全要素全生命周期的縣級國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)
——以鄒城市為例

宋慶梅，張富貴

（1.山東省鄒城市自然資源和規(guī)劃局，山東 濟(jì)寧 273500；2.山東深科空間規(guī)劃勘查設(shè)計(jì)有限公司，山東 濟(jì)南 250100）

0 引言

2023 年，全國自然資源工作會議將加快構(gòu)建基于國土空間規(guī)劃“一張圖”的數(shù)字化空間治理體系納入未來五年自然資源重點(diǎn)工作部署。國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)能夠?yàn)閲量臻g規(guī)劃體系建設(shè)提供智能化輔助手段，推進(jìn)政府部門之間的數(shù)據(jù)共享、政府與社會之間的信息交互[1]，以數(shù)字化驅(qū)動國土空間治理方式變革。本文在國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)現(xiàn)有功能基礎(chǔ)上，更加注重信息化、可操作、智能化探索，優(yōu)化完善自然資源領(lǐng)域全要素、國土空間規(guī)劃全生命周期的服務(wù)功能，落實(shí)國土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”干到底的重要要求[2]。

1 系統(tǒng)建設(shè)

1.1 目標(biāo)定位

國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)為自然資源全要素、國土空間規(guī)劃全生命周期服務(wù)，為城市規(guī)劃建設(shè)決策者提供信息支撐，為招商引資提供智能指導(dǎo)，為規(guī)劃管理工作人員提供技術(shù)支持，最終實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃編得準(zhǔn)確、審得高效、管得精準(zhǔn)的目標(biāo)。

1.2 建設(shè)思路

（1）以自然資源業(yè)務(wù)流程為主線，梳理自然資源系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)劃編制報(bào)批、土地審批和征收、土地供應(yīng)、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理、不動產(chǎn)登記等環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程，與耕地保護(hù)監(jiān)督、衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督、礦產(chǎn)管理監(jiān)督、森林資源管理“一張圖”等系統(tǒng)進(jìn)行整合，建立自然資源業(yè)務(wù)綜合服務(wù)平臺，簡化業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃全生命周期管理。

（2）以“多規(guī)合一”為主線，整合交通、能源、水利等行業(yè)現(xiàn)狀及規(guī)劃數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的唯一性，為城市建設(shè)發(fā)展提供決策支撐。

（3）以建設(shè)項(xiàng)目為主線，將項(xiàng)目選址、用地預(yù)審、土地供應(yīng)、行政審批、驗(yàn)線核實(shí)等業(yè)務(wù)流程化、信息化，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目審批一站式、自動化管理。

1.3 核心技術(shù)

在面向服務(wù)、集群計(jì)算、分層分片、中間件等先進(jìn)架構(gòu)思想和成熟信息技術(shù)基礎(chǔ)上，本文形成基于云架構(gòu)的云管理與云服務(wù)平臺。主要涉及微服務(wù)架構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施虛擬化，基于混合存儲架構(gòu)的大數(shù)據(jù)一體化存儲，基于Spark/Hadoop 的云GIS 引擎，空間大數(shù)據(jù)處理與并行計(jì)算，云GIS 服務(wù)彈性調(diào)整，高性能矢量實(shí)時(shí)調(diào)度與動態(tài)渲染，基于抽取、轉(zhuǎn)換、裝載（ETL）的多源異構(gòu)空間數(shù)據(jù)集成，分布式空間大數(shù)據(jù)分析引擎[3]，空間大數(shù)據(jù)挖掘等關(guān)鍵技術(shù)。

