新中國鹽務緝私武裝研究(1949—1952)

楊 強 馬陵合

(安徽師范大學 歷史學院,安徽 蕪湖 241002)

新中國成立后,黨和政府組建了人民鹽務緝私武裝,其稱謂上有鹽務隊、人民鹽警隊、人民鹽務緝私部隊之沿革,隊員習慣上稱作鹽警。鹽務緝私武裝是參照軍隊編制并配備武器彈藥,承擔緝私護稅、保障鹽場及倉坨安全,具有特殊警察性質的軍事化或半軍事化組織。新中國鹽務緝私武裝作為一支特殊的軍事力量,長期以來并未受到學界關注。權威鹽史著作《中國鹽業史·近代當代編》僅用很短的篇幅予以概括說明。(1)丁長清、唐仁粵:《中國鹽業史·近代當代編》,人民出版社1997年版,第431—432頁。一方面由于新中國鹽務緝私研究尚處于起步階段(2)畢昱文:《20世紀70年代以來鹽務緝私研究綜述》,《鹽業史研究》2010年第2期。,另一方面從鹽務緝私武裝的發展可窺國家鹽務行政管理、財政治理能力的變化。因而對新中國成立初期特殊的鹽務緝私武裝進行研究具有一定的學術價值。

鹽務緝私武裝作為一支特殊的軍事化或半軍事化武裝在中國歷史上存續時間長、社會影響大,是保障財政收入、維護鹽場秩序的重要依靠力量。鹽是關系國計民生的重要物資,“天下之賦,鹽利居半”(3)《宋史》,中華書局1977年版,第4456、4413頁。“五味七品,鹽居其中”。(4)五味為酸、苦、甘、辛、咸,七品為柴、米、油、鹽、醬、醋、茶。正因為食鹽的獨特地位和重要作用,歷代在食鹽專賣政策的影響下,多設有鹽務緝私武裝駐扎鹽場附近及重要的卡口要沖巡緝私鹽。運城鹽池魏晉時曾設司鹽都尉,“領兵千余人守之”。(5)酈道元:《水經注》,中華書局2012年版,第51頁。北宋設護寶都,“募巡邏之兵百人”。(6)《宋史》,中華書局1977年版,第4456、4413頁。近代以來,清末有配備新式快槍的巡鹽營或鹽捕營之設;民國先后有緝私營隊、稅警隊、稅警團、鹽警隊等不同稱呼,其人員數量較大,并配備有電話及無線電臺以方便緝私,南方部分區域水面上還有配備火炮的緝私艦艇應對武裝走私。但為何新中國鹽務緝私武裝在組建運行了兩年多后要予以裁改呢?

本文利用山焦鹽化集團(7)山焦鹽化集團前身為1948年初成立的潞鹽管理局,1950年4月15日改稱山西鹽務管理局,直屬于中央人民政府財政部鹽務總局。鹽務總局副局長姜時彥兼任山西鹽務管理局局長。檔案室所藏的1949年至1952年召開的第一至第四屆(次)全國鹽務會議報告和決議,財政部、輕工業部及所屬鹽務總局下發的原始檔案文件及地方鹽務部門向上級請示匯報材料,并結合各地鹽業志書及相關論著中有關鹽務緝私武裝的歷史資料進行分析,希望能夠回答上述問題,并對鹽務緝私武裝的組建及裁改過程、編制及運行情況進行歷史回顧和總結,以期深化這一領域的研究。不當之處,敬請方家教正。

一、首屆全國鹽務會議與鹽務緝私武裝的適當擴充

1949年12月5—16日,首屆全國鹽務會議在北京舉行。出席會議的有華東、東北、西北、長蘆、內蒙古等區鹽務管理局及華中、華北區鹽業公司等單位代表21人。中央財經委員會、食品工業部、貿易部等機關均有代表參加。會議通過了《關于1950年全國鹽務方針任務的決定》《關于全國鹽務機構組織的決定》《關于鹽業產銷關系的決定》《關于全國食鹽銷區劃分問題的決定》等四個決定。這四個決定后經中央人民政府政務院審定后以政財字二號文件令各級人民政府貫徹執行。其中就緝私方面而言,決定指出“應適當地擴大緝私武裝”(8)《統一鹽政保證民食與國家收入 中央人民政府政務院發布全國鹽務工作決定令各級人民政府貫徹執行》,《人民日報》1950年3月12日,第1版。,這說明新中國成立初期鹽務緝私武裝狀況與當時鹽業發展形勢還不適應,需要強化。為何要“適當地”擴大緝私武裝?

首先,解放后百廢待興,與民國時期鹽務緝私武裝相比,此時鹽務部隊的數量確實偏少。如山西河東鹽區30年代緝私營隊官兵有736人(9)財政部鹽務署鹽務稽核總所編:《中國鹽政實錄》下卷,《民國珍稀文獻叢書》第2冊,巴蜀書社2012年版,第266頁。,而1949年9月潞鹽管理局在報告上半年工作時談到鹽務隊僅有隊員186人、干部34人,共計220人。(10)潞鹽管理局:《前半年工作總結》(1949年9月),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-6-1-11。兩廣鹽區情況:“國民黨統治期間,兩廣鹽區有鹽警三千人,依然私鹽遍地。解放后,廣東七場的鹽警,不到四百人,省鹽務局的直屬武裝只有九名。”(11)蕭航:《走私漏稅問題未獲解決 廣東鹽稅收入驟降 已引起華南財經委員會注意》,《人民日報》1950年5月19日,第2版。兩淮鹽區:1950年,淮北為380人、淮南為480人,共860人(12)周倩倩:《新中國成立初期兩淮鹽區的鹽業緝私》,《鹽業史研究》2018年第4期。,而1935年淮北和淮南稅警分別為3384人和3270人,合計6654人。(13)《民國二十四年鹽務稽核所稅警年報》,《民國文獻類編》第559冊,國家圖書館出版社2015年版,第237頁。緝私武裝人員偏少有時代歷史因素,但在某種程度上影響了當時鹽務緝私工作的運行。

