檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)起訴制度探究

劉曉峰,樸宗根

(西北政法大學(xué) 研究生院,西安 710063)

我國檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展始終與國家治理同頻共振,其中的支持起訴制度自1982起就成為基本原則,后在歷次民訴法修訂中都得以保留,通過支持起訴制度幫助特殊群體維權(quán)。在我國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家,邁向第二個百年奮斗目標(biāo)的新發(fā)展階段,檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)起訴,是補(bǔ)強(qiáng)弱勢農(nóng)民訴訟能力,推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的強(qiáng)大動力。但在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)起訴還面臨諸多問題:如對檢察機(jī)關(guān)在支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起訴的潛在價值認(rèn)識不足從而導(dǎo)致重視不夠;因法律定性不清,檢察機(jī)關(guān)在訴訟中出現(xiàn)訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)混淆而導(dǎo)致越界或支持不足;支持起訴方式規(guī)定層級低、范圍窄而導(dǎo)致支持質(zhì)效不彰;職權(quán)主義的啟動模式致使檢察機(jī)關(guān)存在選擇性支持;與相關(guān)法律銜接不暢,造成法律適用障礙。目前學(xué)界在該方面的專題研究尚屬空白,本文擬在認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)在支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起訴的價值基礎(chǔ)上,對檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度的定性及限度,支持起訴的方式、啟動以及支持起訴制度與相關(guān)法律的銜接提出建議,以期對完善民事訴訟法相關(guān)規(guī)定提供參考。

一、檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起訴的動因

隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革將民事檢察作為“四大檢察”之一,支持起訴制度便成為民事檢察業(yè)務(wù)的迅速增長點(diǎn),其中支持起訴案件以幫助農(nóng)民工討薪居多。無論是最高檢公布的指導(dǎo)性案例、第六檢察廳制定的《民事檢察部門支持起訴工作指引》(以下簡稱《工作指引》),還是諸如重慶、陜西等檢察機(jī)關(guān)在支持起訴實(shí)踐中,均未將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)糾紛明確列為案件來源,表明檢察機(jī)關(guān)對支持起訴制度在維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益中的重要價值認(rèn)識不足。

(一)強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求

農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員所有,是農(nóng)民長期辛勤勞動積累的寶貴財富[1],但農(nóng)民卻無法承擔(dān)起防止其被侵權(quán)的重任。從村干部角度看,農(nóng)村基層組織“村‘兩委’”“村民小組”干部等本是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的天然保護(hù)者,但實(shí)踐中侵害行為卻頻發(fā)不止。原因有三:首先,相對于外部公司等企業(yè)組織而言,村干部本身力量薄弱,不具備抗衡能力;其次,村干部有可能監(jiān)守自盜,成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的侵害者;最后,村干部可能勾結(jié)第三方侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),或者因不作為而導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)受侵害。從村民角度看,相較于外出村民,在村村民更關(guān)心農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì),但目前留守農(nóng)村的村民普遍文化程度低、年紀(jì)偏大、經(jīng)濟(jì)條件差、社會資源有限,心有余而力不足;外出打工村民因生產(chǎn)方式和環(huán)境的改變,生活已不再依賴于農(nóng)業(yè)勞動,對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不再關(guān)心。而在某些重點(diǎn)領(lǐng)域,如耕地保護(hù),需要發(fā)展改革、能源、交通運(yùn)輸、水利、工業(yè)和信息化、林草、自然資源等部門協(xié)作聯(lián)動推進(jìn),涉及行政、法律、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等措施手段,但各部門合作不夠,防治合力未能形成,侵害耕地行為屢禁不止,因此農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)保護(hù)問題亟需關(guān)注。

(二)現(xiàn)有制度的不足

我國民法典總則編規(guī)定了民事主體平等原則,第128條對弱勢群體的特別保護(hù)作了規(guī)定,保護(hù)弱勢群體特別規(guī)定的優(yōu)先適用效力在民事基本法層面得到明確。

2022年10月修訂的婦女權(quán)益保障法,規(guī)定了在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中婦女權(quán)益受到侵害的,檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。這是檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中介入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域糾紛的明確法律依據(jù),尚屬首次。然而,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障涉及法律法規(guī)多,條文規(guī)定分散。如在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定問題上,除了在民法典和婦女權(quán)益保障法之外,仍需要在土地承包法及各地制定的實(shí)施辦法中尋找依據(jù);房屋拆遷,要在行政訴訟法中尋找依據(jù);集體經(jīng)濟(jì)收益分配需要結(jié)合最高人民法院的司法解釋理解;農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛可能涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法。總體而言,現(xiàn)行法律體系涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益保障的內(nèi)容龐雜,實(shí)踐中識別糾紛難、維權(quán)路徑選擇難、法律適用難,農(nóng)民僅依靠自身力量很難實(shí)現(xiàn)維權(quán),亟需外部力量介入支持維權(quán)。

