平?jīng)鍪修r(nóng)業(yè)灌區(qū)現(xiàn)狀及發(fā)展思路探析

劉治強

（平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)水資源中心，甘肅平?jīng)?744000）

農(nóng)業(yè)灌溉作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的條件，有力地促進和支持了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收奠定了堅實的基礎。甘肅省平?jīng)鍪修r(nóng)業(yè)灌溉事業(yè)興于20 世紀50 年代，為全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的貢獻。但隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入、農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城鎮(zhèn)化建設的提質(zhì)擴容和經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)業(yè)灌溉面積銳減、農(nóng)田水利設施陳舊老化、灌溉用水供需矛盾突出、水費收取難度日益增大等問題愈發(fā)突出，落后的水利設施及管理模式已遠不能適應當前經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要[1-2]。

1 灌區(qū)概況

1.1 灌區(qū)基本情況

平?jīng)鍪鞋F(xiàn)有萬畝灌區(qū)19 處，其中重點中型灌區(qū)4 處，一般中型灌區(qū)15 處，有效灌溉面積2.32 萬hm2，年引提灌溉水量15 583 萬m3。灌區(qū)主要種植糧食和經(jīng)濟作物，冬小麥、玉米等作物種植占比較大，油料、蔬菜、瓜果種植占比較少。

1.2 機構(gòu)設置

平?jīng)鍪?9 個萬畝灌區(qū)均成立了灌區(qū)管理所。其中6 個灌區(qū)為獨立專業(yè)機構(gòu)管理，13 個灌區(qū)采取站、所、廠合一管理（灌區(qū)管理所、人飲管理站、人飲水廠）、一班人員兩塊牌子的管理模式。現(xiàn)有從業(yè)389 人中，大中專院校畢業(yè)人員占比只有15%，工程師及以上專業(yè)技術人員占比只有12%，且平均年齡在40 歲以上。灌區(qū)管理單位中12 個為全額撥款事業(yè)單位，7 個為自收自支事業(yè)單位。建立了灌區(qū)公益性人員經(jīng)費和養(yǎng)護經(jīng)費的運行管理機制，確保了灌區(qū)基本運行正常。

1.3 供水價格

2012 年加快水利改革試點中，各縣（市、區(qū)）對農(nóng)業(yè)供水價格進行了綜合改革調(diào)整，用水單價控制在22～26 元/（667 m2·年）、5～32 元/（667 m2·次）。其中崆峒區(qū)15 元/（667 m2·次）、涇 川 縣23 元/（667 m2·年）、靈臺縣5～8 元/（667 m2·次）、崇信縣26 元/（667 m2·年）、華亭市22 元/（667 m2·年）、莊 浪 縣27～32 元/（667 m2·次）、靜寧縣26 元/（667 m2·次）。

1.4 計量設施

19 個萬畝灌區(qū)中涇河灌區(qū)和東峽灌區(qū)分別從涇河崆峒水庫和渝河東峽水庫取水灌溉，其余17 個灌區(qū)分別從頡河、黑河、莊浪河、水洛河、清水河、大溪河等河流取水灌溉。共配置量水設施670 處，其中智能計量設施48 處，622 處為量水堰，且250 處已無法發(fā)揮作用。

2 存在的問題

2.1 工程老化失修嚴重

灌區(qū)工程大多修建于20 世紀六七十年代，經(jīng)多年運行設施老化破舊，部分灌區(qū)仍未襯砌配套，斗渠及田間計量設施技術程度低。由于灌區(qū)公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費未落實到位，其資金主要來源于水費收入，造成此項經(jīng)費長期嚴重不足，致使工程老化失修嚴重，輸配水骨干工程發(fā)生滲漏、預制板凍脹、渠系建筑物損壞嚴重等問題。加上近年來城市建設和鄉(xiāng)村改造建設的發(fā)展，使得原有輸配水干渠改線、棚蓋，導致垃圾入渠，造成渠道淤積、堵塞、渠水外溢，使渠道輸水能力逐年下降，水資源浪費嚴重，安全隱患逐年加大。

2.2 配套更新改造緩慢

2011 年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎設施建設的重點任務。2016 年中央一號文件《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》指出，大規(guī)模推進高標準農(nóng)田建設和農(nóng)田水利建設的發(fā)展目標，給農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展帶來了歷史機遇。

據(jù)統(tǒng)計，近年來平?jīng)鍪泄哺赂脑?0 個灌區(qū)，其中一般中型灌區(qū)7 個，重點中型灌區(qū)3 個，完成改造灌區(qū)數(shù)只占全市灌區(qū)總數(shù)的53%；爭取落實更新改造資金8 432 萬元，平均到灌區(qū)只有172.18 元/667 m2；渠首引水工程改造改建8 處，改造改建率只占灌區(qū)渠首引水工程規(guī)劃總數(shù)的42%，恢復、新增、改善灌溉面積分別為0.37 萬hm2、34.67 hm2、0.82 萬hm2，分別占總設計灌溉面積的10.6%、0.1%、24.6%。由此可見，在“十二五”“十三五”期間，平?jīng)鍪泄鄥^(qū)有近1/2 的灌區(qū)未進行更新改造，已改造更新的灌區(qū)面積占比嚴重偏低，反映出灌區(qū)配套更新改造進展嚴重滯后，大面積農(nóng)田工程設施還停留在原有狀態(tài)[3]。

