超大城市土地利用計劃執行監測方法研究
——以上海市為例

許 偉，范 華，盧方方

（上海市地質調查研究院，上海 200072）

土地資源是經濟運行的基礎要素。土地利用計劃是根據國土空間規劃和經濟社會發展需要，對土地資源進行有計劃開發、利用、整治和保護所采取的行政調節措施，發揮著土地資源要素配置的“中央閥門”作用[1]。我國已實行20 余年的土地利用計劃管理，在抑制建設用地過快增長、嚴守耕地保護紅線、彌補土地市場缺陷等方面發揮了重要作用。當前，國家在深化經濟體制改革中要求改革土地利用計劃管理方式。2020 年《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出要素市場化配置改革的重中之重是提高土地資源配置效率，促進土地資源要素配置向優勢發展區域集中。同時，自然資源部實施以“土地要素跟著項目走”為核心的計劃管理制度，要求建立計劃執行的監測預警機制實行監管考核，并將計劃執行年度評估考核結果作為下一年度計劃編制和管理的依據。實踐層面，各地相繼建立了土地利用計劃的編制、實施、執行考核體系[2]，其進展遠遠快于土地利用計劃的理論研究，如成都將計劃編制納入國土空間規劃近期實施方案，實現建設行動與土地利用計劃配置、項目落位實施無縫銜接；深圳強化計劃的空間和時序剛性管控及公益項目供給質量與效率；上海建立土地利用計劃聯動管理體系，通過土地利用計劃編制—執行—監測全流程管理，提高土地資源利用的調配效率。然而，基層政府“計劃重下達輕執行監督”的慣性管理方式依然存在，計劃執行管理主要依據臺賬數據簡單量化匯總和定性評估，屬于靜態、結果評判型的評估范疇，對計劃配給是否與城市發展重點相匹配、是否及時滿足項目實施需求、是否兼顧社會公平與效率等方面缺乏科學的監測支撐。評估結論通常較為粗略、碎片化，導致管理部門往往只能依靠經驗決策，大大降低了管理效能。為此，探索科學有效的土地利用計劃執行監測方法，對落實國土空間規劃藍圖、優化土地資源配置、促進經濟社會轉型發展有重要意義[3]。

近年來，學術界關于土地利用計劃監測研究主要集中在三個方面。一是從資源配置角度對計劃治理[4-6]、計劃科學配置[7-8]、流量管理模型[9-10]、規劃與到計劃之間的傳導機制[11]的研究較多，普遍認為土地利用計劃調節是推動資源要素優化配置的重點，但極少關注土地資源配置效率及其與國民經濟社會發展需求在空間上匹配關系。二是相關學者在土地資源安全利用與運行的監測指標體系[12-13]、監測-評估-預警模型[14-16]、大數據融合應用[17]等技術研究積累大量研究經驗，但針對土地利用計劃的監測評估技術研究相對缺乏。三是開展計劃執行考核監督[19]、計劃綜合評價體系與計劃管理方法[20]、計劃管理制度[21]等方面的研究較常見，但計劃執行的量化與空間特征分析、計劃執行的影響因素及對城市發展需求的響應機制研究相對不足，缺少土地利用計劃執行的實證分析。綜上，現有的研究對土地利用計劃管理方法和政策制度進行了有益探索，但在土地利用計劃執行監測要素、技術方法、問題診斷等方面的研究仍存在空白點。此外，超大城市具有人口密集、土地資源緊缺、高密度人居環境等特征，產業高質量發展、優質公共服務保障、優良生態環境建設、高品質公共空間供給等對土地資源的需求居高不下，在有限的資源條件下提升土地資源供需效率、國土空間利用的整體性與關聯性、土地資源的投放精度至關重要。

為更好地發揮土地利用計劃在資源優化配置和用地功能統籌中的作用，本文解析超大城市土地利用計劃執行監測的內涵與動態發展，探索土地利用計劃執行監測的技術方法，通過及時檢驗土地資源配置狀況、識別土地資源利用的問題，為土地利用計劃執行監測提供有效手段，促進土地利用計劃管理決策能力和國土空間治理水平提升。

