生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)的法律性質(zhì)厘清及規(guī)則再造

王莉， 常茜茜

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，鄭州 450046）

2015 年最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）首次提出“替代性修復(fù)”并籠統(tǒng)規(guī)定了替代性修復(fù)的啟動(dòng)條件，即受損生態(tài)環(huán)境“無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式”①《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》2020年被修改過但名稱未變，該條款在2020年修改時(shí)沒有被修訂。。但是，什么是無法完全修復(fù)，其判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么；可以進(jìn)行的替代性修復(fù)的方式有哪些，如何選擇適用等問題，該司法解釋并沒有進(jìn)一步明確具體的規(guī)則。2020 年通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第一千二百三十四條也僅從宏觀上規(guī)定了一般意義上生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的訴訟主體、修復(fù)的義務(wù)主體及修復(fù)的代履行問題，同樣沒有明確作為特殊情形的替代性修復(fù)如何開展及司法裁判如何適用等問題。2022 年生態(tài)環(huán)境部等14 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，其第九條也僅規(guī)定當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)時(shí)，可以開展替代修復(fù)②此處的替代修復(fù)即《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》中的替代性修復(fù)，二者含義和內(nèi)容相同，只是用語表述略有差異。。該條款也同樣未對(duì)前述司法解釋和《民法典》遺留的問題進(jìn)行更為詳細(xì)的規(guī)則設(shè)置。由此可見，現(xiàn)有的規(guī)范對(duì)何為替代性修復(fù)及如何適用替代性修復(fù)均沒有明確規(guī)定，此種規(guī)范不清晰的立法現(xiàn)狀，直接造成了替代性修復(fù)責(zé)任在司法裁判中的適用混亂，影響了裁判標(biāo)準(zhǔn)的尺度統(tǒng)一。

在學(xué)理研究層面上，對(duì)中國知網(wǎng)相關(guān)“替代性修復(fù)”文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)關(guān)于替代性修復(fù)的法學(xué)類文獻(xiàn)總量較少，僅有的文獻(xiàn)大多關(guān)注生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的研究[1-5]，并沒有專門提及替代性修復(fù)的特殊規(guī)則問題。盡管也有學(xué)者專門探研替代性修復(fù)，但是也僅僅觀照到替代性修復(fù)的點(diǎn)狀問題或者司法實(shí)踐中存在的問題，比如替代性修復(fù)的概念[6]、單一替代性修復(fù)方式的適用[7-8]及替代性修復(fù)的司法適用[9-10]等。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于替代性修復(fù)的研究并沒有探查到替代性修復(fù)的問題源頭，即沒有從法律性質(zhì)層面對(duì)替代性修復(fù)責(zé)任進(jìn)行系統(tǒng)考量，更毋論基于法律性質(zhì)對(duì)替代性修復(fù)的既有規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)反思并提出健全方案。

替代性修復(fù)屬于間接修復(fù)，是原地直接修復(fù)的補(bǔ)充責(zé)任承擔(dān)方式，它是受損生態(tài)環(huán)境在原地完全無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)時(shí)而采取全部或部分異地修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)方式。相較于直接的原位修復(fù)，異地的替代性修復(fù)規(guī)范面臨更為復(fù)雜的生成條件及實(shí)施機(jī)制。黨的二十大報(bào)告明確指出，要“加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”。可以預(yù)見，未來我國在實(shí)施重大修復(fù)工程時(shí)，必然會(huì)存在大量需要實(shí)施替代性修復(fù)的情形，而現(xiàn)有替代性修復(fù)法律存在規(guī)則不清及司法實(shí)踐當(dāng)中適用混亂的問題，顯然不能滿足我國實(shí)施重大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)工程的要求，亟須對(duì)現(xiàn)有的立法規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)性健全研究。

一、生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)的立法規(guī)范面向及司法裁判理路

（一） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)責(zé)任立法規(guī)范的多重面向

國家層面上，有關(guān)替代性修復(fù)的立法規(guī)范呈現(xiàn)多重面向，散見在不同類型、不同層級(jí)的法律規(guī)范及國家政策當(dāng)中。國家層面的主要規(guī)范，既有《民法典》，還有相關(guān)的司法解釋，比如《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》。地方層面上，很多地方規(guī)范都制定了有關(guān)替代性修復(fù)規(guī)則。地方的規(guī)則大多依循或沿用國家有關(guān)替代性修復(fù)的規(guī)定，比較有特色的省份（直轄市）是江蘇、浙江和上海，他們?cè)趪伊⒎罢叩幕A(chǔ)上對(duì)部分具體規(guī)則進(jìn)行了有益的探索，具體內(nèi)容見表1。

表1 替代性修復(fù)的相關(guān)立法及規(guī)范

（二）生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)司法實(shí)踐的裁判理路

在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫中，以“替代性修復(fù)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，從2015 年至2023 年5 月，一共有1 287 個(gè)司法案例，案件類型涉及刑事、民事、行政和執(zhí)行案件，其中刑事案件居多；從案件分布的情況來看，2018 年之前很少①這主要是受到了相關(guān)司法解釋的影響。2015 年《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》出臺(tái)，其第二十條的規(guī)定標(biāo)志著我國開始出現(xiàn)“替代性修復(fù)”的裁判文書。2017年4月1日，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》，第三十三條進(jìn)一步明確了替代性修復(fù)的方式。此后，我國有關(guān)“替代性修復(fù)”的裁判文書呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)模式。，自2019 年開始，替代性修復(fù)司法案例呈突飛猛進(jìn)式增加，2020 年達(dá)到最高值②2020 年最高人民法院修訂2015 年《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》，發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020 修正）》，其中第二十條第一款把“恢復(fù)原狀”修改為“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”，適用“替代性修復(fù)”相關(guān)裁判文書的數(shù)量出現(xiàn)了“突飛式”增長(zhǎng)。，具體年份的案件數(shù)量見圖1。

圖1 替代性修復(fù)案件數(shù)量分布

從司法裁判的理路來看，法院的裁判主要涉及以下四個(gè)問題。

第一，替代性修復(fù)的適用前提。這類案件涉及的領(lǐng)域很廣泛，比如非法捕撈、海洋污染、土壤污染、大氣污染等。無論是哪種類型的環(huán)境污染，法院適用替代性修復(fù)的前提均是無法完全修復(fù)，但是裁判文書并沒有對(duì)無法完全修復(fù)作進(jìn)一步的明確解釋。

第二，替代性修復(fù)的責(zé)任主體。大部分案件修復(fù)的主體都是被告人，有的是附帶民事訴訟案件的被告人，有的是被告的控股股東。由此可見，該類案件的責(zé)任修復(fù)主體都是被告方，無論是承擔(dān)修復(fù)義務(wù)還是直接支付修復(fù)費(fèi)用，承擔(dān)者依然是被告方。但是并未涉及被告沒有修復(fù)能力的情況，當(dāng)被告不可能履行修復(fù)方式也沒有能力負(fù)擔(dān)修復(fù)費(fèi)用時(shí)，誰來作為修復(fù)的主體問題。