(三)巨大的發(fā)展空間

現(xiàn)行支持起訴制度于1982年確立,民事訴訟法在1991、2007、2012、2021年4次修訂中,均未對此作任何改動。新修訂的婦女權(quán)益保障法增加了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)積極探索,最高檢聯(lián)合全國婦聯(lián)發(fā)布婦女權(quán)益保障檢察公益訴訟典型案例,其中第7件案例即為檢察機(jī)關(guān)督促基層政府履職,維護(hù)了“外嫁女”土地承包經(jīng)營權(quán)益。然而,在維護(hù)婦女權(quán)益和社會公共利益之外,仍有大量農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益在受到侵害時需要得到保護(hù)。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛為例,在推進(jìn)承包地“三權(quán)”分置的背景下,根據(jù)2021年5月實(shí)施的《農(nóng)村土地承包合同管理辦法》規(guī)定,農(nóng)村土地承包合同成為承包農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法律依據(jù)。當(dāng)前土地承包經(jīng)營合同在農(nóng)村廣泛存在、體量巨大[2],有的在簽訂之初就不規(guī)范,有的簽訂之后未及時變更,引發(fā)諸多糾紛。

(四)立法目的契合

2021年12月最高檢發(fā)布的民事支持起訴指導(dǎo)性案例主要涉及財產(chǎn)損害賠償、贍養(yǎng)、勞動報酬、勞動關(guān)系、家庭暴力五類權(quán)益糾紛。檢察機(jī)關(guān)支持起訴的對象是相對弱勢、困難的一方,特別是訴訟能力明顯偏弱的群體,通過能動司法的“我管”實(shí)現(xiàn)社會治理的“都管”,激活“沉睡的法律條款”[3]。最高檢2023年工作報告顯示,2017-2022年,對權(quán)益受損但不敢或不懂起訴的老年人、殘疾人、農(nóng)民工和受家暴婦女等,檢察機(jī)關(guān)支持提起民事訴訟案件數(shù)是前五年的11.5倍,達(dá)到了16.7萬件。從檢察實(shí)踐來看,進(jìn)城務(wù)工人員、老年人、未成年人、殘疾人、遭受家庭暴力及被虐待遺棄的受害人等特殊群體是支持起訴制度的主要適用對象,這類群體不會、不敢或者不能通過法律維護(hù)權(quán)益。

城鎮(zhèn)化客觀促進(jìn)了農(nóng)民群體更趨弱勢。首先,多數(shù)在村農(nóng)民以老弱病殘為主,農(nóng)村成為弱勢農(nóng)民最后歸宿。其次,留在農(nóng)村的農(nóng)民本來文化程度、經(jīng)濟(jì)能力、社會資源等均較差,他們往往處于弱勢地位。最后,隨著第二輪土地承包到期后繼續(xù)延長30年政策的到來,合同期限再度拉長。因此,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可能長期遭受侵害,取證更為復(fù)雜、訴訟更加艱難。通說認(rèn)為,以1982年民事訴訟法制定為起始,我國民事訴訟吸收當(dāng)事人主義因素,增強(qiáng)了對抗性,律師代理、法律援助為消除當(dāng)事人地位的不平等、保障訴權(quán)提供了可能。從法律的實(shí)然角度看,當(dāng)事人訴權(quán)行使的不平等、訴訟地位的不平等長期客觀存在。檢察機(jī)關(guān)支持起訴的核心價值在于消除弱勢一方當(dāng)事人不能、不敢、不會通過訴訟維權(quán)的因素,增強(qiáng)相對弱勢當(dāng)事人行使訴權(quán)的能力。

針對農(nóng)民在自然意義、社會意義乃至實(shí)際維權(quán)中的弱勢地位,檢察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力介入支持起訴。檢察權(quán)是蘊(yùn)含極強(qiáng)法律監(jiān)督屬性的國家權(quán)力[4],民事檢察權(quán)外沿動態(tài)調(diào)整以適應(yīng)國家治理任務(wù)的變革[5],民事檢察支持起訴以實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員合法權(quán)益為目標(biāo)。2022年12月發(fā)布的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法(草案)》將“維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益”作為立法宗旨。檢察機(jī)關(guān)民事支持起訴制度是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民維權(quán)重要的外部力量,與此宗旨高度契合。一方面,通過支持弱勢農(nóng)民當(dāng)事人,實(shí)現(xiàn)平等行使訴權(quán),追求實(shí)質(zhì)正義,從程序上滿足農(nóng)民在司法案件中對公平正義的需求。另一方面,檢察機(jī)關(guān)能動履職,對發(fā)現(xiàn)的社會治理漏洞及時發(fā)送檢察建議,督促國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等積極履職,通過類案監(jiān)督堵塞社會治理漏洞,溯源化解矛盾糾紛,共促法治鄉(xiāng)村建設(shè)。

二、檢察機(jī)關(guān)支持起訴的定性及限度

民事檢察權(quán)介入民事訴訟,檢察權(quán)與訴權(quán)即存在交叉疊加,引起檢察機(jī)關(guān)身份混淆、角色沖突,導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)起訴出現(xiàn)支持越界或者支持不足問題。明確檢察機(jī)關(guān)在支持起訴中的法律定性,有助于理順支持起訴制度的基本原理和制度邏輯。