1 土地利用計劃執行監測的動態發展

1.1 土地利用計劃監測內涵

超大城市土地利用計劃執行監測的本質是衡量土地資源要素配置狀況，可描述為：一是空間精準性，即土地資源供給與空間需求的精準匹配，避免高資本投資回報率和強開發熱度對區域土地資源空間與布局產生不利影響，造成土地資源空間錯配和結構失調。二是時間效率性，即土地利用計劃執行時序與規劃實施、有效投資方向、重大工程項目建設時序相匹配，預防土地資源供給過度超前或進展緩慢，偏離計劃實施的正常軌道。三是流量穩定性，即通過存量土地盤活和低效建設用地減量化實施，產生土地資源流量的速率與土地利用節奏相匹配，促進不同區域、不同類型的土地資源合理流動，滿足城市發展的土地資源需求。

超大城市土地利用計劃監測是依據經濟社會發展和國土空間規劃目標，構建監測指標體系和運用科學的技術方法，跟蹤各項指標變動情況，獲取規劃期內一定年限的用地規模、空間布局、用途結構及變化趨勢等狀態信息，反映城市土地資源運行特征、規劃到計劃的傳導落實、重大工程和重點項目資源保障等情況，并通過關聯分析發現計劃執行存在的問題，進而提出具有針對性的優化建議。

1.2 土地利用計劃執行監測思路轉變

長期以來，我國土地利用計劃已從傳統的新增建設用地計劃逐步擴展為土地儲備、土地供應、新增建設用地等多種類型計劃，土地利用計劃監測思路也朝著多目標、多維度方向轉變。

1.2.1 監測對象由規模向“規模—空間—行動”三位一體拓展

面向國土空間規劃實施和國土空間用途管制制度實施的要求，土地利用計劃執行監測對象從單一的用地規模向用地規模結構、空間布局和實施行動的多方位拓展，將規劃-空間、空間-行動、行動-用地之間復雜關系進行綜合表征。其中，規模監測主要關注用地規模是否超出批復計劃、用地結構合理性、規劃指標符合性等。空間監測考量國土空間利用與區域發展定位一致性、與功能分區銜接性、空間管制實效性、城鄉功能優化程度，例如崇明生態島土地資源利用是否符合生態地區“小集中、大分散”的空間形態，是計劃執行監測的重點。行動監測側重土地資源利用和管理政策對重大發展戰略、建設行動、區域宏觀政策實施的響應支撐，例如長三角生態綠色一體化發展示范區土地利用計劃配置應賦能長三角一體化發展戰略實施。

1.2.2 監測視域由城鎮建設空間向全域國土空間轉變

加強“山、水、林、田、湖、濕、村、鎮、城”等國土空間要素統一管控和協同治理[22]，是提升國土空間發展質量和空間競爭力的關鍵所在。土地利用計劃監測視角從城鎮空間轉到覆蓋農業、生態和城鎮全域國土空間，其中，農業空間以低效建設用地減量化計劃實施、土地復墾等方式，增加耕地、完善農業生產配套設施，帶動鄉村地區人居環境改善和農業現代化發展；生態空間依據規劃將與主導功能不相符的低效建設用地減量退出，增加生態基礎設施及生態空間的連通性，有效提升區域生態功能和生態效益；城鎮空間通過增量資源的精準投放，引導生產力合理布局和城鎮功能優化，讓有限的資源發揮最優效益。

1.2.3 監測周期由年度監測向多維度時間序列動態監測轉換

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間與時間上作出的安排[23]，土地利用計劃是從用地指標分解、空間落位等方面分階段實施規劃的行動規劃體系[24]。土地利用計劃監測周期從聚焦年度計劃執行監測轉為與規劃體系相協調的年度、三年、五年等多維度時間序列監測。其中，年度監測對接行業部門重大項目和年度財政資金安排，衡量年度土地資源利用、重大項目建設情況；三年監測是對照城鄉建設三年行動計劃、三年儲備專項規劃實施，監測衡量三年滾動計劃執行效果；五年監測銜接自然資源利用和保護“十四五”規劃、國土空間近期規劃，從更長時間維度審視規劃實施和土地資源保障作用。