1.4 系統(tǒng)框架

國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)由國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)組成，其中，國土空間基礎(chǔ)信息平臺是數(shù)據(jù)平臺和服務(wù)平臺，可為國土空間規(guī)劃智慧審批服務(wù)、“一張圖”實(shí)施監(jiān)督等各種應(yīng)用提供數(shù)據(jù)和服務(wù)。國土空間基礎(chǔ)信息平臺涵蓋多領(lǐng)域、多部門的數(shù)據(jù)資源，數(shù)據(jù)范圍廣泛、類型多樣，增加了數(shù)據(jù)整合的復(fù)雜性。本文基于“大中臺、微服務(wù)、輕應(yīng)用”的理念進(jìn)行技術(shù)架構(gòu)設(shè)計(jì)，打造穩(wěn)定、開放、可靠、靈活、匹配的技術(shù)架構(gòu)。采用瀏覽器/服務(wù)器（Browser/Server，B/S）架構(gòu)模式，利用WebGIS 技術(shù)，開展國土空間基礎(chǔ)信息平臺總體框架設(shè)計(jì)，如圖1 所示。

圖1 國土空間基礎(chǔ)信息平臺總體框架

國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)采用微服務(wù)架構(gòu)設(shè)計(jì)，拆為標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、松散耦合的微服務(wù)，統(tǒng)一注冊到服務(wù)配置管理中心，為系統(tǒng)提供可共享和重復(fù)使用的服務(wù)能力。國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)總體框架包括用戶層、應(yīng)用層、平臺層、數(shù)據(jù)層、基礎(chǔ)設(shè)施層、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和制度保障層[4]，如圖2 所示。

圖2 國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)總體框架

2 系統(tǒng)功能設(shè)計(jì)

2.1 總體功能設(shè)計(jì)

國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)貫穿國土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)的全生命周期，涵蓋了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和指標(biāo)體系制定，并將其作為國土空間用途管制、實(shí)施建設(shè)規(guī)劃許可、強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督的依據(jù)和支撐。對不同專業(yè)、類型、結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)梳理、數(shù)據(jù)建模，形成內(nèi)容完整、標(biāo)準(zhǔn)權(quán)威、動態(tài)更新的國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)資源體系，如圖3所示。

圖3 國土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)資源體系

2.2 全要素國土空間基礎(chǔ)信息平臺

2.2.1 數(shù)據(jù)資源體系

本研究建立全面、翔實(shí)的數(shù)據(jù)資源體系，以空間坐標(biāo)為基準(zhǔn)，形成人口、經(jīng)濟(jì)、交通、環(huán)境、水文、地質(zhì)等時(shí)空大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。時(shí)間維度上，收集歷年地理國情基礎(chǔ)信息、中心城區(qū)測繪數(shù)據(jù)、城市空間發(fā)展變化數(shù)據(jù)；空間維度上，建立地上、地表和地下三維空間數(shù)據(jù)。國土空間基礎(chǔ)信息平臺涵蓋全區(qū)域山、水、林、田、湖、草等資源要素及人口、產(chǎn)業(yè)等社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，滿足屬性查詢、分析等基本功能需求。

2.2.2 數(shù)據(jù)集成處理

針對“信息孤島”問題，本研究遵循“物理分散、邏輯集中”的原則[5]，利用集成技術(shù)對數(shù)據(jù)進(jìn)行集成和整合，快速獲取準(zhǔn)確信息，極大提高數(shù)據(jù)檢索和數(shù)據(jù)比較的效率，大幅縮短了數(shù)據(jù)分析時(shí)間，充分釋放了數(shù)據(jù)價(jià)值。通過數(shù)據(jù)清洗和轉(zhuǎn)換，消除數(shù)據(jù)資源之間的格式、內(nèi)容、語義和精度等問題，為全要素國土空間信息平臺提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)資源。通過數(shù)據(jù)加工、分析和展示，進(jìn)一步挖掘數(shù)據(jù)的深層次信息和空間知識，提供有效的判斷依據(jù)，為自然資源管理和國土空間規(guī)劃提供決策支撐。針對現(xiàn)狀工業(yè)用地，分析用地情況、工程審批及單位工業(yè)產(chǎn)值等數(shù)據(jù)，提取低效閑置用地，對土地集約節(jié)約利用評價(jià)、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)提出意見[6]。

2.3 全生命周期國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)

2.3.1 規(guī)劃編制基礎(chǔ)

