地方政府土地財(cái)政程序化改革法律規(guī)制
——基于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展視角

侯 澤

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830012）

一、土地財(cái)政的法律基礎(chǔ)

（一）土地財(cái)政的歷史演進(jìn)

如今在各個(gè)地方盛行的“土地財(cái)政”①起源于我國(guó)1994年的分稅制改革，國(guó)有土地出讓金成為地方政府的一項(xiàng)固定收入，其屬于公共預(yù)算外的收入，全部歸地方政府所有。自此，存在資金缺口的地方政府便發(fā)展出了以土地出讓金為核心的“土地財(cái)政”。

2006 年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100 號(hào)），指出土地出讓收入由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)征收管理，可以由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)具體征收。土地出讓合同由競(jìng)買(mǎi)人與國(guó)土資源部門(mén)簽訂，其土地出讓收入要全部繳納進(jìn)地方國(guó)庫(kù)，納入地方政府基金預(yù)算管理，支出也是由地方政府基金預(yù)算進(jìn)行。最后是由國(guó)土資源部門(mén)與財(cái)政部門(mén)確認(rèn)后為競(jìng)買(mǎi)人發(fā)放土地使用證。本次的改變?nèi)匀粵](méi)有動(dòng)搖土地出讓金的歸屬問(wèn)題，地方的土地出讓收入仍由地方政府所有，只是改變了土地出讓收入流入國(guó)庫(kù)的流程，并未實(shí)質(zhì)影響中央與地方的財(cái)權(quán)[1]。

2021 年5 月21 日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)），提出國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入由稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收和征繳入庫(kù)。從原來(lái)的國(guó)土資源部門(mén)改為稅務(wù)部門(mén)使得國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的監(jiān)管更為方便、直接。中央對(duì)于土地出讓金的歸屬問(wèn)題并未作出實(shí)質(zhì)性改變，仍然劃歸地方政府所有。但針對(duì)“土地財(cái)政”已經(jīng)開(kāi)始在程序上對(duì)土地出讓金的征收入庫(kù)進(jìn)行了限制。

2021 年9 月1 日，最新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第743 號(hào)）正式施行，規(guī)定除依法可以采取協(xié)議方式外，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定土地使用者，首次從行政法規(guī)層面確立了掛牌出讓方式的法律地位。

（二）土地制度的法律淵源

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》對(duì)土地的所有權(quán)作出規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有②。該條文是我國(guó)土地制度的基礎(chǔ)，也是后續(xù)地方政府得以實(shí)施“土地財(cái)政”的基礎(chǔ)，確認(rèn)土地的所有權(quán)歸屬問(wèn)題是一切土地制度的開(kāi)端。

1988 年《中華人民共和國(guó)土地管理法》繼《中華人民共和國(guó)憲法》之后，又對(duì)土地使用制度作出了細(xì)化規(guī)定，國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，但是國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的除外③。同時(shí)明確了土地所有權(quán)除了國(guó)家以外的第二個(gè)所有者為農(nóng)民集體，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

1990 年國(guó)務(wù)院接連發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第55 號(hào)）和《外商投資成片開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)土地暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令第56 號(hào)），不僅對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地的有償出讓、轉(zhuǎn)讓作出了規(guī)范明確的法律規(guī)定，也對(duì)外商開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地的條件作出了相應(yīng)的規(guī)定。這兩部行政法規(guī)的頒布標(biāo)志著我國(guó)土地市場(chǎng)開(kāi)始有明確的法律規(guī)范，土地市場(chǎng)開(kāi)始興起。

1994年《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》誕生，規(guī)定了國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度。此規(guī)定也使得土地資源配置方式不再只有行政配置一種，還增加了市場(chǎng)配置的方式[2]。市場(chǎng)配置土地資源的方式使得整體的靈活度更高，可以形成更加協(xié)調(diào)、有效的土地資源配置格局。

（三）地方政府的財(cái)政事權(quán)