1.2.4 監測價值導向由單一的經濟價值轉向綜合價值提升

土地利用計劃配給是國土空間發展權的再分配、平衡經濟社會發展目標、協調政府—市場—社會等主體利益的結果。土地利用計劃執行監測價值維度從單一的注重土地經濟價值轉向土地利用的經濟增長、生態服務、社會功能、歷史文化等綜合價值，關注保障性住房、綠色開敞空間、基礎設施、公共服務設施等公益性設施的空間保障和土地優先供給，發揮政府在公共資源配置、公共安全保障等方面的主體作用，進而提高城市經濟社會發展的協調性和平衡性。

2 研究方法

2.1 構建監測指標體系

土地利用計劃監測指標體系構建應堅持以下原則：

（1）監測指標與規劃實施和土地資源管理目標互聯耦合。通過歸納總結國內外先發地區空間資源利用的監測評估研究成果，可以發現指標設置與城市發展目標、宏觀政策、管理導向等有著緊密的對應關系。土地利用計劃執行監測著重建立土地管理目標與指標之間的對應關系，將目標細化分解并轉譯成指標，在國土空間規劃、土地利用計劃編制、城市體檢標、土地節約集約利用、土地資源綜合監測評價等指標體系中，遴選約束性、高頻次且能較高反映土地資源利用特征的指標，納入監測指標體系。

（2）監測指標具有定量、定位、定性“三定”特征。國土空間是重要的空間實體，監測指標應能夠定量表征、定性描述和定位表達管理成效與不足。其中，定量指標是在某一時點、某一段時期內計劃執行與計劃目標的差異，包括規模、結構、比例、比率等形式；定位指標是監測土地利用的空間特征，側重于空間聚集度、空間可達性、空間覆蓋度等空間適配性表達；定性指標是監測變化趨勢、管理政策落實、執行措施等情況。

（3）監測指標可獲取、可對標、可研判。首先，指標設置應緊扣國土空間規劃和土地利用計劃實施，指標有長期連續和安全可信的數據獲取來源；其次，指標應具有一定的普遍性，便于不同區域、不同時間的橫向對標與縱向對比；最后，指標內涵和相應的管理指向應清晰明了，可研判指標項對應的管理事權、管理政策的適應性。

根據上述原則，從規模合理、空間適配、功能優化、聯動效率、政策保障等5 個監測維度（表1），設置24項土地利用計劃執行監測指標，其中涉農區24 項指標、中心城區17 項指標。

表1 土地利用計劃執行監測指標體系Table 1 Indicator system for monitoring the implementation of national land and resource utilization plan

2.2 指標評價方法

2.2.1 單項指標評價

（1）閾值對比法。將預警指標實際值與閾值差值的絕對值的合理波動范圍，作為計劃執行狀況單項指標定量化判斷標準。當土地利用計劃執行實際值越近閾值，說明計劃執行效果越好。其公式如下：

（2）空間覆蓋率分析法。空間覆蓋率分析采用功能性設施用地服務半徑緩沖區分析方法（圖3），在土地利用現狀底板數據中提取功能性設施用地圖斑數據，利用ArcGIS 軟件分析處理，生成從圖斑邊界或圖斑中心點向外緩沖一定距離的覆蓋范圍，識別功能性設施覆蓋范圍和空間覆蓋盲點區域，計算功能性設施用地實際覆蓋率，作為評價功能性設施用地空間合理性及用地調配的依據。其公式如下：

（3）集中連片程度分析法。采用空間聚合分析是依據一定的空間集聚規則的判斷標準，測度一定空間范圍內的集聚程度及連片程度提高率，將符合判斷的區域認定為集中連片區。其公式如下：

（4）權重法。指標權重確定主要有層次分析法、模糊法、專家評分等方法，文本選擇專家評分法，方法簡單、直觀性強，但準確度取決于專家的知識和經驗。

（5）標準化處理法。數據標準化主要目的是消除量綱影響，所有單項指標數據進行數據標準化處理，形成統一的標準衡量。

2.2.2 預警指標選取及閾值確定

預警是鏈接計劃執行監測評估與優化調節、糾正土地資源調配失靈的重要環節。基于監測數據和評估結果，合理設置土地利用計劃執行的預警閾值，對嚴重違反土地資源保護與利用要求、計劃執行進度和執行效率嚴重偏離計劃目標的現象及時預警[25]，通過事前預判與風險防范，為管理決策提供依據和建議。