第三，替代性修復(fù)的方式。替代性修復(fù)方式呈現(xiàn)出多樣化。具體來說，在森林資源污染或破壞案件中，法院判決采用的修復(fù)方式主要是認(rèn)購碳匯、補(bǔ)植復(fù)種，并要求達(dá)到與破壞的資源等值或價(jià)值相當(dāng)?shù)某潭取Ｔ谒Y源污染或破壞案件中，法院判決通常裁判被告通過種植能凈化水質(zhì)的草本類植物來凈化水質(zhì)，比如種植珊瑚。在地質(zhì)資源污染或破壞案件中，法院通常裁判被告在生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)基地采取異地補(bǔ)植、增殖放流、護(hù)林護(hù)鳥等修復(fù)生態(tài)環(huán)境措施。在大氣污染或破壞案件中，法院主要裁判被告采用在污染區(qū)、污染輻射區(qū)或其他區(qū)域進(jìn)行植樹造林等方式修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境。在生物物種資源污染或破壞案件中，法院主要采用的方式有種植樹木或投放同質(zhì)替代物來修復(fù)，比如在被侵害水域投放魚苗來擴(kuò)大魚群，進(jìn)而改善生態(tài)環(huán)境等。

第四，替代性修復(fù)的保障規(guī)則。在對(duì)修復(fù)的驗(yàn)收評(píng)估上，參與驗(yàn)收評(píng)價(jià)的主體大多由法院、檢察院和相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員組成；也有單一主體實(shí)施驗(yàn)收評(píng)估，比如濫伐林木的由林業(yè)主管部門驗(yàn)收；生態(tài)環(huán)境損害的由生態(tài)環(huán)境行政主管部門驗(yàn)收。在對(duì)修復(fù)的監(jiān)督上，既有修復(fù)過程中的生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)管，也有專門成立的監(jiān)督小組進(jìn)行監(jiān)督，部分案件也存在人民檢察院負(fù)責(zé)監(jiān)督的情形。替代性修復(fù)典型案例及其裁判內(nèi)容見表2。

表2 替代性修復(fù)典型案例及其裁判內(nèi)容

二、生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)既存問題的系統(tǒng)檢視

（一） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)模糊

《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害后實(shí)施修復(fù)的基本規(guī)則。該條款雖未明確提及替代性修復(fù)，但從規(guī)范解釋及修復(fù)的常規(guī)種類考慮，此處的修復(fù)應(yīng)當(dāng)包括替代性修復(fù)。該條款僅規(guī)定了一般意義下主張生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的主體、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的義務(wù)主體及代履行問題，沒有對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中的特殊情形，即替代性修復(fù)設(shè)置特殊的法律規(guī)則。《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》雖然明確規(guī)定，無法完全修復(fù)的可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式，但是該解釋也沒有對(duì)“無法完全修復(fù)”做進(jìn)一步的具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)地把替代性修復(fù)的啟動(dòng)條件設(shè)定為無法完全修復(fù)。《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第九條規(guī)定了無法修復(fù)的生態(tài)環(huán)境開展替代修復(fù)，其立法規(guī)定與《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》是相同的。因此，在現(xiàn)有的立法規(guī)范當(dāng)中，替代性修復(fù)啟動(dòng)條件，即無論是無法修復(fù)還是無法完全修復(fù)，均沒有明確解釋或者設(shè)置判斷標(biāo)準(zhǔn)，造成在生態(tài)環(huán)境損害中替代性修復(fù)啟動(dòng)語義不清、標(biāo)準(zhǔn)模糊。

在司法裁判中，對(duì)無法完全修復(fù)或無法修復(fù)的情況存在多種認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致啟用替代性修復(fù)情形不一的案例大量存在。一方面，從環(huán)境因素考量，不同的受損生態(tài)環(huán)境有不同的特質(zhì)，導(dǎo)致其出現(xiàn)無法完全修復(fù)或無法修復(fù)的原因可能是不同的。在大氣污染、水污染案件中，此類環(huán)境要素具有流動(dòng)性，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害容易遷移或者擴(kuò)散，加之不宜確定污染的范圍，原地修復(fù)已無可能或者沒有必要的可采用替代性修復(fù)。例如在中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)、浙江淘寶網(wǎng)絡(luò)有限公司大氣污染責(zé)任糾紛一案中①浙江省高級(jí)人民法院（2019）浙民終863號(hào)民事判決書。，涉案產(chǎn)品造成不特定地區(qū)大氣污染物增加，無法在原地修復(fù)，因此要求被告深圳速美公司履行承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的替代性修復(fù)。在自然資源破壞案件中，存在部分可能修復(fù)的就采用了替代性修復(fù)。例如浙江省遂昌縣人民檢察院訴葉某某侵權(quán)責(zé)任糾紛民事公益訴訟案中②浙江省遂昌縣人民檢察院訴葉繼成生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事公益訴訟案，浙江省麗水市中級(jí)人民法院（2020）浙11 民初35 號(hào)民事判決書。，被告濫伐松樹89 株，采取改種生杉木苗的方式進(jìn)行替代性修復(fù)。在此案件中自然資源破壞只是濫伐樹木，顯然存在部分可以修復(fù)的情形，而仍然啟用了替代性修復(fù)，原因在于司法機(jī)關(guān)或生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)將“無法完全修復(fù)”理解成部分可以修復(fù)、部分不能修復(fù)的狀態(tài)。另一方面，從侵權(quán)行為人角度出發(fā)，司法裁判常常以被告人經(jīng)濟(jì)能力不足為由，準(zhǔn)許其采用以勞代償?shù)奶娲孕迯?fù)方式。例如，劉小弟環(huán)境污染責(zé)任糾紛案中③安徽省馬鞍山市中級(jí)人民法院（2020）皖05民初231號(hào)民事判決書。，被告人因其無收入來源，請(qǐng)求以勞務(wù)代償方式履行賠償責(zé)任，檢察院考慮到其經(jīng)濟(jì)狀況同意其使用勞務(wù)代償?shù)姆绞铰男胸?zé)任，此種情形是否屬于無法完全修復(fù)或無法修復(fù)是存在疑問的。因此，在司法實(shí)踐中，法院對(duì)無法完全修復(fù)或無法修復(fù)的判斷和理解不同，導(dǎo)致裁判被告人啟動(dòng)替代性修復(fù)時(shí)可能出現(xiàn)盲目機(jī)械、不準(zhǔn)確甚至錯(cuò)誤的情況發(fā)生，也更加劇了對(duì)替代性修復(fù)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性認(rèn)識(shí)。

