住建項目從“建設優”到“績效優”的啟示

翟波 吳軍

隨著我國經濟社會的持續發展，包括住建在內的各行各業都投入了巨額的財政資金，以各種項目支出形式開展建設。與之相配套的建設項目管理制度、辦法、流程、標準等也日臻完善，保障了建設項目的工期、質量和產出等。但不可否認的是，在眾多優秀項目建成的同時，也有若干建設項目在受財政部門委托的第三方機構開展項目支出績效評價時評價結果欠佳。通過對典型項目支出績效評價案例的剖析，探索“建設優”和“績效優”項目的內在關聯，以期進一步優化項目管理、提升項目績效和財政資金使用效益，促進預算部門和財政部門對項目績效評價的一致性，是十分值得研究的課題。

一、項目支出績效評價概述

自2018年9月25日中共中央、國務院正式公布《關于全面實施預算績效管理的意見》以來，我國預算績效管理進入了“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的新的歷史時期。2020年2月25日，財政部《項目支出績效評價管理辦法》頒布，針對預算項目支出，做出了更為全面具體的政策安排。在諸如健全績效評價體系、完善績效評價指標以及標準和方法、提高績效評價的科學性、增強績效評價結果的約束力等方面起到了積極的指導作用。

項目支出績效評價是指財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性等進行客觀、公正的測量、分析和評判。又可分為外部評價，包括部門評價和財政評價（重點突出、兼顧一般）；以及內部評價，即單位自評（落實資金使用單位績效主體責任，全覆蓋）。鑒于筆者作為第三方機構曾參與過若干財政重點項目的績效評價，本文所指的項目績效支出評價限于財政評價（第三方機構受財政部門委托對預算部門的項目組織開展的績效評價）。

由于項目績效評價是圍繞著項目設定的績效目標開展的，是對績效目標的實現程度進行的評價，所以，績效目標是項目評價的基礎。概括而言，績效目標是指項目投入的財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果。而績效指標則是績效目標的細化和量化描述，主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標等。完整的項目支出績效評價指標體系框架，在突出產出、效益和滿意度指標的同時（上述指標權重原則上應不低于60%），還包括項目決策和項目過程管理類指標，如下表：

二、項目支出績效評價典型案例

現以黃石市水污染綜合治理項目績效評價為例，揭示該項目評價等級為“優”的內在原因、項目成功實施的經驗和不足，以及對其他項目在提高財政專項資金的使用效益和項目管理水平等方面的有益啟示。

1.項目基本情況

（1）立項目的：為改善磁湖、青山湖、青港湖（以下簡稱“三湖”）水質和生態修復功能，提高城市居民健康生活水平，黃石市政府申請利用亞行貸款全面治理三湖及市區其他區域整體環境。2012年6月8日，湖北省發展和改革委員會下達《關于亞行貸款黃石市水污染綜合治理項目可行性研究報告的批復》。由于項目實施過程中受建設條件和國家新政策調整等因素影響，對部分建設內容做了適當調整并獲得湖北省發改委批準。項目于2013年5月開工，于2020年12月完工。

（2）績效目標：通過項目實施，全面治理磁湖、青山湖、青港湖區域及市區其他區域整體環境，使三湖水質達到Ⅳ類標準，并且部分水質指標優于Ⅳ類，使其最大限度發揮生態、調蓄、調節區域氣候、觀光旅游等多項功能；湖體內外污染源得到有效控制，湖體的自凈能力得到恢復，遠期將實現磁湖Ⅲ類水體目標。此項目包括五個子項目：污水收集與處理工程子項、內湖生態修復和江湖連通工程子項、污泥處理和處置工程子項、固廢管理項目子項和能力建設與機構加強子項，各子項目均設置了具體明確的績效指標。

