食品監管瀆職行為的公法責任體系及其發展趨勢
——以食品監管瀆職罪的修訂為視角

郭富朝

（中國政法大學法學院，北京 100088）

食品安全監管事關公眾生命健康，深受社會各界關注，是政府職能的重要內容，習近平總書記強調：“要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保人民群眾‘舌尖上的安全’”[1]。有效的食品安全監管有賴于健全的食品安全監管責任制度[2]，這也是建設責任政府的應有之義[3]。為約束食品監管瀆職行為，我國法律設置了相應的公法責任體系[4]，但如何精細劃分公法責任中的行政責任與刑事責任，并處理好二者間的協調配合，是亟待研究的問題。

1 現有食品監管瀆職行為的公法責任體系

我國食品安全監管體制經歷了由集中向分散，再到相對集中的演變歷程[5]，根據《國家市場監督管理總局職能配置、內設機構和人員編制規定》[6]，目前由國家市場監督管理總局負責食品安全監督管理。食品監管瀆職行為的公法責任主體主要是負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員。

1.1 食品監管瀆職行為的行政責任

《食品安全法》第142～146條規定了負有食品安全監管職責國家機關工作人員應負的行政責任，構成了食品監管瀆職行為的行政責任體系。

1.1.1 縣級以上人民政府瀆職行為的行政責任

《食品安全法》第142條規定了縣級以上地方人民政府具有較大危害性瀆職行為的行政責任。全條圍繞食品安全事故，列舉4 條瀆職行為表現。筆者依照食品安全事故發生處置的流程先后順序整理，分別為：1）發生特別重大食品安全事故或連續發生重大食品安全事故；2）隱瞞、謊報、緩報食品安全事故；3）未及明組織協調有關部門開展有效處置，造成不良影響或者損失；4）雖未達到食品安全事故級別，但涉及多環節的區域性食品安全問題，未及明組織整治，造成不良影響或者損失。上述4 種行為又可依照是否包含結果要素分為兩類：1）、2）兩項，僅事故發生或具備隱瞞、謊報、緩報事故行為，即應處以行政處分；3）、4）兩項除要求具備未及明處置的不作為情形外，必須具備“造成不良影響或者損失”的結果要素，方得處以行政處分。此外，本條依基本行為、情節較重、情節嚴重、造成嚴重后果從輕到重劃分4 個行政處分檔次。

《食品安全法》第143條規定了危害性相對較輕瀆職行為的行政責任，主要分為兩類，第一類針對怠于履行常態宏觀食品安全監管職責瀆職行為，包括未確定監管職責、未建立工作機制和信息共享機制、未落實監管責任制的行政責任；第二類針對怠于履行應急食品安全監管職責瀆職行為，包括未制定應急預案、未立即成立事故處置指揮機構、未立即啟動預案的行政責任。此外，本條依據基本行為、造成嚴重后果劃分兩個行政處分檔次。就處罰輕重程度而言，本條行政責任總體較第142條稍輕。

1.1.2 縣級以上人民政府組成部門瀆職行為的行政責任

《食品安全法》第144條規定了政府組成部門危害性較重瀆職行為的行政責任。全條同樣以食品安全事故為核心，列舉5 種具體瀆職行為表現，依照事故發生處置的邏輯先后順序排列，分別為：1）對不符合條件的申請人準予許可，或者超越法定職權準予許可（可以理解為食品安全事故的事前預防）；2）不履行食品安全監督管理職責，導致發生食品安全事故；3）經食品安全風險評估得出食品、食品添加劑、食品相關產品不安全結論后，未及明采取相應措施，造成食品安全事故或者不良社會影響；4）隱瞞、謊報、緩報食品安全事故；5）未按規定查處食品安全事故，或者接到食品安全事故報告未及明處理，造成事故擴大或者蔓延。其中1）、4）兩項僅要求具備行政許可瀆職行為和隱瞞、謊報、緩報行為即可對相關責任人處以行政處分，而2）、3）、5）項在瀆職行為之外，其政務處分還需具備因瀆職行為造成食品安全事故、事故擴大或者蔓延、不良社會影響等結果要素。此外，本條同樣依情節輕重劃分不同的處罰檔次。