（二） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)主體單一

《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定表明，侵權(quán)人經(jīng)認(rèn)定為侵權(quán)而又不能在一定時(shí)間內(nèi)完成修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)通過承擔(dān)一定費(fèi)用的方式由國家指定機(jī)關(guān)或法律指定單位自行或委托他人修復(fù)。這里的修復(fù)顯然也包括替代性修復(fù)。在此情形下，盡管修復(fù)具體行為由他人替代完成，修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者仍是侵權(quán)行為人[11]。但是該條款并沒有考慮到特殊的情形，如侵權(quán)人造成的生態(tài)環(huán)境損害其本人無法修復(fù)或主體資格喪失時(shí)該如何修復(fù)，以及誰來承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的問題。《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等也均未提及該問題。盡管部分省份關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的地方規(guī)范性文件中有對(duì)替代性修復(fù)主體拓展的進(jìn)一步探索，比如賠償義務(wù)人暫時(shí)性經(jīng)營(yíng)困難可由賠償權(quán)利人及其指定部門或機(jī)構(gòu)先行修復(fù)，修復(fù)費(fèi)用向賠償權(quán)利人追償④比如《河南省生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)管理辦法（試行）》（豫環(huán)文〔2023〕82號(hào)）第十六條第二款。。但由于文件效力級(jí)別較低，所涉條款多處于閑置狀態(tài)。

在司法實(shí)踐中，現(xiàn)有的判決均規(guī)定由侵權(quán)行為人，或者實(shí)施污染破壞的單位或個(gè)人承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任，但是這些判決并未涉及以下特殊情況。第一，造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的單位或者個(gè)人可以確定時(shí)由其承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任，造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的單位或者個(gè)人無法確定時(shí)由哪些主體承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任。第二，造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的單位或者個(gè)人盡管可以確定，但是其法律主體資格已經(jīng)滅失，當(dāng)全部或部分承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任的能力喪失時(shí)，替代性修復(fù)全部責(zé)任或者不能承擔(dān)部分的責(zé)任由哪些主體承擔(dān)。第三，造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的單位或者個(gè)人完全無法確定，如果受損生態(tài)環(huán)境需要實(shí)施替代性修復(fù)，應(yīng)當(dāng)由哪些主體承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。第四，造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞的單位或者個(gè)人，部分可以確定，部分無法確定，當(dāng)受損生態(tài)環(huán)境需要實(shí)施替代性修復(fù)時(shí)，由哪些主體承擔(dān)修復(fù)責(zé)任；而可以確定主體的部分案件，也可能存在經(jīng)濟(jì)能力不支持而不能實(shí)施替代性修復(fù)的可能性。當(dāng)然，現(xiàn)有判決并未涉及上述特殊情況的原因，可能是法院認(rèn)為上述情況屬于判決執(zhí)行環(huán)節(jié)考慮的特殊情形。那么如果出現(xiàn)了上述情形，在執(zhí)行環(huán)節(jié)法院將會(huì)中止執(zhí)行或者終止執(zhí)行，中止執(zhí)行或者終止執(zhí)行后無法修復(fù)的生態(tài)環(huán)境如何處理，以及哪些主體需要承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任又會(huì)成為新的問題。

（三） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)方式適用缺乏科學(xué)規(guī)范

現(xiàn)行立法中，包括《民法典》《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等法律規(guī)范中并沒有關(guān)于替代性修復(fù)方式的明確規(guī)定。只有《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第三十三條對(duì)部分環(huán)境要素的替代性修復(fù)方式進(jìn)行了探索性規(guī)定，即“對(duì)于因污染大氣、水等具有自凈功能的環(huán)境介質(zhì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害，原地修復(fù)已無可能或者沒有必要的，人民法院可以判決被告支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，采取區(qū)域環(huán)境治理、勞務(wù)代償、從事環(huán)境宣傳教育等替代性修復(fù)方式”。為解決替代性修復(fù)方式規(guī)范不明的問題，《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》一書探索性提出，替代性修復(fù)具體應(yīng)當(dāng)包括同地區(qū)異地點(diǎn)、同功能異種類、同質(zhì)量異數(shù)量、同價(jià)值異等級(jí)等不同情形[12]。雖然最高人民法院通過學(xué)術(shù)著作等非正式方式對(duì)替代性修復(fù)更為具體的內(nèi)容進(jìn)行了法院裁判指引，但并沒有明確具體的替代性修復(fù)方式，只是規(guī)定了替代性修復(fù)方式選擇的基本原則，即在實(shí)施替代性修復(fù)時(shí)，可以用在同地區(qū)不同地點(diǎn)的修復(fù)替代原有污染或破壞地點(diǎn)的修復(fù)，也可以用不同種類、不同數(shù)量、不同等級(jí)的環(huán)境或資源替代原有被污染或破壞的環(huán)境或資源，但是替代性修復(fù)要保障修復(fù)后的生態(tài)環(huán)境與原有的生態(tài)環(huán)境功能相同、質(zhì)量相同、生態(tài)價(jià)值相同。《最高人民法院關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》及《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》僅對(duì)替代性修復(fù)方式選擇的基本原則，以及部分環(huán)境要素受損的替代性修復(fù)方式進(jìn)行了規(guī)定，并沒有提供全景式的替代性修復(fù)方式選擇方案，也沒有考量具體替代性修復(fù)方式與替代修復(fù)效果達(dá)成之間的關(guān)聯(lián)度。

在實(shí)踐中，盡管全國范圍內(nèi)涉及“替代性修復(fù)”的裁判文書裁判的修復(fù)方式呈多樣性，但大體可分為兩類：一是判決義務(wù)人采取一定行動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行替代性修復(fù)，這種行為給付包括但不限于《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》中的修復(fù)方式（見表2）；二是直接支付替代性修復(fù)費(fèi)用①參見重慶市人民檢察院第一分院訴重慶市昆侖化工有限公司水污染責(zé)任糾紛環(huán)境民事公益訴訟案，重慶市第一中級(jí)人民法院（2018）渝01 民初669 號(hào)民事判決書。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇順馳拉鏈有限公司等環(huán)境民事公益訴訟案，江蘇省蘇州市中級(jí)人民法院（2016）蘇05民初1號(hào)民事判決書。。當(dāng)前，探索更多是一種“行為給付+金錢給付”的混合模式②參見山東省煙臺(tái)市人民檢察院、孫喜廣生態(tài)破壞民事公益訴訟案，山東省煙臺(tái)市中級(jí)人民法院（2021）魯06 民初280 號(hào)民事判決書。浙江省遂昌縣人民檢察院訴葉某某侵權(quán)責(zé)任糾紛民事公益訴訟案，浙江省麗水市中級(jí)人民法院（2020）浙11民初35號(hào)民事判決書。遵義市人民檢察院訴肖廷開、肖海波生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任糾紛民事公益訴訟案，貴州省遵義市中級(jí)人民法院（2020）黔03民初391號(hào)民事判決書。。修復(fù)方式的多樣性也折射出修復(fù)方式的生成具有隨意性，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是基于雙方磋商達(dá)成和解而生成③參見中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴上海振華重工（集團(tuán)）股份有限公司等環(huán)境污染民事公益訴訟糾紛案，上海市第三中級(jí)人民法院（2020）滬03民初274號(hào)民事判決書。；二是基于致害方提出訴訟請(qǐng)求，法院通過裁判確認(rèn)而生成④參見劉小弟環(huán)境污染責(zé)任糾紛案，安徽省馬鞍山市中級(jí)人民法院（2020）皖05民初231號(hào)民事判決書。；三是根據(jù)替代性修復(fù)需要法院徑直裁決而生成⑤參見山東環(huán)境保護(hù)基金會(huì)訴鄭州新力電力有限公司大氣污染責(zé)任環(huán)境民事公益訴訟案，河南省高級(jí)人民法院（2019）豫民終1592號(hào)民事判決書。。直接以金錢賠償?shù)姆绞匠袚?dān)替代性修復(fù)責(zé)任具有簡(jiǎn)便性，因此在實(shí)踐中具有廣泛的適用性。然而，這種“一賠了之”方式的主要問題在于生態(tài)環(huán)境損害賠償資金用于實(shí)施替代性修復(fù)的途徑不暢。導(dǎo)致這一問題的原因在于被告所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金會(huì)進(jìn)入國庫或者財(cái)政專門賬戶，由政府部門統(tǒng)一管理使用，而財(cái)政資金的使用需要有嚴(yán)格的預(yù)算審批程序，這部分資金往往被閑置在政府的財(cái)政賬戶中，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金只進(jìn)不出現(xiàn)象普遍存在，這與替代性修復(fù)的初衷并不契合。