（3）項目資金：項目資金來源于亞行貸款1億美元（相當于人民幣6.3億元）和地方配套資金8.37億元。

2.項目績效評價工作基本情況

（1）評價目的：根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》《湖北省人民政府關于推進預算績效管理的意見》《湖北省財政廳關于印發全面實施預算績效管理系列制度的通知》等文件要求，對“黃石市水污染綜合治理項目”的決策、過程、產出和效果進行客觀、科學、公正的評價。既為管理部門提供決策參考，提高財政專項資金的使用效益和管理水平，也有利于預算單位總結經驗、發現問題、加強管理。

（2）評價對象和評價抽樣：本次績效評價的對象為黃石市水污染綜合治理項目資金使用情況。評價小組對施工過程中的第三方監測結果、第三方出具的進度款審核報告進行隨機抽樣。第三方監測結果抽樣比例25%，進度款審核報告抽樣比例為20%。

（3）評價思路：本次績效評價重點關注財政資金支出情況、對應項目實施情況及預期效益實現情況。評價組按照“項目決策-過程管理-產出情況-效益分析”的邏輯思路設計了項目績效評價指標體系。

3.績效評價指標完成情況分析

（1）評價結論和績效評分總覽

黃石市水污染綜合治理項目績效評分得90.25分，評價等級為“優”。評分表概覽如下：

從分值上看，決策、過程、產出和效果的得分率分別為87%、92.1%、92.83%和86.67%。從權重看，產出和效果占比達70%，體現出項目績效評價對項目實現的產出（即績效目標的完成）和取得的效果的關注。由于四個一級指標整體完成度較高，最終獲得等級為“優”的評價就不足為奇了。

（2）決策指標完成情況分析如下

決策指標包括績效目標和資金投入，對績效目標合理性、績效指標明確性、預算編制科學性和資金籌措合理性展開評價。評價結果顯示：

①績效目標合理，項目績效目標與湖北省和黃石市提出的水污染治理戰略目標相吻合，項目產出滿足改善三湖水質、提高居民生活環境的需求。

②績效目標明確，項目所依托的五個子項目均有具體明確的績效目標。

③預算編制較為科學，充分依據可研報告，緊密圍繞項目目標，預算內容與項目內容相匹配。

④資金籌措合理，與項目內容和黃石地方經濟相適應。

⑤但是，項目在決策層面仍存在不足之處。主要是：雖然該項目是一個跨度長達七年的建設項目，卻未對績效總目標進行年度分解，不利于績效監控。同時，預算所依據的可研報告，因測算依據不充分導致部分子項實際運行規模未達到設計規模。

（3）過程指標完成情況分析如下

過程指標包括預算執行和項目管理，具體評價資金到位率、資金按計劃使用率、資金使用合規性、管理制度健全性、管理制度執行有效性、外部風險控制有效性、管理機構和人員配置合理性，以及信息收集渠道暢通與否。評價結果顯示：

①貸款資金和配套資金到位率均高達100%；資金按計劃使用率較高，為96.10%；資金使用合規。

②項目實施過程中成立了項目管理辦公室，配備了16位專職人員，項目信息溝通順暢有效，項目資料齊全并及時歸檔。項目辦制定了完善的財務管理制度、資產管理辦法及內部風險制度等。

③但是，項目在過程層面仍存在不足之處。主要是：資金按計劃使用率雖較高，但未達到計劃目標100%。項目實施中，部分制度執行不規范，風險控制能力有待進一步提高。如固廢管理項目選址困難、招標過程不規范、拆遷補償標準不一致、監理不到位、驗收不合規等，暴露出面對外資項目管理精細化程度不高、對項目實施過程中風險預估不足等問題。

（4）產出指標完成情況分析如下

產出指標包括產出數量、產出質量、產出時效和產出成本，具體而言包括：

①產出數量：主要評價相關子項目的建設目標從數量上是否完成，具體指標為管網建設公里數、城市污水管網調查公里數、河西污水處理廠日處理能力、污泥處理廠日處理能力、人工濕地處理尾水規模實現情況、內湖生態修復公里數、新建和改造垃圾轉運站數量、固體廢物收集率等。從產出數量上看，除個別低于目標數外，其他所有的指標都達到、甚至超過了設定的目標。