本研究基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺充分利用“一張圖”數(shù)據(jù)。為規(guī)劃編制提供翔實(shí)的現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，提高規(guī)劃編制實(shí)用性；為國土空間規(guī)劃編制提供現(xiàn)狀基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃成果自動審查。基于國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，擬定規(guī)劃成果質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)，出具規(guī)劃成果質(zhì)檢報(bào)告。

2.3.2 規(guī)劃管理賦能

（1）底線管控。本研究基于國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)應(yīng)用模塊，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃管理信息化。對具體建設(shè)項(xiàng)目，依次審核總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃（包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃）、專項(xiàng)規(guī)劃情況，自動彈出規(guī)劃審定對話框。在總體規(guī)劃層面自動核對“三區(qū)三線”和中心城區(qū)的紅線、綠線、藍(lán)線、黃線和紫線5 條控制線。在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面主要校核容積率、建筑密度、建筑高度等開發(fā)強(qiáng)度控制指標(biāo)，最后提示校核相關(guān)行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃及城市設(shè)計(jì)要求。在專項(xiàng)規(guī)劃層面，對加油站、變電站、天然氣門站、傳染性醫(yī)院等項(xiàng)目及其周邊地塊進(jìn)行規(guī)劃校核，從規(guī)劃用地性質(zhì)、安全退距等方面自動預(yù)警。

（2）項(xiàng)目選址智能化。建立規(guī)劃選址服務(wù)模塊，主要服務(wù)招商引資或重大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃選址。開發(fā)市域國土空間總體規(guī)劃用地布局圖自動篩選功能。基于用地性質(zhì)、面積、開發(fā)強(qiáng)度等要素開發(fā)自動篩選功能，可提取大于一定閾值面積的工業(yè)用地和一定閾值范圍容積率的居住用地，并對建筑限高的地塊進(jìn)行自動預(yù)警提示。

（3）特殊地塊鄰近分析。定制不同用途地塊的分析場景，對化工園區(qū)安全控制線、危險(xiǎn)化學(xué)品倉儲用地、土壤污染土地、歷史文化街區(qū)、特高壓供電線路、長輸油輸氣管線等特殊地塊進(jìn)行鄰近分析，提示周邊重要管線的安全避讓信息，為精細(xì)化城市建設(shè)與管理提供信息化支撐。

2.3.3 動態(tài)監(jiān)測評估

除數(shù)據(jù)查詢、屬性查詢、幾何拓?fù)浞治觥ｎ}圖制作等服務(wù)規(guī)劃編制與規(guī)劃管理的基本功能外[7]，建立以規(guī)劃服務(wù)為核心的面向自然資源全流程服務(wù)、動態(tài)監(jiān)測評估的智能化信息系統(tǒng)。

（1）預(yù)留多個(gè)接口，實(shí)現(xiàn)縱向貫通、橫向聯(lián)通的全生命周期系統(tǒng)。在自然資源系統(tǒng)內(nèi)部，與用地審批、耕地保護(hù)監(jiān)督、供地系統(tǒng)、礦產(chǎn)管理系統(tǒng)、森林防護(hù)系統(tǒng)、國土執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)連接，實(shí)現(xiàn)自然資源全流程管理；在地方市直部門之間，為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、綜合行政執(zhí)法、交通運(yùn)輸、交警等部門開放規(guī)劃服務(wù)功能接口，借助移動、聯(lián)通大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測平臺，動態(tài)掌控城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)行信息。

（2）國土空間規(guī)劃全生命周期管理，形成規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督與評估閉環(huán)，如圖4 所示。建立城市體檢評估指標(biāo)體系，針對城市體檢評估的時(shí)效性和連續(xù)性特點(diǎn)，按時(shí)間軸對比分析年度評估指標(biāo)，將評估結(jié)果反饋至規(guī)劃編制階段。在國土空間基礎(chǔ)信息平臺對外應(yīng)用層，設(shè)置公眾意見箱，實(shí)時(shí)收集公眾對國土空間規(guī)劃的意見和建議，并將其作為城市體檢評估的重要參考。