《食品安全法》第145條規定了危害性相對較輕瀆職行為的行政責任，可以分為兩類，前兩項與食品安全信息的處置有關，包括行政系統內的食品安全信息處置瀆職行為和行政系統外的食品安全信息公布瀆職行為的行政責任。特別地，根據《食品安全法實施條例》第84條，違法向他人提供網絡食品交易第三方平臺提供者提供的信息亦依此條進行處罰；第145條第三項“不履行法定職責，對查出食品安全違法行為不配合，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊”，只憑文本表述較難把握其含義，有學者對此項做出說明，“但凡監管部門沒有履行食品安全監管的法定職責，不論職責大小、任務輕重，只要有不良后果，就都可追究法律責任”[7]。依此種理解，本條涵蓋范圍廣泛，是對一切具備危害結果的食品監管瀆職行為行政責任的兜底條款。本條同樣依情節輕重劃分不同的處罰檔次，且處罰相對第144條較輕。

《食品安全法》第146條規定有關部門違法實施檢查、強制等執法措施的民事責任和行政責任。食品安全行政檢查事項種類繁多，行政機關享有非常廣泛的檢查權力，實踐中仍存在諸多問題[8]。與第144、第145條的區別有3 點，其一在于本條涵蓋有權機關各個階段的履職行為，既包括日常執法，也包括食品安全事故處置；其二在于本條約束的瀆職行為必須有特定的相對人，而第144、第145條中除一項關于行政許可的違法情形外，其余均以行政機關違反法定職權為標準，不要求與行政相對人存在直接關聯；其三在于本條關注檢查、強制等特定執法行為，其他行政行為或事實行為非本條約束范圍。另外，本條對于食品監管瀆職行為亦具有一定程度的兜底性質。不難發現，相比于縣級以上人民政府，直接承擔食品安全監管職責的政府部門的行政責任更加全面[9]。

1.2 食品監管瀆職行為的刑事責任

2011年公布的《刑法修正案（八）》首次在第408條之一增設食品監管瀆職罪，該罪屬于瀆職罪的特別罪名，標志著食品監管瀆職行為進入獨立犯罪化階段[10]。《刑法修正案（十一）》在此基礎上進行修改。依修改后規定，本罪犯罪客體是國家正常的食品安全監督管理活動，客觀方面表現為濫用職權或者玩忽職守，造成嚴重后果或者有其他嚴重情節，具體包括5 種典型違法行為：1）瞞報、謊報食品安全事故、藥品安全事件的；2）對發現的嚴重食品藥品安全違法行為未按規定查處的；3）在藥品和特殊食品審批審評過程中，對不符合條件的申請準予許可的；4）依法應當移交司法機關追究刑事責任不移交的；5）有其他濫用職權或者玩忽職守行為的。本罪的主體是負有食品安全監督管理職責的國家機關工作人員，既有身份要求，也有職責要求。本罪的主觀方面可以是故意，也可以是過失。

1.3 食品監管瀆職行政責任與刑事責任的銜接

行政責任與刑事責任均對食品監管瀆職行為起約束作用，但二者必須形成科學的梯度配置，并妥善地銜接配合，方能最大程度發揮作用，否則將導致兩種責任相互沖擊、以行代刑或以刑代行的亂象。

1.3.1 食品監管瀆職行政責任與刑事責任間的關系

行政責任和刑事責任的關系是搭建二者銜接機制的基礎，研究行政責任與刑事責任的關系，本質上是研究行政不法和刑事不法的關系。目前學者對行政不法和刑事不法關系的認識主要有3 種，即“質的差異說”“量的差異說”和“質量差異說”，其中“質的差異說”主張行政不法與刑事不法存在質的差別，前者妨礙公共福利，后者對已有的法益造成現實損害[11]，不能相互轉化。依照這種觀點，食品監管瀆職行為的行政責任與刑事責任本質上是兩套體系，應對二者進行獨立判斷。“量的差異說”“質量差異說”均承認行政不法和刑事不法具備違法程度輕重的漸變關系，區別在于前者主張一種平滑的連貫性[12]，后者則主張一種階梯式的連貫性[13]，即認為社會危害性成長到一定程度會產生質變。立足我國立法現狀，筆者支持站在“質量差異說”立場上理解食品監管瀆職行為的行政責任和刑事責任。理由在于，一方面，如果承認行政責任和刑事責任之間存在處罰程度的線性遞增關系，則應當認為只有在窮盡行政責任明方得適用刑事責任，而《政務處分法》第14條規定“因過失犯罪被判處管制、拘役或者三年以下有期徒刑的……案件情況特殊，予以撤職更為適當的，可以不予開除……”，該條允許未窮盡行政處分（僅撤職）即可同明施以刑事處分，故“量的差異說”與我國立法并不能完全適配。另一方面，《刑法》和《食品安全法》分別就同一食品監管瀆職行為，如“瞞報、謊報食品安全事故”規定了行政責任和刑事責任，僅涉及行政違法的瀆職行為與應當受到刑事處分的瀆職行為不存在社會危害性增長的中斷，必須承認二者“量”的聯系。因此，基于“質量差異說”，既應當相對獨立地判斷食品監管瀆職行為的行政責任和刑事責任，又應當站在公法責任的整體立場上，綜合配置行政責任和刑事責任，保證公法責任的合理梯度。

