基于城市可持續發展的土地規劃

樊 婧

韓城市自然資源局 陜西 韓城 715400

自進入21世紀以來，社會經濟快速發展，使我國城市化進程逐步加快，人們的用地需求在持續增加，對土地資源利用提出嚴格要求，城市規劃工作難度也在隨之增加。在人地矛盾愈發緊張的情況下，城市規劃內容越來越繁瑣，這就需要在實際工作中，結合實際情況高效利用土地資源，在城市可持續發展理念的正確引導下，做出科學合理的土地規劃，提高土地資源利用率，減少資源浪費。然而，土地規劃是一項較為繁雜的任務，涉及多個技術領域，極易受到國家政策、城市發展戰略、制度等因素影響，使得土地規劃中暴露出許多問題，需要始終堅持以城市可持續發展為目標，優化土地規劃思路，保證土地資源利用的合理性，滿足人們日常生產生活需要，以促進經濟效益與社會效益的同步發展。

1 土地規劃與城市規劃的關系

土地規劃是國家治理的核心手段，主要根據當下經濟發展前景與需要，對土地合理使用做出的長期安排，是基于各級政府責任采取經濟與政策等方面的舉措，實現對土地資源的可持續性利用。城市規劃則是以規范城市發展建設，就城市未來發展展開研究，對城市布局、工程建設等做出的綜合部署，屬于一定時期內的城市發展藍圖，被視為城市管理與發展的重要組成，在城市建設中發揮不可忽視的作用[1]。自改革開放以來，我國社會主義建設正在快速發展，城市規劃與土地利用規劃的重要性愈發顯著，城市規劃與土地利用規劃之間有著顯著的兼容性，但在指導思想、理論依據、法律依據等規劃中有著較大的矛盾之處，這對城市建設與發展提出嚴格要求。

從城市發展角度來看，土地規劃與城市規劃有著緊密的聯系，二者相互牽制、相輔相成，具體可從以下兩個方面來闡述。一方面，矛盾性：供需矛盾、過分擴張。近年來，人均建設用地被應用在我國建設用地規劃中，成為用地規劃的重要標準，看似合理卻忽略了許多因素，最為關鍵的便是城市與區域的關系，城市建設用地急劇擴張所導致的土地資源緊張、資源浪費等問題，這將直接或間接的對建設用地規劃管理效果產生極大影響[2]。另一方面，兼容性：互有側重、互為彌補。基于社會主義建設的全局角度而言，土地規劃、城市規劃二者同屬于區域規劃中的組成部分，雖然二者側重點不同，但彼此之間相互補充，是區域規劃與發展中不可或缺的。其中，土地利用規劃主要以國家遠景與統籌發展為出發點，規劃內容不但包括對城市用地規模與范圍的分析，同時涵蓋城市用地與其他用地的平衡性，強調對地球自然資源的保護，在整體性原則引導下實現可持續發展。城市規劃是城市建設與管理的重要依據，也是城市規劃、建設、運行等階段的前提基礎，與土地規劃盡管內容不同、側重點不同，但最終的目標是一致的，便是科學規劃城市總體發展，在國家戰略指導下實現經濟效益與社會效益的同步發展。

2 我國可持續土地規劃中存在的問題

2.1 土地利用規劃不合理

城市土地規劃是實現對城市土地資源合理分配、調節與控制的重要工具，但就現階段的土地使用情況來看，因土地利用規劃不合理、規劃功能較弱等所導致的土地資源緊張與浪費問題比較常見，很難實現對城市用地的有效管理。從具體原因來看，部分地區的土地利用規劃過度關注眼前利益，對長期發展規劃的重視程度不高，計劃與實際情況存在一定偏差，很難保證城市土地資源的合理利用，降低資源實際利用率，特別是用地結構的不完善，嚴重阻礙城市布局的經濟與合理性，不利于土地資源利用與城市規劃的和諧發展。從城市建設用地規劃角度來看，城市現代化發展的追求是其最初立足點，很多情況下為促進城市發展，想盡辦法調動區域內的一切可利用資源，但往往因土地利用規劃不合理、不規范等，降低土地資源利用率，造成資源損失[3]。

2.2 可持續土地管理制度不完善

現階段，我國經濟發展正處于持續平衡狀態，基于可持續發展理念的相關土地政策近年來才被提及，在可持續土地資源管理制度建設方面仍處于摸索狀態，制度內容不夠完善，不能為可持續土地規劃與管理提供可靠的制度保障。并且，各地區的側重點傾向于經濟發展中，對于土地規劃的關注度不高，可持續發展理念落實更是存在許多困難，加之我國地域遼闊，土地資源分配很難達到絕對的均勻與合理，各地區所擁有的土地資源面積參差不齊，國家很難根據所有地區的實際情況，制定出絕對針對性的土地管理制度，這是導致可持續土地管理制度未能準確落地的核心要素。

