數(shù)字治理跨界行動中的困境及優(yōu)化策略
——基于G60九城“跨省通辦”的政務(wù)觀測

劉露露

(華東政法大學(xué) 政府管理學(xué)院,上海 201620)

一、研究的緣起與文獻回顧

(一)研究緣起

隨著智能化、信息化、數(shù)字化的推進,以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等為代表的新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打破了時間與空間界限,社會治理領(lǐng)域涌現(xiàn)出越來越多跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的跨界公共事務(wù),城市數(shù)字化和區(qū)域一體化間的耦合不斷加深并呈現(xiàn)逐漸融合的趨勢。在區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略推動下,長三角地區(qū)之間聯(lián)系程度不斷加深,涌現(xiàn)出一系列小型城市圈帶動長三角全區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。G60科創(chuàng)走廊(1)G60科創(chuàng)走廊是由上海松江發(fā)起,依托G60高速公路和滬蘇湖高鐵,延伸并輻射至浙江嘉興、杭州、金華、湖州,江蘇蘇州,安徽宣城、蕪湖、合肥等城市,旨在建成科技和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)和城市一體化發(fā)展的先行先試走廊,不僅被納入《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》,還被寫入“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要。作為長三角地區(qū)代表性創(chuàng)新科技圈,其發(fā)展定位為“科技和制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)和城市一體化發(fā)展的先行先試走廊”,主要表現(xiàn)為九城市創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)群的聚集,而市場主體準(zhǔn)入的行政壁壘成為城市間產(chǎn)業(yè)要素流動的最大阻礙。于是,九城市間政務(wù)服務(wù)異地辦理需求激增。能否打破各種有形無形壁壘,讓科創(chuàng)要素自由流動、高效配置,獲得市場主體的認(rèn)可,成為跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的第一要務(wù)。地方政府迫于資源約束,克服外部性帶來的影響以及擴大規(guī)模經(jīng)濟等方面的考慮,需要與跨區(qū)域地方政府聯(lián)合行動,從而產(chǎn)生跨界合作的訴求,成為G60九城“跨省通辦”(2)G60九城“跨省通辦”是G60科創(chuàng)走廊九城市為滿足區(qū)域發(fā)展中日益增長的跨區(qū)域、跨部門政務(wù)需求而實施的一項協(xié)商性舉措,是一種“共同契約”,經(jīng)九城市共同協(xié)商、認(rèn)定、實施,同時也是全國“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)協(xié)同發(fā)展的一項重要試驗。行動實踐的重要前提。與此同時,十八大以來國家層面的戰(zhàn)略部署逐步完善,2016年中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)會議上,習(xí)近平總書記明確提出“三融五跨”的要求,即推進技術(shù)融合、 業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合,實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。[1]2018年國務(wù)院辦公廳頒發(fā)文件明確指出跨部門、跨層級甚至跨區(qū)域政務(wù)辦理將成為未來政府提供服務(wù)的基本方向。這無疑為G60九城“跨省通辦”具體實踐提供了合法性保障。

G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)服務(wù)跨界行動能否成功發(fā)起,主要取決于地方政府對收益與成本的考量。從集體性收益角度,G60科創(chuàng)走廊九城市“跨省通辦”是地方政府基于利益共識下的行動選擇,作為行動主體的地方政府都能從中獲得收益,只是收益程度不同,合作主體越積極獲得的集體性收益越多。從選擇性收益角度,G60九城市地方政府官員作為主要決策者,依托政務(wù)合作獲得進入政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺的“入場券”,在政務(wù)服務(wù)跨界行動中可以依靠網(wǎng)絡(luò)關(guān)系獲得更多的收益,既滿足上級政府的制度要求,又積攢了充分的社會聲望收益,保障G60九城政務(wù)合作常態(tài)化。鑒于此,2018年G60科創(chuàng)走廊九城市達成合作共識,在已有合作網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上率先提出開通九城政務(wù)通辦,通過跨界政務(wù)合作提高服務(wù)效能,推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。可見,G60科創(chuàng)走廊九城市地方政府跨界政務(wù)合作并不是偶然事件,而是在治理需求以及成本收益權(quán)衡下基于共同目標(biāo)的理性選擇,從而使得G60科創(chuàng)走廊九城市地方政府跨界政務(wù)合作的達成與長效運行成為了必然。

作為長三角地區(qū)重要的創(chuàng)新策源地,G60科創(chuàng)走廊在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的探索實踐領(lǐng)先國家戰(zhàn)略行動2年,迄今為止,G60九城通辦工作已取得顯著成就,并作為首批試點區(qū)域給長三角地區(qū)乃至全國政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”工作提供了實踐經(jīng)驗,從一個地方政府改革創(chuàng)新探索實踐,上升至長三角一體化國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要平臺,G60科創(chuàng)走廊,成功邁入高質(zhì)量發(fā)展的新紀(jì)元。但隨著國家層面縱向權(quán)威的介入以及各地政府在踐行數(shù)字治理創(chuàng)新實踐方面自主性與競爭性增強,G60科創(chuàng)走廊九城市在政務(wù)合作領(lǐng)域的跨界行動遭遇了一系列困境,地方政府該如何找到橫向自主創(chuàng)新實踐目標(biāo)與縱向國家戰(zhàn)略目標(biāo)的平衡點,成為G60九城“跨省通辦”工作的一大痛點和難點。