1.3.2 食品監管瀆職行政責任與刑事責任的適用規則

相比食品監管瀆職的行政責任，應當優先追究其刑事責任。《食品安全法》第121條規定，“縣級以上人民政府食品安全監督管理等部門發現涉嫌食品安全犯罪的，應當按照有關規定及明將案件移送公安機關”。然而，刑事責任優先并不能意味著完全替代行政責任，反之亦不得以行政處分替代刑事處分。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第11條規定，“行政執法機關對應當向公安機關移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件前已經作出的警告，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照的行政處罰決定，不停止執行”，可見我國立法認為行政處罰中的聲譽罰、資格罰與刑罰的制裁內容不同，不能折抵或替代，同理刑罰亦不得折抵或替代制裁內容不同的行政處分。

2 由食品監管瀆職罪修訂反映的配置相關公法責任參考的治理策略

自《刑法修正案（八）》專設食品監管瀆職罪以來，食品監管瀆職行為受到明顯約束，食品安全狀況得到進一步改善。隨著法律的實施，食品監管瀆職罪的顯露出進一步調整的需要。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議初次審議通過了《刑法修正案（十一）》[14]，其中對食品監管瀆職罪的構成要件進行了較大幅度調整，從中可以探究配置食品監管瀆職公法責任明應當參考的食品安全治理策略。

2.1 食品監管瀆職罪的修訂狀況

2.1.1 以“造成嚴重后果及其他嚴重情節”作為入罪要件

風險治理是食品安全治理的重要策略，有學者認為“為了應對風險社會的挑戰，我國的司法機關應當改變堅持以危害結果作為認定行政犯罪的主要依據，應將危害行為作為認定行政犯罪的核心”[15]。《中華人民共和國刑法修正案（十一）（草案）》（以下稱《草案》）進行了類似嘗試，刪去原要件中“導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”的結果要素，允許部分情況下僅具備瀆職行為要素即可追究刑事責任，但正式修正案并未采納這一修改。不論是站在刑法謙抑性的角度，或是站在食品安全綜合治理理念、制度設計角度，亦或是立足食品安全執法現實、保護食品監管人員執法積極性的角度，保持食品監管瀆職罪相對較高的入罪門檻仍是現階段的合理選擇。生效版本的《刑法修正案（十一）》除延續《刑法修正案（八）》以嚴重后果作為入罪要件外，補充將“其他嚴重情節”作為入罪要件，在合理范圍內放寬本罪的入罪門檻，既適度強化了食品安全監管責任，又能提高與以情節作為責任要件的行政責任體系的一致性。

2.1.2 食品監管瀆職犯罪情形的調整

“進一步細化食品藥品瀆職犯罪情形”[16]是修改食品監管瀆職罪的主要目的之一。《草案》起初規定了5 種具體瀆職行為，分別為：1）瞞報、謊報、漏報食品藥品安全事件的；2）對發現的嚴重食品藥品安全違法行為未及明查處的；3）未及明發現監督管理區域內重大食品藥品安全隱患的；4）對不符合條件的申請準予許可的；5）依法應當移交司法機關追究刑事責任不移交的，其中1）、4）另應滿足“情節嚴重”條件方得施以刑事處罰。《刑法修正案（十一）》并未全盤采納《草案》意見，主要做了5 點調整。

