國土空間開發保護制度改革探究
——基于制度變遷理論

劉天科，周 靜，張紅麗

（中國自然資源經濟研究院，北京 101149）

2015年，《生態文明體制改革總體方案》印發，對建立國土空間開發保護制度和空間規劃體系提出了明確要求。構建國土空間規劃體系、健全國土空間用途管制制度、建立國家公園體制等是建立健全國土空間開發保護制度的主要抓手。已有研究主要是針對國土空間開發保護制度實踐困境給出對策建議，缺少從制度變遷的內在機理與規律特征等視角分析國土空間開發保護制度的建設與發展[1-2]。過去的相關政策及其變革預示著制度未來的發展方向，因此準確認識我國國土空間開發保護政策的演變歷史與機制，有助于探討如何更有效地推進國土空間開發保護制度的改革與完善。制度變遷理論是新制度主義重要的理論分析工具，能夠解釋制度改革的內在邏輯，揭示制度安排的合理性與不足。在梳理我國國土空間治理重點和治理手段歷史脈絡的基礎上，從微觀角度分析國土空間開發保護相關制度不同參與主體的行為特征與行動邏輯，厘清影響制度運行的重要因素和關鍵環節，對推進我國國土空間治理體系和治理能力現代化、解決當前空間治理的突出問題具有重要意義。

1 制度變遷的基本理論

制度是經濟主體或行動團體之間各種利益博弈和理性選擇的結果。所謂制度變遷是指通過打破和創新制度框架，改進或替代原有制度，提高制度效率的過程。新的制度安排為什么會產生？理性選擇制度主義作為新制度主義政治學的一個重要流派，汲取了新制度主義經濟學的一些基本概念、分析框架和推理邏輯，圍繞制度為什么變遷、怎么變遷等方面形成了特有的解釋路徑，能夠較好地剖析制度變遷的內在邏輯[3]。根據理性選擇制度主義[4]，經濟、政治和社會等外部因素變化促使制度出現非均衡狀態，是制度變遷的初始條件，改變現有制度或建立新制度所產生的潛在收益是制度變遷的內在動力，不同主體利益博弈推動了現有制度的改進或新制度的建立（圖1）。

圖1 制度變遷理論分析框架

2 國土空間開發保護制度的歷史演進

2.1 第一階段（1949—1978年）：計劃經濟體制下側重國土開發

新中國成立后，我國將主要精力放在工業項目建設上。為落實國民經濟發展計劃，1956年，《關于加強新工業區和新工業城市建設工作幾個問題的決定》發布，提出加強區域規劃和新工業城市規劃，保障工業建設需求。根據國民經濟發展計劃中對農業生產的要求，農業生產合作社、人民公社等開展了土地規劃。

這一時期，在計劃經濟體制下，國土空間開發保護制度基本處于空白。政府主要重視工業建設和生產力布局，開展的城市規劃、區域規劃和土地規劃等吸納了蘇聯規劃經驗，從屬于國民經濟發展計劃，以國土開發為主，主要目的是促進工農業發展。

2.2 第二階段（1978—1995年）：經濟體制轉型時期國土開發保護初步探索

隨著經濟體制改革，我國國土管理理念明顯轉變。由于我國國土遭受破壞日益嚴重，政府逐漸重視協調國土資源開發利用與保護的關系。1981年，中央將國土整治確立為國家建設的重大任務。隨后，國土開發整治首次以單章納入國民經濟和社會發展五年計劃。

我國開始注重加強城市建設布局的規劃管理。1978年，國務院在全國城市工作會議上提出加強城市規劃管理，嚴格審查建設用地。1984年，《城市規劃條例》印發，建立了城市規劃區建設用地許可證和建設許可證制度。1990年，《中華人民共和國城市規劃法》首次以立法的形式確立城市用地的管控政策，即對城市規劃區內的各項建設實行選址建議書、建設用地規劃許可證，以及建設工程規劃許可證（簡稱“一書兩證”）管理。各城市相繼制定了城市規劃，管控城市建設用地。

伴隨城鄉加快發展，亂占耕地問題逐漸凸顯。1986年，《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）要求加強規劃管理，編制土地利用總體規劃，保護土地資源。之后，國家土地管理局逐漸開展了全國、省級、市縣級土地利用總體規劃工作。1993年，《全國土地利用總體規劃綱要（草案）》發布，提出劃定基本農田保護區，切實保護耕地，并通過劃分土地利用分區，指導各地利用土地資源。