《中華人民共和國(guó)憲法》第107條對(duì)地方政府的事權(quán)作出了原則性規(guī)定，地方各級(jí)政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。本條文對(duì)地方政府的事權(quán)規(guī)定中包含了財(cái)政事權(quán)，即地方政府的財(cái)政事權(quán)已經(jīng)由憲法作出了原則性規(guī)定。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6 號(hào)），內(nèi)容規(guī)定中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，根據(jù)事權(quán)屬性劃分為中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)或中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。又將財(cái)政事權(quán)進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)中央財(cái)政事權(quán)和地方財(cái)政事權(quán)進(jìn)行了規(guī)范。而地方財(cái)政事權(quán)往往涵蓋在地方政府的權(quán)力清單中，多存在于行政給付的事項(xiàng)下，如土地流轉(zhuǎn)、土地收交、土地整理墾復(fù)項(xiàng)目等[3]。正是這些散落的財(cái)政事權(quán)最終賦予了地方政府“土地財(cái)政”的可能。

關(guān)于地方政府財(cái)政事權(quán)的規(guī)范規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》）對(duì)地方政府的收支行為進(jìn)行了明確規(guī)范，有助于限制政府事權(quán)劃分及收支責(zé)任的隨意性，降低財(cái)政事權(quán)和收支責(zé)任配置的偶然性和不確定性[4]。但同時(shí)《預(yù)算法》也存在著諸多問(wèn)題：具體的分稅制并未詳細(xì)規(guī)定，具體規(guī)定由國(guó)務(wù)院來(lái)頒布和施行，容易出現(xiàn)中央政府的宏觀調(diào)控與地方實(shí)際情況不符的問(wèn)題[5]；地方政府在施行“土地財(cái)政”時(shí)，可通過(guò)設(shè)立投融資公司來(lái)繞開(kāi)《預(yù)算法》的部分限制。以上問(wèn)題暴露出了《預(yù)算法》對(duì)地方政府財(cái)政行為的規(guī)制存在不足，地方政府的財(cái)政事權(quán)需要更加完善的法律來(lái)規(guī)范和明確。

二、土地財(cái)政的現(xiàn)狀及負(fù)面影響

“土地財(cái)政”自2001 年的稅改以來(lái)與地方政府的公共預(yù)算收入相比其比重正逐步上升，成為了各地政府的第二財(cái)政，包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入以及與土地使用和開(kāi)發(fā)有關(guān)的各種稅收收入。其中完全歸地方政府的是土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房產(chǎn)稅，以2021年為例這五類(lèi)稅收共計(jì)20793 億元，占地方公共預(yù)算收入的19%。而其中的另一類(lèi)稅收中，國(guó)內(nèi)增值稅約有四成歸地方政府所有，企業(yè)所得稅有近四成歸地方政府所有，共占地方公共預(yù)算收入的36%。同時(shí)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入屬于預(yù)算外收入，2021 年的國(guó)有土地使用權(quán)收入為87051億元，也即“土地財(cái)政”的總收入相當(dāng)于地方公共預(yù)算收入的89%[6]。由于2016年以前數(shù)據(jù)分類(lèi)不同，故筆者只將2016年至2022年“土地財(cái)政”占地方公共預(yù)算收入的占比匯總成表（見(jiàn)表1）。

表1 2016年-2022年“土地財(cái)政”占地方公共預(yù)算收入比例

各地方政府實(shí)施“土地財(cái)政”的目的有兩個(gè)：一是靠賣(mài)地賺錢(qián)獲得收益；二是吸引工商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而地方政府的這兩個(gè)目的又是互相矛盾的，如果想要實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目的，即賣(mài)地賺錢(qián)獲得最大收益，那勢(shì)必會(huì)拉升該地區(qū)的全部地價(jià)，當(dāng)?shù)貎r(jià)升高到一定程度時(shí)，高昂的地價(jià)會(huì)將具有潛力的中小型企業(yè)嚇退，導(dǎo)致該地區(qū)的商業(yè)活動(dòng)缺乏市場(chǎng)活力，難以實(shí)現(xiàn)地方政府的第二個(gè)目的。而吸引工商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是一個(gè)城市發(fā)展的未來(lái)，所以地方政府大都以第二個(gè)目的吸引工商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為優(yōu)先，為了保證其第二個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)會(huì)調(diào)整地價(jià)，維持工業(yè)用地價(jià)格穩(wěn)定，商業(yè)用地價(jià)格緩速增長(zhǎng)，住宅用地價(jià)格快速增長(zhǎng)。故在實(shí)施“土地財(cái)政”的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生一系列的問(wèn)題。