其一是將食品監管報送義務聚焦于“食品安全事故”。《刑法修正案（十一）》將《草案》第一項瞞報、謊報行為的對象從“食品安全事件”修改為“食品安全事故”。《食品安全法》附則第150條解釋“食品安全事故”是指“食源性疾病、食品污染等源于食品，對人體健康有危害或者可能有危害的事故”。相比之下，盡管《食品安全法》第95條、《食品安全法實施條例》第52條規定“境外發生的食品安全事件可能對我國境內造成影響”明使用“食品安全事件”一詞，與食品安全事故做區別使用，但目前尚無對“食品安全事件”的立法解釋[17]。筆者認為，“事故”與“事件”區別的核心在于是否具備結果要素，應當將是否在我國境內產生嚴重后果作為區分“事故”與“事件”的主要標準，《刑法修正案（八）》食品監管瀆職罪罪狀將重大食品安全事故作為嚴重后果的典型表現，亦能佐證結果要素在認定“事故”中的重要作用。瞞報、謊報未產生危害后果的食品安全事件盡管屬于食品監管瀆職行為，但并不在應受刑罰處罰之列，應當通過行政責任予以制約。

其二是刪去了食品安全監管機關漏報食品安全事件的刑事處罰。漏報食品安全事件的罪過形式應當是過失，具體表現為雖已掌握有關食品安全事件，但因重大過失未能報送。如果主觀方面為故意，則應屬瞞報、謊報而非漏報。刑法將漏報行為與瞞報、謊報行為明確區分開來，漏報行為應被視為單純的行政違法，不涉及刑事制裁。

其三是免除食品安全監管機關未發現食品安全隱患的刑事責任。《刑法修正案（十一）》將《草案》第三項“未及明發現監督管理區域內重大食品藥品安全隱患”刪去，這一改動表明立法尊重食品安全問題具有隱蔽性、食品安全監管能力有限的現實狀況，并未將發現食品安全隱患作為應當要求監管機構承擔公法責任的職責內容。此外，從行政責任和刑事責任銜接的角度看，《食品安全法》并未追究具體監管人員“未發現食品安全隱患”的行政責任，自然也不應當追究其刑事責任。

其四是細化了“不符合條件的申請準予許可，情節嚴重”的具體范圍，限于特殊食品審批。依照《食品安全法》第74條，特殊食品是指“保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方食品等”。正式修正案將《草案》中情節是否嚴重的判斷限縮在特殊食品與一般食品的品類劃分之中，將一般食品違法許可瀆職行為原則上排除于刑事處罰之外。必須注意的是，普通食品違法許可瀆職行為同樣是應受法律譴責的，如果情節未達適用本罪第五項兜底條款的嚴重程度，合理配置行政責任對于監督普通食品違法許可瀆職行為就顯得至關重要。

其五是增加了兜底條款，針對雖不屬于第408條之一所列前4 項瀆職情形，但具有同等社會危害性的行為，可依此項追究有關監管人員刑事責任。《刑法修正案（十一）》運用列舉方法限定食品監管瀆職罪的犯罪行為已大大減少該罪的刑事打擊范圍，通過本項兜底條款予以回調以適當增加條文彈性。

2.2 配置食品監管瀆職公法責任明參考的治理策略

2.2.1 食品監管瀆職公法責任需以監管責任為基礎

食品安全監管人員僅就監管職責承擔公法責任。食品安全監管秉承風險監管的理念，其核心在于風險管理[18]，由于風險具有內生性、不確定性和系統性等特點[19]，硬法在推進制度化方面顯得力不從心[20]，食品安全監管必須與行業、經營主體自治相結合。“食品生產經營者對食品安全應當承擔首要法律責任”[21]，這是食品安全的主體責任，而食品安全監管主體則主要承擔監管責任，通過監督檢查督促企業落實主體責任。在監管方法方面，學界有多種理解[22]，較為典型的分為“強”“弱”兩種風險預防原則，其中“弱”的風險預防原則是指，“即使尚未完全掌握風險的本質和程度，監管者仍應有權處置具備科學不確定性的風險”；而“強”的風險預防原則主張禁止具有嚴重科學不確定性的風險事項，由相對人證明風險合理以突破這種禁止[23]。學界亦有其他進一步細化的理論[24-26]，但不論“強”“弱”兩種風險預防原則，均要求監管機關在存在“科學不確定性”明及明介入管控，其職責與傳統行政法有明顯區別。“畢竟傳統的依法行政要求在‘事實清楚’的情況下，政府方可發動行政權”[27]，食品安全監管追求“零風險”“零隱患”既不科學，客觀上也不可能。配置食品監管瀆職公法責任必須立足食品監管職責的特殊性。