圖4 國土空間規(guī)劃全生命周期閉環(huán)流程

對土地審批、供應(yīng)及規(guī)劃管理階段出現(xiàn)的具體案例進(jìn)行客觀化描述與信息儲存，在城市體檢評估時(shí)自動生成案例分析報(bào)告。以報(bào)告存在的問題為主要導(dǎo)向，研究規(guī)劃編制修改方向。

3 系統(tǒng)應(yīng)用情況

鄒城市從系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用、服務(wù)4 個(gè)層面統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)同開展國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)，目前已完成系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)入庫工作，并向鄒城市多個(gè)政府部門預(yù)留數(shù)據(jù)接口，推動政務(wù)數(shù)據(jù)共享、政務(wù)服務(wù)平臺互通、便民利民服務(wù)等工作。

3.1 數(shù)據(jù)支撐服務(wù)

國土空間基礎(chǔ)信息平臺基于微服務(wù)架構(gòu)，按照“共建、共用、互聯(lián)、共享”[8]的原則，以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、平臺為中樞、數(shù)據(jù)為要素、安全為保障，建立國土空間數(shù)據(jù)的匯集、管理、應(yīng)用、服務(wù)中心及自然資源業(yè)務(wù)體系的支撐平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“進(jìn)得來、管得住、出得去、用得好”的總體目標(biāo)。目前，鄒城市國土空間基礎(chǔ)信息平臺匯集了320 余項(xiàng)數(shù)據(jù)服務(wù)，與森林資源管理“一張圖”、露天礦業(yè)開采實(shí)施監(jiān)督平臺、綠色礦山綜合整治系統(tǒng)互聯(lián)互通，與采煤塌陷地綜合治理及生態(tài)修復(fù)基礎(chǔ)底座框架相銜接，為自然資源全要素管理提供有力的數(shù)據(jù)支撐。

3.2 拓展功能服務(wù)

3.2.1 項(xiàng)目選址服務(wù)

（1）產(chǎn)業(yè)招商。以國土空間總體規(guī)劃用地布局圖為核心，以市域“三區(qū)多園”的產(chǎn)業(yè)空間格局為輔助，結(jié)合鄒城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃，建立涵蓋交通、供電、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施配套的鏈條式推介模塊。在模塊中，以國土空間總體規(guī)劃用地布局圖為底圖，提供產(chǎn)業(yè)用地專屬查詢功能，自動篩選用地基本信息，為投資商提供多渠道信息服務(wù)。

（2）地產(chǎn)推介。建立以中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以教育、醫(yī)療、商圈規(guī)劃為補(bǔ)充的地產(chǎn)推介模塊。從具體地塊規(guī)劃開發(fā)強(qiáng)度出發(fā)，依據(jù)規(guī)劃容積率、綠地率等指標(biāo)自動篩選目標(biāo)地塊，并可視化周邊5 分鐘、10 分鐘和15 分鐘生活圈現(xiàn)狀及規(guī)劃配套服務(wù)設(shè)施布局。

3.2.2 建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理

鄒城市規(guī)劃編制管理與建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃行政許可2 項(xiàng)工作職責(zé)分別歸屬于市自然資源和規(guī)劃局與行政審批服務(wù)局。在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理階段，2 個(gè)部門通過國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)流轉(zhuǎn)并留痕管理建設(shè)項(xiàng)目審查材料。城市規(guī)劃管理委員會辦公室將建設(shè)項(xiàng)目工程方案上傳至該系統(tǒng)，城市規(guī)劃管理委員會成員單位網(wǎng)上審閱材料并出具審查意見，城市規(guī)劃管理委員會辦公室將意見落實(shí)情況反饋至該系統(tǒng)。該系統(tǒng)將審定后的方案推送至行政審批部門，并實(shí)現(xiàn)全過程留痕管理。