②產出質量：主要評價建設項目的完成質量，具體指標為項目執行進度達標率、已完工項目驗收通過率、污水處理覆蓋率、排水疏通應急設備疏通能力提升率、三湖清淤及底泥處理完成率、管理能力建設培訓完成率，以及項目在內容設計和實施機制的創新性。從產出質量上看，該項目完成質量較高，尤其是采用了兩項先進技術理念，即海綿城市技術和社區固廢分類回收試點方案，均早于國家推行。

③產出時效：主要揭示項目實施進度和工期等項目管理在項目時效上的體現，具體指標為竣工驗收及時性、完工移交及時性、項目環境評價的實施情況與預計進度的相符程度，以及項目移民安置與土地征遷與預計進度的相符程度。產出時效除部分指標未達要求，整體尚可。

④產出成本：主要評價成本的經濟性，用實施成本是否節約加以衡量。評價結果顯示，完工成本低于項目評估成本，成本節約率達34%。

⑤雖然該項目產出指標整體完成情況良好，但仍有不足之處。主要包括：產出數量上，管網建設公里數略低于目標數；產出質量上，項目執行進度未達目標值；產出時效上，存在竣工驗收和移交不及時、移民安置與土地征遷進度慢等問題。

（5）效果指標完成情況分析如下：

效果指標包括社會效益、經濟效益、生態效益、可持續性和滿意度等五個方面，具體而言包括：

①社會效益：有效帶動當地就業，項目在實施期間和運營期間均創造了就業崗位，包括為婦女和貧困人口創造的就業機會，達到了項目預期。項目的建設為居民創造了更為健康舒適的生活環境。

②經濟效益：項目綜合內部收益率超過預期值。項目的實施提高了城市基礎設施服務水平，市容市貌得到改善，有效帶動黃石旅游業發展，改善了投資環境。

③生態效益：項目實施后，三湖水質得到較大改善，有效提升濕地污染物去除能力。同時，當地政府通過完善環境執法監管體系和加強監管，有效防止三湖二次污染。

④可持續性：對項目財務的可持續性、項目后期運營的可持續性和項目創新內容的可持續性的評價整體為正面。

⑤滿意度：項目實施管理人員和社會公眾的綜合滿意度較高，均超過85%。

⑥雖然該項目從整體上取得了較好的效果，但仍存在不足之處。主要表現在：因上游城市污水源導致總磷總氮值超標，磁湖的南半湖湖心為V類，未達設定目標；部分項目后期運營未達到預期規模，項目產出帶來的持續收益未達到預期；項目實施管理人員和社會公眾的綜合滿意度達到目標值（≥90%）。

三、案例啟示：項目獲得績效優等評價的八個“度”

上述項目績效評價僅是筆者作為受財政部門委托的第三方機構主持實施過的若干項目績效評價案例之一，該項目在績效評價中獲評優等，原因如前文所述。但其作為典型案例，有著較為廣泛的代表性。該案例對如何從項目成功實施到項目績效評優啟示如下：

1.決策：“高度”+“精度”

“高度”是指項目立項應有的“戰略高度”，即項目目標與國家、行業和所在區域的發展戰略、政策重點以及需求的相符程度。包括水污染治理在內的眾多公益類、關乎國計民生的項目尤其如此。項目的戰略內涵為項目未來發揮良好的社會效益、經濟效益、生態效益、項目效果的可持續性，以及較高的滿意度奠定基礎。