(二)文獻回顧

各地在推進政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”過程中涉及大量的地方政府跨界行動,主要以地方政府自主謀求合作形式呈現(xiàn),即兩個或兩個以上的地方政府為了在一個更大的區(qū)域中提供公共服務(wù)而聯(lián)合發(fā)起的共同行動[2],用以解決單一行政管轄區(qū)無法解決的跨邊界問題[3]2。十八大以來,“跨省通辦”成為國家層面的一項重要戰(zhàn)略部署,先后在長三角、京津冀等地區(qū)設(shè)立“跨省通辦”試點方案,鼓勵有條件的地區(qū)率先實施“跨省通辦”,基于政務(wù)合作的地方政府跨界行動逐步走上正軌。探討地方政府在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的地方政府跨界行動中合作創(chuàng)新問題具有重要意義:

一方面,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的提出既是傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)的升級版,也是政府治理模式的創(chuàng)新[4]。浙江省的“最多跑一次改革”、江蘇省“不見面不審批”、上海市“一網(wǎng)通辦”等為數(shù)字政府轉(zhuǎn)型升級,為解決跨層級、跨部門等問題提供了多元實踐模式,初步建立起我國政務(wù)跨區(qū)域治理體系,政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”成為我國行政管理改革領(lǐng)域一個新的研究議題。另一方面,構(gòu)建電子政府真正的挑戰(zhàn)不是技術(shù)能力,而在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧和政治性分歧[5]8。“跨省通辦”中涉及的地方政府跨界行動類型具有非毗鄰性,與地方政府依靠地理位置的優(yōu)越性而形成的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理等領(lǐng)域的合作不同,“跨省通辦”涉及的地理范圍可近可遠,傳統(tǒng)政府自上而下的科層性質(zhì)與屬地性質(zhì)的辦事風(fēng)格受到巨大挑戰(zhàn)。

當(dāng)前有關(guān)地方政府的跨界合作行動邏輯的文獻大量涌現(xiàn),較有代表性的解釋框架有以下幾類:

一是資源驅(qū)動邏輯,強調(diào)資源對于地方政府間合作開展的支撐作用。資源稟賦差異與互補是地方政府自愿合作的客觀基礎(chǔ),地方政府合作的形成與維持得益于合作伙伴所擁有的資源儲備和管理能力[6],地理臨近性、經(jīng)濟和政治地位、政治體制相似性以及跨省領(lǐng)導(dǎo)職位調(diào)動等因素對于合作均有影響[7]。不同地方政府對合作伙伴掌握資源的需求程度差異,也會改變合作雙方的權(quán)力均衡結(jié)構(gòu)。

二是利益驅(qū)動邏輯,將地方政府合作定義為多個合作主體在合作機制構(gòu)建的基礎(chǔ)上尋求利益的自覺行動[8],是“合作收益-成本權(quán)衡”下的理性選擇。該邏輯下的制度性集體行動理論成為解釋地方政府跨界合作行動邏輯的代表性框架,并將地方政府合作利益分為集體性收益與選擇性收益兩個部分。學(xué)者們從地方政府合作是否能夠給地方來帶政治、經(jīng)濟收益出發(fā),將合作分為“趨利型”和“避害型”兩種。[9]地方政府間橫向合作的達成主要著眼于集體性收益的增加及合作風(fēng)險的降低。[10]

三是權(quán)威驅(qū)動邏輯,中央或上級政府為實現(xiàn)某一特定的政策目標(biāo),通過立法、行政等縱向干預(yù),要求地方政府予以協(xié)作[11]。在中國治理情境中,權(quán)威性體制下的縱向干預(yù)是促進地方政府橫向互動機制深化發(fā)展的必要因素。[12]作為府際合作的“推動者”,上級政府基于正式權(quán)威的合法性壓力,能夠帶動下級政府建立一致性目標(biāo),同時能夠為地方政府提供溝通交流的平臺并制定利益交換規(guī)則,從而促成多方合作的達成。[13]

然而,已有關(guān)于地方政府跨界合作的文獻主要聚焦在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展[14-15]、環(huán)境治理[16]、應(yīng)急管理[17-18]等領(lǐng)域,鮮有研究系統(tǒng)探討政務(wù)服務(wù)方面跨區(qū)域地方政府間合作是如何形成與展開的。數(shù)字治理視域下地方政府政務(wù)服務(wù)跨界合作行動尚未得到學(xué)術(shù)界的重視,一些現(xiàn)實問題諸如跨界行動聯(lián)動性較差、整體治理效能不佳等逐漸凸顯,亟需從理論層面為地方政府在政務(wù)服務(wù)跨界行動中謀求合作共贏提供新思路。本文以G60九城“跨省通辦”政務(wù)實踐為研究案例,基于制度性集體行動理論,整合橫向自主協(xié)同與縱向權(quán)威介入的行動邏輯,透視地方政府跨界行動的微觀機理,深究G60九城政務(wù)跨界合作困境,并提出相應(yīng)的對策建議,以期對推進地方政府跨界政務(wù)合作有所助益。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

制度性集體行動(ICA)理論最早由美國佛羅里達州立大學(xué)理查德·C.菲沃克(Richard C. Feiock)教授提出,該理論建立于奧爾森的集體行動理論[19]之上,聚焦于多地政府或政府的多部門機構(gòu)因共同目標(biāo)、利益而出現(xiàn)溝通、協(xié)作和訂立契約的動態(tài)過程[20]。國內(nèi)學(xué)者自2015年開始引入ICA理論,并將之應(yīng)用于跨界合作治理研究,尤其是環(huán)境治理領(lǐng)域。跨界行動是各地方政府作為特殊“個體”參與的集體行動,由于信息不對稱、權(quán)力不平等、缺少協(xié)調(diào)等容易陷入橫向、縱向或功能性的集體行動困境,其中交易成本和合作風(fēng)險是影響地方政府跨界行動的關(guān)鍵因素。交易成本包括信息成本、協(xié)商成本、執(zhí)行成本以及自主權(quán)喪失成本,合作風(fēng)險則包括協(xié)調(diào)不力、分配不公和背棄合作三種狀態(tài)。當(dāng)合作機制涉及的行動者越多、集體決策越多,跨界行動成本就越高。當(dāng)相關(guān)行動者的利益矛盾難以調(diào)和時,往往需要上一級權(quán)威性權(quán)力強制介入來化解地方政府跨界行動的內(nèi)部矛盾。該理論的提出為解決地方政府跨行政區(qū)合作中的集體行動困境提供了一個概念框架和分析工具。