(一)支持起訴人:檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起訴的定性

筆者通過“中國裁判文書網(wǎng)”,以“支持起訴”“檢察”為關(guān)鍵詞,整理出截止2022年12月31日前與檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)起訴相關(guān)的432份各類民事文書,其中判決306份,裁定105份,執(zhí)行通知書21份。從司法文書中檢察機(jī)關(guān)的定位來看,大多數(shù)檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中的角色為支持起訴機(jī)關(guān),列在文書開頭部分。但是也有檢察機(jī)關(guān)既作為支持起訴機(jī)關(guān),列在開頭位置,又作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在裁判文書說理部分出現(xiàn)“履行法律監(jiān)督職責(zé)”表述(1)三臺縣蘆溪鎮(zhèn)五柏村民委員會與綿陽市七洲生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)有限公司土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同糾紛一審民事判決書,案號(2018)川0722民初1373號。。有的法院將支持起訴人定性為訴訟參加人,將檢察機(jī)關(guān)與訴訟參加人一并置于判決書開頭。有的法院對支持起訴人的法律地位認(rèn)識模糊,“無處安放”支持起訴人,因而采取忽略策略干脆不提及,或者繞開法律地位定性問題僅在正文中簡單提及。從司法裁判文書的格式和內(nèi)容觀察,可窺見檢察機(jī)關(guān)法律地位模糊不清的端倪(2)432份判決中,文書中有明確表述檢察機(jī)關(guān)出庭參加訴訟的有23份,沒有該表述的有409份。其中,有極少數(shù)文書存在“某某檢察院向本院提交支持起訴書”之類表述,絕大多數(shù)文書僅列明檢察院為“支持起訴人”或“支持起訴機(jī)關(guān)”的主體地位,應(yīng)當(dāng)認(rèn)為上述兩種情況皆為檢察機(jī)關(guān)未出庭參加訴訟。此外,全部裁定均無法體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)是否出庭,支付令則因其程序性質(zhì)可確定檢察機(jī)關(guān)未出庭。檢察機(jī)關(guān)位置:出現(xiàn) 337份,未出現(xiàn)95份,在原告之前出現(xiàn)46份,原告被告中間出現(xiàn)155 份,原告被告之后出現(xiàn)30份,訴訟文書中提到 106份。。丁世忠等土地租賃合同糾紛判決書中,出現(xiàn)了委托訴訟代理人、支持起訴機(jī)關(guān)、支持起訴出庭人(3)劉文成、丁世忠等土地租賃合同糾紛民事一審民事判決書,案號(2021)豫0928民初3338號。。首先三者座次如何確定,成為難題;其次委托訴訟代理人已經(jīng)出庭的情況下,且檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)遞交《支持起訴意見書》,繼續(xù)出庭必要性值得懷疑。檢察機(jī)關(guān)地位不明,導(dǎo)致的辦案檢察官身份混淆體現(xiàn)在理念中,“檢察機(jī)關(guān)派員出庭還需對法院在審理活動中的違法行為依法進(jìn)行監(jiān)督。”[6]調(diào)研發(fā)現(xiàn),多數(shù)檢察院并不派員出庭,只向法院提交支持起訴意見書;有的檢察機(jī)關(guān)本來準(zhǔn)備出庭支持起訴,但是在提前了解到法院大概率不支持其意見時,選擇了不出庭。個別法院不配合民事支持起訴工作,在收到支持起訴意見后不予回復(fù),不通知檢察機(jī)關(guān)開庭,不將檢察機(jī)關(guān)支持起訴內(nèi)容寫入裁判文書,不向檢察機(jī)關(guān)送達(dá)裁判文書。

民事檢察權(quán)在民事支持起訴中是訴權(quán)還是監(jiān)督權(quán),還是二者兼而有之,目前并沒有明確規(guī)定。追問這個問題,實(shí)質(zhì)是要探究檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)訴訟活動中具有怎樣的法律地位。當(dāng)事人和訴訟代理人是民事訴訟法規(guī)定的兩類訴訟參加人。當(dāng)事人包括原被告以及第三人,訴訟代理人則分為法定代理人和委托代理人。檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人參加訴訟,既不屬于當(dāng)事人,也不屬于訴訟代理人,因此,不在訴訟參加人范疇,不能在現(xiàn)有民事訴訟法中找到依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴人無法取得法定的地位而在實(shí)踐中面臨無法可依、職責(zé)權(quán)限不明的尷尬境地。有時在同一案件庭審中,檢察機(jī)關(guān)以當(dāng)事人身份行使訴訟權(quán)利,同時以法律監(jiān)督者身份行使法律監(jiān)督權(quán),同一主體雙重角色。

