數字政府建設中的行政執法改革：邏輯、圖景與進路*
——以“大綜合一體化”行政執法改革為視角

張 垚 鄭 蕾

（浙江省人民檢察院 辦公室，浙江 杭州 310012；杭州市西湖區人民政府翠苑街道辦事處，浙江 杭州 310012）

以數字技術創新，提高社會生產力、優化資源配置，是邁進數字時代的顯著標志和必然路徑。行政執法是法治政府建設的重點任務，也是數字政府建設的主體工程。習近平總書記在黨的二十大報告中特別強調，“要扎實推進依法行政，轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力。”①《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——習近平同志代表第十九屆中央委員會向大會作的報告摘登》，《人民日報》2022 年10 月17 日，第003 版。2022年4 月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議上作出了“以數字化改革助力政府職能轉變”的重要論述。②《加強數字政府建設 推進省以下財政體制改革》，《人民日報》2022 年4 月20 日，第001 版。會議審議通過了《關于加強數字政府建設的指導意見》，為推進政府數字化、智能化運行提供了科學指引和戰略支撐。2022 年12 月，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，立足數據產權、流通交易、收益分配、安全治理四方面鞏固深化國家培育數字新動能、新優勢的堅實底座。①新華社：《中共中央、國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，2022 年12 月19 日，http://www.gov.cn/zhengce/2022-12/19/content_5732695.htm，2023 年5 月12 日。2023 年2 月，中共中央、國務院印發的《數字中國建設整體布局規劃》對“發展高效協同的數字政務”作出系統部署。②新華社：《中共中央、國務院印發〈數字中國建設整體布局規劃〉》，2023 年2 月27 日，http://www.gov.cn/xinwen/2023-02/27/content_5743484.htm，2023 年5 月12 日。聚焦從源頭上解決多頭執法、重復執法、交叉執法、隨意執法等問題，2022 年1 月，中央批復同意《浙江省加快推進“大綜合一體化”行政執法改革試點工作方案》，支持浙江以數字化改革為引領，率先探索行政執法領域改革，授予全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革國家試點。③錢祎、沈吟、趙璐潔、劉牧：《“大綜合一體化”，探路行政執法改革》，《浙江日報》2022年3月2日，第03版。本文立足市域治理實踐先發優勢，以“大綜合一體化”行政執法改革為切口，積極回應數字政府、法治政府融合建設的理路、問題及方向等基礎性、先導性命題，借此深化行政執法體制改革，為加強數字法治政府建設提供更多有益的理論視角和改革思路。

一、改革的發展理路

數字政府并非單純指技術和應用層面的“物理加成”，而是更加期待數字驅動政府治理的“化學反應”，也即以數字促發政府機構優化、職能轉變、流程再造、文化革新，全方位提升政府治理體系和能力的現代化水平。④劉學濤：《行政法典編纂進路中數字政府的形塑》，《法治社會》2022 年第1 期，第27 頁。黨的十八大以來，習近平總書記對行政執法工作作出了系列重要論述，為深化行政執法體制改革指明了前進方向。其主要觀點有：第一，整合執法主體，相對集中執法權；第二，合理配置執法力量，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類，探索推進跨部門綜合執法；第三，最大限度減少不必要的行政執法事項，推動執法重心下移，減少行政執法層級，聚焦提升行政執法能力水平。在習近平法治思想指引下，立足深化綜合行政執法改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革、“數字化改革”等實踐基礎，浙江率先推進“大綜合一體化”行政執法改革，提出了“權力規則化、規則數字化、數字智能化基本實現，整體執法效能全面提升，權責統一、權威高效‘大綜合一體化’行政執法新格局成熟定型”的中長期目標。⑤宋哲源、錢祎、劉牧：《“大綜合一體化”，如何強落實、出成果？》，《浙江日報》2022 年3 月3 日，第03 版。從實施路徑看，這實質上是一場數字化改革，充分體現了數字政府建設所蘊含的整體性政府、服務型政府和平臺化政府的發展邏輯。

（一）數字集成：由部門走向整體

進入新時代，我國社會主要矛盾發生深刻變化，公共事務日益復雜化，社會利益愈發多元交織，且沖突矛盾加劇，政府治理將面臨更多挑戰。以專業分工為導向的精密化、層級式、條塊狀政府制度體系，時有暴露出組織僵化、部門林立、工作低效、功能割裂、管理碎片等治理弊端。更有甚者，步入“部門主義”陷阱，將部門利益置于社會利益之上，存在各部門之間的“各自為政”“政出多門”“多頭指揮”“無人負責”等亂象，造成國家資源浪費，嚴重影響治理效能與政府形象。為此，我國行政體制從機構精簡到大部制改革，以機構整合為手段，持續推進職能整合，“部門政府”所造成的監管服務被肢解、治理功能碎片化以及邊際成本增高等情形得到有效紓解，但仍會涉及“大部門”之間的權力邊界問題，特別是在“千線一針”的基層治理，各部門及其內設機構之間的職能沖突更為頻繁、強烈。很顯然，部門精簡和大部制改革無法解決部門重疊和職能交叉等行政體制固有的缺陷。①王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》2020 年第7 期，第106 頁。在此背景下，如何既不破壞既定改革結構，又能保證行動上的高度協同，成為國家行政體制的一大改革瓶頸。數字技術能夠幫助政府在組織形式上突破傳統橫向分工、縱向分權的條塊分割桎梏，數字化改革的集成作用能夠加強部門及職權之間的連接協作，攻克體制、管理、技術、認知等壁壘，為塑造一體化的“整體政府”帶來實現可能。第一，部門集成。以數字化融合“縣鄉一體、條抓塊統”改革，跨越職能部門的邊界，建立統一的執法總目錄，建構思維由“領域”向“事項”轉變，在明晰界定職責的前提下，梳理形成多部門、多領域執法監管的高頻次“一件事”，重新整合成新的組織，努力實現“一個口子執法”。同時，完善統一協調指揮以及部門間、縣鄉間的執法聯動、信息共享、爭議處置等協作配合機制，推動一體化執法，構建市域縣域行政執法綜合體。第二，職能集成。全新界定部門監管職責，通過執法信息的實時共享與轉移處置，有效實現了執法權與監管權適當分離，統籌把握綜合執法與業務主管部門間的職能關系，區分不同執法機關場景，著重加強以日常巡查為主的綜合執法，對照事前事中監管流程，鍛造執法監管全生命周期的遞進式數字監管執法鏈條，為“一支隊伍管執法”提供全面、綜合、充分的數字履職指引。第三，規則集成。推進綜合監管執法事項數字化規范運行，在檢查、處罰、復議、訴訟、監督及銜接等環節嵌入法律規范體系標準，建設行政執法公權力監督多跨協同場景，大力推進法治監督體系之間的數據共享貫通，推進數字化執法裝備標準化配備，通過全程網辦、自動留痕，為健全完善全覆蓋的整體政府監管體系和全閉環的行政執法體打下堅實基礎。