在中國情境下,地方政府的跨界合作行動根植于“條塊結(jié)合”的央地關(guān)系,呈現(xiàn)出橫向與縱向政府交互形成的復(fù)雜形態(tài)。數(shù)字治理進程中“跨省通辦”所涉及的政務(wù)合作行動其本質(zhì)是依靠互聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù),以構(gòu)建資源共享和一體化服務(wù)平臺為目的,地方政府自主開展的集體行動。但地區(qū)之間的制度、利益、技術(shù)等壁壘與政務(wù)數(shù)據(jù)共享互通存在難以調(diào)和的內(nèi)在矛盾,使得跨界行動依舊面臨集體行動困境,制度性集體行動理論對于橫向地方政府政務(wù)跨界合作中的“集體行動困境”依然具有解釋力。現(xiàn)有學(xué)者基于制度性集體行動視角觀察跨部門政務(wù)數(shù)據(jù)共享困境[21]以及跨部門參與意愿[22]等現(xiàn)象研究,為本文“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)跨界行動提供了一定的理論基礎(chǔ)。

此外,中國單一行政體制下中央或上級的縱向權(quán)威為數(shù)字治理過程中跨界行動提供了新的視角和創(chuàng)新的空間。“跨省通辦”作為國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要內(nèi)容,中央和上級權(quán)威的介入在地方政府跨界政務(wù)合作中承擔(dān)起“監(jiān)督者”與“調(diào)和者”角色,縱向強制性權(quán)威介入干預(yù)能夠?qū)Φ胤秸畽M向自組織行動產(chǎn)生補充性作用,促成跨界行動成功達成,但上層權(quán)威的介入同樣存在風(fēng)險,縱向介入的限度也是重要議題。因此本文以G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)合作為觀測對象,構(gòu)建了一個關(guān)于跨界行動內(nèi)在機制的分析框架(如圖1),一方面基于制度性集體行動理論,分析數(shù)字治理下地方政府跨界行動達成的內(nèi)在動因與行動困境,另一方面,從府際關(guān)系視角切入,探討跨界政務(wù)合作過程中縱向權(quán)威在地方政府跨界公共事務(wù)治理中的權(quán)力邊界。

圖1 數(shù)字治理下地方政府跨界行動內(nèi)在機制來源: 作者自繪。

具體而言,跨界行動的發(fā)起得益于多個地方政府在集體性收益和選擇性收益的驅(qū)動下達成的利益共識。地方政府間的橫向自主性協(xié)同與科層體制下的縱向強制介入,是地方政府跨界行動的兩條重要運作路徑。首先,基于制度性集體行動理論框架,地方政府橫向自組織跨界合作過程主要受信息成本、協(xié)商成本、執(zhí)行成本等行動成本影響,同時也會面臨協(xié)調(diào)不力、背叛協(xié)作、分配不公平等合作風(fēng)險,使得橫向地方政府陷入難以協(xié)同的困境,縱向干預(yù)成為解決橫向協(xié)同困境的重要手段。其次,縱向干預(yù)分為權(quán)威性、激勵型和信息型三種[23],權(quán)威性干預(yù)是指上級政府依靠立法或正式的制度文件等強制性手段使得多個行動者就某個事項達成行動共識并啟動協(xié)作[24];激勵型干預(yù)是指上級政府為推動多個行動者合作的達成,提供人事或財政等資源支持;信息型干預(yù)是指上級政府通過指導(dǎo)書、層級間的溝通以及提供信息、技術(shù)或?qū)＜抑С值鹊姆绞浇槿氲胤秸畽M向行動[25]。對于地方政府自主發(fā)起的跨界合作行動而言,縱向權(quán)威的介入需要地方行動者承受自主權(quán)喪失的成本,同時上級權(quán)威的干預(yù)程度存在介入過高或不足的風(fēng)險,從而導(dǎo)致縱向協(xié)同困境。最后,跨界行動是個動態(tài)的過程,每一個行動者在執(zhí)行過程中受“成本-風(fēng)險”理性選擇的影響,都有可能產(chǎn)生機會主義,單一合作機制的有效性較低,因此,橫向行動者間自組織機制與縱向政府強制性機制間的動態(tài)調(diào)整與整合成為緩解政府間合作風(fēng)險與維持跨界行動穩(wěn)定性與持續(xù)性的重要內(nèi)容。

三、G60科創(chuàng)走廊九城政務(wù)合作的跨界行動具體實踐

(一)G60九城市“跨省通辦”政務(wù)合作運行機制

2018年G60九城市“跨省通辦”正式開通,九城市間的政務(wù)合作完全由地方政府自主發(fā)起。2019年G60科創(chuàng)走廊被納入長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃,同年12月以科技部為代表的中央部委,正式啟動G60科創(chuàng)走廊建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)工作機制,確定將G60科創(chuàng)走廊作為政務(wù)一體化的重要試點區(qū)域。自此,G60九城市“跨省通辦”形成地方自主協(xié)同與高層權(quán)威強制介入的多層次跨界行動機制。