（四） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)保障規(guī)則匱乏

一是替代性修復(fù)評(píng)價(jià)缺乏公眾監(jiān)督。在替代性修復(fù)的相關(guān)立法規(guī)范當(dāng)中，從2015年的《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》到2020 年的《民法典》都未明確指出驗(yàn)收評(píng)價(jià)的主體規(guī)則，從而導(dǎo)致在司法實(shí)踐中，包括受到損害區(qū)域的公眾在內(nèi)的利害關(guān)系主體沒有參與驗(yàn)收評(píng)估，驗(yàn)收結(jié)果的公正性缺乏有效的監(jiān)督。實(shí)踐中，驗(yàn)收主體通常是政府和環(huán)保部門，他們會(huì)通過專業(yè)的驗(yàn)收人員對(duì)修復(fù)地點(diǎn)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察和抽樣檢測(cè)，確認(rèn)修復(fù)效果是否達(dá)到預(yù)期的水平。例如龔富強(qiáng)環(huán)境污染責(zé)任糾紛一審民事判決書中僅說明被告龔富強(qiáng)逾期不履行修復(fù)義務(wù)或修復(fù)未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的后果以及檢察院、法院和相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)的技術(shù)人員開展的驗(yàn)收工作等內(nèi)容，并未提及除了專業(yè)機(jī)構(gòu)和環(huán)境主管部門以外的公眾利害關(guān)系主體是否應(yīng)當(dāng)參與及如何參與的問題。

二是替代性修復(fù)責(zé)任落實(shí)全過程的監(jiān)督主體不明確。《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》并未提及修復(fù)監(jiān)督方面的規(guī)則，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》中僅規(guī)定執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)則，只提到負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門、其他社會(huì)組織等第三方，并沒有確切地指定監(jiān)督主體。例如，榮成偉伯漁業(yè)有限公司、榮成海達(dá)魚粉有限公司等非法捕撈水產(chǎn)品一案中，各被告按方案中確定時(shí)間在相關(guān)海域?qū)嵤┰鲋撤帕骰顒?dòng)，由放流監(jiān)督小組負(fù)責(zé)對(duì)全過程實(shí)施監(jiān)督。此舉存在的問題主要有三：?jiǎn)栴}一是放流監(jiān)督小組的監(jiān)督成員組成缺乏法律上的明確規(guī)定；問題二是監(jiān)督小組的成員是否能夠有效承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)不得而知；問題三是放流結(jié)束后，監(jiān)督小組現(xiàn)場(chǎng)填寫放流實(shí)施報(bào)告，各被告簽字確認(rèn)后修復(fù)完成，修復(fù)效果是否能夠滿足替代性修復(fù)立法價(jià)值亦不得而知。

三、生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)法律性質(zhì)的妥當(dāng)厘清

關(guān)于替代性修復(fù)的法律性質(zhì)，法學(xué)界有私法屬性說、公法屬性說和公私法混合屬性說。其中私法屬性說強(qiáng)調(diào)替代性修復(fù)作為責(zé)任承擔(dān)方式之一種，是環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任，民事責(zé)任屬于私法責(zé)任，替代性修復(fù)規(guī)則應(yīng)當(dāng)由私法予以規(guī)范。公法屬性說強(qiáng)調(diào)替代性修復(fù)維護(hù)法益的公共性特征，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)制性行政命令等行政法規(guī)范安排替代性修復(fù)的相關(guān)規(guī)則。但無論是替代性修復(fù)的私法屬性說抑或是公法屬性說，均不能全面觀照替代性修復(fù)責(zé)任的全部規(guī)范特征；而公私法二元混合責(zé)任說恰當(dāng)?shù)亟鉀Q了這一問題[13]。我國現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)存在啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)模糊、修復(fù)主體單一、修復(fù)方式缺乏規(guī)范、修復(fù)保障規(guī)則不健全等問題，綜合上述問題的理論根源，均與替代性修復(fù)性質(zhì)不清直接關(guān)聯(lián)。以替代性修復(fù)方式為例，在法院裁判文書中已經(jīng)出現(xiàn)勞務(wù)代償、認(rèn)購碳匯、補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流、環(huán)境宣傳等修復(fù)方式，但是這些修復(fù)方式適用較為隨意，尚沒有充分考慮修復(fù)后能否達(dá)到生態(tài)替代性的效果。原因在于現(xiàn)有的私法規(guī)范并沒有對(duì)替代性修復(fù)方式予以明確規(guī)范，同時(shí)公法規(guī)范亦沒有對(duì)替代性修復(fù)的行政命令、監(jiān)督機(jī)制、效果評(píng)估等予以系統(tǒng)規(guī)范，替代性修復(fù)方式屬于公法應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容還是私法應(yīng)當(dāng)規(guī)范的內(nèi)容，現(xiàn)有立法的態(tài)度并不明確。為解決上述問題，有必要對(duì)替代性修復(fù)性質(zhì)的學(xué)說進(jìn)行系統(tǒng)梳理評(píng)析，并在此基礎(chǔ)上從法理層面深入分析確定替代性修復(fù)應(yīng)然性質(zhì)的理據(jù)。