（一）地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴

因?yàn)椤巴恋刎?cái)政”會(huì)給地方政府帶來(lái)巨量的資金供給，所以其所帶來(lái)的影響對(duì)政府內(nèi)部乃至整個(gè)地方都是深遠(yuǎn)重大的。從微觀上看，土地出讓金在地方政府中的支柱地位將會(huì)持續(xù)攀升，雖然在2021年對(duì)土地出讓金制度進(jìn)行了部分調(diào)整，由稅務(wù)部門(mén)征收，但是這并不會(huì)改變地方政府對(duì)于土地出讓金的依賴，其收支數(shù)額和結(jié)構(gòu)并不會(huì)發(fā)生明顯改變。同時(shí)，想要在通貨膨脹不斷上漲中做到工業(yè)用地價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，各地政府的補(bǔ)貼大多都放在了工業(yè)用地上，促進(jìn)了當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)的迅猛發(fā)展。對(duì)于住宅用地卻鮮有補(bǔ)貼，伴隨著各個(gè)城市工業(yè)化和商業(yè)化的不斷發(fā)展，大量人口涌入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，進(jìn)一步加重工業(yè)用地和住宅用地之間的價(jià)格差異，使城市容量與城市人口無(wú)法達(dá)到相對(duì)平衡。這對(duì)于目前所倡導(dǎo)的城市集聚化存在一定的影響，同時(shí)也是造成目前城市住宅房?jī)r(jià)居高不下的部分原因。從宏觀上看，如果繼續(xù)任由地方政府以“土地財(cái)政”作為政府經(jīng)濟(jì)的主要支柱，會(huì)造成土地市場(chǎng)效率的嚴(yán)重下滑[7]。長(zhǎng)期如此會(huì)造成人口與土地使用率的失衡，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快速、人口不斷流入的城市面臨的是高增速人口與緩增速土地使用率之間的矛盾，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、人口不斷流出的城市面臨的是過(guò)高的人口流失與過(guò)低的土地使用率之間的矛盾。

目前，“土地財(cái)政”帶來(lái)的問(wèn)題是土地市場(chǎng)較為封閉，人口與土地不適配問(wèn)題較為突出。如果能夠建立一個(gè)全國(guó)性的跨區(qū)域建設(shè)用地、耕地指標(biāo)市場(chǎng)交易機(jī)制，就能夠很好提升土地資源的配置效率[8]。而想要做到完善土地要素市場(chǎng)化配置，打破壁壘，建造一個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)就不得不對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)支柱“土地財(cái)政”進(jìn)行整改。

（二）投資型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型乏力

自1994年“分稅制”改革以后，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)、收入與支出開(kāi)始出現(xiàn)了明顯不相匹配的情況。上級(jí)政府有資金，下級(jí)政府缺乏資金，但下級(jí)政府卻承擔(dān)著大量的行政事務(wù)。雖然中央政府對(duì)地方政府實(shí)施了轉(zhuǎn)移支付策略來(lái)緩解地方政府財(cái)政的壓力，但仍然不能補(bǔ)足地方政府的財(cái)政缺口，大量的資金還需要地方政府自行籌集[9]。

2021年以前對(duì)地方政府行政長(zhǎng)官的考核大部分是以當(dāng)?shù)氐腉DP 作為官員升遷績(jī)效的考核依據(jù)，且行政長(zhǎng)官會(huì)頻繁在多地進(jìn)行調(diào)任，停留在一地的任期較短，所以會(huì)促使很多項(xiàng)目大干快干。地產(chǎn)投資、旅游業(yè)投資、基礎(chǔ)建設(shè)投資是需要長(zhǎng)期建設(shè)的項(xiàng)目，但卻是能夠快速增長(zhǎng)官員政績(jī)的項(xiàng)目，也是地方政府十分青睞的項(xiàng)目?！巴恋刎?cái)政”便與這些項(xiàng)目牢牢綁在了一起，而著重于投資這些項(xiàng)目會(huì)使政府轉(zhuǎn)型更加困難，若沒(méi)有其他政策引導(dǎo)很容易使地方政府陷入惡性循環(huán)之中，造成重企業(yè)輕民生的現(xiàn)象。

（三）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加重

地方政府的收入支柱過(guò)于單一，當(dāng)市場(chǎng)發(fā)生劇烈波動(dòng)，這種單一的收入結(jié)構(gòu)會(huì)瞬間支離破碎。雖然房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生劇烈波動(dòng)的可能性較小，但是一旦發(fā)生對(duì)于各地政府將會(huì)是巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)。土地資源是有限的，不斷用賣(mài)新地的資金去彌補(bǔ)地方政府的資金缺口，當(dāng)出現(xiàn)需求減少、經(jīng)濟(jì)下行，便會(huì)影響整條產(chǎn)業(yè)鏈，從而也會(huì)影響政府的財(cái)政情況[10]。