（二）數字普惠：由管理轉向服務

習近平總書記強調，行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心。②習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021 年第5 期，第12 頁。由此可推斷，“大綜合一體化”行政執法改革的根本目的在于提供更加精準、高效、便捷、均等的用戶體驗，聚力打造服務型政府，消除“法治鴻溝”“地域障礙”“部門溝壑”，讓改革成果更多更公平惠及全體人民。第一，確立主體地位。推動行政執法改革由“以我為主”到“用戶友好”，突出人民主體地位，以完成社會關注、群眾關切的高頻高危“一件事”而非“單一事項”作為程序設定的目標，前臺集成統一的用戶端口，引導人民群眾辦事思維從“找部門”轉向“找政府”，借助系統整合、數據共享、業務協同提升“進一次門查多項事、一次到位”的執法能力，大幅拓展綜合執法事項、綜合執法范圍和綜合執法量占比達60%以上，最大限度降低行政執法擾企擾民概率，避免違法現象發生。第二，優化履職模式。2021 年1 月，新修訂的《行政處罰法》，明確授權省級政府可決定一個行政機關行使綜合行政處罰權，并允許省域層面可將基層管理迫切需要的縣級政府行政處罰權下放至鄉鎮或街道行使。立法授權下，信息技術為政府創建的“一張網”“一站式”等運行機制，能夠突破上下級政府和不同部門之間的職能障礙，強力推進行政執法的一體化進程。在執法模式上，采取非接觸性、實時檢測執法，大幅縮減精簡隊伍種類，僅保留必要的交通運輸、市場監管、農業、生態環境保護、應急管理等專業執法隊伍，擴展一支綜合執法隊伍，行政執法整體格局保持在“1+8 以內”。在執法架構上，構建“金字塔型”行政執法體系，85%以上的行政執法力量下沉縣鄉兩級，多元整合執法資源，更多向人民群眾“家門口”的鄉鎮（街道）賦權傾斜。在執法隊伍上，推進“一支隊伍管執法”，針對行政執法的沖突、死角、空白，建構全方位行政執法閉環系統應用，綜合行政執法人員以此了解執法權限及依據標準，智能輔助執法工作，并開展線上業務協同、線索（案件）移轉等工作。第三，保障公眾參與。傳統行政活動，缺乏對公眾訴求的全面了解與充分回應，尤其行政執法活動則更多建立在不平等關系的認知基礎上，公眾往往單方面表現為被動或消極接受。而在數字化改革進程中，不少應用遵循“控制—服務”模式，基于管理便捷性等因素考量，大多由政府確定提供服務的內容、數量和方式，公眾參與空間也被嚴格限制。接續“最多跑一次”改革，“大綜合一體化”行政執法改革把公眾參與作為必要條件，運用信息技術大幅拓寬公眾參與的范圍和程度，通過設置全面告知、功能定制、進度查詢、執法評價、意見反饋等線上搭建互動渠道，降低公眾參與成本，減少線下過濾和干擾，增強政務活動透明度，為政府準確了解公眾真實需求、科學配置資源、規范行政執法等提供重要依據。①郁建興、黃飚：《超越政府主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經驗》，《政治學研究》2019 年第2 期，第56 頁。

（三）數字聚合：由分散匯向平臺

“大綜合一體化”行政執法改革通過數據和需求來組織流程，提出并形成了現行層級及部門體系之上，圍繞事項的全周期過程搭建具備系列標準和通用能力的“平臺政府”概念。②鮑靜：《全面建設數字法治政府面臨的挑戰及應對》，《中國行政管理》2021 年第11 期，第11 頁。以“大綜合一體化”行政執法改革為例，平臺政府高度聚合社會治理資源力量，通過建立跨領域、跨部門統一協調和信息共享平臺，進一步改善技術碎片化、信息分散化、治理信息不對稱等改革表層問題，從大治理角度統籌分配治理任務，實現更深層次的數字共治。第一，控制中心化。各部門平臺數據向大數據中心匯聚，自然形成了行政執法活動的數字中樞。全面建立行政執法統一指揮平臺，統一歸集執法主體、執法人員和執法活動信息，運用大數據、物聯網、云計算等信息技術，加強統計分析、預警研判、聯動指揮和監督評議等功能模塊，有效提升實時精準性、互操作性和協同智能化水平，增強平臺中心的統籌、決策、協調、指揮、考核等行政執法控制力水平。第二，結構扁平化。“大綜合一體化”行政執法改革立足平臺政府的特性優勢，側重以數字化手段加速推動執法重心下移、壓縮行政執法層級，打通行政執法的系統縱向、部門橫向及其交叉項信息的融匯、流動、循環堵點，打造簡約、敏捷、高效、一體的政府數字治理生態。第三，治理延展化。數字化改革促發政府治理重塑變革，推動以政府為中心單項管理轉向政府與其他社會主體的合作共治。②實現“一次行政執法”的條件，除具備相應的組織結構、運行模式等要素外，還需真正解決事項的套配治理機制，以保證行政執法的徹底性、可靠性和有效性。平臺政府不僅可以集約行政資源，也能與其他接入的治理主體形成更為緊密的平臺協同關系，比如健全以信用為基礎的新型監管機制，融合綜治工作、便民服務、行刑銜接等既有平臺，聚攏社會團體組織及個人資源和力量，更大范圍形成社會治理合力，繼而大幅提升行政執法的整體效能。