從民事訴訟法規(guī)定看,檢察機(jī)關(guān)的民事法律監(jiān)督權(quán)不能涵蓋民事訴權(quán),更不能衍生出民事訴權(quán)。根據(jù)我國民事訴訟法第14條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對民事法律監(jiān)督權(quán)限為民事審判活動。觀照民事訴訟法理,“法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)就是以權(quán)力制約權(quán)力,監(jiān)督是一種權(quán)力——一種強(qiáng)大而獨(dú)立的權(quán)力。”[7]因此,這種監(jiān)督權(quán)為公權(quán)力,其地位高于被監(jiān)督者,應(yīng)居于超然位置而不能作為置身其中的訴訟主體。從這個意義考量,這種監(jiān)督權(quán)職能在事后履行,是滯后的。在民事訴訟中開展的法律監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟規(guī)則,以尊重審判權(quán)為前提,換言之,只有在審判權(quán)發(fā)揮作用偏離公平正義目標(biāo)時,檢察院才開展法律監(jiān)督。具體而言,我國檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中履行法律監(jiān)督職權(quán)主要體現(xiàn)在對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事判決、裁定所提出的抗訴,從而促使法院依法正確審理民事案件[8]。與此同時應(yīng)當(dāng)注意,這種法律監(jiān)督權(quán)行使的方式不能是直接的,只能是間接的,即只能通過對審判權(quán)的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)和完成對訴權(quán)的監(jiān)督[9]。訴權(quán)具有絕對性,更具有主動性,是否行使訴權(quán)、如何行使訴權(quán)屬于民事主體自主決定的事項(xiàng),任何機(jī)關(guān)、組織和個人不得干涉,也不得包辦代替。民事支持起訴制度不同于以往的普通民事訴訟,檢察機(jī)關(guān)作為支持起訴主體,不能簡單地等同于訴訟代理人或法律援助人員,更不能將其比作當(dāng)事人。民事訴權(quán)行使的是私權(quán)利,從性質(zhì)上來說,檢察監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)不能兼容,檢察機(jī)關(guān)不能在同一訴訟階段兼具法律監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)。因此,民事訴訟中檢察機(jī)關(guān)出庭支持起訴既不能行使法律監(jiān)督權(quán),更不能當(dāng)然獲得訴權(quán)。

從實(shí)踐運(yùn)行看,檢察機(jī)關(guān)支持起訴時同時行使法律監(jiān)督權(quán)會矯枉過正,破壞訴訟平衡,導(dǎo)致新的訴訟地位不平等。支持起訴原則來自于社會干預(yù)理論,目的是補(bǔ)強(qiáng)弱勢民事主體一方的訴訟能力,實(shí)現(xiàn)行使訴權(quán)的實(shí)質(zhì)平衡。而法律監(jiān)督是對審判活動的監(jiān)督。現(xiàn)階段,檢察機(jī)關(guān)支持起訴主要停留在訴訟啟動之前,方式包括提供咨詢、協(xié)助調(diào)查取證、制發(fā)支持起訴書;適度延伸到訴訟過程中,主要是派員出庭等。從實(shí)踐運(yùn)行樣態(tài)來看,現(xiàn)有支持起訴方式可以較好地平衡雙方當(dāng)事人之間訴訟能力的反差。而派員出庭行使法律監(jiān)督權(quán)牽涉到影響“審判權(quán)獨(dú)立”的命題,違背了檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟“事后監(jiān)督”的制度定位,且檢察機(jī)關(guān)在法庭上的職責(zé)權(quán)限難以清晰界定,如其發(fā)表意見,有破壞法院中立審判的可能,導(dǎo)致當(dāng)事人雙方強(qiáng)弱易位,形成新的地位不平等,實(shí)踐中這種破壞已經(jīng)引起了當(dāng)事人的不滿和質(zhì)疑(4)宋建光,廣宗縣東召鄉(xiāng)北蘇村村民委員會土地租賃合同糾紛二審民事判決書,(2020)冀05民終2107號。上訴人稱:原審法院不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)支持起訴,就將租賃合同生生裂開,只審理土地,不審理大棚。。

綜上,筆者主張將支持起訴主體檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)界定為與當(dāng)事人、訴訟代理人平行的訴訟參加人,即支持起訴人,以支持和輔助當(dāng)事人行使訴權(quán)。

(二)適當(dāng)介入:檢察機(jī)關(guān)參與民事支持起訴的限度

從檢察權(quán)進(jìn)入到民事訴訟,就理應(yīng)遵從民事訴訟法的規(guī)律,接受民事訴訟法律關(guān)系調(diào)整。檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力介入私權(quán)糾紛,極容易造成新的訴訟地位失衡,為防止這種情況發(fā)生,應(yīng)當(dāng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)介入的限度。一方面,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與庭審。原因是支持起訴主體是對被支持者心理、經(jīng)濟(jì)、證據(jù)收集等多方面的支持。在整個民事支持起訴過程中,被支持者真正與對方對峙的場合便是法庭。如果此時沒有支持起訴主體為被支持者“撐腰”,被支持者可能在法庭上因心理恐懼等因素而不敢據(jù)理力爭,那么支持起訴的效果也就大打折扣。支持起訴主體要化解被支持者對維權(quán)的恐懼和擔(dān)憂,使其消除后顧之憂,大膽維護(hù)自身合法權(quán)益。另一方面,在民事訴訟法律關(guān)系調(diào)整下,檢察權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)有所限縮。檢察機(jī)關(guān)支持起訴應(yīng)有限參與庭審,不代替當(dāng)事人行使訴權(quán),不參與舉證、質(zhì)證等庭審活動。支持起訴主體重在保障被支持者維權(quán)而非想方設(shè)法保證其勝訴,同時也要區(qū)別與訴訟代理人的不同之處。故支持起訴主體僅出庭消除被支持者在與對方對峙時的恐懼心理,使其敢于據(jù)理力爭。如果檢察機(jī)關(guān)參與庭審質(zhì)證和辯論,實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于代替當(dāng)事人行使訴權(quán),違背了訴權(quán)的絕對性,因此對于質(zhì)證和辯論等庭審行為應(yīng)當(dāng)明確禁止。