這一時期，政府逐漸重視做好國土開發保護工作。城市規劃、土地利用規劃等從以國土開發為核心向國土開發與保護并重轉變，初步建立了建設用地“一書兩證”管理、土地分區管控等制度。

2.3 第三階段（1995—2012年）：市場經濟體制下國土空間開發保護分散管理

隨著城市建設大規模擴張，“投資熱”“開發區熱”興起，出現嚴重的建設用地占用耕地現象。1996年，《關于加強城市規劃工作的通知》發布，提出嚴格依據城市規劃加強對土地利用和空間布局的管控。為提高城市規劃的管理成效，2005年，《城市規劃編制辦法》實施，要求強制執行城市規劃中資源利用和保護、區域協調等內容，劃分禁建區、限建區、適建區，對城市建設用地實行規模和強度管制。同時，建設部通過相繼出臺城市綠線、紫線、藍線和黃線管理辦法，確定了城市綠地、歷史文化街區和建筑、地表水體的保護界線和基礎設施用地的控制界線。2007年，《中華人民共和國城鄉規劃法》將建設活動的管控范圍從城市擴展到鄉村，提出城市總體規劃、鎮總體規劃要明確規劃區內建設用地規模、基本農田等強制性內容，鄉規劃、村莊規劃應明確建設用地、耕地等布局，并在“一書兩證”的基礎上增加了鄉村建設規劃許可證。

針對耕地銳減、土地資源開發無序等問題，國家制定了更加嚴格的土地開發保護政策。1998年，《土地管理法》修訂，提出實行土地用途管制制度、由土地利用總體規劃規定土地用途。1999年，《全國土地利用總體規劃綱要（1997—2010年）》提出以保護耕地為重點，實行耕地占補平衡的政策。2008年，《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》將土地用途管制的范圍從耕地擴展到建設用地，要求落實建設用地空間管制制度。2009年，國土資源部要求各市、縣、鄉依據土地利用總體規劃劃定建設用地規模邊界、擴展邊界和禁建邊界，進一步強化建設用地的空間管制。

隨著國土空間開發失衡、利用效率低下等問題凸顯，我國高度重視對國土空間的治理。原國土資源部開展了省級地區、經濟區等區域國土規劃試點工作，試點工作呈現出以國土空間開發利用管控為核心的特點[5]。2006年，“十一五”規劃首次要求劃定不同類型的主體功能區，實施差異化的管控政策。2007年，《關于編制全國主體功能區規劃的意見》推進了國家和省級主體功能區規劃工作。2010年，《全國主體功能區規劃》實施，要求國土空間開發從占用土地的外延擴張轉向以優化生產、生活、生態空間結構為主，實行基本草原保護制度，對國家級自然保護區等禁止開發區實施強制性管控。

這一時期，我國國土空間管理意識增強。編制的城鄉規劃、土地利用規劃和主體功能區規劃等，越來越強調對國土空間開發的管控，用途管制制度不斷豐富、范圍不斷擴大。然而，各類規劃自成體系，存在交叉重疊、相互沖突等問題[6-7]，國土空間開發保護管理較為分散、效率較低。

2.4 第四階段（2012—至今）：經濟新常態下國土空間開發保護統一管理

2015年，《生態文明體制改革總體方案》將國土空間開發保護制度納入生態文明制度體系，提出整合各類規劃、編制統一的空間規劃。2017年，國土資源部要求以劃定生態、農業、城鎮空間和生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界（簡稱“三區三線”）為基礎，建立覆蓋所有自然生態空間的用途管制制度，嚴格審批各類空間的相互轉用。

為統籌國土空間開發保護管理，各部門開展了“多規合一”探索。2016年，國土資源部要求以土地利用總體規劃和城市（鎮）總體規劃為基礎，推進“多規合一”。同年，《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》指出，統籌城市總體規劃和土地利用總體規劃，推進“兩圖合一”。此外，以主體功能區規劃為基礎的“多規合一”在部分省份、市縣開展了試點，探索形成了統一的空間管制分區。

隨著黨和國家機構改革，國土空間開發保護活動的管理統籌到自然資源部。2019年，國務院要求融合各類空間規劃，編制統一的國土空間規劃，以“三區三線”為基礎，實施全域全要素國土空間用途管制制度。在國家林業和草原局統一管理下，開展祁連山、東北虎豹和大熊貓等10 處國家公園體制試點，以國家公園為主體的自然保護地體系加快形成。

