chǎng)景的應(yīng)用體系，遵循“全省統(tǒng)一平臺(tái)、省市兩級(jí)空間服務(wù)、省市縣三級(jí)數(shù)據(jù)倉(cāng)”的要求[12]，開展系統(tǒng)部署，實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)貫通。應(yīng)用場(chǎng)景可根據(jù)實(shí)際工作在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）及村（社區(qū)）等基層網(wǎng)格應(yīng)用落地。

5 主要做法與成效

5.1 一體協(xié)同、智能高效的“空間數(shù)字底座”

浙江省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)通過空間數(shù)據(jù)全量歸集、多元技術(shù)融合應(yīng)用、思維模式系統(tǒng)重塑，提升數(shù)據(jù)穿透力、智能判斷力、平臺(tái)支撐力，實(shí)現(xiàn)空間感知監(jiān)測(cè)全域化、分析評(píng)價(jià)精準(zhǔn)化、保護(hù)利用智能化。目前，已協(xié)同45 個(gè)省級(jí)部門，歸集3 億條空間數(shù)據(jù)，形成1 200 余個(gè)覆蓋自然、人造、未來空間的圖層，并實(shí)現(xiàn)全域空間圖層在線疊加分析的可看、可查、可算、可判、可享功能，研發(fā)上線40 多個(gè)治理工具，為全省260 多個(gè)應(yīng)用提供統(tǒng)一、權(quán)威、精準(zhǔn)的支撐服務(wù)。

5.2 空間治理的浙江方案

浙江省提出空間治理方案[13]，搭建以多規(guī)合一為引領(lǐng)、空間高水平保護(hù)為優(yōu)先序、空間資源高效利用為重點(diǎn)、空間安全為保障的空間治理業(yè)務(wù)邏輯。

（1）空間規(guī)劃應(yīng)用。貫徹國(guó)家關(guān)于“多規(guī)合一”的重大決策部署，聚焦空間規(guī)劃協(xié)同和城市風(fēng)貌提升核心領(lǐng)域，集成涉及發(fā)展和改革、自然資源等相關(guān)部門的“產(chǎn)業(yè)布局空間協(xié)同”“專項(xiàng)規(guī)劃編制審批”等場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)估、預(yù)警全業(yè)務(wù)流程協(xié)同管理，促進(jìn)規(guī)劃共謀、藍(lán)圖共繪、底線共護(hù)、實(shí)施共管、成果共享[14]。

（2）空間保護(hù)應(yīng)用。緊扣“基本建成美麗中國(guó)先行示范區(qū)”和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和文化遺產(chǎn)保護(hù)為重點(diǎn)，集成“耕地智?！薄巴恋鼐C合整治”“文物資源保護(hù)”等多部門的相關(guān)場(chǎng)景，建立源頭保護(hù)和全過程、全鏈條閉環(huán)管理機(jī)制，夯實(shí)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的政治責(zé)任，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土空間整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理。

（3）空間利用應(yīng)用。以重大產(chǎn)業(yè)保障、基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施、公共設(shè)施配置為重點(diǎn)，探索建立涵蓋要素保障、土地供應(yīng)、空間效益等信息的“三本賬”，集成“有效投資e本賬”“浙地智管”“浙地智用”“浙里建”等涉及發(fā)展和改革、經(jīng)濟(jì)和信息化、自然資源等相關(guān)部門的場(chǎng)景，賦能空間資源精細(xì)化管理，提升資源節(jié)約集約利用水平。

（4）空間安全應(yīng)用。全面貫徹總體國(guó)家安全觀，圍繞自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控、城市生命線保障、土壤、能源及公共空間安全等領(lǐng)域，落實(shí)安全保障的空間布局和防控要求，集成涉及生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理等相關(guān)部門的“地災(zāi)智治”“海災(zāi)智防”“浙里凈土”“防汛防臺(tái)”等在線場(chǎng)景，不斷強(qiáng)化安全保障體系建設(shè)，提升抵御自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力，增強(qiáng)省域國(guó)土空間安全韌性。

5.3 空間治理“制度+理論”體系

（1）制度成果。省級(jí)層面出臺(tái)《關(guān)于深化國(guó)土空間治理改革全域推進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化的意見》《關(guān)于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展土地綜合整治試點(diǎn)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管的實(shí)施意見》等系列文件，印發(fā)《浙江省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)管理辦法（試行）》《浙江省國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃管理辦法》。

（2）理論成果。在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》《中國(guó)自然資源報(bào)》《浙江日?qǐng)?bào)》等報(bào)紙和其他新聞媒體發(fā)表30 余篇文章，編制《浙江省地質(zhì)災(zāi)害“風(fēng)險(xiǎn)智控”理論與實(shí)踐》等專著。