其次,食鹽走私形勢十分嚴峻。1950年上半年,在私鹽查緝的過程中,曾發生武裝沖突11起。(14)丁長清、唐仁粵:《中國鹽業史·近代當代編》,第432頁。西北地區土匪未靖,社會不安,走私漏稅非常普遍,部分鹽務緝私人員為此還付出了生命的代價。1950年2月,寧夏鹽務局磴口支局首任局長李凱查緝私鹽時慘遭鹽犯殺害。同年阿拉善通湖鹽警隊員俞文禮查緝私鹽時被打,傷勢過重光榮犧牲。(15)牧人:《阿拉善盟鹽業志》,內蒙古人民出版社2007年版,第10頁。華東區私鹽曾占到產量的一半以上。兩廣地區毗連港澳,洋私盛行,私銷一擔鹽可賺一擔米,出現了廣州至深圳大量鐵路乘客以走私食鹽為業的現象。(16)蕭航:《走私漏稅問題未獲解決 廣東鹽稅收入驟降 已引起華南財經委員會注意》,《人民日報》1950年5月19日,第2版。受利益驅動,華北大量劣質土鹽及未稅蘆鹽也流入市場,影響民食與稅收。在山西運城鹽池,也有大量群眾翻越禁墻進入鹽池和硝池撈取硝鹽。

綜上,急需擴充緝私武裝來遏制私鹽快速發展的勢頭。為適當地擴大緝私武裝,黨和政府采取從各軍區部隊劃撥、就地征兵等方式予以解決。到1950年底,鹽務緝私部隊干警人數擴充到12255人(17)丁長清、唐仁粵:《中國鹽業史·近代當代編》,第432頁。,基本上滿足了食鹽緝私的需要。

需要指出的是,首屆鹽務會議關于緝私武裝的擴大,措辭是“適當地”,這說明緝私武裝擴大的規模是有限度的,不可能回到民國時期那樣大的規模。抗戰前,全國鹽務稅警有3萬多人,解放戰爭期間發展到4萬多人,遍布各地鹽場和銷區要地。(18)國家稅務總局:《中華民國工商稅收史·鹽稅卷》,中國財政經濟出版社1999年版,第164、316頁。“適當地”擴大也反映出解放初期國家財政力量的狀況。緝私武裝力量人數過多對鹽務支出、對財政會造成一定的壓力。從歷史慣例來看,緝私武裝經費是開支最大的鹽務經費之一。以1913年河東鹽區為例,從5月21日至12月31日,河東鹽稅收入歸到鹽款項下共計723336.88元,鹽務開支經費為170983.85元,其中緝私武裝經費開支為89739元,鹽務緝私武裝開支占據了當地鹽務支出的52.5 %。(19)丁恩:《改革鹽務報告書》第2章第108節,1922年印,第77頁。這雖只是鹽務緝私武裝經費支出的個案,但也反映出緝私武裝開支確實不小。因此,在新中國成立初期財政極為困難的情況下,“適當地”擴大鹽務緝私武裝是正確合理的選擇。

二、鹽務緝私武裝的正規化建設

首屆全國鹽務會議結束之后,人民鹽務緝私武裝逐漸走向正規化。名稱得到統一,管理更加完善,數量適當增加,裝備得以改善。

新中國人民鹽務緝私武裝組建之后,各地名稱不一,管理體制不一,服裝不一。西北及華北運城稱鹽務隊,長蘆稱鹽務支隊(20)河北省地方志編纂委員會編:《河北省志·鹽業志》,中國書籍出版社1996年版,第185頁。,浙江稱鹽務監護總隊(21)《浙江通志》編纂委員會編:《浙江通志·鹽業志》,浙江人民出版社2017年版,第329頁。,其他地方多稱鹽警隊。為規范鹽務緝私武裝的管理,中央人民政府財政部經政務院同意后,于1950年初發布命令,統一鹽務緝私武裝的建制和服裝。

陜甘寧邊區鹽務總局(22)1950年初調整為西北區鹽務管理局。為支持西北解放戰爭,1949年4月27日—1950年4月14日山西鹽務管理局的前身潞鹽管理局由晉冀魯豫邊區太岳區劃歸陜甘寧邊區鹽務總局領導,潞鹽管理局局長姜時彥同時兼任陜甘寧邊區鹽務總局局長。在1950年2月9日轉發的中央人民政府財政部命令涉及此次規范的全部內容。財政部命令對鹽務緝私武裝規范的內容共有五項:一、鹽務緝私武裝一律稱人民鹽警隊;二、鹽務總局設鹽警管理處、區局或直屬局設鹽警辦事處、區屬局設鹽警科管理人民鹽警隊及相關緝私工作;三、鹽警隊服裝與正規軍相同,用黃色式樣;四、人民鹽警隊帽徽為直徑30公厘的五角星,紅地黃邊,中間鑲嵌白色“鹽”字,五角星微呈凸狀;五、鹽警胸章規格為長90公厘與寬39公厘之白布,正面式樣紅邊黑字,分上下兩格,上半部分為“人民鹽警”四個字,下半部分署隸屬的鹽務機關名稱,背面標明鹽警隊員的姓名、部別、職別及年度號碼。(23)《陜甘寧邊區鹽務總局通令》(1950年2月9日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-2-3。這是新中國第一次規范鹽務緝私武裝的名稱、建制和服裝,但未就人民鹽警隊具體編制情況進行規范。根據此次中央文件,1950年5月5日原潞鹽管理局鹽務大隊改稱山西鹽警大隊。