在完成確保當(dāng)事人行使訴權(quán)使命后,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)可以在訴訟之后行使,其方式是監(jiān)督生效裁判。如生效裁判或者審判程序存在有違法律之處,檢察院可根據(jù)人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則第74條,向人民法院提出再審檢察建議或者抗訴。如果人民法院在執(zhí)行活動中怠于履行職責(zé),檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則第105條規(guī)定啟動執(zhí)行監(jiān)督程序,向人民法院發(fā)出《說明案件執(zhí)行情況通知書》,要求說明案件執(zhí)行情況及理由,確保支持起訴取得效果。支持起訴人的法律定性要求檢察機(jī)關(guān)將監(jiān)督功能置于訴后,從而構(gòu)建起“訴前支持+訴中參與+訴后監(jiān)督”的三階遞進(jìn)民事支持體系。

三、檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式

我國民事訴訟法關(guān)于支持起訴規(guī)定的原則性與現(xiàn)實(shí)需求的強(qiáng)烈性,促使檢察機(jī)關(guān)為回應(yīng)當(dāng)事人訴求、實(shí)現(xiàn)支持起訴目標(biāo),而積極探索支持起訴的方式。

(一)法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)等部門聯(lián)合出臺意見

農(nóng)民依附于土地,現(xiàn)實(shí)中大量土地糾紛因承包租賃而產(chǎn)生,“農(nóng)村土地承包合同”并不是諸多合同中一個簡單的合同類型,而是農(nóng)業(yè)憲法在法律上的表現(xiàn)[10]。如安徽涉汪禮龍土地租賃合同糾紛案中,裁判文書154份,涉及原告112名,其中判決112份,裁定撤訴22份,判決結(jié)果均支持原告訴訟請求。案件均未上訴,該案訴訟標(biāo)的在2 000元以下的占84%,產(chǎn)生訴訟費(fèi)用4 350余元,均由被告承擔(dān)。案件雖勝訴,但是“判決產(chǎn)生的義務(wù)不是自動執(zhí)行的,法院不主動提供強(qiáng)制執(zhí)行措施。”[11]如果確保執(zhí)行到位,還需要檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督執(zhí)行。案件雖然采用簡易程序?qū)徖?但是消耗大量司法資源,極大增加了弱勢群體原告的訴累。

總體上看,檢察機(jī)關(guān)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)訴訟中支持起訴的規(guī)范生成路徑主要有三個:一是全國人大制定的法律,二是最高人民檢察院單獨(dú)或聯(lián)合出臺的司法文件,三是典型指導(dǎo)性案例(5)2021年12月23日,最高人民檢察院召開主題為“能動履行民事支持起訴職能,依法保障特殊群體合法權(quán)益”的新聞發(fā)布會,發(fā)布最高人民檢察院第三十一批指導(dǎo)性案例,通報檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)民事支持起訴工作情況。。指導(dǎo)性案例雖與判例法系國家中的先例不同,但是典型指導(dǎo)性案例蘊(yùn)含的指導(dǎo)輻射、校正宣示等功能,具有漸進(jìn)式提升檢察機(jī)關(guān)的支持起訴權(quán)的功效,是檢察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法提煉上升入法的重要載體,有助于短平快實(shí)現(xiàn)支持起訴賦權(quán)。

最高人民檢察院2021年發(fā)布支持起訴指導(dǎo)性案例采用了5種支持起訴方式(6)五種支持起訴方式包括:提供法律咨詢,協(xié)助收集證據(jù),提出支持起訴意見書,協(xié)調(diào)提供法律援助,出庭宣讀支持起訴意見書。,但并未披露選定上述方式的依據(jù),檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式有哪些、支持到何種程度、支持起訴意見書的法律效力如何等,均無規(guī)定。2022年《民事檢察部門支持起訴工作指引》(以下簡稱《工作指引》)對支持起訴范圍、方式、程序等進(jìn)行了規(guī)定,但是這是最高檢第六檢察廳制定的,只能作為民事檢察部門條線的工作思路和工作步驟,范圍窄、效力低(見表1)。