同時(shí)，地方政府為了避開(kāi)預(yù)算法，其政府投資行為會(huì)以設(shè)立投融資平臺(tái)的方式開(kāi)展活動(dòng)，這種方式會(huì)吸納大量社會(huì)資金加大經(jīng)濟(jì)體量，但也無(wú)形中增加了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。且地方政府內(nèi)的部分官員會(huì)為了追求升職業(yè)績(jī)，開(kāi)展投融資活動(dòng)進(jìn)行大量非必要乃至重復(fù)的基礎(chǔ)建設(shè)。這些重復(fù)的基礎(chǔ)建設(shè)會(huì)擴(kuò)寬城市邊界，其導(dǎo)致的結(jié)果是土地資源的浪費(fèi)和人口密度的下降，最終限制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而投融資平臺(tái)的資金主要來(lái)源于銀行的長(zhǎng)期貸款，也就導(dǎo)致了政府資金的風(fēng)險(xiǎn)集中程度更高。由于基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目具有高投入、回報(bào)周期過(guò)長(zhǎng)的特征，在資金回籠時(shí)會(huì)產(chǎn)生一定風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)債務(wù)危機(jī)[11]。

三、土地財(cái)政的規(guī)制方向

（一）適配經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展格局

由于地方政府一方面給予工業(yè)用地特殊優(yōu)惠和相關(guān)補(bǔ)貼，另一方面又對(duì)商住用地抬價(jià)出售，導(dǎo)致工業(yè)用地的資源大大擠占了城市商住用地的資源，從而引發(fā)土地資源的錯(cuò)配[12]。這種資源錯(cuò)配的最終結(jié)果是資源的低效利用，進(jìn)而會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生抑制作用。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比增長(zhǎng)3.5%④。從數(shù)據(jù)中可以看出國(guó)有土地使用權(quán)的出讓收入目前仍是地方政府的收入支柱，地方政府的收入結(jié)構(gòu)仍呈現(xiàn)出不均衡的現(xiàn)象。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略思路包括三點(diǎn)：一是提高效率；二是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；三是培育新動(dòng)力[13]。從“土地財(cái)政”與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的適配角度而言，地方政府的著力點(diǎn)主要在優(yōu)化區(qū)域結(jié)構(gòu)和優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。地方區(qū)域要以功能劃分為開(kāi)發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和城市區(qū)，無(wú)論是優(yōu)化區(qū)域結(jié)構(gòu)還是優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)都要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)和城市集聚效應(yīng)，不斷激發(fā)地方政府的內(nèi)生動(dòng)力。

降低國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的增長(zhǎng)，增加企業(yè)所得稅和增值稅在地方公共預(yù)算中的占比，是幫助地方政府?dāng)[脫“土地財(cái)政”依賴、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的有效方式。從經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展，從短期利益到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，需要糾正地方政府的短視問(wèn)題。高質(zhì)量發(fā)展需要的不是短期的GDP增長(zhǎng)，而是符合民生、適合長(zhǎng)久發(fā)展的結(jié)構(gòu)布局、產(chǎn)業(yè)布局、城市布局。相比于依靠土地出讓金，增強(qiáng)納稅人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力是更適合高質(zhì)量發(fā)展背景下政府應(yīng)當(dāng)選擇的優(yōu)良路徑。地方政府的財(cái)政策略應(yīng)將重心轉(zhuǎn)移到城市規(guī)劃和潛力企業(yè)的扶持上，并逐漸降低國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的增長(zhǎng)，以保證地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。

（二）塑造長(zhǎng)期政績(jī)考核體系

官員的晉升與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況緊密相連，當(dāng)?shù)氐腉DP 增長(zhǎng)越快越高，地方政府官員晉升的機(jī)會(huì)也就越大，這就大大增加了地方政府官員為了提升自身職位而過(guò)多關(guān)注GDP 增長(zhǎng)的問(wèn)題。有學(xué)者指出，官員晉升的激勵(lì)已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展造成了負(fù)面影響[14]。同時(shí)，有研究指出，地方官員在晉升過(guò)程中會(huì)不斷加大投資力度，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度[15]。由此導(dǎo)致的一系列后果是政府重績(jī)效而輕民生，“土地財(cái)政”持續(xù)盛行?？梢钥闯?，地方官員的晉升動(dòng)力推動(dòng)著政府對(duì)績(jī)效類(lèi)工程的投資，以獲取足夠多的政績(jī)完成晉升。