1950年7月,財政部鹽務總局就各級鹽局鹽警管理機構下設機構、鹽警隊編制標準和人數下了文件,要求各地參照執行。文件規定:鹽務總局鹽警管理處和區局、省局鹽警辦事處設稽查、軍事、政治三科,省局若只轄1個鹽警大隊則不設辦事處只設鹽警科。山西鹽務管理局因只有1個鹽警大隊隨即設鹽警科,科長由鹽警大隊大隊長范唐貴兼任,第一、第二副科長由鹽警大隊教導員任克恭和副大隊長李和全兼任。鹽警編制由大隊、中隊、排、班四級構成。水上緝私艦艇的員額和武器裝備也列表予以規范。(24)中央人民政府財政部鹽務總局:《各級人民鹽警部隊及鹽警處編制表》(1950年7月),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-2-4。大隊轄中隊數量隨各地實際情況不作統一規定,如山西鹽務緝私武裝設1個鹽警獨立大隊,4個鹽警中隊。每個鹽警中隊下設3個排,每排設3個班,共9個班。此次調整,還核定了各區鹽警編制的數量,下發給各鹽局,如鹽務總局給山西鹽區核編470人。本次規范是對上次規范的繼續和深化,最突出的特點是對人民鹽警隊內部編制體系和各地鹽警人數進行了明確規定。

本次規范還明確了鹽務緝私武裝的職責和任務:(1)保護國家稅源;(2)維持鹽場秩序;(3)查緝私鹽;(4)護解稅款;(5)保護鹽場和倉坨;(6)協助地方保衛鹽民生命財產。(25)《中央人民政府財政部鹽務總局函 鹽警50字第78號》(1951年7月),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-2-4。可見,鹽務緝私武裝的主要職責是緝私護稅并維護鹽場秩序。

1950年8月5日至25日,第二屆全國鹽務會議審議通過了《關于人民鹽務緝私部隊領導關系和編制的決定》。該決定于1950年10月31日經中央人民政府政務院批準正式施行,總共有四條。其與前兩次規范相比有以下特點:一是鹽務緝私武裝的更名。從“人民鹽警隊”正式更名為“中國人民鹽務緝私部隊”。帽徽由“鹽”字改為“八一”帽徽,胸章由人民鹽警改為鹽務緝私部隊。二是理順了鹽務緝私武裝的管理體制。此前管理體制不一,總體來看,在領導關系上,軍事、政治、教育受部隊垂直領導,業務工作和供給、人事配備受當地鹽務行政機關領導。這次明確:除華東地區受鹽務局和軍事、公安部門雙重領導外,其他地區統一歸鹽局領導,不能解決的特殊裝備報鹽務總局協調解決。在軍事、政治、教育及地方治安上,各地軍事、公安部門可協助鹽局對緝私部隊進行指導。三是微調緝私武裝內部體系。各地鹽務緝私部隊按大隊、中隊、小隊三級進行編制。從山西鹽務緝私部隊情況來看,大隊按營級、中隊按連級、小隊按排級建制。四是明確了緝私部隊鹽警戰士的軍人屬性。“包干制之鹽務緝私部隊的家屬,均應一律按軍屬待遇,并由政府正式通知各地發給軍屬證。”(26)中央人民政府財政部鹽務總局:《二屆鹽務會議各項決定》(1950年11月10日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-1-1-14。

此決定下發后,鹽務總局隨后陸續制定配套文件,推動政策落實。如1950年12月下發命令,對各地各級鹽務緝私部隊關防進行了統一規范,要求銷毀相關人民鹽警隊關防,改刻鹽務緝私部隊關防。調整部隊胸章,統一為長八公分寬三公分、內嵌“中國人民鹽務緝私部隊”字樣的胸章。(27)《中央人民政府財政部鹽務總局令》(1950年12月27日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-4-1-30。1951年陸續為各地鹽務緝私部隊戰士發放“革命軍人證明書”。“革命軍人證明書”的發放,讓鹽警戰士享受到革命軍人的榮光,家屬享受軍屬待遇,穩定了緝私部隊,激發了干部戰士投身鹽務緝私工作的熱情,是新中國鹽務緝私武裝發展的一個里程碑。