表1 民事訴訟支持起訴立法及相關(guān)文件

通過表1可知,支持起訴制度在民事訴訟法的4次修改中始終未作變動,但是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)職能進(jìn)行了內(nèi)部細(xì)化。對于上述文件,我們可以作如下解讀。第一,支持起訴在民事訴訟法中只有原則性規(guī)定,缺乏操作性。第二,檢察機(jī)關(guān)細(xì)化支持起訴制度的文件范圍窄、效力低。《最高人民檢察院職能配置和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置》屬于最高檢內(nèi)部工作文件,第六檢察廳《工作指引》屬于民事檢察部門條線支持起訴工作指導(dǎo)。

《工作指引》對檢察機(jī)關(guān)支持起訴方式規(guī)定在第14、16、21條。運(yùn)用這些方式不但需要檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門合作,更需要檢察機(jī)關(guān)之外的機(jī)關(guān)單位協(xié)作。比如,申請法律援助需要聯(lián)系司法行政機(jī)關(guān);調(diào)解、案件受理費(fèi)緩減免交申請需要協(xié)調(diào)法院;聽證、協(xié)助收集證據(jù)需要其他機(jī)關(guān)單位積極配合。但是《工作指引》屬于最高檢第六檢察廳內(nèi)部文件,只能作為民事檢察部門工作指導(dǎo)說明,對外缺乏普遍約束,效力過低,限制了支持起訴方式的使用。以和解為例,由于缺乏民事檢察和解領(lǐng)域的檢法銜接機(jī)制,檢察機(jī)關(guān)引導(dǎo)當(dāng)事人和解,若未將和解情況告知人民法院,如當(dāng)事人反悔,可能導(dǎo)致和解協(xié)議無法及時履行。因此,應(yīng)當(dāng)由審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等聯(lián)合出臺位階更高、效力更強(qiáng)的意見,形成協(xié)作配合、共同支持的合力,最大限度節(jié)約司法資源、減少弱勢原告訴累。

(二)規(guī)范證據(jù)協(xié)助收集

證據(jù)是裁判的基礎(chǔ),對案件的事實(shí)問題進(jìn)行調(diào)查取證是啟動訴訟程序和獲得法院有利判決的前提。民事訴訟注重程序正義,在形式上追求雙方當(dāng)事人的平等武裝、公平對抗,但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)訴訟案件中,農(nóng)民因其弱勢地位舉證能力不足,最終導(dǎo)致敗訴,權(quán)益受侵害的狀態(tài)無法得到彌補(bǔ)。

從協(xié)助收集證據(jù)的過程看,應(yīng)對檢察機(jī)關(guān)協(xié)助收集證據(jù)進(jìn)行限制。檢察機(jī)關(guān)的證據(jù)應(yīng)當(dāng)遵循民事訴訟證據(jù)規(guī)則關(guān)于舉證時限、證據(jù)形式和質(zhì)證方式的規(guī)定。首先,對取證范圍進(jìn)行限制。協(xié)助收集證據(jù)的范圍不宜過大,主要是收集當(dāng)事人因客觀原因不能自行收集的證據(jù),而不能將幫助當(dāng)事人獲得勝訴作為協(xié)助收集證據(jù)的目標(biāo)。其次,檢察機(jī)關(guān)支持起訴以排除訴權(quán)實(shí)現(xiàn)困難為限,協(xié)助收集證據(jù)的前提是當(dāng)事人提出申請而非依據(jù)職權(quán)收集。

從協(xié)助收集到的證據(jù)運(yùn)用看,質(zhì)證主體是當(dāng)事人。根據(jù)前文論證,檢察機(jī)關(guān)作為訴訟當(dāng)事人之外和訴訟代理人之外的訴訟參加人,被禁止參與質(zhì)證、辯論等庭審活動。對協(xié)助當(dāng)事人收集到的證據(jù),檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行說明后,與當(dāng)事人提供的其他證據(jù)在起訴時一并移送法院,交由當(dāng)事人進(jìn)行質(zhì)證。如此規(guī)定既避免了檢察機(jī)關(guān)參與質(zhì)證,直接對抗對方當(dāng)事人,也能有效防止與對方當(dāng)事人圍繞證據(jù)展開辯論,引起檢察機(jī)關(guān)角色錯位。

四、支持起訴程序的啟動

《工作指引》將支持起訴規(guī)定為依職權(quán)啟動模式(7)最高人民檢察院《工作指引》第二條規(guī)定:民事權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人,經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會組織等依法履職后合法權(quán)益仍未能得到維護(hù),具有起訴維權(quán)意愿,但因訴訟能力較弱提起訴訟確有困難或懼于各種原因不敢起訴的,人民檢察院可以支持起訴。,為了維持審判機(jī)關(guān)采納支持起訴意見率高位運(yùn)行,檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中存在選擇性支持起訴、選擇性辦案等問題。