本文遴選底線性、基礎性、剛性管控要素監測指標作為預警指標，包括年度經營性土地儲備規模（A4）、土地儲備庫預計保障土地供應年期（D2）、住宅用地中保障性租賃住房用地比例（C2）、鄉村地區減量化指標使用規模（C3）和低效建設用地減量化驗收規模（A5）等。

預警指標閾值確定方法包括：（1）從歷史經驗數據中確定閾值。土地儲備與供應規模、結構的契合度是形成土地要素供需動態均衡的重要體現，可避免土地儲備量過大或不足造成土地供給端功能結構失衡，實踐中一般按照經營性土地儲備規模不高于近三年平均經營性土地供應規模的1.5 倍、土地儲備庫總規模不高于近三年土地平均供應規模的3 倍進行管理，將此經驗數據作為指標A4、D2 的閾值，促進土地“以儲保供、以供定儲”策略實施。（2）從土地資源管理政策中確定閾值。依據土地資源政策調控方向和行業管理政策規定，如自然資源部規定了重點城市年度租賃住房用地供應占住宅用地供應比例不低于10%、新增用地計劃用于鄉村地區的比例不少于5%，將此項上位調控政策目標值設定為指標C2、C3 的閾值。（3）以空間底線約束目標作為閾值。超大城市通常將建設用地減量化納入國土空間規劃底線約束目標，通過加大減量騰挪形成跨行政區流動的土地資源流量，應對區域發展土地資源緊缺的困境。因此，將減量化底線約束目標值作為指標A5 的閾值。

2.2.3 加權求和法

采用加權求和法測度土地利用計劃執行水平。加權求和法是將各項指標權重乘以標準化后的指標值，通過算術累計方式求取綜合分值的方法。采用“單項指標測度、多維度指標評定和區域綜合評價”三級評價方式，基于單因素和區域兩個層面評估土地利用計劃執行成效。其公式如下：

式中：Fm表示二級指標分值和：Fk表示一級指標分值：Fij表示二級指標標準化值；Qi表示二級指標權重；Fk表示一級指標分值；Qm表示一級指標權重；n 表示二級指標個數；m 表示一級指標個數。

為直觀表達評估結果，借鑒相關研究和專家咨詢方式，采用分級賦分法進行綜合評估結果等級劃分，將各區綜合分值賦值1～5 分，評估結果劃分為5 個等級（表2），等級越高表明執行效果越好。

表2 綜合評價標準Table 2 Integrated evaluation criteria

3 實證分析

3.1 研究區域

上海市位于長江入海口沖積平原。根據2022 年上海統計年鑒數據，2021 年底，市域總面積6340 km2，常住人口為2489 萬人，居民人均可支配收入78027 元，人口密度3926 人/km2。市下轄16 個行政區（7 個中心城區、9 個涉農區），中心城區涉及土地儲備、土地供應、批而未供土地處置計劃，涉農區涉及土地儲備、土地供應、批而未供土地處置、減量化、凈增空間指標等計劃。

3.2 數據來源

本文的數據來源主要有：（1）1:2000 上海市土地利用現狀矢量數據（2021 年），以此為基礎獲取公園綠地、住宅、產業、商辦用地等數據；（2）2021 年土地儲備、土地專項準備、土地供應、減量化、凈增空間指標使用、批而未供土地處置等審批數據；（3）全市高德地圖POI數據，含各類設施的經緯度、地址、名稱等地理信息；（4）2021 年底土地儲備庫數據（shp 格式）；（5）上海市基礎地理數據，以此獲取路網數據。

3.3 權重賦值

邀請20 位業內人士對指標權重進行打分，回收匯總后剔除存在極值的3 份打分，得到有效權重打分17 份。17 位人員來自規劃設計單位、科研單位、基層管理、高校等機構，他們對土地利用計劃較為熟悉，對土地利用計劃、國土空間規劃既有深厚的理論認知又有較強的實踐經驗。從權重結果看，“規模合理”因素權重最高，符合土地利用計劃規模調節的基本屬性和上海優化土地資源要素保障的導向；“空間適配”因素權重次高，體現上海土地利用計劃管理的國土空間統籌方式的特色創新。