三、鹽務緝私武裝的緝私實踐

新中國成立初期,針對猖獗的食鹽走私活動,鹽務緝私武裝為推動工作開展,采取了組建群眾緝私組織、完善獎懲制度、構建緝私網絡等一系列措施來保障緝私活動的順利進行。

(一)緝私武裝的緝私措施

1.發動工農大眾,組建緝私組織

第一屆全國鹽務工作會議確定了“基本上要依靠組織群眾緝私”(28)《統一鹽政保證民食與國家收入 中央人民政府政務院發布全國鹽務工作決定令各級人民政府貫徹執行》,《人民日報》1950年3月12日,第1版。的方針。財政部鹽務總局局長在《人民日報》撰文強調,“我們必須說服干部,教育群眾,提高其政治覺悟,開展保場護稅運動”。(29)張道吾:《如何貫徹鹽務工作的決定》,《人民日報》1950年4月28日,第5版。第二屆全國鹽務工作會議進一步提出:“對防止走私應以說服教育為主,處罰為輔;各地緝私工作,必須依靠群眾,反對濫用武力,脫離群眾的現象。”(30)中央人民政府財政部鹽務總局:《二屆鹽務會議各項決定》(1950年11月10日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-1-1-14。第四次全國鹽務工作會議明確,要健全群眾緝私組織,“特別是在緝私方面要擴大與健全群眾緝私組織。實行‘場內依靠工人,場外依靠群眾的緝私方針’,努力做到‘稅無私漏’。”(31)張道吾:《第四次全國鹽務會議的總結報告》(1952年11月25日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-1-37。

如何依靠群眾緝私?鹽務緝私武裝組建了群眾緝私小組。1951年1月25日,中央人民政府政務院財政經濟委員會公布了《私鹽查緝處理暫行辦法》。該辦法第六條規定:“鹽場及鹽場附近之地區,應由鹽務機關商同當地人民政府及人民團體,發動群眾,組織緝私小組,加強緝私工作。”緝私小組是為鹽務機關及鹽務緝私部隊提供情報,協助國家鹽務機關緝私的群眾性組織。建立緝私小組,目的是依靠群眾的力量緝私護稅。1951年5月,中央人民政府財政部鹽務總局還起草了《鹽務查緝小組組織規程草案》(32)《1951年關于人事工作制度辦法》,山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-4-2-12。,細化了緝私小組的組織運行,為規范緝私小組活動提供了制度保證。

根據鹽務工作會議精神和《私鹽查緝處理暫行辦法》《鹽務查緝小組組織規程草案》,山西鹽務緝私部隊在鹽池內外建立了以黨團員為骨干的緝私小組和護廠(場)隊。緝私小組和護廠隊承擔了提供情報及協抓鹽犯等職責。護廠隊組成人員要求歷史清白、思想進步,由廠方、工會、緝私部隊三方共同確定組成人選。緝私小組之間、護廠隊之間還開展了協助查緝工作競賽,取得了較好的社會效果。與運城鹽池類似,這一時期全國各地鹽區也建立了群眾性緝私小組配合鹽務緝私武裝緝私,如四川自貢鹽區就建立了井灶互保小組、員工糾察小組、群眾緝私小組等。

鹽務緝私武裝還把“依靠群眾”的策略放到了對群眾的教育引導上來,通過宣傳教育提高了群眾的思想覺悟。以山西鹽務緝私部隊為例,部隊組織了宣傳組(隊),有計劃、有針對性地通過話劇、快板、大喇叭廣播等多種方式,利用工人就餐時間、農民農閑時間宣傳緝私政策,教育工農大眾護場愛池。在鹽池內,宣傳隊每星期會給工人們上兩次課,提高工人的政治覺悟,樹立新社會主人翁的思想,讓他們從思想上深刻認識到緝私工作的重要性。針對鹽工害怕鹽犯報復的“怕得罪人”思想,鹽務緝私部隊堅定做好鹽工的可靠后盾,解除了他們思想上的后顧之憂。在鹽池外,鹽務緝私部隊還在安邑縣、解縣幫助孤寡和軍烈屬收麥、鋤田、植棉,改善了軍民關系。部分村莊實行了五家連保,相互監督。鹽務緝私部隊還結合抗美援朝戰爭進行愛國主義教育,努力讓群眾認識到鹽池是人民的鹽池,人人都有責任保護鹽池,人人都有檢舉鹽犯的責任。(33)山西鹽務緝私部隊獨立大隊:《半年宣傳政策業務教育總結》(1951年9月18日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-2-28。

從制度上看,《私鹽查緝處理暫行辦法》等規范性文件,也對人民團體及群眾參與緝私給予經濟獎勵,調動了群眾參與緝私的積極性。該辦法規定:“私鹽案件罰款及沒收物品變價所得之款(扣除沒收鹽應納之稅款外),以百分之三十歸公解庫,其余百分之七十再按百分比依下列規定處理之。一、人民群眾團體及個人緝獲者獎百分之七十,其余作為緝私費用。二、協助機關部隊緝獲者,獎百分之五十,其余作為緝私費用。三、由個人告密因而緝獲者,告密人獎百分之三十,其余作為緝私費用。”(34)中央人民政府政務院財政經濟委員會:《私鹽查緝處理暫行辦法》,《人民日報》1951年1月29日,第2版。