二、改革的現實圖景

（一）總體面貌

從實踐看，“大綜合一體化”行政執法改革實施效果體現在：第一，從“改革實踐”到“制度成果”。相繼出臺《浙江省綜合行政執法條例》，制定實施《關于全面推行“綜合查一次”制度的指導意見》等多項配套制度，梳理形成省域行政執法事項總清單1.2 萬余項、市縣綜合行政執法事項700 余項、鄉鎮綜合執法事項600 余項。第二，從“多頭隊伍”到“一支隊伍”。整合現有專業執法隊伍，各地精減執法隊伍400 余支，近80%的執法力量部署在縣鄉兩級，其中六成下沉至鄉鎮。第三，從“多次執法”到“一次執法”。持續拓寬綜合行政執法范圍，梳理形成渣土運輸、農村建房、湖面治理等執法監管“一件事”，創建建筑工地、餐飲場所、違法建筑監管等數字應用，不斷擴展“非現場執法”“非接觸執法”場景，全省逼近達成掌上執法率100%，不少“沉睡事項”“僵尸事項”在劃轉綜合執法部門后，實現了“零的突破”。這其中，數字化理念貫穿行政執法改革全過程，結合各地市域實踐情況，重點聚焦以下四類數字治理模式：

1.數字大腦：注重統一協調。積極探索建設基層治理指揮“大腦”，加快構建貫通協同、整體智治的基層治理體系。推進基層治理體系集成改革，如浙江省衢州市建設縣級社會治理中心與基層治理四平臺，推動矛調中心等工作平臺成建制入駐中心，建強基層治理“指揮中樞”，形成統一指揮、扁平高效的基層治理運行架構。①王春、呂詩訓、吳攸：《“縣鄉一體 條抓塊統”激發治理新活力》，《法治日報》2022 年7 月25 日，第02 版。加強縣鄉綜合執法指揮平臺建設，如浙江省溫州市梳理核心業務和應用需求，推進執法監管數字化平臺與“兩個中心（城市運行管理中心、社會治理中心）”“141”體系融合貫通，實現跨部門、跨區域、跨層級執法聯動。②嚴佳璐、錢菊香、童玉寶、陳浩如、麻穎澤：《奮力打造“大綜合一體化”行政執法改革溫州樣板》，《浙江日報》2022 年7 月13 日，第25 版。健全完善鄉鎮（街道）綜合信息指揮室，如浙江省寧波市推動6大系統23 個重大應用在基層銜接貫通，確保一般事件依托鄉鎮（街道）處置辦結、重大事件上達縣級處置辦結并限時反饋。③仇歡、應磊、霍衛國：《寧波打造“大綜合一體化”改革“硬核”樣本》，《浙江日報》2022 年9 月27 日，第12 版。

2.智治網絡：擴展多維空間。深化智治“一張網”，用好用足現有的治理理念和資源，多維度開展“綜合查一次”。第一，充分運用網格化思維。如浙江省舟山市將全市海域智能劃分為12 個管控網格和3 個巡航網格，打造全域感知、網格管控、高效處置和監督跟蹤四大多跨應用場景。同時，依托40 余套雷達、12 套AIS、1000 余路涉海視頻和63 艘執法船舶，推動12 家涉海部門執法數據信息共享，實現部門線索、案件數據線上流轉網絡執法。④鄭元丹、高燕明、朱紫墨：《海上網格，船舶全程不脫網》，《浙江日報》2022 年8 月25 日，第05 版。第二，升級改造既有平臺。如浙江省嘉善縣對“膳善匯”餐飲服務智管平臺進行更新迭代，將全縣99%的餐飲店納入平臺管理，通過隔油池液位傳感器物聯感知技術掌握油污廢水實時排放量、隔油池液位高低、窨井蓋開啟關閉狀態等，實時預警、分析、處置，發現整改問題8400 余個，投訴舉報總量下降53%。⑤秦正長、許劍浩、杜冬戰：《嘉善迭代升級“大綜合一體化”行政執法新格局》，《浙江日報》2022 年7 月13 日，第09 版。第三，綜合使用執法設施。如浙江省衢州市統籌使用“無人機”執法，推進市域“無人機”組網，合并執法任務“同類項”“相近項”，實現“綜合飛一次”，市域全覆蓋巡查時長由原先數月縮短至數天。第四，細化深耕“政務超市”。如浙江省紹興市柯橋區聚焦“監管一件事”深度融合，進一步細化檢查事項、處罰事項，集成“一件事超市”，以自選組合形成亞運場館、鑒湖漁歌、未來社區和安昌古鎮等多個應用場景，使執法更具智慧和有效。⑥黃麗麗、張吳斌、金偉：《柯橋：深化“大綜合一體化”改革 打造“基層智治”縣域典范》，《浙江日報》2022 年7 月13 日，第11 版。