1.橫向自組織行動機制

G60九城市“跨省通辦”作為一項由地方自主發(fā)起的創(chuàng)新探索實踐,主要依靠橫向地方政府間自組織協(xié)同機制運行,行動主體由九城市地方政府自主產(chǎn)生,地區(qū)間的集體性事務(wù)合作內(nèi)容主要通過“聯(lián)席會議-聯(lián)席會議辦公室-專項工作組”三級運作合作機制展開。

一是聯(lián)席會議,會議由自愿簽署合作協(xié)議的九城市政府主要領(lǐng)導(dǎo)人以及由科技部會同國家發(fā)改委、工信部、人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)等六部委聯(lián)合成立G60科創(chuàng)走廊建設(shè)專責(zé)小組共同參與,通過聯(lián)席會議對重大戰(zhàn)略、重大安排、重點項目進行決策部署。國務(wù)院提出實施跨省協(xié)同政務(wù)服務(wù)及長三角區(qū)域通辦先試先行要求后,專責(zé)小組和九地相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人通過聯(lián)席會議機制,對長三角“一網(wǎng)通辦”試點方案進行細化完善,從而明確G60科創(chuàng)走廊的整體布局和工作框架。

二是聯(lián)席會議辦公室(簡稱“聯(lián)席辦”),辦公室成員的構(gòu)成由九城市政府共同派遣組成,并授權(quán)給派駐成員代理事務(wù)的權(quán)力,以代理機制的形式,在地方政府創(chuàng)新合作過程中擔(dān)任權(quán)威角色,聯(lián)席辦成為代理機構(gòu)負責(zé)有關(guān)規(guī)劃、政策、項目等決策的落實對接和業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò),以及在地方合作出現(xiàn)糾紛問題時進行協(xié)調(diào),為九城市集體合作事項進行牽頭、對接以及跟蹤。上級政府確定政務(wù)通辦試點方案后,由長三角G60科創(chuàng)走廊聯(lián)席會議辦公室負責(zé)牽頭九城市政務(wù)跨界合作的統(tǒng)籌推進,明確機構(gòu)、人員和職責(zé),建立分工合作、協(xié)同推進的工作機制。

三是專項工作小組,對應(yīng)橫向自組織機制中的嵌入機制,小組成員間以共同任務(wù)為目標(biāo)形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,保障任務(wù)落實過程中的成員溝通和協(xié)調(diào)。聯(lián)席辦下設(shè)多個專項工作組,根據(jù)工作任務(wù)性質(zhì)進行劃分,屬于任務(wù)導(dǎo)向的臨時性組織形式。G60科創(chuàng)走廊九城市在政務(wù)服務(wù)跨區(qū)域通辦方面設(shè)立專項工作組,明確分管領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任部門,協(xié)力推進長三角跨區(qū)域政務(wù)一體化工作,專項推進地方政府政務(wù)合作具體事項的落實。

2.縱向權(quán)威介入行動機制

國家高位推動是政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革實施的根本保障。G60九城政務(wù)跨界合作運作過程中,中共中央政府的借助不同的縱向干預(yù)方式,將不同省級政府進行整合,依靠省級層面自上而下的權(quán)威優(yōu)勢突破地方政府政務(wù)合作中的行政壁壘,從而提高地方政府合作的持續(xù)性。

一是信息干預(yù)。早在2016年,中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時習(xí)近平總書記便指出政務(wù)服務(wù)要實現(xiàn)“三融五跨”,2017年第二次集體學(xué)習(xí)是更是強調(diào)了建立數(shù)據(jù)共享大平臺的重要性。總書記的講話相當(dāng)于一種信息型干預(yù),暗含了“跨省通辦”在未來國家發(fā)展中的戰(zhàn)略意義,傳遞了比較明確的政策意圖。G60科創(chuàng)走廊作為長三角地區(qū)科技創(chuàng)新的先行地,接受了來自中央層面的信息傳遞,通過地方政府自組織合作實現(xiàn)跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)通辦的創(chuàng)新探索。隨后,國家層面的政策意圖在省級政府得到回應(yīng),長三角三省一市積極推進跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)工作并通過層級體制向下傳導(dǎo),為之后確定長三角G60科創(chuàng)走廊為“跨省通辦”試點工作提供了合法性條件。

二是激勵型干預(yù)。長三角三省一市跨省域政務(wù)通辦工作選定G60科創(chuàng)走廊九城市為試點區(qū)域后,迫于各地政府的經(jīng)濟水平、技術(shù)能力、組織結(jié)構(gòu)等均存在差異,省域?qū)用嬉约钚透深A(yù)的方式直接提供技術(shù)、設(shè)備、人才、資金等支持對接G60科創(chuàng)走廊發(fā)起地松江,再由松江推廣到其他8個城市,推動九城市合作關(guān)系的建立與維持,并確保了執(zhí)行的可能。

三是權(quán)威型干預(yù)。G60科創(chuàng)走廊上升為國家戰(zhàn)略的一部分后,政府服務(wù)通辦工作需在國家與長三角規(guī)劃要求的框架內(nèi)進行。國務(wù)院對于“跨省通辦”工作的指導(dǎo)意見、高層領(lǐng)導(dǎo)人的批示、長三角跨區(qū)域政務(wù)通辦試點方案等都屬于權(quán)威型干預(yù)。在G60科創(chuàng)走廊政務(wù)服務(wù)跨界合作缺乏完備制度的情況下,權(quán)威型干預(yù)對于橫向政府間合作的開啟起到了重要作用,通過高層權(quán)威落實到各地,成功打通了地方政府間在合作事項協(xié)調(diào)方面的壁壘,促進地方橫向合作的有效達成。