面對(duì)問(wèn)題要追根溯源，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也要追根溯源，把握源頭治理，理清發(fā)展脈絡(luò)。官員晉升作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要目的和動(dòng)力，需要有針對(duì)性地進(jìn)行頭部改革，僅僅對(duì)土地出讓金和與土地開(kāi)發(fā)使用的各種稅費(fèi)進(jìn)行改革還尚不能改善“土地財(cái)政”所引發(fā)的一系列問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)重視官員政績(jī)考核制度這一源頭，才能有效解決“土地財(cái)政”帶來(lái)的諸多負(fù)面問(wèn)題。整體思路如下。

一是將官員的政績(jī)考核與高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系相結(jié)合[16]。在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，突出考核官員供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)效，杜絕“唯成績(jī)論”的單一考核模式，建立起全面、合理、綜合性的考核模式。

二是增加政府官員終身責(zé)任制。參考《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》中的法官終身責(zé)任制，對(duì)政府官員曾參與處理過(guò)的行政事項(xiàng)，實(shí)行行政官員終身責(zé)任制，可有效避免地方政府屢次出現(xiàn)的“短視”問(wèn)題。

三是建立起政府基層工作人員的考核升職制度。讓基層工作人員、基層干部都有明確的升職考核標(biāo)準(zhǔn)，具有升職機(jī)會(huì)。讓領(lǐng)導(dǎo)班子以外的基層工作者也有機(jī)會(huì)成為領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)的成員，提升政府內(nèi)部活力，增強(qiáng)政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）借鑒無(wú)“土地財(cái)政”的發(fā)展模式

在國(guó)際社會(huì)中，一些國(guó)家采用的是無(wú)“土地財(cái)政”的發(fā)展模式，例如新加坡。新加坡拒絕采用“土地財(cái)政”的方式增加政府財(cái)政收入，其財(cái)政收入主要依靠個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅。據(jù)新加坡財(cái)政部2021 年的數(shù)據(jù)，個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅占新加坡總財(cái)政收入的39.6%，共計(jì)303.4億美元⑤。我國(guó)稅收結(jié)構(gòu)與稅收收入占GDP 比重與新加坡多有相似之處，故新加坡的例子具有在我國(guó)部分省市進(jìn)行試點(diǎn)施行的可能性。新加坡采用無(wú)“土地財(cái)政”模式為其帶來(lái)的好處主要有兩點(diǎn)：一是房?jī)r(jià)符合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)購(gòu)買(mǎi)力，新加坡一套普通住房的平均價(jià)格是家庭年收入的4-5 倍，使得青年一代也具有購(gòu)房能力，有利于青年人的發(fā)展[17]；二是財(cái)政支出更加精打細(xì)算，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有精細(xì)化、人性化等特點(diǎn)，避免了無(wú)效支出與重復(fù)支出。

對(duì)于新加坡的無(wú)“土地財(cái)政”發(fā)展模式，中國(guó)能否借鑒成為自身的發(fā)展路徑目前尚存在諸多困難。首先，地方政府的“土地財(cái)政”已經(jīng)與地方經(jīng)濟(jì)牢牢嵌套，直接取消“土地財(cái)政”會(huì)令地方經(jīng)濟(jì)迅速坍塌，對(duì)民生也會(huì)造成沉重打擊。其次，由于此前地方政府大興投資基礎(chǔ)建設(shè)，產(chǎn)生了部分浪費(fèi)現(xiàn)象，地方國(guó)庫(kù)空虛，地方政府也負(fù)債累累。綜合上述困難，對(duì)于盛行“土地財(cái)政”到無(wú)“土地財(cái)政”的發(fā)展模式需要對(duì)涉及“土地財(cái)政”的相關(guān)制度進(jìn)行長(zhǎng)期的程序化改革并用法律加以規(guī)制，才能最終達(dá)成經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

綜上，土地由于是有限資源，若不加以規(guī)制施行“土地財(cái)政”終將導(dǎo)致資源枯竭。但若將“土地財(cái)政”引向正確的路徑，則會(huì)增加其可持續(xù)發(fā)展的可能性，延緩?fù)恋刭Y源的枯竭。