2.實施獎優罰劣,開展評比競賽

為推動鹽務緝私部隊能夠更好履行查緝私鹽的職能,鹽務總局制定了相關獎懲辦法來激勵干部戰士。1951年3月,為“保持人民軍隊的優良傳統,發揚革命的新英雄主義,貫徹緝私政策、完成緝私任務”,鹽務總局頒發《中國人民鹽務部隊考績評模獎勵暫行辦法》推動鹽務部隊緝私工作。該辦法共計10條,就模范類型、等級、條件、程序及獎勵做了規定。模范類型分模范單位、模范干部、模范戰士。模范單位從層級上分大隊、中隊、排、班。模范干部和模范戰士分四等。對模范單位可給予獎旗、獎狀、通令表揚或記功獎勵。就模范干部和模范戰士而言,還有物質獎勵。特等、一等、二等模范干部及戰士,除發給獎章外,還分別給予相當于小米50斤、40斤、30斤的物質獎勵;三、四等模范干部及戰士,也分別給予相當于小米30斤、20斤的獎勵。(35)中央人民政府財政部鹽務總局:《中國人民鹽務部隊考績評模暫行辦法》(1951年3月13日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-4-2-12。

1951年4月,鹽務總局印發了《鹽務部隊干部升遷調補獎懲權限暫行規定》,對干部及隊員升遷調補的權限、獎懲的種類及權限進行了規范。對干部戰士獎勵的種類分八種,即:口頭獎勵、通令獎勵、紀念會場上獎勵、物品獎勵、贈送革命武器、部隊中名譽記功、升級、獎章;懲戒的種類分普通人員和指揮人員,各為7種。對普通人員有告誡、申誡、警告、隊前警告、額外勤務、禁閉、開除軍籍;對指揮人員有告誡、申誡、警告、通令警告、禁閉、降級撤職、送軍法處。獎懲權限根據人員級別和獎懲種類也進行了權限劃分。(36)中央人民政府財政部鹽務總局:《鹽務部隊干部升遷調補獎懲權限暫行規定》(1951年4月13日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-4-2-12。緝私運行需要獎懲,通過獎懲才能調動先進,激勵后進。這次規范在前次明確評模獎勵的基礎上,增加了懲戒具體內容和權限。山西鹽務管理局每年還為鹽務緝私部隊留下勞模指標,在勞模大會上進行隆重表彰。這些獎懲措施進一步調動了鹽警戰士參與鹽務緝私的積極性和主動性,規范了鹽警戰士的緝私行為。

3.協調各方力量,構建緝私網絡

私鹽的泛濫,有其復雜的政治、經濟及社會背景。政權不穩、社會不安、稅收過重都是私鹽泛濫的重要原因,更多的時候是這幾種因素的綜合疊加。搞好鹽務緝私,不是也不可能是鹽務緝私武裝一家的事情,需要社會各界協作配合,要標本兼治,綜合治理,形成強大的緝私合力。鹽務緝私部隊在鹽場內外廣泛教育和發動群眾,形成了從政府到民間、從場內到場外的強有力的緝私網絡。

1951年1月25日頒發的《私鹽查緝處理暫行辦法》第五條明確了公安、海關、稅務等部門協助鹽務緝私部隊緝私的義務,“私鹽之查緝,由鹽務機關及鹽務緝私部隊負責,當地公安機關、公安部隊及海關、稅務等機關應有協助查緝之義務”。(37)中央人民政府政務院財政經濟委員會:《私鹽查緝處理暫行辦法》,《人民日報》1951年1月29日,第2版。完善各方參與的緝私網絡,是鹽務緝私部隊工作取得重大成績的體制保障。

山西鹽務緝私部隊幫助地方鎮壓反革命,抽調干部、戰士協助地方開展系列工作,加強了軍政關系。山西鹽務緝私部隊三中隊與安邑縣第二區每月定期交流工作情況,相互協助對方開展工作。三中隊的小型劇團為區里召集群眾開會提供了方便,開會時區長等地方負責人也會借機在大會上宣講緝私政策,教育群眾不要下池偷鹽并積極協助緝私部隊工作。鹽務緝私部隊協助安邑縣公安部門鎮壓反革命后,縣公安局也積極幫助鹽務部隊緝私,在治安活動中幫助抓獲了多名鹽犯。

(二)緝私的成效與不足

新中國成立初期鹽務緝私武裝緊緊依靠工農群眾,密切聯系地方政府,以產區緝私為主,配合外線緝私,并采取教育為主,處罰為輔的政策,取得前所未有的緝私效果。

從山西來看,1950年鹽務緝私武裝在工人中建立了緝私情報網,在農村建立了緝私小組。全年共破獲案件761件,其中產區680件,銷區81件;抓獲私鹽犯1951人;緝獲私鹽126837斤,其中產區113754斤、銷區13683斤。(見表1)

表1 1950—1952年山西鹽務緝私武裝緝私情況表

1951年,緝私工作取得了突破性進展,破獲案件數、抓獲鹽犯數、緝獲私鹽數直線下降。其主要原因有:第一,鹽務緝私工作制度的不斷完善。本年,中央有關部門先后出臺了《私鹽查緝處理暫行辦法》《中國人民鹽務部隊考績評模獎勵暫行辦法》《鹽務部隊干部升遷調補獎懲權限暫行規定》《鹽務查緝小組組織規程草案》等制度性文件,還為鹽務緝私部隊戰士發放了《革命軍人證書》。這些制度文件的出臺,提升了鹽務緝私部隊緝私的規范化水平。

第二,1950年底到1951年10月,鎮壓反革命和肅清匪患工作順利開展并勝利結束,有力震懾了一大批鹽犯,使社會治安大為好轉,鹽務緝私也呈現出可喜的局面。從1951年運城鹽場緝私數據來看,一至四季度,緝獲的私犯人數分別為181人、123人、38人、3人(38)《1951年本局各單位年度工作總結》,山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-7-1-33。,私鹽案件下降明顯,基本上杜絕了走私活動。