（一） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)性質(zhì)的理論分歧及其評(píng)析

其一，生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的“私法屬性說”。該學(xué)說認(rèn)為，替代性修復(fù)盡管可以通過行政或者刑事方面的法律規(guī)范予以確認(rèn)，但究其本質(zhì)而言，包括替代性修復(fù)責(zé)任在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任是一種民事責(zé)任的承擔(dān)方式[14]，該責(zé)任屬于私法性質(zhì)的責(zé)任承擔(dān)方式的一種。首先，替代性修復(fù)責(zé)任與傳統(tǒng)民事責(zé)任在責(zé)任形式上都包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)等，這些內(nèi)容在《中華人民共和國民法通則》中早已有所體現(xiàn)，現(xiàn)在的《民法典》也涉及相關(guān)內(nèi)容。其次，在環(huán)境民事公益訴訟或者生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中由于被告沒有行政上的權(quán)利，所以不能承擔(dān)行政責(zé)任，只能承擔(dān)民事責(zé)任，這從另一方面反射出替代性修復(fù)責(zé)任屬于私法責(zé)任，替代性修復(fù)責(zé)任歸為一種特殊的民事責(zé)任，其目的在于為生態(tài)環(huán)境的破壞提供救濟(jì)。該學(xué)說僅從私法責(zé)任屬性對(duì)生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)責(zé)任予以定性失之偏頗，原因在于該學(xué)說并沒有考慮到受損生態(tài)環(huán)境被侵害法益也具有公共利益屬性，僅有私法對(duì)責(zé)任予以規(guī)范并不能對(duì)受損法益進(jìn)行全面救濟(jì)。

其二，生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的“公法屬性說”。該學(xué)說認(rèn)為，替代性修復(fù)的性質(zhì)是一種行政法律責(zé)任。首先，生態(tài)環(huán)境損害是一種對(duì)公共利益的損害，而對(duì)這一損害的救濟(jì)，需要行政機(jī)關(guān)來履行職責(zé)，這就需要運(yùn)用“補(bǔ)救性行政命令”[15]。其次，生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)是一種對(duì)生態(tài)的修復(fù)，其修復(fù)具有專業(yè)性和技術(shù)性，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)行政主管部門通過補(bǔ)救性行政命令來進(jìn)行修復(fù)，因其在人員的能力和技術(shù)上能夠更好地達(dá)成替代性修復(fù)的目標(biāo)。最后，生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)主要是責(zé)令被告承擔(dān)停止侵害、履行修復(fù)義務(wù)、支付生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到受損之前的狀態(tài)等行政命令，這些行政命令在替代性修復(fù)中是可以適用的。該學(xué)說僅從公法責(zé)任屬性對(duì)生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)責(zé)任予以定性亦失之偏頗，原因在于該學(xué)說并沒有考慮到在對(duì)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的同時(shí)也對(duì)私人權(quán)益予以救濟(jì)，僅有公法對(duì)責(zé)任予以規(guī)范并不能對(duì)受損法益進(jìn)行全面救濟(jì)。

其三，生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的“公私法混合屬性說”[16]。該觀點(diǎn)認(rèn)為，替代性修復(fù)責(zé)任是一種包含民事、刑事和行政法律責(zé)任在內(nèi)的綜合性責(zé)任。環(huán)境污染和生態(tài)破壞是一種二元性的侵權(quán)行為，其在侵害他人的人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境等私人利益的同時(shí)，也造成生態(tài)環(huán)境公共利益的損害[17]。具體體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：第一，替代性修復(fù)更多地關(guān)系到公共利益和整體利益，而民事責(zé)任則屬于私法范疇。只將替代性修復(fù)責(zé)任納入民事法律責(zé)任并不妥當(dāng)[14]。第二，生態(tài)環(huán)境的破壞意味著生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部和外部的相互關(guān)系、結(jié)構(gòu)和功能等方面都會(huì)受到破壞[18]，單獨(dú)的責(zé)任無法充分予以救濟(jì)。該學(xué)說盡管對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任屬性進(jìn)行了形式上的全面界定[11]，但遺憾的是，現(xiàn)有成果并沒有從法理層面對(duì)該責(zé)任性質(zhì)界定予以系統(tǒng)、全面、深入的法理支持論述，更似是在公法屬性和私法屬性單一性質(zhì)學(xué)說基礎(chǔ)上進(jìn)行的簡(jiǎn)單組合。因此，應(yīng)當(dāng)在學(xué)說上進(jìn)行法理層面論點(diǎn)理據(jù)的深入挖掘，以便夯實(shí)生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的理論基礎(chǔ)，并為具體司法適用規(guī)則的健全提供充分理論支持。

（二） 公私法二元責(zé)任：生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)性質(zhì)厘清的理據(jù)

對(duì)生態(tài)環(huán)境實(shí)施的破壞抑或污染行為均可能因自然環(huán)境的遷移和轉(zhuǎn)化而導(dǎo)致私益和公益兩種不同性質(zhì)的權(quán)益受損[12]。替代性修復(fù)責(zé)任具備私人利益和公共利益救濟(jì)的雙重功能，公私法二元責(zé)任是其適宜的性質(zhì)定位[13]。其理據(jù)有如下三個(gè)方面。

其一，現(xiàn)有替代性修復(fù)規(guī)范的規(guī)范地位決定其性質(zhì)。采用替代性修復(fù)方式的主要法律依據(jù)是《民法典》第一千二百三十四條和《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第二十條①《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第二十條：“原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用包括制定、實(shí)施修復(fù)方案的費(fèi)用和監(jiān)測(cè)、監(jiān)管等費(fèi)用。”，由此認(rèn)為替代性修復(fù)的相關(guān)規(guī)范性文件存在于民法、環(huán)境法等領(lǐng)域，決定其兼具公私法二元兼容屬性。前文提及的替代性修復(fù)的法律規(guī)范，既在民法中有相關(guān)規(guī)定，又是環(huán)境法中的一個(gè)特定性概念，生態(tài)環(huán)境損害屬于公益性損害，對(duì)損害救濟(jì)的替代性修復(fù)也不失為一種公法性質(zhì)。盡管公法和私法具有明顯的劃分界限，但日趨存在交叉重合的部分。民法從性質(zhì)上來說是私法，以私益維護(hù)為目標(biāo)[14]；環(huán)境法從性質(zhì)上來說是公法，是以生態(tài)公共利益維護(hù)為本位的社會(huì)法。因此，有關(guān)替代性修復(fù)的關(guān)聯(lián)規(guī)范應(yīng)當(dāng)是公法規(guī)范和私法規(guī)范共存的復(fù)合型規(guī)范。

其二，生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)的制度目標(biāo)決定其性質(zhì)。替代性修復(fù)的制度目標(biāo)在于維護(hù)生態(tài)環(huán)境的完整性，并保障其所在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，該目標(biāo)決定制度兼具公私法屬性。一方面，替代性修復(fù)的主要目的是抵償生態(tài)環(huán)境破壞所帶來的損失，維系整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的效益平衡，生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能的同類型、同質(zhì)量或同價(jià)值的修復(fù)，是衡量替代性修復(fù)方式是否可行的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)面臨著諸多現(xiàn)實(shí)問題，而替代性修復(fù)正是解決這些現(xiàn)實(shí)問題的重要手段之一。為確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)的全面填補(bǔ)目標(biāo)得以真正實(shí)現(xiàn)，必須對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行嚴(yán)格界定，避免出現(xiàn)泛化現(xiàn)象，并采用嚴(yán)格的測(cè)算方法、監(jiān)督執(zhí)行方案及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行落實(shí)。另一方面，達(dá)成目標(biāo)需要公眾的積極參與，不管是預(yù)案參與、過程參與或是末端參與，參與方的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)的行使均是公眾支持與維護(hù)環(huán)境公益的具體表現(xiàn)。