3.數字執法：加強智能輔助。充分運用物聯網、大數據、人工智能等科技手段，強化數字執法的智能輔助作用，助力執法力量從“單科醫生”向“全科專家”平穩過渡。第一，執法數字指引。如浙江省縉云縣推出“執法寶典2.0”，收錄綜合行政執法行政處罰事項相關的法律法規規章等法律條文，執法人員輸入高頻易發事項名稱，即可查找到相應的法律條文，快速鎖定執法事項名稱，幫助“單科”執法人員正確判定“全科”事項的違法情形、適用法條、自由裁量基準等內容。第二，執法數字協作。各地探索建立預測統計、專家會商、培訓學習等功能模塊，自動生成執法案例、在線預約專家分析研判、預測近期高頻事項，實現案件全流程、全智能的執法協同協作。第三，執法數字預警。如浙江省溫州市龍灣區迭代升級“智管智治”綜合性數字化執法平臺，在原有8 分鐘違停勸離機制基礎上，進一步拓展預警執法領域，成功拓展渣土車預警、高位控違、出店經營等多個特色化非現場執法應用場景，提升行政執法效率的同時，更好兼顧城市治理溫度。

4.數字內控：完善智能監管。推動監督力量的多跨協同和監督數據共享貫通。構建執法監督平臺。各地積極謀劃“大綜合一體化”行政執法智慧監督平臺建設，初步實現了對執法人員、執法過程的動態監測、留痕可溯、實時預警和集成監督。推動數字監督覆蓋。各地紀委監委推進“大綜合一體化”行政執法大數據監督應用建設，實現數據編目、歸集治理、分析研判，構建內部監管網絡，力爭在行政許可、行政檢查、行政處罰中出現的各類問題線索均可被應用抓取，并分流至相關職能部門。建設風險預警模型。一些地方紀委監委在紀檢監察嵌入式監督應用內，構建“處罰公示超期”“超出自由裁量”“違法處罰14 周歲以下相對人”等多個預警模型場景，設置雙色預警、督辦提醒、數據統計分三大模塊，推動紀檢監察監督和行政部門監管貫通融合。

（二）實踐反思

數字化改革在帶來正向效果的同時，往往也會產生相對應的反向效果。比如，數字網絡為人們自由賦權，但同時帶來了侵犯個人隱私的風險隱患；數字信息兼具分享屬性與壟斷屬性；數據社會既有去中心化趨勢，也有集中化跡象；數字時代的理性與肆意共存，等等。①王天夫：《數字時代的社會變遷與社會研究》，《中國社會科學》2021 年第1 期，第79-81 頁。從理想藍圖到具體實踐，“大綜合一體化”行政執法改革取得初步成效的背后，也同樣面臨各式亟待解決的改革問題。

1.數字代溝：理念與能力的“雙脫節”。數字化本身所具有的專業性、系統性與重塑性，自然對執法部門及人員的數字化水平提出了更高要求，尤其是在觸及行政權體制機制的數字化，更意味著此次改革難度都將始終處于一個高階狀態。反映到具體實踐中，目前的“大綜合一體化”行政執法改革離流程再造、塑造變革的數字化目標要求還相去甚遠。第一，“數字執法”意識不強。受應用設計操作復雜、中老年人數字化接受度低等影響，不少執法人員固化于傳統的執法思維，仍依賴于“蹲守”“抓現行”等慣用模式，對數字化執法辦案往往采取消極態度，一定程度出現數字化“執法難”、線上案件辦后再錄入等情形。此外，還存在執法力量借助技術手段“假下沉”“假到位”等風險隱患。第二，數字化轉化率不高。原創性、系統性、實戰化的數字執法特色應用相對較少，行政執法業務模式、規則、路徑的數字化轉化程度偏低，改革中存在“趨易避難”的傾向，行政執法的核心業務的梳理與構建仍不到位。比如執法事項總目錄不夠精準完備，被列入的不少事項系“沉睡事項”，因而在數字建模時執法要素十分欠缺，應用頻率也很低。同時，涉及到人民群眾切身相關的自然資源、農業、文化市場、衛生健康、應急管理等重點領域專業執法事項清單也沒有形成完全閉環。第三，數字應用開發不充分。數字應用主要還停留在研究解決具體問題的“就事論事”階段，缺乏更為宏觀、清晰的系統設計和發展布局；對數字執法及部門間支撐協作、信息共享等工作開展情況還缺乏科學的指標體系，難以針對性實施考核評價；審批、監管、處罰、監督、效能評價等閉環管理機制也沒有完全建立，存在“演示運行順暢、實戰狀況頻發”等情形，大多處于“能用”階段，尚未真正到達“好用”的效果。同時，日常監測執法設施維護不力、保障不夠，如部分“陽光廚房”存在監控攝像頭“朝天擺”、監控畫面“黑屏”、設備故障維修不及時等情況①李攀、周旭輝、徐冬梅：《部分“陽光廚房”難見“陽光”》，《浙江日報》2022 年7 月8 日，第04 版。，也使非現場執法效果大打折扣。