第三,對群眾緝私小組進行了重審重組,改善了緝私小組的質量。1950年,群眾緝私小組成立之初,為使用方便,未認真鑒別,使個別地痞流氓混進來,借緝私之名行走私之實。鑒于此,1951年三四月山西鹽務緝私大隊對1950年的緝私小組進行了重新審查,清除了不合格的緝私小組成員,并通過當地政府及區村組織的介紹,吸收了可靠的黨團員和民兵積極分子加入緝私小組,使緝私小組真正發揮了應有的作用。

當然,鹽務緝私武裝在前期的運作上也不同程度存在一些問題,如有人員脫逃、打罵體罰鹽犯、緝私處置不規范等現象。從山西情況來看,1948年5月到1950年7月,部隊逃亡人數67人,請假不歸69人,共計有136人。(39)任克恭:《中共鹽警大隊公開黨支(部)報告提綱》(1950年7月2日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-4-2-7。另有多名鹽警執法過程中隨意打人、體罰鹽犯。造成以上現象的主要原因是各項規章制度不健全。1951年后,鹽務緝私武裝制度化建設進一步加強,通過舉辦“業務訓練班”學習時事政策、緝私業務等內容,提升了工作實效。但過分強調對鹽犯的教育而不注重合理制裁對緝私活動也造成一定程度的影響。1950年6月17日,山西鹽警大隊鹽警王福通追趕鹽犯喬立祥,在朝天鳴槍警告無果的情況下,開槍擊中喬立祥腿部,致其失血過多死亡。8月1日,安邑縣人民法院審理了此案,判處王福通有期徒刑二年,并負責死者的喪葬費,判決還給予鹽警大隊集體記過處分。(40)《1950年本局鹽務隊擊斃私販喬立祥處理經過》(1950年8月1日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-5-2-7。此判決打擊了鹽警戰士工作的積極性,形成不敢大膽開展工作的狀況。鹽警對成群結伙入池偷鹽的私犯只敢驅散,不敢抓捕,致使鹽犯日益囂張,有的明目張膽捆綁看鹽工人,在解縣硝池甚至還發生了白天捆綁鹽警走私的事情。這種局面直至本年底中央發布堅決鎮壓匪特的指示后才扭轉。從此,成群結伙搶鹽偷盜的現象絕跡,零散偷鹽的現象也顯著減少。

四、鹽務緝私武裝的裁改

1950年下半年第二屆全國鹽務會議閉幕后,鹽務緝私武裝部隊緝私策略進行了調整。“一般的應取消銷區緝私,集中力量搞好產區緝私,并加強土鹽管理。防止走私應以說服教育為主,處罰為輔;各地緝私工作,必須依靠群眾,反對濫用武力脫離群眾的現象。”(41)中央人民政府財政部鹽務總局:《二屆鹽務會議各項決定》(1950年11月10日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-1-1-14。為何要取消銷區緝私?最主要的原因在于,第二屆鹽務會議確定了在華北、華東和華南由中國鹽業公司采取包購包銷包稅的食鹽運銷政策,杜絕了過去私商在運銷途中偷漏走私等問題。

1951年,由于貫徹了依靠群眾的正確鹽務緝私方針政策,鹽業生產及緝私環境有了很大程度改善,私鹽數量逐漸下降,一些地方出現了無私可緝的良好局面。在食鹽產區,各地鹽務緝私部隊在緝私工作中特別注重對群眾的宣傳教育,幫助群眾提高思想政治覺悟。山西鹽務緝私部隊組織了小型劇團,成立了20個宣傳組,編演了群眾喜聞樂見具有教育意義的節目宣傳緝私方針,與鹽池周邊群眾簽訂了愛國公約,教育群眾愛池護鹽,加之抗美援朝愛國運動、鎮壓反革命運動、土地改革運動的開展,群眾思想覺悟得到提升,減輕了鹽務緝私部隊的緝私任務。

(一)鹽務緝私武裝裁改的過程

1951年9月21日至10月5日,第三次全國鹽務會議在北京召開,會議主要討論了1952年鹽務工作的方針任務。會議總結報告指出:“至于緝私方面,由于群眾覺悟提高,群眾緝私與部隊緝私的密切配合,私產、私銷、買私、放私的現象,今年已基本消除。”“關于鹽務緝私部隊問題,由于各區情況不同,不作統一規定,各區可按工作需要,結合具體情況,分別擬具處理方案,經大區財政部同意,報中央財政部批準執行。”(42)《王(紹鏊)副部長在第三次全國鹽務會議總結報告》(1951年10月5日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-2-28。此次會議開啟了鹽務緝私武裝裁改調整的序幕。

中央財政部在1952年初前后向中央財經委員會報告第三次全國鹽務會議情況時進一步明確了裁改鹽務緝私武裝的具體任務,“現已決定鹽務緝私部隊除華東留2000人,西北留1200人外,其他各區只酌編少數查產員,照此計算,全國鹽務系統可精簡7000余人。”(43)戎子和、王紹鏊:《中央財政部向政務院財政經濟委員會的報告》,山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-2-28。