(二)G60九城市“跨省通辦”政務(wù)合作的行動成效

G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)服務(wù)跨界合作發(fā)展至今已有5年,從地方自組織探索實踐逐步上升為國家戰(zhàn)略再到縱向國家指引與橫向自組織探索相結(jié)合,G60九城市“跨省通辦”已取得顯著成效,具體來看主要表現(xiàn)為模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新以及合作創(chuàng)新三方面內(nèi)容。

首先,模式創(chuàng)新。最初,九城市政務(wù)辦理主要依靠線下專窗服務(wù)模式完成異地代收代辦,誕生了全國首批12張異地辦理的證照。為提高線下辦事的效率,隨后又探索起線下自助服務(wù)模式,通過線下一體化自助服務(wù)終端高效提供自助辦理服務(wù),全國首張營業(yè)執(zhí)照跨省自助打印便是在松江和合肥產(chǎn)生。2021年G60九城市基于長三角政務(wù)服務(wù)一體化平臺設(shè)立G60科創(chuàng)走廊線上專區(qū)專欄,開發(fā)了“全程網(wǎng)辦”模式,為企業(yè)和個人提供更加高效便捷的服務(wù)模式。然而,“全程網(wǎng)辦”模式下跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)依舊存在地域限制、標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)不通、平臺支撐不夠等堵點難點。為進一步打通壁壘,G60九城市在服務(wù)模式上持續(xù)創(chuàng)新,2023年6月6日在第五屆長三角一體化發(fā)展高層論壇會上正式上線發(fā)布“遠程虛擬窗口”新模式。會后,G60九城市第一時間開通“遠程虛擬窗口”賬號并完成聯(lián)調(diào)聯(lián)試,實現(xiàn)了遠程虛擬窗口在G60科創(chuàng)走廊九城市全面覆蓋。五年時間,G60九城市跨區(qū)域通辦模式不斷革新,并且將持續(xù)探索新模式提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

其次,制度創(chuàng)新。由于G60科創(chuàng)走廊政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”工作的先行示范效應(yīng),2019年3月G60科創(chuàng)走廊九城市被國務(wù)院辦公廳確定為長三角地區(qū)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”試點區(qū)域,從區(qū)域性自主探索上升為國家戰(zhàn)略的一部分,“跨省通辦”相關(guān)工作的制度規(guī)范也在逐步完善。為確保線下專窗服務(wù)高效優(yōu)質(zhì)且依法合規(guī),G60聯(lián)席辦制定了《長三角G60科創(chuàng)走廊“一網(wǎng)通辦”專窗管理規(guī)范》,先后在九城市以地方標(biāo)準(zhǔn)形式完成發(fā)布,同時配套制定了一系列配套規(guī)范與制度,對跨區(qū)域協(xié)同辦事流程進行重構(gòu)優(yōu)化。此外,九城市政務(wù)跨界行動機制也進行了創(chuàng)新。2023年3月9日長三角G60科創(chuàng)走廊“一網(wǎng)通辦”工作研討會在松江召開,為更新完善G60九城市政務(wù)合作運行機制,九城市地方政府共同研究制定了《長三角G60科創(chuàng)走廊“一網(wǎng)通辦”工作聯(lián)系會商機制的工作方案》,鞏固了G60科創(chuàng)走廊已有成果,建立了長效常態(tài)合作機制。

最后,合作創(chuàng)新。G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)合作創(chuàng)新主要表現(xiàn)為G60九城市地方政府主體間合作內(nèi)容的創(chuàng)新以及合作對象的創(chuàng)新。一方面,隨著技術(shù)的發(fā)展以及社會與市場兩大主體對于跨界政務(wù)需求的變化,G60九城市“跨省通辦”事項清單也在不斷擴大更新。九城通辦正式啟動之初,目標(biāo)群體定位于市場主體,于是開通了30個涉企事項。隨著平臺與制度體系的成熟,各地政府基于社會與市場的現(xiàn)實需要將目標(biāo)群體擴大到個人,同時通辦事項類型也逐步擴大至稅務(wù)、醫(yī)療、教育、住房等諸多方面。另一方面,國家層面的全國性“跨省通辦”平臺的建立以及相關(guān)政策逐步完善,全國范圍內(nèi)跨區(qū)域通辦成為未來政務(wù)服務(wù)的重點方向。對于G60科創(chuàng)走廊九城市各地方政府而言,“朋友圈”不再局限于G60九城市,全國范圍內(nèi)有需求、有意愿、有能力的區(qū)域雙方均可建立合作關(guān)系。以松江為例,除九城市外,還與青島、西藏、云南等地區(qū)達成合作,九城市各主體合作網(wǎng)絡(luò)愈發(fā)復(fù)雜。

四、G60九城市“跨省通辦”政務(wù)合作行動困境

對于G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)跨界合作而言,現(xiàn)有行動機制促進了九城市政務(wù)合作的達成,推動了跨區(qū)域政務(wù)辦理的實現(xiàn)與推廣。然而,隨著G60九城市地方政府在政務(wù)合作方面的推進,其跨界行動迎來了新的“瓶頸期”。基于制度性集體行動理論,G60九城市各地方政府間的種種矛盾以及上級權(quán)威的高層壓制讓政務(wù)跨界合作面臨較高水平的合作風(fēng)險與交易成本,從而導(dǎo)致G60九城市政務(wù)跨界行動陷入制度性集體行動困境,主要表現(xiàn)為:橫向自組織行動困境與縱向權(quán)威介入行動困境。

(一)橫向自組織行動困境

G60九城市地方政府作為政務(wù)服務(wù)跨界行動的主要行動者,內(nèi)部發(fā)展水平以及成員偏好等都存在差異,每一項合作內(nèi)容都需要各個行動者基于理性選擇做出決定。因此,九城市橫向自組織跨界行動機制運行過程中,其交易成本是隨著行動者的理性選擇而不斷變化的,使得地方政府基于政務(wù)合作的集體行動面臨背叛、協(xié)調(diào)、分配等風(fēng)險,極易陷入橫向自組織行動困境,具體而言主要包含以下幾點:

其一,背叛風(fēng)險:缺乏“協(xié)議”的一致性。G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)服務(wù)合作發(fā)展至今,主要基于以“行政協(xié)議”為紐帶的聯(lián)席會議,合作項目的開展依賴于九城市內(nèi)部主體間的互相信任基礎(chǔ)上的非正式口頭協(xié)商與承諾,缺少正式的具有法律效應(yīng)的文本性協(xié)議。以G60科創(chuàng)走廊的策源地松江為例,“跨省通辦”主要工作負責(zé)人C談及政務(wù)合作正式協(xié)議表示:“目前和我們簽署正式合作協(xié)議的地區(qū)有江蘇省南通市海門區(qū)、浙江省麗水、蘇州市相城區(qū)……,大多數(shù)都不屬于G60科創(chuàng)走廊九城市范圍,我們(指G60九城市)開展合作項目很多都是領(lǐng)導(dǎo)人口頭上的協(xié)商就達成了。”聯(lián)席會議為地方政府官員提供了重要的溝通交流平臺,但是該行政協(xié)議并不具有強制性,對于違約責(zé)任、監(jiān)督以及糾紛等缺乏有效的約束力,解決這類復(fù)雜類型的合作難題時,地方政府需要承擔(dān)較高的執(zhí)行成本。同時合作協(xié)議的達成有賴于合作主體間信息的共享,在信息不完全和有限理性約束下,信息隱瞞成為地方政府自我保護的主要選擇,無疑增加了合作過程中的信息成本。此外,現(xiàn)行適用于“跨省通辦”的全國性和地方性法律、法規(guī)等還處于不斷完善階段。G60九城市“跨省通辦”政務(wù)合作具體規(guī)范主要參考國家層面以及各省市層面出臺的相關(guān)條例,就部分事項的統(tǒng)一管理規(guī)定的出臺的規(guī)范性文件已經(jīng)到期,且部分條款可操作性不強、規(guī)定模糊,導(dǎo)致對九城市跨區(qū)域政務(wù)通辦難以系統(tǒng)管理和全面規(guī)范,主體間尚未形成具有實質(zhì)性約束力的區(qū)域性規(guī)則,存在較大的“背叛風(fēng)險”,地方政府隨時可以“脫身”尋求更有力于自身發(fā)展的合作對象。

其二,協(xié)調(diào)風(fēng)險:目標(biāo)偏好的差異性。地區(qū)發(fā)展定位的不同導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)側(cè)重點不同,對于跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)事項的合作意向存在偏好差異。成立之初,G60科創(chuàng)走廊旨在打造科技創(chuàng)新策源地、世界級產(chǎn)業(yè)聚集群,因而九城跨區(qū)域政務(wù)通辦面向群體是九城市區(qū)域內(nèi)的企業(yè),對于企業(yè)政務(wù)服務(wù)事項的選定,九城市較易達成一致,相對應(yīng)的協(xié)商成本較低。伴隨著人員的流動,跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)中個人事項逐漸成為九城通辦事項拓展的首要需求,在個人政務(wù)服務(wù)事項上九城市以達成共識的高頻事項為主,執(zhí)行成本也較低。然而,國家層面“跨省通辦”出臺了相應(yīng)的政策要求,依靠自上而下的政治力量推動的跨區(qū)域政務(wù)通辦事項全面且成效顯著,使得九城市對于政務(wù)服務(wù)跨界探索的目標(biāo)定位陷入了“躺平”于國家號召要求還是繼續(xù)“內(nèi)卷”于地方創(chuàng)新性突破的兩難境地。地方政府在上級規(guī)定范圍外的創(chuàng)新項目實踐更加注重本地政務(wù)的現(xiàn)實需要與特色,存在強弱有別的事項需求,造成行動積極性上的差異。以G60九城市中蕪湖為例,其地方政務(wù)服務(wù)以航運為特色,相較于G60其他八個城市,蕪湖在政務(wù)服務(wù)方面的合作優(yōu)先考慮有航運需求的地區(qū),這樣由地方需求差異造成合作主體積極性差異的現(xiàn)象投射到其他地區(qū)同樣成立。國家層面的平臺系統(tǒng)打通也讓地方政府擁有了更多的合作對象選擇,G60聯(lián)席辦負責(zé)“跨省通辦”工作的成員H在受訪時談及各地區(qū)合作對象說:“3月份的九城市‘一網(wǎng)通辦’聯(lián)席會議上,(九城市)領(lǐng)導(dǎo)人匯報工作時提供的案例大部分城市密切合作對象都不在九城市范圍內(nèi)。”國家對于“跨省通辦”工作的推進,擴大了地方政府合作對象的可選擇范圍,各地方政府可在全國范圍內(nèi)選擇具有目標(biāo)偏好一致的合作對象,G60九城市這種“小范圍”主體間的橫向協(xié)同越來越難以達成一致性,協(xié)商成本越來越高。可見,合作主體在合作過程中協(xié)調(diào)不力的風(fēng)險越來越高。