四、土地財(cái)政的程序化法律規(guī)制路徑

基于此前所論述的關(guān)于“土地財(cái)政”存在的問(wèn)題，僅通過(guò)對(duì)財(cái)政收支、土地出讓金等進(jìn)行權(quán)力限制難以有效解決目前出現(xiàn)的問(wèn)題，也難以讓“土地財(cái)政”步入新的發(fā)展路徑。針對(duì)“土地財(cái)政”的法律規(guī)制，需要從其源頭官員政績(jī)考核制度開(kāi)始，順其脈絡(luò)，使其與財(cái)政收支制度、土地出讓金制度相互貫通，完成“三位一體”的法律規(guī)制程序化?！叭灰惑w”法律規(guī)制程序化的最大意義在于可從根本上有效抑制地方政府對(duì)于“土地財(cái)政”的實(shí)施，同時(shí)還可逐漸淡化“土地財(cái)政”帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

（一）官員政績(jī)考核程序化

2020 年中共中央組織部發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》（下稱(chēng)通知），該通知要求聚焦推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展優(yōu)化政績(jī)考核內(nèi)容指標(biāo)，突出考核服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展特別是深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)等的實(shí)際成效。通知對(duì)于2019 年中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》作出了進(jìn)一步指導(dǎo)，各地方政府也紛紛推出了地方的高質(zhì)量發(fā)展年度綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。但各地政府推出的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)參差不齊，有些地方政府仍以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)作為考核的核心指標(biāo)，對(duì)于考核過(guò)程中存在的以GDP 增長(zhǎng)幅度作為第一考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的事情仍有出現(xiàn)。在新冠疫情期間，地方政府以疫苗接種率作為績(jī)效評(píng)價(jià)的一部分，部分地區(qū)政府因?yàn)橥瓿刹涣苏?jī)目標(biāo)從其他地區(qū)借人完成疫苗接種率的政績(jī)目標(biāo)，甚至采取強(qiáng)制手段迫使基層公務(wù)員完成疫苗接種的政績(jī)目標(biāo)。以上情況表明，地方政府的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)和實(shí)際操作過(guò)程中仍然存在不科學(xué)、不合理的問(wèn)題。

針對(duì)以上問(wèn)題，筆者建議官員政績(jī)考核制度應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)法律加以規(guī)定，并通過(guò)行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)及政府文件等進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，同時(shí)規(guī)定政府官員終身責(zé)任制及相關(guān)免責(zé)制以保證投資型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。理由如下：一是憲法規(guī)定政府是由人民選出的⑥，若地方政府的領(lǐng)導(dǎo)班子只是通過(guò)政府內(nèi)部的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)晉升選拔而來(lái)，相當(dāng)于政府自己選拔自己，恐與憲法規(guī)定的初衷相悖，政府官員的政績(jī)考核與晉升也應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)法律進(jìn)行總括性規(guī)定。二是政府官員終身責(zé)任制也即行政決策終身責(zé)任追究制，包括政治責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任和國(guó)家賠償?shù)淖穬斬?zé)任等[18]。官員終身責(zé)任的威懾力主要通過(guò)強(qiáng)化內(nèi)部行政責(zé)任和政治責(zé)任的追究來(lái)體現(xiàn)[19]。規(guī)定政府官員終身責(zé)任制有助于破除政府投資的隨意性，增強(qiáng)城市發(fā)展的穩(wěn)定性，提高應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)的安全性。三是規(guī)定相關(guān)免責(zé)制是對(duì)于終身責(zé)任制的補(bǔ)充。增強(qiáng)問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的清晰性，提高問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)的精準(zhǔn)化程度，容錯(cuò)體現(xiàn)了在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展下的全面深化改革和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)于責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)恼我骩20]。避免官員因懼怕承擔(dān)責(zé)任而畏手畏腳，充分激發(fā)地方政府活力，進(jìn)行理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。

（二）財(cái)政收支程序化

“土地財(cái)政”最初施行是由于分稅制導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收支不足，其主要原因是由于事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配造成的[21]。為解決事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，有學(xué)者認(rèn)為需要對(duì)財(cái)政收支進(jìn)行法治化，制定專(zhuān)門(mén)的《財(cái)政收支劃分法》[22]。對(duì)此，筆者也持贊同意見(jiàn)。按照目前我國(guó)的財(cái)政法律體系，在財(cái)政體系的主干中的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》以及《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》不足以支撐整個(gè)財(cái)政體系，還需要《財(cái)政收支劃分法》《非稅收入法》《轉(zhuǎn)移支付法》等。