3.2.3 自動預(yù)警功能

鄒城市作為國家歷史文化名城、先進(jìn)制造業(yè)和煤礦能源基地，在國土空間規(guī)劃全過程中應(yīng)注重歷史文化保護(hù)、工業(yè)用地控制、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用。在國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)中開發(fā)城市紫線、地下文物埋藏區(qū)、工業(yè)用地控制線、采礦權(quán)范圍線的自動預(yù)警功能。在用地審批、供應(yīng)階段設(shè)置自動預(yù)警提示，自動彈出上述控制線地塊預(yù)警提示對話框；在功能查詢時(shí)，設(shè)置重要控制線選擇按鈕，用地選址可自動避讓上述控制線。

3.2.4 硬件配套與制度

城市“智慧大腦”系統(tǒng)城市規(guī)劃展示館由市自然資源和規(guī)劃局與大數(shù)據(jù)局共同管理，向政府部門及社會公眾開放，便于城市國土空間基礎(chǔ)信息查詢。服務(wù)招商引資部門，用于土地推介信息服務(wù)；服務(wù)社會公眾，實(shí)現(xiàn)政府部門之間、政府與社會的信息交互。建立嚴(yán)格的管理制度、管理辦法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)的工作流程。以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為支撐，實(shí)現(xiàn)自然資源大數(shù)據(jù)的統(tǒng)一入口和統(tǒng)一出口，滿足各級自然資源主管部門的數(shù)據(jù)匯交需求和地方政府部門的數(shù)據(jù)共享需求，提高政府部門的業(yè)務(wù)協(xié)同水平。

4 存在的問題與建議

目前，鄒城市國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)圍繞自然資源全要素和國土空間規(guī)劃全生命周期，涉及基礎(chǔ)測繪、地理國情等保密數(shù)據(jù)，向政府部門及社會公眾提供服務(wù)，存在內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)連通的問題。自然資源部門內(nèi)部系統(tǒng)以自然資源業(yè)務(wù)專網(wǎng)為依托，縱向垂直管理；通過外網(wǎng)實(shí)現(xiàn)交互信息共建、共享、共治。自然資源部門需要對土地的“批、供、用、補(bǔ)、查、登”，礦產(chǎn)資源勘查與開采利用，地質(zhì)環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害防治等重要數(shù)據(jù)共享進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，出臺管理辦法。

5 保障機(jī)制

5.1 數(shù)據(jù)安全防護(hù)和保密

相關(guān)部門從設(shè)備安全、數(shù)據(jù)安全、內(nèi)容安全和行為安全4 個(gè)層次做好系統(tǒng)和平臺的數(shù)據(jù)安全防護(hù)。預(yù)留多個(gè)接口，設(shè)置各個(gè)用戶的使用權(quán)限，系統(tǒng)管理員按需分配使用權(quán)限。建立嚴(yán)格的涉密數(shù)據(jù)保密工作制度，從系統(tǒng)訪問控制[9]、安全審計(jì)機(jī)制、數(shù)據(jù)加密保護(hù)、安全備份和恢復(fù)機(jī)制、系統(tǒng)相關(guān)人員安全培訓(xùn)等方面加強(qiáng)管理，消除泄密隱患。

5.2 數(shù)據(jù)維護(hù)更新

通過匯總分析歸集數(shù)據(jù)、完善數(shù)據(jù)目錄、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)整歷史數(shù)據(jù)、建設(shè)數(shù)據(jù)庫管理工具等措施，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)共享與動態(tài)更新維護(hù)，滿足自然資源和規(guī)劃業(yè)務(wù)管理、其他行業(yè)部門共享、城市發(fā)展建設(shè)等多種應(yīng)用場景需求，為城市管理精細(xì)化、政務(wù)高效化、決策科學(xué)化提供智能化技術(shù)支撐。

6 結(jié)語

鄒城市國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動，通過規(guī)劃控制線自動預(yù)警、智能化用地選址、招商地圖制作、動態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測評估等功能，為國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、督察執(zhí)法、審批監(jiān)管等自然資源管理和決策提供支撐和保障。國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)服務(wù)國土空間規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施、評估和建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理全生命周期，輔助城市規(guī)劃管理建設(shè)決策，推進(jìn)自然資源領(lǐng)域信息化、數(shù)字化服務(wù)。