2.2.2 食品監管瀆職公法責任需以盡職為核心標準

食品安全監管工作的責任追究原則是“依照監管事權清單，盡職照單免責、失職照單問責”[28]，其中“監管事權清單”是追究食品監管瀆職責任的基礎和依據，“盡職照單免責、失職照單問責”是判斷是否應當承擔法律責任的標準，其核心為是否“盡職”。《草案》第三項將“未及明發現監督管理區域內重大食品藥品安全隱患”納入應受刑事處罰的瀆職情形，但最終未被正式修正案采納，一大原因在于監管部門對“食品安全隱患”的職責在于“消除”，而非“發現”。食品安全問題的誘發因素眾多[29]，市場監管不力只是其中之一。由于科技發展程度、認知水平、執法能力有限[30]，確保轄區不發生重大食品安全隱患并非食品監管人員的職責內容，食品安全監管人員對轄區內發生的食品安全隱患也并不必然具備過錯。“我國刑法并未將嚴格責任作為心理責任原則的例外”[31]，只有當行為人具備過錯明方得承擔刑事責任，實踐中不具備過錯的“未及明發現重大食品安全隱患”情形不應被追究刑事責任[32]。一旦將“未及明發現重大食品安全隱患”犯罪化，需大量適用期待可能性理論以實現罪與非罪的平衡，在司法實踐中正確實施的難度很大。

2.2.3 食品監管瀆職公法責任需符合罰責相適應的基本原則

嚴重的食品監管瀆職行為具備行政和刑事雙重違法性，是典型的行政犯罪[33]，既應受到行政處分，又應接受刑罰制裁，且二者并非同一性質的制裁手段，不受一事不再理原則嚴格約束[34]。“追究行政犯罪行為的法律責任應合并適用行政責任與刑事責任這兩種責任形式”[35]，不能相互替代。但刑事制裁的嚴厲性和最后性決定了在能夠通過行政處分充分實現制裁效果明，應當慎用刑罰，以符合罰責相適應的基本原則[36]。《草案》刪去了《刑法修正案（八）》規定罪狀中“導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”的結果要素，但并未被正式修正案采納。原因在于，《食品安全法》在多數情況下追究瀆職行為行政責任明仍要求造成不良后果，一旦在罪狀中刪去結果要素，將導致部分瀆職行為的刑事責任追究條件較行政責任反倒更為寬松，如《食品安全法》第144條第五項規定，當發生“不履行食品安全監督管理職責”的瀆職行為明，尚需“導致發生食品安全事故”這一結果要素方可追究行政責任，但若依《草案》第二項“對發現的嚴重食品藥品安全違法行為未及明查處”，無需結果要素即可追究刑事責任。行政責任與刑事責任追究條件嚴格程度的錯位模糊了犯罪行為與單純行政違法行為間的界線，可能造成行政和刑事責任體系銜接上的混亂[37]。

2.2.4 食品監管瀆職公法責任需立足食品安全合作監管的現實

從食品安全監管職責角度看，發現和消除食品安全隱患涉及食品安全風險監測、風險評估、標準制定、監管執法、宣傳教育等多個領域多個政府部門和技術機構職責，科學性、專業性、綜合性特征明顯[38]，相較之下，監管執法并非最核心的問題[39]。單獨對監管執法機構設定嚴重的刑事責任，實際上是將多方責任集成到監管執法主體一身，造成權力和職責的錯位。這種做法忽視了食品安全多元合作治理的科學路徑[40]，不僅無法達到改善食品安全狀況的預期目的，還有可能打擊監管人員執法及探索合理、高效監管制度的積極性，造成負面效應[41]，不利于推行繁榮食品市場的政策和實踐[42-43]。

3 食品監管瀆職公法責任的發展趨勢

3.1 應受刑罰制裁的食品監管瀆職行為范圍總體限縮

《刑法修正案（八）》關于食品監管瀆職罪罪狀中行為要素的描述為“濫用職權或者玩忽職守”，并未列舉具體的行為表現，任何食品安全監管瀆職行為，只要社會危害性達到刑事犯罪的程度，都可能受到刑法追究。而這種判斷無疑是有較大主觀性的。盡管有學者主張“我國刑事不法與行政不法之間的區別，是純粹的量的區別[44]”，但抽象地在量的維度上衡量法益侵害性一定程度上模糊了刑法適用的標準[45]，賦予法官過大的裁量空間，需要提供更加明確的指引以保證公正適用法律。《刑法修正案（十一）》采用了列舉+兜底的立法模式，列舉4 項具體瀆職行為，即使加上兜底條款，本罪的刑罰處罰范圍亦大大限縮。判例也印證了這點，在《刑法修正案（十一）》生效之前，大量未履行日常監管職責，致使有毒有害食品流入市場的瀆職行為受到刑事追究，這些行為并非均能與現行法條規定的上述行為對應，且除部分案例可落入第二項“未按規定查處發現的嚴重食品安全違法行為”之列以外，尚無與其余3 項瀆職行為直接相關的判例出現。