2.3 計量管控收費艱難

1）19 個萬畝灌區(qū)共有量水設施670 處，均為堰口初級量水設置，250 處分水口已無計量功能，且智能計量設施只有48 處，多設置在引水口，無法發(fā)揮支、斗口精準計量的作用，導致高效節(jié)水利用率相對較低，精準計量灌溉、精準節(jié)水灌溉、精準收費落實一時難以實現(xiàn)。2）自2003 年國家減免農(nóng)業(yè)稅后，惠農(nóng)、支農(nóng)各項補貼逐年加大，而灌溉水費成為唯一向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用，導致農(nóng)民抵觸情緒較大，收費難度日益加劇。3）平?jīng)鍪卸酁榘霛駶檯^(qū)和半干旱區(qū)，降水多集中在5—10 月，且年均降水量在500 mm 以上，屬雨養(yǎng)補充灌區(qū)，因此對大田灌溉剛性需求不是很迫切，致使灌溉經(jīng)濟效益與工程運行成本無法平衡。

2.4 水價成本執(zhí)行偏低

1）本著為農(nóng)民減負，灌溉水價長期成為經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)域的痛點，這種低成本運行模式使得收益差，工程維護長期得不到保障，管理運行困難，工程效益下降，水資源浪費嚴重，行業(yè)自身價值得不到充分體現(xiàn)。2）灌溉工程水價核定水平過低，導致灌溉運行長期處于負盈利狀態(tài)。從崆峒區(qū)典型調(diào)查的平均情況看，農(nóng)業(yè)用水測算水價為0.19 元·m-3，核定水價為0.12 元·m-3左右，核定水價占測算水價的63.5%，而水費的征收率約為42%。實際上，水管單位的供水成本僅收回27%。收入與成本的差異使得供水工程維修困難，工程老化失修嚴重，效益低下。

2.5 管理模式單一落后

1）灌溉工程設施單一，運行管理突破不大。灌溉輸配水骨干工程受農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化影響，80%以上均為明渠襯砌結(jié)構(gòu)，20%以下由管灌、噴灌組成，使得運行中精細管理、智能管理上升空間有限。2）輸水明渠運行管理受灌溉地理、技術要求等因素影響，多建于河谷、山坡，或穿越村莊，或與公路并行，或隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展擴容穿城而過，使得洪水、垃圾入渠等現(xiàn)象突出，堵塞、凍脹、損毀情況層出不窮，養(yǎng)護管理矛盾比較突出，已不能適應當前集約節(jié)約發(fā)展需求。3）13 個灌區(qū)采取站、所、廠合一管理運行，雖然解決了當時灌區(qū)干部職工基本待遇問題，但當前農(nóng)業(yè)灌溉管理逐漸暴露出管理弱化、松懈、甚至成為次要工作等問題，對灌區(qū)管理發(fā)展造成極大阻力。

3 發(fā)展思路

根據(jù)平?jīng)鍪修r(nóng)業(yè)灌溉現(xiàn)狀并借鑒省內(nèi)外灌區(qū)管護成功做法，探索解決灌區(qū)存在的突出問題。推進灌區(qū)適應當前農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，保障農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展用水，確保灌區(qū)職能發(fā)揮，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，破解水管發(fā)展短板，增強水管管理后勁，必須從水源保障、工程更新、融合發(fā)展、提質(zhì)創(chuàng)新、水美鄉(xiāng)村探尋發(fā)展出路。

3.1 灌溉水源開發(fā)利用保障之路

灌溉水源是灌溉基礎保障之一，唯有做足水源文章，助推管理破題解困，化解雨養(yǎng)灌區(qū)供需矛盾，才能夯實灌區(qū)發(fā)展根基。1）充分利用已建、新建、在建或規(guī)劃中的水庫、水塘等蓄水工程水源，分配滿足農(nóng)業(yè)灌溉面積需水水量指標，保障水權獨立。2）在豐水期，尤其是主汛期，選定灌區(qū)中、下游區(qū)域建設設置滿足一定灌溉面積的蓄水池，通過低壓供水的方式，避免枯水期尤其是干旱期水源不足、抗旱無水的尷尬局面。3）加大中水利用，控制井水取量，合理開發(fā)水資源。在有條件的區(qū)域加強中水回收利用，通過工程措施引流、儲存利用。逐步減少灌區(qū)井灌規(guī)模，鼓勵地表水應用盡用，落實“兩控一限”水資源管理要求，保障灌溉水源充足。