2.數字侵蝕：公民權利的潛在威脅。即便遵循用戶賦權的改革邏輯，但不可否認，改革推進和執法操控的主體仍是掌握規則與技術絕對優勢的行政機關，可能加劇行政執法原本不平衡的地位關系。同時，數字執法所依靠的算法、程序、方式等也都有可能形成新的“限權”。②高秦偉：《數字政府背景下行政法治的發展及其課題》，《東方法學》2022 年第2 期，第11 頁。第一，數字權利分化。“大綜合一體化”行政執法改革成效，是數字權利賦權質量的直觀反映，必然會受到基礎設施、辦公條件、執法能力及數字化接受度等因素影響。不難發現，城市居民、青年群體以及具備一定知識基礎的高學歷群體等，對改革滿意度、參與度較高，成為改革的最大獲益方。但原本發展就相對弱勢的鄉村、中老年人等群體還將長期居于劣勢，并有持續加劇的風險。第二，基本權利克減。數字算法決策程序的迅速性、自主性、串聯型，也在一定程度制約個人權利的充分表達，導致行政執法“無感化”，引發在行政執法中的“離場”。③覃惠：《數字政府建設中的行政程序：變化與回應》，《行政法學研究》2022 年第4 期，第151 頁。比如，瞬間完成的數字執法壓縮行為時間、提高效率，但極易克減了相對人事前要求告知、陳述申辯、舉行聽證、監督建議的權利，簡化行政機關釋法說理的過程和義務。實踐中，一些場景應用沒有圍繞行政執法相對人的權利進行功能設計，很多情況下公眾只能依靠自身查閱、理解、操作，對數字執法的體驗感較弱，并有基本權利被架空的風險。第三，形式正義回潮。“大綜合一體化”行政執法改革實質上是一種依靠數據、運用算法和遵循程序的革新模式，更多的是解決“常規執法”問題，比較注重執法的規范化和處置的衡平性，壓縮具有尋租可能的自由裁量空間。不應忽視的是，僅憑現有的數字技術支持，似乎無法完全應對量大、復雜的行政執法具體場景，“要素缺失”“執法卡殼”“數字局限”“應用依賴”等情形時有發生，執法過程的不確定性增加，必然會影響到最終的執法結果，須警惕僅操作正確（抑或是程序正確）的形式正義回潮。此外，對于原非本職業務的執法人員而言，行政執法相關數字應用指引已超越了執法輔助的角色定位，更多地起到了決策者作用，其背后的“技術操縱”風險亦不容忽視。

3.數字內卷：系統聯動的效果折扣。隨著在數字化改革上投入占比不斷增加，公共資源被不斷吸入系統治理全過程，使得治理變得更加復雜化和精細化，但治理效果卻不盡如人意。①于江：《數字政府建設中的治理風險及紓解》，《公共管理評論》2022 年第5 期，第17 頁。第一，數字改革布局不完備。行政執法系統應用前置設計缺陷，監管、執法職責數字邊界構建不清晰，行政執法鏈條和運轉不相協調，執法認定標準較為籠統，尚未建立迭代優化機制，數據分析對于執法決策支持力度不足，執法活動后臺審核形式化。②施偉東：《論市域社會治理數字化轉型的法治推進》，《政治與法律》2022 年第3 期，第94 頁。有的僅將市、縣（區）作為系統主體，鄉鎮（街道）系統缺乏必要權限。實踐中，還面臨著法律法規轉化數量龐大、行刑銜接事項梳理困難等問題。第二，信息共享機制不健全。改革實踐中，不少職能部門仍采用傳統觀念進行數據建設和管理，信息資源傾向于部門化控制，存在選擇性、延遲性、被動性共享等情形，綜合執法部門無法及時獲知與執法有關的審批等信息，專業執法部門也難以掌握綜合執法部門的執法情況，對推進行政執法多跨信息共享形成雙向阻力。③陳真亮、王雨陽：《政府數字化轉型驅動下環境監管體制的反思及優化思路——基于“大綜合一體化”行政執法改革的分析》，《浙江樹人大學學報》2021 年第5 期，第56 頁。如居民住宅裝修未報備需要綜合執法部門處罰時，綜合執法部門無法直接從住建部門獲取該事項的審批情況，需申請查詢。第三，數字建設方式不規范。有的數字應用建設沒有遵循“小切口、大場景”原則，堅持“唯創新”的建設導向，應用功能設計貪大求全，并將設計環節全部交由開發單位完成，不僅實踐可操作性較差，且浪費大量公共資源，存在公共數據安全隱患。同時，一些應用在項目論證初期，缺乏充分的運營可行性分析，導致后期運營負擔加重。不少應用因運營力量不足、數據分析缺失，未能真正實現以數據流整合決策流、業務流、執行流，數字執法并未帶來“數字便利”，相反成為“數字枷鎖”。

三、改革的進路前瞻

作為一項跨界融合發展的系統工程，“大綜合一體化”行政執法改革廣泛涉及政府理念和體制的變革重塑、政務關系的重構和數字技術的創新應用等方面內容。④章志遠.：《新發展階段法治政府建設的時代特色——〈法治政府建設實施綱要（2021-2025 年）法理解讀〉》，《法治研究》2021 年第5 期，第24-25 頁。任何新興事物在孕育成長之際，難免會產生新舊更迭的矛盾糾葛。數字技術運用遠遠走在理念、體制、條件之前，自然會帶來對既有的規則沖擊。⑤余凌云：《數字政府的法治建構》，《中國社會科學院大學學報》2022 年第1 期，第91-92 頁。因此，從“大綜合一體化”行政執法改革實踐經驗中，迫切需要尋求數字法治政府建設的進階規律和發展道路。