依職權(quán)啟動支持起訴程序的模式,讓檢察機(jī)關(guān)擁有較大的裁量空間:對于棘手的案件,檢察機(jī)關(guān)可以通過“合理規(guī)避”而不成為支持起訴人,但在“任務(wù)指標(biāo)”需要時,又會主動挖掘案源而成為支持起訴人。從存在清晰表述的文書樣本及相關(guān)報道中可知,檢察機(jī)關(guān)在啟動支持起訴程序時存在不同的標(biāo)準(zhǔn)。對于可以保證“勝訴”的案件,檢察機(jī)關(guān)會主動聯(lián)系,掛名支持,但是對于復(fù)雜的、較難勝訴的案件,為防止支持意見不被法院采納導(dǎo)致不利后果,在受理支持之時就會將其拒之門外。這樣導(dǎo)致不需要檢察機(jī)關(guān)支持就能勝訴的案件得到了支持,真正需要支持的案件卻不能得到檢察機(jī)關(guān)的支持,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域支持起訴功能虛化。這種過于謹(jǐn)慎的態(tài)度看似依法而為,實(shí)質(zhì)上存在踐行以人民為中心理念不到位的問題。不難看出,檢察機(jī)關(guān)依照職權(quán)啟動支持起訴程序,似乎與民事訴訟立法層面在當(dāng)事人主義模式的影響下,仍持“檢察機(jī)關(guān)盡可能少參與民事訴訟”的認(rèn)知不無關(guān)系,或許并未關(guān)注到“藩籬之下,已生蟲蠹”的現(xiàn)狀,繼而導(dǎo)致與檢察支持起訴相匹配的頂層制度構(gòu)架、規(guī)范設(shè)計難稱合理完善。

現(xiàn)代法律制度下由國家司法機(jī)關(guān)最后保障民事權(quán)利之實(shí)現(xiàn)[12]。檢察機(jī)關(guān)支持起訴目的是幫助實(shí)現(xiàn)訴權(quán),若無檢察機(jī)關(guān)支持,這些當(dāng)事人很可能會因?yàn)榉N種現(xiàn)實(shí)困難放棄行使訴權(quán)。按照接近正義理論,司法不僅僅是在理論上對所有人可以接近,而應(yīng)當(dāng)能切實(shí)有效地為所有人接近[13]。

為了實(shí)質(zhì)性地促進(jìn)當(dāng)事人接近司法,增加當(dāng)事人通過司法裁判獲得正義的機(jī)會,應(yīng)采用申請和審查后啟動支持起訴的程序模式。當(dāng)事人在維權(quán)方面需要支持起訴的,可以向檢察機(jī)關(guān)提出申請,民事檢察部門進(jìn)行審核。一方面對當(dāng)事人是否屬于弱勢群體進(jìn)行審核。弱勢群體包含兩方面:一是相對弱勢群體,即抗衡集團(tuán)、公司、企業(yè)時的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員;二是絕對弱勢群體,即身體、經(jīng)濟(jì)、文化等低于社會平均水平的農(nóng)民。另一方面審核起訴條件。依據(jù)民事訴訟法第124條審核,對符合條件的,檢察機(jī)關(guān)制作支持起訴意見書并告知當(dāng)事人;對不符合條件的,駁回當(dāng)事人申請并說明理由。當(dāng)事人不服的,可以向上級檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議。

檢察機(jī)關(guān)支持起訴案件數(shù)量雖然較大,但多數(shù)都在訴訟提起之前解決,真正通過起訴的案件較少。檢察實(shí)踐中維護(hù)更多是個體或者個案的公平正義。維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員權(quán)益,還需要檢察機(jī)關(guān)落實(shí)“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念,能動履職,從個案的辦理中歸納類型,總結(jié)特征,透過案件表象挖出糾紛根源,實(shí)現(xiàn)個案治表,類案治本的目的。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益糾紛為例,檢察機(jī)關(guān)根據(jù)合同簽訂時出現(xiàn)表述歧義錯誤等不規(guī)范問題,組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)委監(jiān)委、信訪司法等機(jī)關(guān)單位召開聯(lián)席會議通報情況,并向相關(guān)涉農(nóng)單位發(fā)送檢察建議,要求加大對農(nóng)民簽訂合同的培訓(xùn)指導(dǎo),必要時制發(fā)格式合同供參考,從源頭規(guī)范合同制定,預(yù)防糾紛發(fā)生。一地辦理后,總結(jié)經(jīng)驗(yàn)在更大范圍推廣使用,實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督從“業(yè)務(wù)端”到“治理端”的有效連接[14]。

五、與相關(guān)法律銜接

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性,導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域訴訟往往要牽涉到多家單位、多個主體,這些單位主體多“各自為政”“分而治之”,從而導(dǎo)致相關(guān)法律缺乏銜接。比如,2020年6月通過的《政務(wù)處分法》和2023年1月實(shí)行的《婦女權(quán)益保障法》與民事訴訟法在支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)起訴中缺乏銜接。

(一)與《婦女權(quán)益保障法》《政務(wù)處分法》銜接不暢

2023年1月1日起施行的《婦女權(quán)益保障法》新增了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟保護(hù)婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中權(quán)益的條款。該法實(shí)施前,部分檢察機(jī)關(guān)通過支持起訴維護(hù)婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的權(quán)益并無問題。該法實(shí)施后,檢察機(jī)關(guān)存在支持起訴和公益訴訟兩個選項(xiàng),如何選擇并無明確法律規(guī)定。《工作指引》中規(guī)定,“當(dāng)事人有前款規(guī)定情形,同時符合《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定的支持公益訴訟條件,依照其他規(guī)定辦理。”這對檢察機(jī)關(guān)而言不存在選擇難題,但是對于法院認(rèn)定來說,這只是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定,效力過低,審判機(jī)關(guān)認(rèn)定存在障礙。