3.2 工程配套更新改造強基之路

堅持水資源高效利用、高效節(jié)水原則，持續(xù)推進用水效率達標。要突出水資源的稀缺性和再生周期長的特點，著重在用水效率和用水保證率上下功夫、做文章，促進水資源效益提升，確保現(xiàn)代科技與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相匹配，逐步擺脫灌溉明渠輸水損耗大、維護頻繁、維修資金缺口大、供水保障率偏低的工程運行地域特性。發(fā)展供水保證率高、水損低、維修維護概率小、運行管控程度高、人員投入少、節(jié)水效益明顯的有利特點[4]。

1）摒棄傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大田大水漫灌，明渠供水浪費嚴重，供水保證率低的固有思維模式。積極探索骨干輸配水工程管灌供水，充分借鑒近年田間高效節(jié)水管灌供水成功經(jīng)驗，采用鋼筋砼預制管、聚乙烯管（PE管）等新型材料，合理、科學配套設置智能量水設施，以提高水資源利用率，提高供水保證率，促使精準計量普及度全面提升[5-6]。2）緊盯“四抓一打通”政策導向，從續(xù)建、配套、改造、更新中尋找適合自身灌區(qū)發(fā)展的機遇，補足灌區(qū)存在的短板、弱項。積極利用政府專項債券、中央水利發(fā)展基金、中央預算內(nèi)資金、鄉(xiāng)村振興資金、社會融資資金，全力推進灌區(qū)發(fā)展。

3.3 與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展融合之路

1）要抓住平?jīng)鍪小熬糯螽a(chǎn)業(yè)鏈”發(fā)展時機，積極發(fā)揮果、蔬產(chǎn)業(yè)需水基礎保障優(yōu)勢，因地制宜、合理規(guī)劃、科學配套，以點帶面，促進灌區(qū)長足發(fā)展。2）要抓住區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉水領域長遠規(guī)劃，全力打造水利服務農(nóng)業(yè)、服務農(nóng)村、服務農(nóng)民的發(fā)展動力，編制規(guī)劃灌區(qū)發(fā)展藍圖，堅持“一張藍圖繪到底”的新發(fā)展理念。

3.4 打造現(xiàn)代化灌區(qū)創(chuàng)新之路

要堅持“運行上緊扣信息化、管理上依靠智能化”之路，跟進增強綜合管理力度，全面提升現(xiàn)代化灌區(qū)建設。全面推進“兩硬一軟”發(fā)展，即工程設施信息化程度過硬、人才隊伍綜合素質(zhì)過硬，配套管理全覆蓋。1）工程設施要從規(guī)劃、設計、建設方面入手，高標準規(guī)劃、精心設計、夯實建設，探索既符合區(qū)域灌區(qū)實際發(fā)展，又符合現(xiàn)代高新技術手段的工程建設需求，提升工程設施硬件層次。2）要抓牢人才隊伍高標準建設，引進高校對口多專業(yè)人才，培養(yǎng)現(xiàn)有多年豐富經(jīng)驗人才，強化培育中青年人才，打造鍛煉一支既能適應灌區(qū)發(fā)展需求，又能推動灌區(qū)新發(fā)展需要的人才隊伍，以突破管理隊伍老齡化嚴重，綜合能力總體偏低的困局，推進灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展。3）運行管理中要融入智能化管理手段，以增強水資源優(yōu)化配置、抗旱防汛調(diào)度、計量收費、工程運行監(jiān)控、水執(zhí)法管控、辦公程控化等領域的管理，全方位提高現(xiàn)代化灌區(qū)建設水平。4）要全力推進“兩費”落實，建立長效機制，推進7 個自收自支灌區(qū)落實水管體制改革政策，13 個灌區(qū)站所廠剝離，獨立運營管理，以夯實灌區(qū)管理運行功能發(fā)揮基礎。

3.5 搶抓水美鄉(xiāng)村建設之路

水美鄉(xiāng)村建設是踐行鄉(xiāng)村振興的有力抓手，農(nóng)村水系綜合整治是水美鄉(xiāng)村建設的著力點。1）灌區(qū)骨干輸水工程實施管道化后，要積極開展確權劃界工作，使工程的土地使用權、地下工程的所有權明晰。2）對于地面形成的條形地塊，探索與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社簽訂使用管護協(xié)議用于恢復生產(chǎn)，途經(jīng)村莊的地塊可打造綠化長廊。對另選址工程建設而廢棄原有渠道的情況，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造維護水美景觀。3）對穿越城區(qū)的廢棄渠道，可移交市政管理維護，用于城市防洪排澇；也可移交社區(qū)改造維護管理，用于城市美化綠化、停車場等基礎設施建設使用，徹底解決輸水工程地上地下管理缺位，廢棄渠道無用武之地的問題。