（一）構建執法監管數字應用生態

1.解決組織矛盾。著力解決政府頑固性科層慣性與數字改革扁平化需求之間的矛盾關系，是實現行政執法“大綜合”與“一體化”的關鍵領域。①解志勇：《數字法治政府構建的四個面向及其實現》，《比較法研究》2023 年第1 期，第7-8 頁。從宏觀視角出發，行政執法的數字總體模型，應當涵蓋集成行政檢查、行政處罰、行刑銜接、行政復議、行政訴訟、執法監督等執法全流程要素，聚焦層級性導致傳遞負累、零散性帶來整合難題、固化性排斥協作配合等主要難題，可建構形成“1+4+N+2”總體架構。第一，建設一個指揮大腦。建立健全政務數據倉、知識庫和專業算法庫，搭建融合通信中臺，形成橫向到邊、縱向到底的通訊指揮調度體系，打破通信壁壘，通過綜合分析運算、監測監控和指揮調度，實現跨部門、跨系統的統一調度、部門聯動、資源共享、快速響應、高效處置。第二，深耕四項核心業務。歸集應用業務類型，重點打造協同指揮、監管監察、處罰辦案、執法監督四項核心業務，聚焦“執法監管事項全上平臺、執法協同指揮全屏掌控、行政執法效能全面畫像”目標，加快推進多層次、各領域執法監管系統集成、功能集成、數據集成。第三，打造N 個系統集成。打造執法事項清單、執法要素管理、審批監管銜接、風險監測預警、信用分類評價、投訴舉報處理、非現場監測、基層治理協同、舉報投訴處置等數字應用支撐系統，實現事中事后監管的強化，打造審批監管有效銜接業務閉環。研發通用或自定義執法模式，確保無專業要求其他行政活動或新情況執法仍能實現數字化。同時，根據實踐情況，創新發展理論和制度2 個規范體系建設，形成更多引領“大綜合一體化”行政執法改革乃至數字政府建設實踐的認識論、方法論。

2.降低執法風險。結合行政執法自身基本要求和數字政府建設原則，探索確定數字執法基本準則，把法治化思維深度融入數字化改革全進程。第一，堅持合法原則。系統設計及依托其開展的數字執法活動，應當依照法律規章進行，并應符合法律目的，沒有相應規定的情況下，不得克減公民、法人和其他組織合法權益或增設新的義務。第二，堅持必要原則。行政執法數字化改革實際上正在重塑整個法律體系運作于其中的社會空間，改變了政府（數據掌控者）與公民個人之間的權力關系，創設出無需借助法律力量的社會控制力。②馬長山：《數字法治政府的機制再造》，《政治與法律》2022 年第11 期，第21 頁。因此，以最小化數據采集和最大化數據使用為目標，嚴格規范和限定行政機關采集、使用、共享、儲存公眾信息的范圍及程度，倡導通過算法優化信息互通等形式挖掘、釋放最大的信息價值，避免過度采集和低效利用。③蘭建平：《浙江數字化改革的實踐邏輯、理論“矩陣”與路徑設計》，《浙江工業大學學報（社會科學版）》2021 年第4 期，第391 頁。第三，堅持發展原則。維護數字化改革系統的經濟型、穩定型、成長型和友好型，行政執法領域改革量大面廣，應當采取漸進模式，所開發的各項應用功能要具有互聯共享的配適性、可融合性，并保留適當的擴展和調整空間，為后續常態發展提供空間。第四，堅持安全原則。行政執法數據涵蓋領域廣闊、涉及內容廣泛，大多數均與公民生產生活密切相關。利用這些數據，也可從多個維度觀測、了解我國經濟社會發展狀況、政府運行情況等。因此，應當全面落實總體國家安全觀，增強數據安全保障能力，構建跨部門跨地區跨平臺風險共防機制，建立數據分類分級保護基礎制度，健全網絡數據監測預警和應急處置工作體系，在注重開放創新的同時，確保數字執法安全可控。第五，堅持整體原則。注重在整體推進中，解決行政執法數字化改革帶來的監管和執法相分離的問題。從改革的基本邏輯看，執法事項劃轉綜合執法部門，不等于監管職責隨之劃轉，原業務主管部門仍應承擔監管職責。在職能界分上，除固定監管對象的定向檢查外，以日常巡查為主的監管主要由綜合執法部門承擔；制定監管規則和監管標準、定向檢查等其他監管工作由原業務主管部門承擔。業務主管部門為綜合執法部門開展執法活動提供技術支撐，移交包括違法活動線索、舉報信息以及初步證據情況在內的案件時，綜合執法部門應接受業務主管部門的執法業務指導，共同筑牢監管執法鏈條，促進整體智治。

3.破解執法局限。堅持政府自身職能體制優化的基本方向，遵循執法活動客觀規律，破解傳統執法功能缺陷和能力局限，完善執法數字運行體系。第一，應急功能。聚焦提升數字執法系統的敏銳性，在發生安全事件、應急處置事件等緊急任務時，創設第一時間生成處置預案、設置并派發任務、現場連線執法人員、指派和調度人員和裝備力量等規程模塊。第二，聯動功能。發揮數字執法系統的互聯互通作用，對于需要聯合執法事項，根據治理需求，設置、查詢和跟蹤各類檢查任務，通過跟蹤督導和評估分析來掌握整體情況，實現雙隨機抽查、重點專項檢查等功能。第三，處置功能。擴大違法線索來源，整合排查抄告抄送、協查協辦、網格上報等來源信息，自動分析研判，指揮協調開展執法協同、風險監測、非現場監管等，并通過對問題線索的監測及處置、案卷評查、執法行為評價、事項分析等功能實現對執法的監督。第四，檢測功能。自動檢測公示信息合規性、裁量基準合理性等方面風險波動，檢測異常線索后，以“監測數據—問題提示—督促整改—記錄情況”實現全流程覆蓋。第五，預警功能。對實時檢測發現的問題進行預警并提示糾正，在執法過程中第一時間發現并矯正問題，高效實現事中監督。同時，對各部分的行政處罰、行刑銜接等案件的信息進行定期線上評查并督促整改，實現行政執法的數字內控。