現(xiàn)有支持起訴涉及的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確權(quán)糾紛和集體土地租賃承包合同糾紛案件顯示,存在兩種類型的侵權(quán)行為:一種是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的第三人侵害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益,這種情況下,有的村干部利用其身份地位,伙同第三人侵權(quán);另外一種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織侵害其成員權(quán)益案件中,有的村干部直接成為侵權(quán)主體。《政務(wù)處分法》對違反民主集中制原則,利用職權(quán)謀取私利,侵犯管理服務(wù)對象知情權(quán)造成不良后果等行為,均要給予政務(wù)處分(8)《政務(wù)處分法》第30條“違反民主集中制原則,個人或者少數(shù)人決定重大事項(xiàng),或者拒不執(zhí)行、擅自改變集體作出的重大決定”、第33條“利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響為本人或者他人謀取私利的”以及第38條“不按照規(guī)定公開工作信息,侵犯管理服務(wù)對象知情權(quán),造成不良后果或者影響”,均要給予政務(wù)處分。。當(dāng)前,各地在實(shí)踐中建立了“監(jiān)察、法院銜接配合機(jī)制”規(guī)定裁判文書移送,兩種情況下法院會將裁判文書抄送紀(jì)委監(jiān)委,第一種是紀(jì)委監(jiān)委參與查辦的案件,第二種是涉嫌職務(wù)犯罪的案件。對于民事訴訟案件,則不在移送范圍。一種行為只有其所造成的損害得到公平分配時,該行為所造成的負(fù)擔(dān)和收益才是平衡的[15]。農(nóng)村干部實(shí)行民事侵權(quán)的行為成為漏網(wǎng)之魚,未能受到《政務(wù)處分法》規(guī)制。

(二)有效銜接《婦女權(quán)益保障法》和《政務(wù)處分法》

銜接《婦女權(quán)益保障法》。涉及《婦女權(quán)益保障法》第77條,婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益受到侵害案件中,應(yīng)該提起公益訴訟還是支持起訴,應(yīng)根據(jù)婦女起訴情況具體判斷。按照《婦女權(quán)益保障法》第77條和《工作指引》第2條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可以先發(fā)出檢察建議督促婦聯(lián)等部門積極履職,如果未能實(shí)現(xiàn)維權(quán)效果,則可以根據(jù)案件情況,結(jié)合更有利于維護(hù)原告權(quán)益、更能節(jié)約司法資源這兩條標(biāo)準(zhǔn)選擇支持起訴或者提起公益訴訟。如有的婦女在調(diào)查取證方面存在困難和障礙,在訴訟環(huán)節(jié)并無困難,則檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)助調(diào)查取證。如有的婦女存在訴訟困難,不但在經(jīng)濟(jì)文化能力都有障礙,且案情較為復(fù)雜,僅僅通過支持起訴尚不能維護(hù)婦女權(quán)益,則應(yīng)該啟動公益訴訟。總之,應(yīng)更加注重系統(tǒng)思維,在充分發(fā)揮各項(xiàng)業(yè)務(wù)職能作用的同時選擇最合適的路徑,以最低成本實(shí)現(xiàn)最好的法治效果。

銜接《政務(wù)處分法》。國家監(jiān)委與最高人民法院出臺紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)法與民事司法銜接文件,法院將涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域裁判文書抄送紀(jì)檢監(jiān)察部門,對于農(nóng)村干部在履行涉及村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域職務(wù)過程中存在政務(wù)處分法適用情形的,紀(jì)委監(jiān)委根據(jù)村干部侵權(quán)行為性質(zhì)情節(jié)給予處分,以推動紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督貫通銜接檢察監(jiān)督。

六、結(jié) 語

檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起訴是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要方式。檢察機(jī)關(guān)支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)訴訟保障體系的建立應(yīng)當(dāng)堅持法律價值的高位引領(lǐng),按照民事訴訟法一般理論,構(gòu)建和完善檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立支持起訴人參加訴訟,并設(shè)定參與限度,禁止質(zhì)證和辯論等法庭活動體系;完善支持起訴方式,聯(lián)合審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等出臺意見,規(guī)范證據(jù)協(xié)助收集行為,提高支持的質(zhì)效;支持起訴的啟動模式應(yīng)由依職權(quán)啟動變更為依申請啟動;有效銜接《婦女權(quán)益保護(hù)法》和《政務(wù)處分法》,促進(jìn)司法監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。支持起訴人的法律定性要求檢察機(jī)關(guān)將監(jiān)督功能置于訴后,將權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一,從而構(gòu)建“訴前支持+訴中參與+訴后監(jiān)督”的三階遞進(jìn)民事檢察支持起訴制度體系,以維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的合法權(quán)益,以中國方案回答時代之問。