其三，生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)保護(hù)的法益決定其性質(zhì)。替代性修復(fù)保護(hù)的法益既有環(huán)境公共利益又有環(huán)境私人利益，不僅符合環(huán)境公共利益對(duì)不特定多數(shù)人環(huán)境權(quán)益的保護(hù)原則，也符合環(huán)境私人利益對(duì)特定主體環(huán)境權(quán)益的保護(hù)原則，保護(hù)法益的公共利益和私人利益雙重屬性決定了替代性修復(fù)應(yīng)當(dāng)具有公私法雙重屬性。替代性修復(fù)作為一種特殊的救濟(jì)方式，旨在修復(fù)生態(tài)環(huán)境的完整性，其所提供的生態(tài)功能與受到破壞的生態(tài)功能大體相符。在生態(tài)恢復(fù)過程中，需要考慮替代修復(fù)的必要性、可行性和經(jīng)濟(jì)性等問題。為了確保生態(tài)環(huán)境受損區(qū)域的社會(huì)公眾能夠從環(huán)境效益中獲益，必須采用具有公益性的修復(fù)方式，以維護(hù)公共利益。替代性修復(fù)方式是一種調(diào)節(jié)器，它能夠維持整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的平衡和功能完整性。在替代性修復(fù)的過程中，秉持生態(tài)修復(fù)性救濟(jì)法律模式，有助于健全生態(tài)修復(fù)性制度，豐富環(huán)境修復(fù)手段，實(shí)現(xiàn)懲罰和預(yù)防的雙重目標(biāo)。

四、生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)規(guī)則的系統(tǒng)健全

在我國，替代性修復(fù)是《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱》中“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)”的重要方式之一，類似美國《石油污染法》下的一種特殊的基本修復(fù)方式①包括恢復(fù)、重建、更換或者收購中的任何一種措施以及這 4 種措施的某種組合方式。參見BRANS E H P.Liability for damage to public natural resources： Standing，damage and damage assessment[M]. Hague：Kluwer Law International，2001：73.，也相當(dāng)于歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》中的補(bǔ)充性修復(fù)方式②補(bǔ)充性修復(fù)指在采取基本修復(fù)措施實(shí)際上沒有產(chǎn)生完全恢復(fù)受損的自然資源和（或）服務(wù)功能結(jié)果的情況下，為彌補(bǔ)有關(guān)自然資源和（或）服務(wù)功能而采取的任何修復(fù)措施。當(dāng)采取基本修復(fù)措施沒有產(chǎn)生使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到基線水平的結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取補(bǔ)充性修復(fù)措施。參見MARIACHIARA A，LUCIANO B，MARCO C.Environmental damage： A new challenge for China，continuing challenge for western legal systems[J].Environmental Policy and Law，2011（41）：42-51.。目前我國生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)存在啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)模糊、修復(fù)主體單一、修復(fù)方式缺乏規(guī)范、修復(fù)保障規(guī)則不健全等問題。基于替代性修復(fù)責(zé)任的公私法二元屬性，應(yīng)當(dāng)從修復(fù)啟動(dòng)條件的再明晰、修復(fù)主體序位的再安排、修復(fù)方式適用的再規(guī)范、修復(fù)保障規(guī)則的再續(xù)造等方面系統(tǒng)健全。

（一） 生態(tài)環(huán)境損害替代修復(fù)啟動(dòng)條件的再明晰

首先準(zhǔn)確界定適用替代性修復(fù)的前提和標(biāo)準(zhǔn)。替代性修復(fù)指受損生態(tài)環(huán)境在原地完全無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)，而采取全部或部分異地修復(fù)的責(zé)任承擔(dān)方式。替代性修復(fù)屬于間接修復(fù)，是原地直接修復(fù)的補(bǔ)充責(zé)任承擔(dān)方式。生態(tài)環(huán)境的修復(fù)不僅僅是對(duì)其本身的修復(fù)，還包括對(duì)社會(huì)關(guān)系的修復(fù)；而替代性修復(fù)，例如補(bǔ)種復(fù)綠，雖然可以填補(bǔ)生態(tài)損害，但無法彌補(bǔ)對(duì)社會(huì)關(guān)系的損害。因此，生態(tài)環(huán)境修復(fù)必須始終秉承以直接修復(fù)為主、以替代性修復(fù)為輔的基本原則。替代性修復(fù)方式主要在被損害的生態(tài)環(huán)境確實(shí)無法復(fù)原的情形下實(shí)施。假如采用直接修復(fù)方式可以使生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至受損前的狀態(tài)和功能，則應(yīng)責(zé)令被告直接將其恢復(fù)至受損之前的狀態(tài)。只有在生態(tài)環(huán)境狀態(tài)和功能無法完全修復(fù)或完全無法修復(fù)的情況下，方可采用異地修復(fù)等可替代的修復(fù)方式[15]。

其次明確“無法完全修復(fù)”的內(nèi)涵。這也是啟動(dòng)替代性修復(fù)的關(guān)鍵所在。目前學(xué)界對(duì)“無法完全修復(fù)”做出如下兩種解釋，即主觀不能與客觀不能。一是因生態(tài)環(huán)境客觀上已無被完全修復(fù)的可能而無法被修復(fù)，即客觀不能；二是因修復(fù)生態(tài)環(huán)境所花費(fèi)用過高而不予修復(fù)，即主觀不能[19]。本文認(rèn)同“客觀不能”觀點(diǎn)。在司法實(shí)踐中，考慮到修復(fù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)性，法院通常會(huì)允許當(dāng)事人進(jìn)行替代性修復(fù)。例如，在最高人民檢察院第28 號(hào)指導(dǎo)性案例中，法院主張：如果無法完全恢復(fù)或恢復(fù)成本遠(yuǎn)高于其收益，可以允許采用替代性修復(fù)方式，或者要求被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把“無法完全修復(fù)”限定在客觀無法修復(fù)的范圍內(nèi)，限定適用于他物進(jìn)行替代性修復(fù)的范圍，因?yàn)橐运餅槟繕?biāo)的替代性修復(fù)有導(dǎo)致污染或損害繼續(xù)存在乃至蔓延的危險(xiǎn)。以耕地重金屬污染案為例，若加害人因修復(fù)成本過高而放棄修復(fù)被污染的耕地，轉(zhuǎn)而選擇荒地等其他可行的替代性修復(fù)方式，這種看似合理的方法在耕地的可持續(xù)發(fā)展方面并不可行。因此，應(yīng)當(dāng)限制因主觀原因無法實(shí)施的替代性修復(fù)方式，“無法完全修復(fù)”應(yīng)被界定為受損生態(tài)環(huán)境在客觀上無法完全恢復(fù)。