對(duì)于上述制定新法的建議，雖然中央政府及各部委給出了回應(yīng)，制定了相關(guān)的部門(mén)規(guī)章，但其法律位階較低，難以承擔(dān)支撐財(cái)政體系的重任。同時(shí)，非稅收入、政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、政府公債都因缺乏明確、完善的法律制度框架而導(dǎo)致這些財(cái)政收入缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管，產(chǎn)生混亂[23]。對(duì)于以上的非稅收入、政府性基金等，需要有一套完善的法律制度框架來(lái)進(jìn)行規(guī)制，不能只由行政法規(guī)乃至部門(mén)規(guī)章進(jìn)行約束，還需要有高位階的法律進(jìn)行總體規(guī)范。財(cái)政收支要以法治為基礎(chǔ)，而財(cái)政收支作為國(guó)家基礎(chǔ)必須通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)制定法律進(jìn)行規(guī)范，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的原則[24]。

想要對(duì)財(cái)政收支制度程序化，一套完備的法律規(guī)范框架是程序化的基礎(chǔ)。同時(shí)，財(cái)政收支涉及財(cái)政收入和財(cái)政支出。對(duì)于財(cái)政收入的程序化有兩點(diǎn)：一是完善地方稅務(wù)體系和非稅收入體系，強(qiáng)化地方政府收入能力；二是建立財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。關(guān)于稅務(wù)體系，需要“簡(jiǎn)化擴(kuò)收”，合并重復(fù)稅種，簡(jiǎn)化稅收程序，增加房產(chǎn)稅等部分稅收比例，擴(kuò)增如環(huán)境保護(hù)稅等稅種。關(guān)于非稅收入體系，需要中央政府建立統(tǒng)一指標(biāo)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的非稅收入體系，對(duì)于部分財(cái)政收入明顯不足的地區(qū)可以由中央政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付以平衡地方差距。在建立財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制方面，賦予基層政府土地審批權(quán)，中央上收支出責(zé)任，增加中央和地方共享稅中地方的分成比例，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府土地財(cái)政、土地事權(quán)、土地審批權(quán)的平衡[25]。

財(cái)政收入塑造了“土地財(cái)政”，而財(cái)政支出成就了“土地財(cái)政”。財(cái)政支出長(zhǎng)期以來(lái)伴隨著三個(gè)亟待解決的問(wèn)題：一是隨意性問(wèn)題，二是重復(fù)性問(wèn)題，三是貪腐性問(wèn)題。針對(duì)這三個(gè)問(wèn)題在法律規(guī)制層面的解決之道，在于加強(qiáng)財(cái)政支出的程序性事項(xiàng)和程序性法律規(guī)范。在財(cái)政支出的整個(gè)鏈條中，對(duì)每個(gè)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范和嚴(yán)格審查，對(duì)之所進(jìn)行的規(guī)范和審查也必須要有明確的法律依據(jù)，嚴(yán)格依法辦事才能杜絕三大問(wèn)題的出現(xiàn)。

（三）土地出讓金程序化

土地出讓金作為地方政府的一項(xiàng)非稅收入，在整個(gè)政府性基金預(yù)算中獨(dú)占鰲頭。土地出讓金劃歸地方政府所有的初衷是為了調(diào)動(dòng)地方政府積極性，增加地方經(jīng)濟(jì)活力，避免出現(xiàn)中央單積極地方不積極的情況。而對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)制時(shí)，也要遵從這一初衷，保證地方政府的積極性和主動(dòng)性不被降低。土地出讓金對(duì)于“土地財(cái)政”的影響涉及兩個(gè)方面，一方面是收，另一方面是用。受土地供應(yīng)量、外部宏觀經(jīng)濟(jì)影響，會(huì)造成土地出讓金的收入波動(dòng)較大。同時(shí)，土地出讓金的使用缺乏明確的法律依據(jù)進(jìn)行規(guī)范，容易造成濫用現(xiàn)象。對(duì)以上兩方面采取的程序化法律策略如下。