3.4 土地利用計劃執行監測結果分析

3.4.1 年度土地利用計劃執行成效

（1）中心城土地利用計劃整體運行正常（表3），關鍵性預警指標未突破。中心城區綜合分值均為60 分以上，中心城區2、4 執行效果等級為好，其他區執行效果等級為較好。“規模合理”因素高分區域是中心城區2、6，土地儲備、土地供應節奏與計劃安排基本一致。“空間適配”因素高分區域是中心城區4、5，土地資源向中央活動區、黃浦江沿岸濱水活力區等重點發展區域投放力度較大；“功能優化”因素高分區域是中心城區5、7，軌道交通站點周邊地區商務辦公、文化休閑功能高強度集聚開發；“聯動效率”因素高分區域是中心城區2、3，土地儲備庫存穩定及對土地供應保障及時；“政策保障”因素高分區是中心城區2、7，土地利用計劃工作組織與推進有力。

表3 上海中心城區監測因素綜合分值與監測結果Table 3 Integrated scores of monitoring factors and monitoring results in the central city of Shanghai

（2）涉農區建設用地總量控制效果較好（表4），有效協調了產業發展、住房產品保障、公共服務、生態環境建設等用地供給與需求。涉農區綜合分值均為60 分以上，涉農區1、6、8 執行效果等級為好，其他區執行效果等級為較好。“規模合理”因素高分區域是涉農區3、8，土地利用計劃指標完成度較高，土地儲備結構與供應結構匹配性較好；“空間適配”因素高分區域是涉農區4、7，產業基地產業社區內產業用地、新城內經營性和市政公益用地供應度明顯；“功能優化”因素高分區域是涉農區1、4，鄉村產業、公共服務和基礎設施用地保障較為突出；“聯動效率”因素高分區域是涉農區1、6，增量用地與減量用地聯動效率較強，生態廊道內低效建設用地減量化比例較高；“政策保障”因素高分區是涉農區1、8，工作組織推進有序、計劃方案編制成果質量較高。

表4 上海涉農區監測因素綜合分值與監測結果Table 4 Combined scores of monitoring factors and monitoring results in agriculture-related areas in Shanghai

3.4.2 土地利用空間適配性結果分析

（1）公園綠地用地配置合理性分析。基于主城區公園綠地覆蓋率分析，上海主城區公園綠地500 m 服務半徑覆蓋率達到89%，接近國土空間近期規劃中確定的90%的目標，呈現“中心城區密、主城片區疏”的空間特征，即中心城區公園綠地覆蓋率較高，主城區的川沙片區、閔行片區西南部、虹橋片區西北部公園綠地服務能力仍有提升空間，也是未來公園綠地用地優先投放的重點區域。

（2）社區公共服務設施覆蓋率分析。參考方遙、黃經南等人對公共服務設施布局研究[25]，利用2021 年高德地圖上海中心城區POI 數據和現狀城鎮住宅用地圖斑數據，分析社區公共服務設施15分鐘步行可達范圍覆蓋率（圖1）。結果表明：主城區住宅區周邊社區公共服務設施覆蓋率較高，約有5%左右的盲點區域，應針對盲點區域有序增加公共服務設施用地或公共服務設施的混合利用空間。

圖1 中心城區某區域社區公共服務設施15 分鐘步行可達范圍住宅用地覆蓋情況Fig.1 Coverage of residential land within 15-minute walking distance of community public service facilities in an area of the central city

（3）減量空間合理性分析。借鑒王瑤[26]等耕地集度研究，將相鄰耕地地塊邊界距離小于等于10 m（即農村道路8 m 及兩側溝渠各1 m）、連片耕地面積大于等于20 hm2（考慮耕作便利度和機械化作業條件，）作為上海耕地集中連片的判斷標準，通過減量化地塊與周邊耕地組合形成的集中連片程度來判斷減量化地塊空間分布的合理性。結果表明，約56%減量化地塊位于耕地集中連片區塊（圖2），耕地集中連片度提高9%，說明減量化計劃實施利于推動耕地集中連片保護和城鄉用地優化布局。