“精度”是指項目立項所依據的可研報告應具備必要合理的精確度和明細度。由于績效目標的形成主要源于批準的可研報告，可研報告的“精度”將直接影響績效目標的設置質量。在強調可研報告“精度”的同時，績效目標的設置也應提高標準，勿將項目目標等同績效目標。后者基于前者，但應高于前者。值得注意的是，應避免“小項目、大目標”的現象，即表現為以上級工作目標作為績效目標，而非相應專項資金的績效目標。貌似目標有“戰略高度”，卻犧牲了績效目標的相關性。

2.過程：“制度”+“進度”

“制度”是指項目過程管理中一系列的“管理制度”，而健全的管理制度是項目成功順利實施的保障。管理制度不僅包括針對項目建設各環節的項目管理制度，還包括財務制度和資金管理辦法。本文所述案例雖然有極高的資金到位率，但若干其他案例顯示，配套資金未能按計劃到位時有發生，應在項目立項時做出明確的制度安排。

“進度”是指對項目實施進度，包括績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”。通過建立項目績效跟蹤機制，有利于發現問題和及時整改。通過“進度”跟蹤，又可以不斷優化和完善“制度”，有效防范目標風險。

3.產出：“量度”+“程度”

“量度”是指產出指標應盡可能量化，不可量化也應做到可衡量。做好“量度”，根源在績效目標的評審。

“程度”是指產出目標實現的程度，應致力于最大程度地實現產出目標。產出目標的實現程度是績效評價的重點之一，是“績”的具體體現。

4.效果：“態度”+“角度”

“態度”是指預算部門應高度重視效果指標，破除“重產出、輕效果”的狹隘思維。效果指標是績效評價的重中之重，是“效”的具體體現，強調“花錢必問效”。

“角度”是指預算部門應跳出行業、技術等內部思維，以外部視角，即財政部門、服務對象、社會公眾等視角，客觀和綜合評價項目效果。

四、案例思考：預算部門的項目管理和評價與財政評價的關聯

我國作為基建大國和強國，多年來建設項目數量和建設投入持續增長。若干大型項目的順利建成，離不開一套成熟的全過程項目管理和評價體系。該體系針對項目工程量龐大、涉及內容較多以及工期長等特點，保障了工程效益與工程質量。

全過程項目管理和評價體系一般包括三個時期、八個階段的工作。三個時期是指：投資決策時期、建設時期、交付使用期（運維時期）。八個階段則包括項目建議書階段、可行性研究報告階段、勘察設計階段、建設準備階段、建設實施階段、試運行階段、竣工驗收階段和后評價階段（運維）。

不難看出，全過程項目管理和評價體系雖然涵蓋了項目管理的各環節，但與前述項目績效評價（財政評價）相比，項目的效果和資金管理相對被弱化了。項目管理和評價是以“項目流”為主線，核心是“建”；而財政評價是以“資金流”為主線，從資金投入到資金產出和資金效益，核心是“效”。

從根本上看，“項目流”和“資金流”是一致的，因為不管建設還是花錢，最終還是為了達成績效目標，尤其是要“見效”。只不過預算部門和財政部門角度不同，管理的側重點不一罷了。但殊途同歸，績效成為雙方共同的落腳點。任何優秀的項目，一定是“項目流”、“資金流”和“績效流”的完美融合，從而實現“三流合一”。從管理的視角看，項目的全過程管理也一定是項目管理、資金管理和績效管理的完美融合，缺一不可！

因此，傳統的項目全過程管理，應補齊資金管理和績效管理的“短板”，重產出，更重效果。以績效目標為導向，完善項目全過程項目管理，做“建設優”和“績效優”的“雙優”項目。

五、結語

當前，我國經濟進入高質量發展階段，對財政資金的使用也提出了更高要求。全面實施績效管理，不僅是當前推進政府治理現代化的必然要求，對于優化資源配置、提升民眾滿意度和獲得感，也具有十分重要的意義。

作為湖北省村鎮建設協會績效評價專業委員會的會長單位，將與協會其他兄弟單位共同攜手，打造建設項目包含績效評價和結果應用在內的閉環管理，推動住建領域績效管理水平再上新的臺階。