第一，建立土地出讓基金制度。接受同級(jí)人大審批，避免政府過(guò)度透支未來(lái)土地收益，并可有效提高土地出讓金管理的透明度[26]。土地出讓金作為地方政府的“第二財(cái)政”，對(duì)其的管理和使用需要進(jìn)行更為嚴(yán)格的限制，要區(qū)別于地方政府的其他稅收收入。由稅務(wù)部門(mén)征收入繳國(guó)庫(kù)以后，進(jìn)入專(zhuān)門(mén)的土地出讓基金進(jìn)行管理和后續(xù)的使用。對(duì)于土地出讓基金的管理和使用需要由國(guó)務(wù)院通過(guò)制定《土地出讓基金管理辦法》進(jìn)行明確和規(guī)范，讓土地出讓金脫離地方政府個(gè)別部門(mén)或個(gè)別官員的掌控，使得土地出讓金注入到土地出讓基金中并在法律框架內(nèi)運(yùn)行。

第二，通過(guò)行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章等方式規(guī)定土地出讓金的支出程序、支出領(lǐng)域及支出額度等。為降低地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，需要對(duì)地方政府的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，提高民生支出占比，降低工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)的支出[27]。對(duì)于土地出讓金的支出事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章進(jìn)行明確規(guī)定，嚴(yán)格依法進(jìn)行。一方面可以有效限制地方政府對(duì)土地出讓收入支出的隨意性，另一方面對(duì)支出程序、支出領(lǐng)域、支出額度進(jìn)行限制，有助于強(qiáng)化土地出讓金的程序化規(guī)制并緩解“土地財(cái)政”帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。

第三，規(guī)范地方政府掛牌出讓土地的行為。根據(jù)學(xué)者研究，以非公開(kāi)透明的市場(chǎng)化方式掛牌出讓土地，容易導(dǎo)致土地違法、腐敗、過(guò)度投資等負(fù)效應(yīng)[28]。土地掛牌出讓期間僅允許單獨(dú)競(jìng)買(mǎi)人報(bào)價(jià)，只要報(bào)價(jià)高于底價(jià)即可成交。對(duì)于地方政府土地“招拍掛”的行為需要更加完善的法律制度進(jìn)行規(guī)范，如掛牌出讓土地競(jìng)買(mǎi)人的資格限制、土地未來(lái)開(kāi)發(fā)方向限制、土地屬性限制等。保證地方政府的“招拍掛”行為在透明的法律框架中運(yùn)行，使之成為程序化的固定方式，嚴(yán)格杜絕部分官商私下勾兌、競(jìng)價(jià)規(guī)則不清、提前內(nèi)定的行為。

五、結(jié)語(yǔ)

“土地財(cái)政”目前仍作為地方政府的一項(xiàng)重要財(cái)政來(lái)源維持著地方政府持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。從結(jié)構(gòu)上改善原有的“土地財(cái)政”來(lái)看，“土地財(cái)政”的經(jīng)濟(jì)效益及復(fù)雜程度難以采取以往大刀闊斧形式的改革方案。因?yàn)榈胤秸┬械摹巴恋刎?cái)政”涉及甚廣，與地方經(jīng)濟(jì)縱橫交錯(cuò)，所以容易導(dǎo)致?tīng)恳话l(fā)而動(dòng)全身的不利局面。同時(shí)，從2021 年仍有對(duì)“土地財(cái)政”進(jìn)行規(guī)制的政府文件發(fā)布可以看出，“土地財(cái)政”雖然被地方政府施行多年，但中央政府對(duì)其進(jìn)行改革的想法仍然迫在眉睫。故本文認(rèn)為在黨中央大力倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，面對(duì)已經(jīng)根植深入的“土地財(cái)政”采取的法律規(guī)制需要從每個(gè)獨(dú)立的相關(guān)制度出發(fā)進(jìn)行程序化改革，首先解決政府官員對(duì)“土地財(cái)政”的影響，再逐步瓦解“土地財(cái)政”內(nèi)的收支結(jié)構(gòu)，然后對(duì)土地出讓金進(jìn)行約束性限制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)“土地財(cái)政”的變革創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①土地財(cái)政是指地方政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)所帶來(lái)的一系列收入，屬于地方財(cái)政收入。

②參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第十條。

③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第二條。

④參見(jiàn)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司網(wǎng)站中的2021年財(cái)政收支情況的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

⑤參見(jiàn)新加坡財(cái)政部官網(wǎng)2021年的財(cái)政數(shù)據(jù)。

⑥參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第六十二條第一款第五項(xiàng)。