其三,分配風(fēng)險:地方政府的逐利傾向。關(guān)于G60九城市通辦,負責(zé)人Y表示:“不通是常態(tài),通是例外。合作能不能成大家都有各自的顧慮在。”一方面,表面上看來對每一個潛在合作者都有益的集體行動,皆有可能由于人們懷有不付出成本就想獲得收益的企圖而流于失敗。[19]41在G60九城政務(wù)合作過程中,行動主體參與合作的積極性必然存在參差,對于某個政務(wù)事項的拓展,往往是從積極性較高的兩地進行“點對點”試行,當(dāng)其他主體看到這個“點”帶來的收益后,才會在已有的技術(shù)設(shè)備開發(fā)完善的基礎(chǔ)上主動去對接協(xié)調(diào),從而擴散到“面”,前期沒有付出試運行的成本卻直接享受到相應(yīng)的合作利益,這種“搭便車”的行為存在加大了合作中分配不公的風(fēng)險。另一方面,行政區(qū)劃的剛性約束也決定了地方政府選擇性利益取向。對于符合整體利益且與各地政府利益趨向一致的合作事項,協(xié)商成本較低,合作的共識就容易達成,然而利益偏好不一致的合作事項在協(xié)調(diào)過程中容易發(fā)生合作議程及資源動員的分歧,導(dǎo)致合作談判陷入僵局最終被擱淺。以G60九城市中松江、蘇州、杭州三地為例,在行政區(qū)劃上分屬滬、蘇、浙三大經(jīng)濟優(yōu)越地區(qū),既是合作關(guān)系也是競爭關(guān)系,對比G60科創(chuàng)走廊政務(wù)合作所需成本與所得利益,三地政府更傾向于基于國家層面的配合性合作,而九城市范圍內(nèi)的自組織合作往往難以達成可觀的利益甚至帶來一些負擔(dān)。這種由行政區(qū)劃的剛性約束導(dǎo)致地方政府逐利性趨向的問題難以徹底根除,最終造成政務(wù)服務(wù)協(xié)同發(fā)展和協(xié)調(diào)機制不能有效地發(fā)揮。

(二)縱向權(quán)威介入行動困境

當(dāng)橫向政府之間自發(fā)的相互協(xié)調(diào)和互動可能帶來較高的交易成本而無法有效實現(xiàn)合作與整合的時候,自上而下的科層制權(quán)威具有一定的優(yōu)勢[26]。雖說G60九城市“跨省通辦”地方自主性合作越來越密切,但是完全突破區(qū)域劃分的行政壁壘顯然是不切實際的,縱向權(quán)威的介入是解決九城橫向跨界行動中背叛、協(xié)調(diào)不利、分配不公等風(fēng)險的重要手段。然而上級權(quán)威的介入必然帶來橫向主體自主權(quán)的喪失,同時國家意志與地方目標(biāo)的沖突也會帶來縱向集體行動困境,主要表現(xiàn)為兩方面:

其一,介入不足:上級政府注意力資源的弱分配。G60九城地方政府政務(wù)跨界合作探索領(lǐng)先國家戰(zhàn)略近2年的時間,成功吸引了中央與上級政府注意力,成為長三角以及全國“跨省通辦”重要的奠基石,并躋身于長三角政務(wù)服務(wù)一體化重要試點。但隨著全國各地政府紛紛展開政務(wù)通辦事項的探索實踐,上級的注意力分配逐漸發(fā)生偏轉(zhuǎn)。擁有全國資源稟賦的長三角地區(qū),地方性“跨省通辦”自主探索迎來了高潮,新增不少“試驗田”與“先行區(qū)”。以長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)為例,一經(jīng)成立就被列為跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)改革的重要試點區(qū)域,匯集了全國數(shù)字化程度最高區(qū)域,近三年長三角范圍內(nèi)跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)新事項、新模式優(yōu)先在示范區(qū)內(nèi)先行先試。可見,上級政府在跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的注意力資源更為傾向示范區(qū),G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)跨界行動在上級注意力資源的分配額度占比逐漸減少。此外,上級政府在“跨省通辦”中標(biāo)準(zhǔn)性與統(tǒng)一性問題、行政壁壘難跨越等問題上的權(quán)威介入仍是不足,距離“三融五跨”的目標(biāo)還是很遠。基于G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)合作實踐出發(fā),九城市領(lǐng)導(dǎo)談及各地政務(wù)通辦面臨的困境時,在“業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一”這一難點上達成一致,蘇州市主要負責(zé)人L表示:“這不僅是九城通辦需掃除的阻礙,更是國家層面‘跨省通辦’需要考慮的重要議題。”上級政府對于注意力資源弱分配雖然給予了地方政府自主發(fā)展的空間,但當(dāng)?shù)胤秸媾R難以解決的統(tǒng)一性與標(biāo)準(zhǔn)性問題時,上級權(quán)威的弱干預(yù)會導(dǎo)致地方政府在跨界行動中執(zhí)行成本的增加。久而久之,在跨區(qū)域政務(wù)服務(wù)推進過程中,G60九城市地方政府的行動積極性將愈發(fā)難以調(diào)動。

其二,介入過度:國家意志對地方自主性的強壓制。地方政府自組織發(fā)起的合作需要具備一定的自主性與創(chuàng)新性,科層體制使得地方政府迫于層級的壓力不得不向上妥協(xié),造成地方自主權(quán)的喪失。G60科創(chuàng)走廊策源地松江負責(zé)人Y表示:“G60科創(chuàng)走廊九城通辦提出前兩年,我們相當(dāng)于一張白紙,隨便我們做些什么都是創(chuàng)新,國家參與進來后我們能做的就很少了……很多時候我們‘塊’的方面跟‘條’上是有矛盾的,所以漸漸的大家就想‘躺平’了。”(負責(zé)人Y)自G60科創(chuàng)走廊上升為國家戰(zhàn)略后,九城市“跨省通辦”便失去了一定的自主性,尤其省級層面統(tǒng)一的政務(wù)平臺和大數(shù)據(jù)中心上線后,由九城自組織開發(fā)的政務(wù)平臺因無法享受長三角平臺在部門聯(lián)通與信息共享等方面的資源優(yōu)勢而逐漸淪落為“樣品”。同時,國家對于“跨省通辦”事項提出了一系列的要求,拓展了一系列場景與事項,2020年國家層面出臺相關(guān)文件,提出140項政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”清單,2022年國家再次出臺文件,新增了22項“跨省通辦”清單,G60九城市的通辦事項逐漸向國家政策要求靠攏。G60科創(chuàng)走廊作為科技創(chuàng)新的策源地必須走出制度框架束縛,發(fā)揮地方自主性探索出更具創(chuàng)新性、前沿性的特色品牌。然而,縱向權(quán)威的強壓制導(dǎo)致九城市地方政府官員更傾向于“躺平”式順從縱向強制性行動機制,橫向自組織協(xié)同機制在縱向權(quán)威干預(yù)下逐漸喪失了活力。