（二）優化執法監管“一件事”場景

執法監管“一件事”場景，是實現行政執法數字化變革的關鍵所在，應當立足行政執法領域，集成擴展立法、司法政務服務范疇，持續完善綜合執法事項目錄。現階段，可鼓勵各地因地制宜拓寬綜合執法事項范圍，構建綜合執法事項“基礎庫+自選庫”，逐步健全鄉鎮執法事項指導目錄，將發現、處置、承接相對容易的事項作為基準庫，統一賦權鄉鎮執法，并由鄉鎮根據實際和承接能力自主選擇。

1.設置數字處置規則。根據執法事件類型劃分為執法類事件和非執法類事件。第一，執法類事件處置。執法類事件又可細分為單一執法事件、聯合執法事件、申請協助和指導事件。其中，單一執法事件探索由指揮大腦進行“智能分析+人工輔助”方式派單，按照權力清單要求，交由一支執法隊伍辦理。聯合執法事件須經指揮大腦研判，后根據職責權限，派發給不同執法隊伍，可根據涉及職責程度確定“主辦”與“協辦”。在單一事件處置過程中，發現需要聯合監督執法的，最初受理執法人員可向其他執法隊伍發出聯合執法邀請，并同步上報指揮大腦，對方同意后即可開展聯合執法。如存在爭議，指揮大腦將進行裁決。申請協助和指導事件主要是需要由網格、物業、專業機構等其他治理力量以及相關職能部門專家提出指導意見，由執法人員發出邀請，跨領域監督執法智庫中的專家線上接受后，可進入“掌上指揮室”進行指導。第二，非執法類事件處置。在平臺系統內，設置非執法類事件托底處置流程，主要應對未在執法目錄的新情況新問題及事務性工作，為執法人員在執法過程中及時發現并處置權限內事件提供支持，確保形成事件留痕并進行存檔。

2.打造執法集束樣態。根據公眾高頻需求，在“最多跑一次”“一次不用跑”改革基礎上，打造“綜合查一次”具體場景。第一，“綜合巡一次”。全面梳理“城鄉治理部件”，圍繞“巡事”“巡人”“巡企”“巡場所”等具化巡查場景，設計日常巡查與專項巡查履職路徑，探索數字化輕量巡查方式，建立“巡前-巡中-巡后”的全流程數字化監控機制，主要發揮就近快速到達和先期穩控處置作用，實現職能融合的“綜合巡一次”。第二，“綜合罰一次”。統合鄉鎮街道綜合執法、市場監管、應急管理、文化市場等行政執法職能，依托系統平臺，對同一執法對象的不同執法領域努力實現“綜合罰一次”。為提升綜合執法的人性化、標準化、專業化水平，探索制定“輕微不罰”“首違不罰”清單，采取柔性執法方式，注重法治宣傳教育，從源頭預防違法事件發生。第三，“綜合訪一次”。社會公眾是法治評估的主體，有權對各級政府及其工作人員的行政行為作出評價，并提出改進建議。①劉凱：《實質法治觀視域下的法治政府績效考核制度構建》，《法學》2022 年第5 期，第66 頁。以矛盾調處、聽取建議、政民（企）互動等為一體的“綜合訪一次”，大力推動縣級矛調中心功能下沉，打造行政、司法、社會職能的基層治理連接點，集成接訪、訴訟、調解、勞動仲裁、行政復議和公共法律服務等綜合服務，發揮非訴解決優勢，形成跨部門、跨事權、多方參與、深度融合的矛盾糾紛聯調機制。

3.創新數字運行模式。第一，積極推進智能巡查。例如，在沿街商鋪、消控室、消防通道、主干道路等城市部件建設前端攝像頭、傳感器等物聯設備，通過智能算法自動分析研判發現“城鄉治理部件問題”，針對人員離崗、游商攤販、出攤經營、非機動車違停、通道占用等城市高發問題，系統應用發現問題后將通過權責清單自動推送至執法隊員手中進行閉環處置。第二，探索建立“執法標尺”。在系統平臺內，健全行政裁量權基準制度，切實解決同事不同罰、處罰輕重不同等選擇性執法、執法不公等問題，進一步細化量化系統應用裁量范圍、種類和幅度，著力解決高頻事項自由裁量基準細化率，不斷提升執法的公信力。拓展“信用+執法監管”應用場景，實施信用分級分類精準監管。第三，深入推進“執法畫像”。探索建立電子執法檔案，規范掌上亮證執法，全面監督行政許可、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制等行為，自動生成執法效能指數，形成從執法問題智能定位、分析研判、處置糾正、整改反饋到執法效能評價的監督體系。

（三）加強數字法治政府基礎設施建設

1.探索鄉鎮街道執法模式。承接行政執法權的鄉鎮（街道）須加強數字執法結構建設，按照規定范圍、依照法定程序實施行政行為，同時應給予鄉鎮相應的人財物等組織上的保障，落實各項政策，保障完成鄉鎮機構改革任務。①夏正林：《論鄉鎮法治政府建設路徑的法治化》，《蘇州大學學報（法學版）》2021 年第2 期，第81 頁。在改革推進中，共有三種實踐模式可供參考：第一，賦權模式。根據鄉鎮（街道）的實際需求和承接能力，將原先由部門行使的“高頻率、高綜合、高需求”執法權賦予鎮人民政府或街道辦事處行使，并承擔相應的行政執法責任。賦權鄉鎮（街道）行政執法目錄內的事項，以鄉鎮（街道）名義開展執法；執法目錄以外的事項，以縣級執法部門名義開展執法。第二，派駐模式。相關執法部門向鄉鎮街道派駐執法人員，由鄉鎮（街道）統一指揮派駐的執法人員開展執法行動。執法權仍以派出部門的名義行使，并由派出部門承擔行政執法責任。第三，“1+X”模式。針對監管區域相對較大、人口分散地區，可依托1個中心鄉鎮（街道）組建行政執法隊伍，縣級執法部門同步下派力量常駐中心鎮，由縣級執法部門派駐中心鎮的執法力量輻射執法。由于我國政府治理領域廣闊、各地情況復雜，建議堅持“實事求是、因地制宜”的原則，結合各地發展水平和差異化特色化實際，綜合上述三種模式利弊，依法謀劃、精準部署、分類推進鄉鎮街道數字執法模式變革，形成具有一般共性的改革思路。同時，也要積極探索高鐵樞紐、林地、湖泊等重點特色區域試點，制定符合實際的數字改革個性方案，推進“一支隊伍管執法”向園區、站區、保護區等縱深延展。