2.3 土地資源利用監管不到位

在城市建設快速發展背景下，城市各類建設用地面積逐年增加，可用土地資源面積逐步減少，耕地占用比例持續增加，土地買賣問題較為嚴重，在耕地面積急劇縮減的情況下，土地資源緊張問題對現代化城市建設與發展帶來嚴重阻礙。然而，對于土地資源的利用監管，許多地區做的不夠好，“重管理，輕監管”問題普遍存在，也就是在更多注重對土地資源規劃與分配使用的管理，對后續利用的監督管控不夠規范，出現許多土地資源占用等問題，造成不同程度的土地資源浪費與損失，不能為城市總體規劃奠定良好基礎。并且，隨著經濟發展，越來越多的年輕人外出工作，耕地大面積荒廢，取而代之的工廠由城市遷往郊區和農村，此時農耕用地面積快速縮小，盡管國家已經有意識、有計劃的落實耕地補助措施，但很難挽回當下局面。

2.4 土地資源利用不合理

土地資源利用合理性是做好土地規劃的核心要素，也是實現城市可持續的關鍵所在。但就目前來看，因土地資源利用不合理導致的資源占用、資源浪費等問題十分常見，對城市規劃帶來負面影響，特別是隨著我國城市化進程的加快，土地利用與開發需求也在持續增加，這對土地規劃管理帶來新的挑戰[4]。然而，各地區在土地征用過程中，對于相關規范的遵守不夠嚴格，使得實際情況與預期目標存在一定偏差，不能為土地合理配置提供可靠參考，此時土地資源利用率將明顯降低，不利于經濟效益的順利實現。以城中村為例，該區域的被開發土地資源比較多，但相應的基礎設施有待完善，多種日常生產生活設施配置不合理，很難真正滿足市民的實際需要，不能有效提高市民生活幸福指數。在城市建設與實際需求差異原因的影響下，土地資源浪費情況愈發嚴重，這對城市規劃與可持續發展的實現造成阻礙。

3 基于城市可持續發展的土地規劃策略探討

3.1 優化土地利用規劃

合理的土地利用規劃設計，是保證空間布局合理和諧的關鍵所在，需要各地區按照國家現行政策文件，加快土地規劃利用規劃編制，做好城市長遠規劃，發揮土地規劃在城市規劃領域的價值，優化產業布局，促進經濟發展。城市發展想要走好可持續化道路，實現和諧的空間布局，加強規劃必不可少，需要增加區域內城鎮體系規劃的編制，完善縣級土地利用總體規劃，在確定合理的空間布局及城鎮規模與數量后，補充土地利用規劃內容。同時，城鎮空間分布、規模大小等將會影響到土地資源使用，需要做好集鎮、中心鎮、中心村的優化設計，保證縣級土地總規劃中規模與位置的適宜性，為城市土地資源的細致規劃形成奠定良好基礎。總的來說，作為城市建設的重要組成，土地規劃應在城市可持續發展理念引領下，協調好區域規劃、城市總規劃、土地利用規劃之間的關系，合理引導城市土地規劃利用，以促進空間布局與土地規劃的和諧發展。

3.2 健全可持續土地管理制度

在城市可持續發展理念下，構建科學完善的可持續土地管理制度，是合理規劃土地空間布局，優化土地資源配置的核心內容，也是推動可持續管理戰略有序實施的關鍵所在[5]。對此，各地區政府機關應按照《中華人民共和國土地管理法》《全國資源型城市可持續發展規劃》等政策文件，以城市可持續發展為目標，加快可持續土地規劃管理制度建設，充分利用現有建設用地，不占或盡量減少農用地使用，總體規劃要與城市總體規劃、土地利用總體規劃等相互銜接，村莊與集鎮規劃中的建設用地規模不得超出總體規劃標準。在土地制度的條款內容中，應全面覆蓋土地審批、分配轉讓、土地城鄉規劃等多方面，要求有關部門立足于實際，按照國家政策要求，結合土地實際使用情況，在充分考慮區域內土地特征與使用情況的基礎上，持續完善原有的土地管理制度，為各地區可持續土地規劃與管理提供便利條件。