（二） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)主體的序位再安排

當(dāng)造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人能夠確定且有能力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任時(shí)，首先，應(yīng)當(dāng)由侵權(quán)人自己實(shí)施修復(fù)活動(dòng)或者委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施修復(fù)活動(dòng)。其中侵權(quán)人自己修復(fù)的，要求其應(yīng)當(dāng)具有修復(fù)能力，修復(fù)能力包括修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)能力及修復(fù)技術(shù)和人員等方面的匹配能力。如果侵權(quán)人不具備上述修復(fù)能力，則應(yīng)當(dāng)委托具有修復(fù)能力的第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施修復(fù)，費(fèi)用由侵權(quán)人直接支付給第三方機(jī)構(gòu)。其次，如果侵權(quán)人自己不愿意履行或者不愿意委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施修復(fù)責(zé)任，或者盡管形式上愿意履行，但事實(shí)上存在無正當(dāng)理由拖延履行等消極履行情形的，法院可以委托第三方主體進(jìn)行修復(fù)。修復(fù)費(fèi)用由侵權(quán)行為人負(fù)擔(dān)，其中法院委托的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)是具有修復(fù)能力的第三方機(jī)構(gòu)。修復(fù)費(fèi)用可以由侵權(quán)行為人直接支付給第三方機(jī)構(gòu)，也可以由侵權(quán)行為人向生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶或基金支付替代性修復(fù)費(fèi)用[16]，由法院或其他部門組織第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施替代性修復(fù)。

當(dāng)造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人無法確定或者行為人沒有能力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任時(shí)，則應(yīng)分如下兩種情形討論。第一，當(dāng)造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人無法確定，應(yīng)當(dāng)由損害發(fā)生地人民政府承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任。其法律依據(jù)主要有《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）第六條第二款①《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。”及第八條②《環(huán)境保護(hù)法》第八條：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益。”等的規(guī)定。第二，如果造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人能夠確定，但是行為人沒有能力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任時(shí)，則又可分為兩種情況：一種情況是，行為人暫時(shí)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難且恢復(fù)有望的，如果修復(fù)項(xiàng)目不能如期實(shí)施而影響社會(huì)公共利益的，那么生態(tài)環(huán)境損害的賠償權(quán)利人及其指定的部門或者機(jī)構(gòu)可以先行組織開展修復(fù)并支付修復(fù)費(fèi)用，待行為人（賠償義務(wù)人）經(jīng)營(yíng)恢復(fù)并具備支付能力時(shí)再向其追償修復(fù)費(fèi)用。另一種情況是，行為人已經(jīng)破產(chǎn)或者存在其他無能力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)由損害發(fā)生地人民政府承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任。法律依據(jù)為《環(huán)境保護(hù)法》第六條第二款及《環(huán)境保護(hù)法》第八條等規(guī)定。

（三） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)方式適用的再規(guī)范

如前所述，現(xiàn)行立法包括《民法典》《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等法律規(guī)范中并沒有關(guān)于替代性修復(fù)方式的明確規(guī)定。《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》第三十三條規(guī)定，因污染大氣、水等具有自凈功能的環(huán)境介質(zhì)，人民法院可裁定被告人繳納生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用并采用區(qū)域環(huán)境治理、勞務(wù)代償和從事環(huán)境宣傳等替代性修復(fù)方式。此外，因應(yīng)國家碳達(dá)峰、碳中和等所需，最高人民法院在《關(guān)于審理森林資源民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第二十條明確提出，“當(dāng)事人請(qǐng)求以認(rèn)購經(jīng)核證的林業(yè)碳匯方式替代履行森林生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的，人民法院可以綜合考慮各方當(dāng)事人意見、不同責(zé)任方式的合理性等因素，依法予以準(zhǔn)許”。在司法實(shí)踐中，不同類型的資源受損，其替代性修復(fù)的方式也呈現(xiàn)多樣化，適用也較為隨意。如森林資源污染類型上，法院采用的修復(fù)方式主要是認(rèn)購碳匯、補(bǔ)植復(fù)種；水資源污染類型上，主要是種植凈化水質(zhì)的草本類植物，比如通過種植珊瑚實(shí)施修復(fù)；地質(zhì)資源類型上，通常采取異地補(bǔ)植、增殖放流、護(hù)林護(hù)鳥等修復(fù)生態(tài)環(huán)境措施等。

下一步，應(yīng)在現(xiàn)有立法和司法實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)替代性修復(fù)方式予以規(guī)范。一是規(guī)定替代性修復(fù)方式可以實(shí)施的具體情形。即秉持“等量+等效”的實(shí)施機(jī)理[17]，原則上替代性修復(fù)可以在同地區(qū)異地點(diǎn)、同功能異種類、同質(zhì)量異數(shù)量、同價(jià)值異等級(jí)等不同情形下實(shí)施，但是如果同地區(qū)異地點(diǎn)不具備替代修復(fù)條件，可以實(shí)施跨區(qū)域修復(fù)。二是明確替代性修復(fù)方式的類型及每一種類型之下具體的種類。綜合現(xiàn)有司法解釋及司法實(shí)踐，具體的替代性修復(fù)方式包括金錢支付類、行為實(shí)施類和勞務(wù)代償類等三種方式。其中金錢支付類包括直接支付替代性修復(fù)費(fèi)用、認(rèn)購碳匯等形式，行為實(shí)施類包括異地補(bǔ)植復(fù)綠、增殖放流等形式，勞務(wù)代償包括擔(dān)任護(hù)（巡）林（河）員、護(hù)鳥員、護(hù)魚人等生態(tài)環(huán)境志愿服務(wù)等形式。三是明確替代性修復(fù)方式的具體適用條件。具體適用條件應(yīng)當(dāng)結(jié)合受損生態(tài)環(huán)境的種類、實(shí)施替代修復(fù)義務(wù)人的金錢履行能力等情形綜合確定。如果替代修復(fù)義務(wù)人有金錢履行能力，則優(yōu)先選擇非勞務(wù)代償類替代修復(fù)方式。如果修復(fù)義務(wù)人有金錢履行能力且修復(fù)對(duì)象是森林、草原等原本具有固碳功能的資源，而毗鄰區(qū)域具備補(bǔ)種條件，則要從有利于恢復(fù)生態(tài)環(huán)境要素和服務(wù)功能的角度綜合判斷，不宜一概而論選擇認(rèn)購碳匯替代修復(fù)。只有就近補(bǔ)植復(fù)綠無法彌補(bǔ)生態(tài)服務(wù)功能損失（即生態(tài)環(huán)境損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能損失）的，則優(yōu)先選擇適用認(rèn)購碳匯替代性修復(fù)方式。如果替代修復(fù)義務(wù)人經(jīng)濟(jì)困難無力承擔(dān)替代性修復(fù)費(fèi)用，或者生態(tài)環(huán)境修復(fù)已無可能或者沒有必要的情況下，經(jīng)其同意，可以讓其提供一定次數(shù)的環(huán)境資源公益勞動(dòng)，對(duì)損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行替代性修復(fù)等。