五、G60科創(chuàng)走廊九城政務(wù)跨界行動優(yōu)化策略

(一)加強契約約束效力:硬約束與軟約束的相嵌互補

當(dāng)前G60科創(chuàng)走廊合作的實現(xiàn)與持續(xù)主要依靠的是主體間的自覺、信任等非正式“軟約束”,因缺乏穩(wěn)定性,致使橫向合作主體間協(xié)同機制被架空,合作目標(biāo)無法真正落地。長三角G60科創(chuàng)走廊九城市政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”是長三角一體化戰(zhàn)略下的一個創(chuàng)新性實踐,要想以九城通辦的“點”帶動長三角乃至全國范圍政務(wù)通辦的“面”,必須依靠正式制度來推動。一方面,鼓勵地方政府在信任、承諾的非正式契約基礎(chǔ)上簽署正式的合作協(xié)議,通過正式、規(guī)范文本等硬約束,激勵各方行動,降低合作主體間“背叛”的可能性。另一方面,完善相應(yīng)的監(jiān)督處罰措施,授予G60聯(lián)席辦或工作組一定的監(jiān)督管理權(quán),對協(xié)議的實施過程進行監(jiān)督、督促,設(shè)立相應(yīng)的考核指標(biāo),對合作主體定期考核,對于未達到標(biāo)準(zhǔn)的政府追究其責(zé)任給予一定的懲罰,進一步提高G60九城政務(wù)跨界行動的合作水平。

(二)平衡主體利益沖突:“選擇性”與“集體性”的博弈妥協(xié)

跨區(qū)域地方政府創(chuàng)新合作過程中,只有充分尊重各主體“選擇性”的利益與訴求,才能確保合作機制的有效運行、合作主體才能有源源不斷的動力,推動跨界行動向更高層次發(fā)展。因此G60九城政務(wù)跨界行動需要充分關(guān)注每個行動主體的差異化偏好及特質(zhì),針對偏好的特質(zhì)選擇恰當(dāng)?shù)暮献鳈C制,促進個體“選擇性”訴求的實現(xiàn)。G60九城范圍內(nèi)目標(biāo)偏好一致的小范圍個體間也可選擇“點對點”先行先試,之后再逐步擴散到九城形成“集體性”行動。此外,九城市“集體性利益”和地方個體“選擇性利益”間的博弈,需要部分個體由地方“選擇性”利益向區(qū)域“集體性”利益妥協(xié),聯(lián)席辦作為協(xié)調(diào)代理機構(gòu)可以適度引導(dǎo)合作主體適當(dāng)?shù)臋?quán)力讓渡、利益妥協(xié),建立“集體性”目標(biāo)體系。九城市政務(wù)通辦合作過程中,地方目標(biāo)事項與集體性公共事項出現(xiàn)不一致現(xiàn)象時,可利用補償機制對選擇妥協(xié)的一方進行補償,給予相應(yīng)的技術(shù)、設(shè)備等資源保障,彌補其在合作事項選擇上的因利益妥協(xié)造成的額外成本,在實現(xiàn)跨區(qū)域政務(wù)合作網(wǎng)絡(luò)利益平衡的同時也提高地方政府參與跨界行動的積極性。

(三)明晰權(quán)威介入限度:國家意志與地方目標(biāo)的良性互動

在政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”實踐過程中,國家意志與地方目標(biāo)的差異性讓地方政府既要直面來自縱向中央到地方的行政壓力,又要面臨橫向自組織行動的創(chuàng)新壓力。如果上級注意力資源分配不足,則有可能導(dǎo)致行政壁壘的障礙難以有效去除,但如果縱向權(quán)威介入過度則會致使地方政府喪失自主權(quán)以及橫向自組織機制失靈。因此,G60科創(chuàng)走廊九城“跨省通辦”推進過程中必須找到縱向權(quán)威強制力與橫向地方自主權(quán)之間的有效平衡點,實現(xiàn)國家意志與地方目標(biāo)的良性互動。其一,結(jié)合地方政府具體實踐,針對地方政府難以協(xié)同的跨界地帶提供所需的制度資源,設(shè)置更加綜合、具體的政策目標(biāo)。例如:建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范,通過自上而下的權(quán)威強制力減少地方政府在標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一上的協(xié)調(diào)成本;其二,給予地方政府適當(dāng)?shù)淖灾餍钥臻g,激發(fā)地方政府自主創(chuàng)新意識和能力。只要地方政府橫向自組織機制可以解決合作中的風(fēng)險,就不需要縱向干預(yù),只有當(dāng)橫向政府間面臨高風(fēng)險進而導(dǎo)致合作機制無法有效運行時,才需要縱向權(quán)威干預(yù)作為補充[27]。因此,國家層面對于跨省通辦應(yīng)積極鼓勵地方政府的自主創(chuàng)新探索,積極開拓特色事項而非局限于高頻事項,建立更符合區(qū)域內(nèi)實際需求的政務(wù)通辦體系。