1952年11月召開的第四次全國鹽務會議就僅剩的西北緝私部隊裁改工作做了最后部署:“西北鹽務緝私部隊分散,公安司令部接管困難,為免影響緝私工作,并便于統一領導,決定自1953年起,全部改為查產員,改按政民工作人員的供給標準待遇。”(44)張道吾:《第四次全國鹽務會議的總結報告》(1952年11月25日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-1-37。這段話給我們提供了鹽務緝私部隊裁改后的流向,除一部分人員復員轉業后,其他人員分配主要有兩個方向:一是編入公安部隊或當地公安部門;二是就地部分或全部轉為查產人員。四川鹽務緝私部隊除一部分回鄉生產外,大部分編入公安和軍事部隊。(45)四川省地方志編纂委員會編:《四川省志·鹽業志》,四川科學技術出版社1995年版,第358、361頁。長蘆鹽務緝私部隊4個大隊,兩個編歸平原省軍區,兩個編歸華北軍區。(46)河北省地方志編纂委員會編:《河北省志·鹽業志》,第182頁。兩淮緝私武裝大部分歸并到當地公安部門。(47)江蘇省地方志編纂委員會編:《江蘇省志·鹽業志》,江蘇科學技術出版社1997年版,第252—254頁。山西鹽務緝私部隊394人中留下95人成立查緝科,編為查產員。(48)中共山西鹽務黨委:《關于鹽務部隊整編方案向地委報告》(1952年5月14日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-1-3-5。

第四次全國鹽務會議關于西北鹽務緝私部隊撤改工作安排后,全國鹽務緝私武裝裁改任務基本完成。之后的全國鹽務會議報告中再也沒有出現有關鹽務緝私武裝的內容。

(二)裁改原因之分析

為何要裁改鹽務緝私部隊?筆者通過研究分析,應有以下三個方面的原因:

一是發動群眾成立了緝私小組,形成了人民緝私的強大力量,促使私鹽大規模減少。1950年初前后,因私鹽問題日益嚴重,單純依靠緝私武裝難以解決困境,各地開展了動員群眾參與協助緝私的活動。到1950年12月,四川川南區組建了437個緝私小組,組員有4013人;成立鹽工糾察小組197個,組員1756人。(49)四川省地方志編纂委員會編:《四川省志·鹽業志》,四川科學技術出版社1995年版,第358、361頁。浙江1951年開展的鹽區護稅活動,依靠積極分子成立查緝護稅小組1417個。(50)《浙江通志》編纂委員會編:《浙江通志·鹽業志》,第340頁。山西運城鹽池1951年建立了以黨團員為骨干的緝私小組和護廠隊。在環池各村建立起51個共計190人強有力的緝私小組,在池內各廠建立了20個總計648人的護廠隊。(51)山西鹽務管理局:《1951年全年工作總結》,山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-9-1-32。在各地群眾和鹽務緝私部隊的共同配合下,全國私鹽逐漸減少,1950年緝獲私鹽17343噸,1951年減到5830噸,1952年只有1820噸(52)丁長清、唐仁粵:《中國鹽業史·近代當代編》,第432頁。,基本上消除了私鹽。

二是貫徹落實中央提出的精兵簡政要求。1951年12月1日中共中央作出了《關于實行精兵簡政、增產節約、反對貪污、反對浪費和反對官僚主義的決定》。精兵簡政是以軍事部門為重點,同時也要求政府進行一般的精簡。軍事部門整編,要“發動大批人員進行轉業建設,或轉入建設部門,或回家參加生產”。人民解放軍整編后將分為兩類,一類為國防部隊,另一類為公安部隊。公安部隊“統一管轄國家的公安、緝私、機關警衛、企業警衛、地方警衛及部分的邊防和海防”。(53)中央檔案館編:《中共中央文件選集(1949年10月—1966年5月)》第7冊,人民出版社2013年版,第299頁。上述要求意味著鹽務緝私部隊必須進行整編、裁改以適應國家發展的需要。1952年5月,主持山西鹽務管理局日常工作的副局長曹聲宣在給鹽務總局張道吾局長、姜時彥副局長關于山西鹽務緝私部隊裁改方案的匯報信中明確提到,決定山西鹽務緝私部隊的裁改會議是1951年12月在京召開的全國鹽務局長會議(54)《曹聲宣致鹽務總局張道吾局長、姜時彥副局長關于山西鹽務緝私部隊裁改方案的匯報請示材料》(1952年4月28日),山焦鹽化檔案室藏,檔案號:1-2-2-15。,這次會議很有可能也確定了其他主要鹽區鹽務緝私部隊裁改的方案。

三是從深層次來看,鹽稅收入在財政收入中的比重不斷下降,緝私護稅任務減輕,鹽務工作逐漸由注重稅收向注重生產轉變。1952年7月鹽務總局從財政部調整到輕工業部管理即體現了這種工作重心的轉變。民國北京政府時期,鹽稅是第一大稅,南京國民政府成立至抗戰前,鹽稅僅次于關稅居第二位。(55)國家稅務總局:《中華民國工商稅收史·鹽稅卷》,第301頁。1950年初,財政部鹽務總局局長張道吾曾撰文指出,“我國鹽稅在歷史上,向為財政主要收入之一,目前且在比重上占著稅收的第三位。”(56)張道吾:《如何貫徹鹽務工作的決定》,《人民日報》1950年4月28日,第5版。但1950年6月1日,國家決定降低鹽稅稅率。“中央人民政府政務院財政經濟委員會為減輕人民負擔,并以有效辦法取締私鹽,決定自六月一日起將現行食鹽稅額減半征收。”(57)《財經委員會宣布 鹽稅減低一半》,《人民日報》1950年6月1日,第1版。本年度鹽稅在稅收總收入的占比僅有5.49%,此后,鹽稅收入的比重逐年下降(見表2)。鹽稅比重的下降推動了鹽務緝私部隊護稅任務的減輕,進而促進了其整編裁改。