（3）體制機(jī)制。建立了“空間賬簿+”治理機(jī)制、“人防+技防”保護(hù)手段，創(chuàng)新了項(xiàng)目“空間適配”工作機(jī)制，落實(shí)了“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、要素跟著項(xiàng)目走”等創(chuàng)新舉措，加快推動(dòng)土地、海洋、礦產(chǎn)等保護(hù)和管理向多目標(biāo)統(tǒng)籌平衡的國(guó)土空間治理跨越轉(zhuǎn)變。

（4）標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。編制《省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)數(shù)據(jù)管理規(guī)范》《省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)數(shù)據(jù)歸集和治理規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)空間數(shù)據(jù)資源一體化歸集、治理、應(yīng)用、共享，以制度化、標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)空間數(shù)據(jù)管理規(guī)范化。印發(fā)《省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)工具管理規(guī)范》，推進(jìn)工具規(guī)范管理。

6 思考

省域空間治理是循序漸進(jìn)的過程，需要明確改革需求，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)結(jié)合新型技術(shù)推動(dòng)工作方式轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變，建立健全與變革相適應(yīng)的工作體系，不斷推動(dòng)協(xié)同治理和整體智治效能。

（1）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)治理需求落地見效。相關(guān)部門針對(duì)規(guī)劃編制的不協(xié)同、用途管制的不統(tǒng)一、要素利用的不高效和治理方式的不智能等重點(diǎn)與難點(diǎn)，聚焦重大戰(zhàn)略部署和民生關(guān)注重點(diǎn)，探索多跨協(xié)同模式，開展核心業(yè)務(wù)梳理和流程模式系統(tǒng)重塑，打造全省統(tǒng)一的四大應(yīng)用，覆蓋X個(gè)多跨場(chǎng)景，形成空間治理改革清單，推動(dòng)重大需求轉(zhuǎn)化為重大改革和重大應(yīng)用。

（2）做好統(tǒng)籌謀劃，理清省域空間治理與自然資源部信息化架構(gòu)的關(guān)系。在自然資源部信息化頂層架構(gòu)下，聚焦浙江省實(shí)際和特色需求，圍繞“構(gòu)建精準(zhǔn)感知、智慧管控的協(xié)同治理體系”新要求，拓展形成省域空間治理應(yīng)用體系。根據(jù)完善自然資源三維立體“一張圖”和國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的有關(guān)要求，探索建立集數(shù)據(jù)、指標(biāo)、算法、模型、工具等為一體的空間智能底座。依托云基礎(chǔ)設(shè)施，建立涵蓋政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和業(yè)務(wù)專網(wǎng)的云基礎(chǔ)設(shè)施體系，實(shí)現(xiàn)與自然資源“一張網(wǎng)”的縱向貫通[15]。

（3）突出數(shù)據(jù)管理，強(qiáng)化全省資源共建共享。目前，全省已建立共建共享的一體化空間治理數(shù)據(jù)資源體系，實(shí)現(xiàn)了圖數(shù)聯(lián)動(dòng)?？臻g數(shù)據(jù)管理應(yīng)強(qiáng)化歸集能力，構(gòu)建以實(shí)時(shí)歸集為主的跨層級(jí)一體化、智能化數(shù)據(jù)資源體系，確保“按需歸集、應(yīng)歸盡歸”；應(yīng)強(qiáng)化治理能力，按照“邏輯集中、物理分散、數(shù)源負(fù)責(zé)”的原則，構(gòu)建數(shù)據(jù)治理閉環(huán)，確保“源頭治理、一動(dòng)皆動(dòng)”；應(yīng)強(qiáng)化安全能力，形成數(shù)據(jù)分級(jí)分類目錄，完善服務(wù)安全管理體系，確?！胺旨?jí)分類、管用結(jié)合”。

7 結(jié)語

浙江省在數(shù)字化改革驅(qū)動(dòng)下，充分運(yùn)用自然資源信息化建設(shè)成果，建設(shè)省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)“一庫(kù)一圖一箱X場(chǎng)景”整體架構(gòu)，綜合集成數(shù)據(jù)、圖層、算法、模型、工具等數(shù)字資源，打造了國(guó)土空間治理改革的動(dòng)力源和能力集。堅(jiān)持集約建設(shè)、互聯(lián)互通、協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建了以空間規(guī)劃為引領(lǐng)、空間保護(hù)為前提、空間利用為重點(diǎn)、空間安全為保障的協(xié)同治理應(yīng)用體系。探索“空間數(shù)字化、數(shù)字可視化、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化、治理智能化”的新路徑，提高了國(guó)土空間科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化治理水平。下一步，應(yīng)加強(qiáng)高性能算法模型研究，探索自然資源核心業(yè)務(wù)指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、行業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展的關(guān)聯(lián)關(guān)系，深化應(yīng)用場(chǎng)景多跨協(xié)同能力，構(gòu)建跨層級(jí)、跨部門、跨主體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施機(jī)制、法律法規(guī)，為空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供浙江省實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。