3.3 做好土地資源監控利用監管

為實現對城市土地資源的規劃管理，有關部門需要通過有效的監管手段，動態掌握土地資源利用情況，保證土地資源分配與利用的合理性，為土地總體規劃提供參考。首先，加大城市土地資源管理執法力度，規范土地市場，減少違規用地，保證城市土地資源的有效利用，以取得可觀的經濟效益。其次，建立城市土地公眾監管制度，強調土地利用監管的全員參與性，提高社會公眾參與度，充分借助群眾力量，實現對土地資源的有效監管，一旦發現土地規劃或利用中存在不合理行為，有關部門要及時制定有效策略進行解決。最后，城市土地監管機構要以身作則，切實參與到城市規劃中，加快良好溝通機制建設，根據城市發展戰略、土地總體規劃與資源可利用情況，在做好各自工作的基礎上，就當下土地相關問題展開探討與分析，以減少土地規劃與利用中的矛盾沖突問題，強化城市規劃實施效果，提高土地資源利用效率。

3.4 始終堅持可持續發展

針對當下城市用地資源利用不合理、資源浪費等現實問題，我們需要堅持從可持續發展角度出發，優化城市規劃與土地資源利用計劃，這是提高土地資源利用效率，保證城市規劃合理性的關鍵手段。基于城市可持續發展的土地規劃，要以當下用地被占、重復拆遷、規劃不合理等環節為切入點，重新規劃土地資源配置與利用，以便取得理想的規劃效果。一方面，鑒于當下舊城區土地資源浪費，無法繼續利用的情況，有關部門要做好對廢棄資源的重新配置，在充分了解城市整體規劃需求的前提下，采取二次利用或銷毀的方式，落實修建工作。同時，調查并分析土地資源實際使用情況，針對性的制定改進措施，更新并完善土地資源建設，配套落實附屬設施，切實提高土地資源利用率[6]。另一方面，樹立科學發展觀念，充分利用城市內閑置土地資源，做到土地資源合理規劃，發揮出土地資源在城市規劃中的積極作用，最大限度減少土地資源的浪費。在此期間，有關部門要注重城市建設與土地規劃的協調性，統籌兼顧城鄉同步發展，結合當下城市人口、環境、資源以及開發力度，就土地資源真實承載能力展開分析，加強周邊土地開發，以促進城市用地的科學化、集約化、可持續化發展。

3.5 盤活城市土地資產

城市可持續發展是環境生態學思想提出的科學發展觀念，對現代化城市建設與發展起到一定的指導作用。為促進可持續發展目標的順利達成，我們需要根據城市土地規模與特性，做好土地資源統籌規劃，盤活城市土地資產，調整土地功能，加大舊城區改造力度，這是保證城市土地空間布局和諧的有力手段。在歷史原因下，城市舊城改造的難度大、數量多，這就需要根據土地規模與城市發展需要，優化老城區改造思路，通過土地置換緩解當下土地資源稀缺、緊張的問題。中心城區的行政機關、企業、工廠等要根據當地城市發展戰略，適當遷至郊區，然后將空置土地出讓給商貿、金融、高新技術企業等組織，在城市中心集中商業、金融服務業等，城市中間層為居民住宅匯集區，城市邊緣則由工廠、倉庫等圍繞形成，這樣既能方便城市居民日常起居，又能促進城市經濟的快速發展，促進城市土地存量的有效盤活，為城市土地空間布局合理化實現助力。

3.6 借助信息技術助力土地規劃

在信息時代下，將現代化手段應用在城市土地規劃中，實現手工操作向智能化方向的轉變，為土地規劃與管理提供可靠的技術保障，有效提高土地管理水平，推動可持續土地管理戰略的準確落地。在實踐中，各地區要充分利用大數據、物聯網、人工智能等信息技術，科學構建土地信息監管系統，支持城市內縣級、鄉鎮、村莊等各級之間的業務交流與信息共享，提高土地資源信息傳遞效率，通過計算機、互聯網二者的有機融合，實現全方位定位，以實現對管轄區域內土地資源配置與利用情況的有效管控。以土地信息系統平臺為載體，有關部門可通過實時土地規劃與管理，對土地資源分布與利用情況展開科學分析，發揮信息技術應用價值，妥善解決土地規劃中的問題與不足，加快土地資源信息化建設進程，為土地資源數據統計提供技術保障，真正達到土地資源可持續管理的目的。

4 結束語

綜上所述，伴隨著城市化進程的不斷加快，我國土地資源規劃要始終堅持可持續發展目標，圍繞城市可持續發展需要，優化土地利用規劃，完善可持續土地管理制度，加強土地利用監管，盤活城市內土地資產，適當引入現代信息技術，提高土地資源利用率，促進土地規劃與城市可持續發展的協調并進。