圖2 某區域低效建設用地減量化實施促進耕地集中連片布局Fig.2 Implementation of reduction of inefficient construction land in a region to promote concentrated and contiguous layout of arable land

3.4.3 土地利用計劃執行問題診斷及優化建議

（1）區級土地利用計劃編制的空間引導不足，規劃與計劃的溝通傳導機制有待加強。土地資源向重點發展區域集聚趨勢不明顯，土地資源投放的精準度不高。主要原因是市級國土空間近期規劃對區級土地利用計劃編制的指導較為粗略，部分區國土空間近期規劃和土地供應、減量化、存量土地盤活等專項規劃缺位。建議加強區級國土空間近期規劃編制全覆蓋，完善區級土地供應、減量化、存量用地盤活等專項規劃編制，促進土地資源增量、存量、減量統籌優化。

（2）土地利用計劃編制的前瞻性有待加強，配套政策措施支撐薄弱。部分區土地儲備、減量化等計劃執行與目標任務有差距，主要原因是土地利用計劃編制對市場需求、區域熱度版塊、年度財政投資預算的研判不足；低效建設用地減量化實施經濟成本越來越高，存量土地盤活利用難度大，配套政策整合與創新力度有限。建議加強土地利用計劃編制的前瞻性研究，注重土地資源利用安排與區域經濟、社會、民生、生態發展需求相適應，完善計劃執行配套政策措施和協調機制。

（3）土地利用計劃執行聯動效率仍有較大提升空間，土地資源空間流量穩定性不強。全市土地儲備庫存總量較大，土地供應未能與儲備庫“流入”“流出”形成的良性聯動機制；減量化實施進度滯后于增量指標使用進度，土地資源流量出現階段性不穩定的特征。建議加強土地儲備時效性管理，調整儲備庫存結構、有序消化土地儲備庫存，強化“以用定減、以減定增”用地計劃實施策略，提升經濟社會發展的土地資源要素保障。

4 結論與討論

4.1 主要結論

（1）土地利用計劃執行監測對檢驗規劃實施和土地資源優化配置起到了積極作用。本文將土地利用計劃執行監測融入城市經濟社會協調發展、土地資源利用公平效率等視域內討論，關注土地資源配置對城市功能提升、社會民生保障、經濟快速發展、人居環境優化等方面的支撐作用，符合當前我國土地利用計劃管理統籌國土空間保護與發展、效益與品質的關系，加強土地資源配置的宏觀引導和計劃調控作用等改革要求。

（2）土地利用計劃執行監測指標體系與方法切實可行。本文從規模合理性、空間適配程度、功能優化成效、聯動效率和配套實施政策5 個維度，構建了具有一定普適意義和創新性的土地資源計劃執行監測指標體系，利用權重分析、空間疊加等方法進行評價，以分級賦值的方式對土地資源計劃執行效果進行劃分，并結合計劃執行的問題診斷提出調節優化建議，為超大城市提高土地資源要素保障效率提供可行的實施路徑。

（3）上海土地利用計劃執行取得了良好的成效。定量、定位、定性相結合的監測評估方法有利于準確掌握城市土地資源利用運行狀態特征，及時發現城市發展中土地資源配置的短板與不足，進而提出規劃、計劃、土地管理等方面的優化建議，這與上海當前加強土地資源精細化管理的發展導向相吻合。

4.2 討論

土地利用計劃執行受多重影響因素，市場環境及資源市場化配置、政府-市場-社會等多元利益主體的博弈、宏觀政策也不同程度的影響土地利用計劃執行，大數據獲取及應用、監測評估結果反饋調節模型等也是豐富土地利用計劃執行監測方法的重要組成部分，這些尚待深入研究和探索。基于管理實踐需求，建議建立市區一體、多部門協同的土地利用計劃執行監測評估機制，加快制定上海土地利用計劃執行監測技術規程和管理辦法，從而推動土地利用計劃管理制度完善。本文實證研究是基于上海區域的探索，有一定的代表性和可行性，但也具有地域的局限性，后續可在其他超大城市進一步驗證推廣，進而改進土地利用計劃執行監測方法。