3 國土空間開發保護制度的變遷機制

3.1 外部因素：制度變遷的初始條件

外部因素是解釋“為什么制度會變遷”的關鍵性分析要素之一，被看作一種誘致性要素。諾斯[8]認為，產品和要素相對價格的變化、憲政秩序的變化、技術的改變、新制度的設計成本、知識積累、規范性的行為準則等外部因素變動是制度變遷的前置條件與促成因素。奈特[9]指出，外部因素會通過影響利益格局進而引起制度發生相應變化。

國土空間開發保護制度變遷的外部環境并非某一單一要素的變動，國家發展戰略的調整、各項體制的改革、政府職能的轉變等都會塑造國土空間開發保護制度變遷的外生環境。一方面，我國社會主要矛盾發生變化，以及建設美麗中國，加快推動形成綠色發展方式和生活方式等目標理念的確立，對我國國土空間治理、國土空間開發保護制度構建提出了新的現實需求。另一方面，隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，國土空間治理成為有效回應社會治理新變化的重要內容，國土空間開發保護制度的變遷高度契合了我國政府的治理變革。此外，2018年國務院機構改革組建自然資源部，統一行使所有國土空間用途管制職責，也推動著國土空間開發保護制度的發展與創新。

3.2 利益識別：制度變遷的動力

諾斯認為，制度均衡能否被打破，取決于制度變遷主體能否通過變遷獲得最大的“潛在利潤”。只有在舊制度的運行被抵制，或其實施成本過大、制度績效太差難以為繼時，制度變遷才會提上改革日程。然而這種危機意識并不一定能夠馬上推動制度變遷，只有在確定新制度的預期收益大于預期成本時，新制度才會產生。制度改革本質上是一種基于降低制度成本的制度變遷過程。以國土空間開發保護制度中的用途管制制度為例，國外用途管制歷史悠久，早期政府介入土地使用的管制主要是采用妨害法[10]對相鄰關系進行規范，即在收到原告訴訟后采取頒布禁令或賠償的方式處理土地自由使用產生的負外部性，無論哪種方式，都會涉及較大的社會成本。為解決市場機制的失靈、司法的滯后性等問題，亟須一種積極的、更加有效的管制方式。用途管制通過對土地使用性質、開發強度等進行積極管制，使得土地使用的爭議解決成本等大幅下降，被證明是一種行之有效的空間治理模式。我國的土地用途管制制度正式確立于1998年，《土地管理法》對國際通行的用途管制制度進行了法律移植，替代了早期的土地分級限額審批制度。隨后，伴隨著城鎮化和工業化的加快推進，耕地無序轉用和低效利用，林地、草地、濕地等生態用地被大量占用，要素分割管理等問題逐漸顯現。為降低制度性交易成本及社會成本，我國的土地用途管制經歷了土地用途管制、生態要素用途管制、自然生態空間用途管制、國土空間用途管制幾個階段，管制類型、目標、手段不斷完善[11]。從事后管制到事前干預，從以數量為主的用途管制到以規劃為依據的空間管制是一個制度變遷的過程，反映了用途管制制度作為應對土地自由使用產生的問題而變遷的成本邏輯。

3.3 主體互動：制度變遷的過程演繹

主體之間的互動博弈推動了制度的演繹。很長一段時間，我國土地利用規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等空間規劃相對獨立，這些不同類型的空間規劃在不同維度、不同層級的空間治理中分別發揮著重要作用。然而，不同規劃主體治理理念、戰略目標、行為策略的差異導致“多規沖突”愈演愈烈，其本質上是各部門、各級政府多元化的利益取向下，在空間管制方面行政權力的互動博弈。我國國土空間規劃制度便是在這種博弈下出現了新的制度變遷需求，調整行政機構與職能、重構國土空間規劃體系成為必然。另外，國土空間規劃體系的重構也將多元主體間的互動內化為系統的內部博弈，即對各類規劃及全域全要素“包羅一切”式的統一可能會暗含更多的沖突[12]。當前，“多規合一”改革推進困難，除部門之間橫向整合不暢外，更深層次的縱向各級政府之間空間事權共擔、責權不清是根本原因[13]。因此，探討如何突破國土空間規劃改革的瓶頸，必須把問題放到央地關系改革背景下來研究。