（四） 生態(tài)環(huán)境損害替代性修復(fù)保障的規(guī)則再造

一是設(shè)置規(guī)范的評(píng)估驗(yàn)收程序。首先，在評(píng)估驗(yàn)收前，法院執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)、生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域的專家學(xué)者，尤其是受損地區(qū)的社會(huì)公眾代表，共同組建專業(yè)、權(quán)威的驗(yàn)收評(píng)估小組。其次，在驗(yàn)收評(píng)估過程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)向驗(yàn)收評(píng)估小組全面提供有關(guān)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施方法、實(shí)施過程和目標(biāo)完成情況等相關(guān)過程性證明材料，以確保替代性修復(fù)活動(dòng)有據(jù)可查。再次，驗(yàn)收評(píng)估小組對(duì)替代性修復(fù)進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)估，可采用審閱過程性證明材料、實(shí)地調(diào)查及召開論證會(huì)等單一或多種方式進(jìn)行，確保出具的驗(yàn)收結(jié)果能夠客觀反映修復(fù)的真實(shí)情況。對(duì)于驗(yàn)收不合格的修復(fù)項(xiàng)目，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)要求賠償義務(wù)人繼續(xù)履行修復(fù)義務(wù)直至修復(fù)效果評(píng)估合格。最后，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，接受檢察機(jī)關(guān)、賠償義務(wù)人及相關(guān)利益主體的全面監(jiān)督。

二是完善替代性修復(fù)全過程的監(jiān)督規(guī)則。第一，健全社會(huì)監(jiān)督規(guī)則。在特定的地域范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)公示生態(tài)環(huán)境的替代性修復(fù)方案。公示公告可以采取書面公示和網(wǎng)絡(luò)公示兩種形式。公告所載內(nèi)容包括替代的修復(fù)類型、修復(fù)范圍、修復(fù)措施、修復(fù)期限及環(huán)境修復(fù)目標(biāo)。根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)定公示期為15 日至30 日，以確保信息的準(zhǔn)確性和透明度。在公示期內(nèi)，如有相關(guān)利益相關(guān)人提出異議，可向法院遞交書面建議和意見。法院根據(jù)提出的意見和建議作出是否修改替代性修復(fù)方案的決定。若是對(duì)替代性修復(fù)方案中涉及的重要事項(xiàng)做出實(shí)質(zhì)性變更，則由雙方當(dāng)事人協(xié)商確定新的替代性修復(fù)方案。在進(jìn)行任何修改時(shí)，必須重新啟動(dòng)磋商談判程序，并及時(shí)對(duì)修復(fù)方案進(jìn)行修正，以確保方案的有效性和實(shí)用性；如果沒有必要重新協(xié)商，則可直接做出裁決。若異議不被采納，法院有責(zé)任及時(shí)向異議人闡明其法律立場(chǎng)，并進(jìn)行必要的思想疏導(dǎo)。第二，健全多部門協(xié)同監(jiān)督規(guī)則。由于社會(huì)監(jiān)督存在一定的不確定性和不精準(zhǔn)性，加上替代性修復(fù)的技術(shù)性問題，此時(shí)需要有專門的監(jiān)督部門履行監(jiān)督職責(zé)，包括對(duì)修復(fù)過程的監(jiān)督、對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的監(jiān)督及對(duì)修復(fù)完成后的效果監(jiān)督等。

五、結(jié) 語

黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，要求“以國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等為重點(diǎn)，加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程”。自2018 年生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國試行以來，我國已經(jīng)開展了大量的生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。根據(jù)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部公布的官方數(shù)據(jù)，截至2021 年底，全國共推動(dòng)修復(fù)土壤超過3 600萬立方米、林地超過6 100萬平方米、水體超過3億立方米、清理固體廢物約9 000 萬噸①參見生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會(huì)第五次會(huì)議第01459號(hào)（資源環(huán)境類102號(hào)）提案答復(fù)的函》。。但是目前仍有大量受損生態(tài)環(huán)境尚沒有被修復(fù)。受損生態(tài)環(huán)境既可以在原位直接修復(fù)，也可以在異地替代性修復(fù)。作為原位直接修復(fù)的補(bǔ)充責(zé)任承擔(dān)方式，替代性修復(fù)屬于間接修復(fù)。從2015 年最高法頒布《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》到2020 年《民法典》出臺(tái)，再到2022年生態(tài)環(huán)境部等14 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，盡管我國已經(jīng)原則性建立了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任制度，但是相較于直接的原位修復(fù)，異地的替代性修復(fù)規(guī)范安排面臨更為復(fù)雜的生成條件及實(shí)施機(jī)制。替代性修復(fù)責(zé)任公私法二元兼容屬性決定了正在研究制定中的生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)在《民法典》第一千二百三十四條的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步銜接生態(tài)環(huán)境修復(fù)的具體規(guī)則，當(dāng)然也包括替代性修復(fù)的規(guī)則，建立替代性修復(fù)責(zé)任的公私法二元規(guī)則安排體系[14]。具體來說，一是要明確替代性修復(fù)的使用前提和啟動(dòng)條件，建立“無法完全修復(fù)”的判定規(guī)則。二是合理確定承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任的主體序位，當(dāng)造成生態(tài)環(huán)境損害的污染者或破壞者能夠確定，法律主體資格存續(xù)并且有能力承擔(dān)替代修復(fù)責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)由其實(shí)施替代性修復(fù)；當(dāng)造成生態(tài)環(huán)境損害的污染者或破壞者無法確定，抑或法律主體資格滅失或者沒有能力承擔(dān)替代修復(fù)責(zé)任時(shí)，受損生態(tài)環(huán)境所在地的地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)替代性修復(fù)責(zé)任。三是應(yīng)當(dāng)綜合考慮受損環(huán)境要素的類型、義務(wù)人的履行能力等復(fù)合因素，合理確定妥當(dāng)?shù)奶娲孕迯?fù)方式適用規(guī)則。四是在保障規(guī)則設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)科學(xué)安排修復(fù)方案的制定、實(shí)施、評(píng)估和監(jiān)督程序。當(dāng)然，我國生態(tài)環(huán)境法典將采用適度法典化的編纂模式[19]，上述銜接規(guī)則可能不能通過生態(tài)環(huán)境法典予以全部表達(dá)，因此，與法典配套的行政法規(guī)、司法解釋和其他單行立法規(guī)范需要協(xié)同安排替代性修復(fù)的上述全部規(guī)則內(nèi)容，唯有如此才能構(gòu)建邏輯自洽且滿足司法裁判適用的替代性修復(fù)規(guī)則體系。