表2 1950—1953年鹽稅收入占稅收總收入的比重(58)董志凱:《當代中國鹽業產銷的變遷》,《中國經濟史研究》2006年第3期;中華人民共和國財政部綜合計劃司:《中國財政統計(1950—1985)》,中國財政經濟出版社1987年版,第42頁。 單位:億元

余 論

綜上,新中國鹽務緝私武裝從緝私策略上來講,體現了依靠群眾緝私、打防并重、注重教育、織密網絡的策略。從緝私效果上來看,實現了緝私活動歷史性的根本好轉。新中國鹽務緝私武裝作為一支有力的隊伍除了緝私護稅、維護鹽場治安外,還協助當地承擔了肅特鋤奸和鎮壓土匪、反革命暴亂的工作。新中國鹽務緝私武裝的發展歷史,對新時代推進國家治理體系的完善和治理能力提升具有重要的借鑒價值。

第一,依靠群眾、協同各方,建立強大的立體緝私網絡。新中國鹽務緝私政策從一開始就貫徹了黨的群眾路線,發動群眾緝私。鹽務緝私部隊持續開展擁政愛民教育活動,密切了軍政軍民關系,為協同緝私奠定了基礎。鹽務緝私武裝注重群眾緝私小組的作用,建立了點線面相結合的緝私網絡。從運城鹽池緝私來看,池內有護廠隊、池外有緝私小組,還有地方公安等武裝機關配合巡查,再輔以緝私政策和緝私法規的規范,初步構建了嚴密立體的緝私網絡。鹽務緝私部隊外聯政府機關,尤其是公安部門,內接各鹽場、工會、稱放所(59)稱放所負責核票放鹽等事宜。等鹽局內部機構,充分發揮各部門共產黨員、共青團員等在緝私活動中的帶頭作用,取得了較好的緝私效果。

第二,緝私政策應注意寬嚴相濟,把教育和懲罰結合起來。1950年第二屆全國鹽務工作會議確立了“對防治走私應以說服教育為主,處罰為輔,各地緝私工作,必須依靠群眾,反對濫用武力,脫離群眾的現象”的緝私方針。處罰為輔不意味著一定要輕處罰、不處罰。從山西情況來看,個別案件的判決導致1950年的緝私工作總體出現了過寬的狀態,促使大規模偷盜食鹽、私撈硝鹽現象的發生。后經政策的合理調整,才使緝私活動有了好轉。這說明寬大與嚴格、教育與處罰應是統一的,二者必須結合起來才能收效,絕不能顧此失彼。

第三,合理平衡稅率和緝私的關系。1949年底,中央人民政府先后召開了全國稅務工作會議和全國鹽務工作會議,通過了提高鹽稅稅額的決定。東北地區每擔食鹽征收高粱175斤,西北土鹽每擔征收小米80斤,山西潞鹽每擔征收小麥90斤,華東地區淮南鹽每擔征收大米80斤,除內蒙古稅額另定外,其他各地鹽稅每擔征收小米(或大米)100斤。(60)《統一鹽政保證民食與國家收入 中央人民政府政務院發布全國鹽務工作決定令各級人民政府貫徹執行》,《人民日報》1950年3月12日,第1版。食鹽稅率提高及“銀元米面之戰”引起物價上漲也波及鹽價,鹽價上漲助推了食鹽走私,影響到稅收任務的完成。“首屆鹽務會議把稅率由每擔鹽征糧30斤,一下提高到100斤,造成1至5月間走私嚴重和土鹽發展現象,增加了緝私和(條件較差鹽場)裁廢的困難,結果稅收未增加,反而減少了。”(61)丁長清、唐仁粵:《中國鹽業史·近代當代編》,第423—424頁。而1950年6月1日,鹽稅稅率減半征收后,食鹽售量大增,稅收任務也得以超額完成。降低鹽稅稅率后,私鹽存在空間被擠壓,緝私任務相對減輕。當然稅率也不是越低越好,過低會影響財政收入。理想的措施應該在綜合考慮政治、經濟、社會、歷史諸多因素后,在稅率的高低與緝私管理之間建立一個平衡而又有活力的動態機制。

總之,新中國鹽務緝私武裝作為一支特殊的武裝力量在保障緝私護稅、維護社會穩定等方面發揮了重要作用。鹽務緝私武裝的組建、運行與裁改反映了時代的變化。在復雜而嚴峻的走私環境下,鹽務緝私武裝得以組建并適當地擴充;在廣泛發動群眾協助緝私、教育群眾防私的緝私策略下鹽務緝私武裝緝私壓力減輕;在精兵簡政的政治要求和統購統銷、降低鹽稅稅率的經濟政策下,鹽務緝私武裝最終裁改。鹽務緝私武裝從此消失于歷史舞臺,體現出新中國鹽務政策依靠人民緝私、減輕人民鹽稅負擔的人民鹽務導向。鹽務緝私武裝的組建、運行、裁改是新中國財稅治理體系的重要內容,反映了國家財稅治理、鹽務行政管理能力的進一步提高。