國土空間開發保護制度的另一項改革任務——國家公園管理制度的變遷，其本質上也是公共利益目標下行動主體之間的利益協調過程。國家公園作為一種特殊的“公共池塘”資源，公共性是其本質屬性。對國家公園保護什么、如何保護，實質上是對園區資源開發、生態保護、管理運營等規則的博弈，涉及地方政府、旅游企業、社區居民等多主體的切身利益。中央政府與地方政府在治理目標、利益甚至組織上往往無法協調一致，當地方政府偏離中央政策目標、忽視社會公共利益，即產生央地關系失調危機時，關鍵行動者將推動制度變遷。當前，距建成統一規范高效的國家公園管理體制仍存在一定的差距，國家公園管理機構仍存在改革不徹底的情況。雖然10 個國家公園體制試點都建立了統一的國家公園管理機構，但其中一部分國家公園管理機構是由地方政府垂直管理或作為政府派出機構。由于地方政府以發展作為優先事項，而國家公園管理機構以保護為設立目標，因此，受地方管理的國家公園管理機構將會陷入“激勵不相容”“地方俘獲”的境地，實現保護為主、全民公益性優先的管理目標將在一定程度上受到影響。結合我國生態保護領域央地關系改革的趨勢，落實國家公園的中央事權定位，條件成熟時垂直管理是保障國家公園管理整體性和系統性的應然選擇。另外，國家公園實現公共價值的過程演繹也是國家公園管理部門與社區居民之間互動博弈的結果。國家公園和自然保護區實行分區管控，嚴格限制非生態活動，核心區內的集體土地、礦業權、人工商品林等要求有序退出，導致社區經濟短期內受到影響，原從業居民收入減少、生活質量下降。國家公園管理部門制定了一系列生態保護補償政策，但效果不理想，多數補償標準不能滿足社區居民提高收入、增加就業機會的利益訴求，中央和地方財政也面臨較大壓力。對此，推行居民參與式治理模式，設置生態管護公益崗位、鼓勵社區居民通過特許經營許可制度開展綠色生產等，成為國家公園保護和管理制度的優化路徑。

3.4 路徑依賴：制度變遷的障礙因素

路徑依賴是解釋制度變遷的一個重要變量，制度的演變具有很強的黏性，舊制度下形成的穩定分配格局與權力格局會影響新制度的選擇和供給。國土空間開發保護制度的創新受到國家宏觀層面的政治、經濟、法律、行政管理等現有制度安排的影響。例如，我國央地關系的模式架構直接影響了對國土空間規劃制度安排的潛在選擇，當前國土空間規劃體系所面臨的問題，很大程度上是中央與地方關系仍未理順在空間治理領域的反映，在“上級決策、下級執行”的模式下，中央與地方呈現“部門同構”“事權共擔”的格局，造成了空間規劃體系縱向層面“上下一般粗”，以及各級政府在空間規劃領域的事權界限不清，同時上級規劃的約束性和下級規劃的靈活性也難以保證。

此外，傳統的計劃經濟體制和行政理念的路徑依賴效應也一直深刻影響著當前我國政府行為，政府的首要職責仍然是“管理”的思維并不鮮見。我國用途管制制度起初是按計劃經濟模式建立起來的，雖然經過多次調整，但“重管制、輕服務”的思路未得到根本扭轉。

4 結論

本文基于制度變遷理論，分析了新中國成立以來我國國土空間開發保護制度的演進脈絡，探討了國土空間開發保護制度變遷的外部因素、內在動力，變遷主體的互動博弈，以及阻礙制度變遷的因素等。國土空間開發保護制度經歷了計劃經濟體制下基本空白、經濟體制轉型期初步探索、市場經濟體制下分散管理到經濟新常態下統一管理等演進歷程，空間規劃從起初圍繞工業發展需求的指令性計劃轉變為國土空間治理和結構優化為主的指導性規劃。

國家發展戰略的調整、體制改革、政府職能轉變等是引致國土空間開發保護制度變遷的外部因素，當制度處于非均衡狀態，現有制度調整或新制度建立的預期收益高于成本是國土空間開發保護制度變遷的內在動力。國土空間開發保護制度變遷的過程演繹是中央政府、地方政府、企業和居民等多元主體互動博弈的結果，各級政府空間事權共擔、責權不清等是導致“多規合一”改革困難的根本原因。國土空間開發保護制度演變往往受舊制度的影響，形成路徑依賴，如受傳統的計劃經濟體制影響，用途管制制度存在過于注重管制的問題。

目前，我國國土空間開發保護制度仍存在保護與發展矛盾突出、“多規合一”實施困難、“三區三線”交叉重疊，以及各級政府責權不清等問題。未來應加快相關法律法規建設，進一步明晰各級政府責權，探尋政府、企業和公眾等多元主體的利益平衡點，以協調人地關系為出發點，促進國土空間開發保護剛性管控和彈性管理相結合。