2.推進數字執法隊伍建設。規范隊伍管理。于數字法治政府建設而言，人的作用并非降低，反而進一步提高了對執法隊伍的整體素質要求。②馬顏昕：《論行政法典對數字政府建設的回應》，《現代法學》2022 年第5 期，第159 頁。根據“大綜合一體化”執法監管實際需要，穩妥推進行政執法類公務員分類管理，把數字化理念和能力融入考錄、考核、培訓等各環節要素。培養綜合性、全能型、數字化的行政執法類公務員隊伍，建立交流管理機制，積極開展行政執法案卷評查和行政執法監督，建立執法評價指標體系，試行以行政執法績效為核心的行政執法評議制，完善廉政風險防控機制，加強行政執法協調監督工作體系建設。在原有基礎上，有序整合行政執法隊伍，推進職責整合與編制劃轉同步實施，結合事項劃轉比例、監管執法實際工作量等因素，科學劃分現有執法人員編制，進一步完善行政執法協輔人員管理相關制度，建立健全綜合行政執法人員執法資格等級認證制度，掃清這場改革的基礎性障礙。加強對基層綜合執法隊伍的監督管理，完善法制審核制度，確保下沉的力量用于綜合執法。嚴格落實執法規范化和隊伍正規化建設標準，規范執法文書，探索統一規范綜合行政執法制式服裝和標志管理，推進數字化執法裝備標準化配備。建立行政執法人員數字實訓基地，深入推進分層分級培訓，特別是要加強鎮街執法隊負責人和一線執法隊員培訓，重點提升鎮街執法隊履職能力和業務水平。

3.強化數據流通管理。我國政府法治效能張力重點源自行政系統與其他社會系統的溝通以及這種溝通的結果。①范柏乃、林哲楊：《政府治理地“法治—效能”張力及其化解》，《中國社會科學》2022 年第2 期，第184 頁。實現真正的行政執法改革數字化改革，須建立健全數據治理閉環管理機制，打破各系統、各部門、各層級數據共享壁壘，標準化、全量化歸集執法監管數據，推動構建“監管檢查—處罰辦案—復議訴訟—執法監督—效能評價”全流程執法閉環。第一，打通監管與執法“雙向互動、同向發力”通道。建設行政執法領域公權力大數據監督多跨協同場景，推動各部門、各領域、各層級行權和監督數據共享貫通，行政執法權行使全流程在線運行、留痕可溯、監督預警，強化執法監督的外部監督，發現處置行權異常背后的違法違紀問題。第二，完善行政執法監督數字工作機制。建設全域覆蓋的行政執法協調工作體系，推進跨部門數據共享、證據互認，打破各領域、各環節執法“信息孤島”，建立部門間、縣鄉間常態化聯合執法、應急配合、信息共享、案件移送等協作配合制度，組織開展鄉鎮（街道）法治化綜合改革試點，推進基層法制審核全覆蓋，建立健全行政執法評議制度及指標體系，開展執法制度、監管履職、執法質量、隊伍建設、執法績效等全方位評議，積極發揮行政復議、行政訴訟監督功能。第三，構建嚴密法治數字監督體系。堅持以黨內監督為主導、以紀委監委專責監督為主干，共同發揮人大監督、行政監督、司法監督、輿論監督、群眾監督集成作用，加大對數字執法不作為、亂作為、選擇性執法、逐利執法等現實頑疾和數字變種的追責查處力度，探索建立行政數字執法責任制，完善行政執法線上投訴舉報和處理機制，積極探索數字時代黨和國家監督體系方案。

四、結語

習近平總書記在黨的二十大報告中提出，全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善行政執法程序，健全行政執法裁量基準。②《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——習近平同志代表第十九屆中央委員會向大會作的報告摘登》，《人民日報》2022 年10 月17 日，第003 版。運用數字技術更好實現政府職能、用數字化驅動政府效能提升的過程，是實現國家治理能力和體系現代化的過程。試點推進“大綜合一體化”行政執法改革是搶抓新一輪科技革命、構建新型政府治理模式的戰略探索，對深入貫徹黨的二十大精神、踐行習近平法治思想、創新賦能政府治理理念和方式、優化重塑政府職能體系等方面，有著積極意義和深遠影響，有望成為中國式現代化進程中的標志性成果。相比“最多跑一次”改革，這項改革具備數字和法治兩大核心驅動力，廣泛涉及政府理念和體制的變革重塑、政務關系的重構和數字技術的創新，在內涵、布局、方式和價值上都有明顯拓展和升級。這是全方位深層次系統性的制度重塑，彰顯從數字賦能到規則重構、從技術理性向制度理性的新躍升轉變。因此，改革須在持續探索中深入實踐觀測，深化數字技術相關法治理論和實踐，更好激活制度勢能、積蓄數字優勢、迸發創新活力，著力增強“智能高效型”法治政府的配適能力建設。