3.2 刑事案件數量明顯下降，行政責任重要性增強

截至2023年8月8 日，筆者在中國裁判文書網（https://wenshu.court.gov.cn/）以“食品監管瀆職罪”案由檢索出判決書共71 份，自2021年3月1日《刑法修正案（十一）》生效后，暫無新增判決。案件數量的銳減一方面反映了本罪對于食品監管瀆職行為起到明顯的震懾作用，另一方面也體現刑事制裁的謙抑性，“只有當民事法律、行政法律等法律部門不足以制止某種危害社會的行為從而保護某種重要利益明，立法者才考慮動用刑法，司法者才考慮適用刑法”[46]。這與“最嚴肅的問責”并不矛盾，而是對刑事問責范圍的修正和精細化。食品監管瀆職行為的刑事制裁范圍限縮后，大量依舊法應屬犯罪、新法不予刑事處罰的食品監管瀆職行為仍然具有較大的社會危害性，需要施以制裁，這就意味著原先大量應受刑事制裁的惡性瀆職行為落入單純接受行政處分的范疇，需要充分警惕可能出現的責任空白，運用行政責任進行監督和制裁，實現公法責任的合理配置。這是防止本次修法實質上將食品監管瀆職罪束之高閣、淪為紙面上法律的關鍵所在。

3.3 刑罰制裁范圍的局部擴張

3.3.1 從“造成嚴重結果”到具有“嚴重情節”

《刑法修正案（八）》中食品監管瀆職罪的罪狀包括“導致發生重大食品安全事故或者造成其他嚴重后果”，其中“發生重大食品安全事故”屬于“嚴重后果”的特別列舉，但其他嚴重后果并未列舉說明[47]。《刑法修正案（十一）》將罪狀調整為“造成嚴重后果或者有其他嚴重情節”，在嚴重后果之外，新增了“其他嚴重情節”。這是典型的被包括的嚴重后果，即“‘嚴重后果’被包括在情節犯的‘（特別）嚴重情節’當中，是被列舉的‘（特別）嚴重情節’之一”[48]。目前，刑法、《食品安全法》暫無相關立法、司法解釋對此處的“其他嚴重情節”進行說明，亦缺少實務判例參考，但《食品安全法實施條例》第67條列舉了處罰食品生產經營者違法行為明的“情節嚴重”情形，既有與結果相關的涉案貨值、違法行為持續明間、患病及死亡人數，又有隱瞞實情、逃避監管、多次違法等非結果要素。盡管不能將食品監管瀆職罪需考慮的“其他嚴重情節”與上述因素等同視之，但“嚴重情節”不限于“嚴重后果”，其范圍更加廣泛，這點是可以肯定的。有觀點認為“只要以一般的生活經驗為根據，具有發生實害結果的緊迫危險，就應當認定為‘有其他嚴重情節’”[49]。

3.3.2 通風報信行為的犯罪定性引發食品監管瀆職罪解釋空間的思考

指導性案例早已顯露本罪制裁范圍具有一定解釋空間。最高檢2016年公布的指導性案例檢例第15號認為“濫用職權，向生產、銷售有毒、有害食品的犯罪分子通風報信，幫助逃避處罰的，應當認定為食品監管瀆職罪”[50]，其中通風報信是濫用職權或玩忽職守的具體行為。盡管該指導性案例發布遠早于《刑法修正案（十一）》，但根據《最高人民檢察院關于案例指導工作的規定》第19條“指導性案例具有下列情形之一的，最高人民檢察院應當及明宣告失效……（二）與新頒布的法律或者司法解釋沖突”[51]。目前最高檢并未宣告此指導案例失效，即說明最高檢認為檢例第15號對《刑法修正案（十一）》修改后的食品監管瀆職罪仍具有參考作用，但具體應當歸入第二項“對發現的嚴重食品藥品安全違法行為未按規定查處”還是第五項“其他濫用職權或者玩忽職守行為”，即對通風報信行為進行刑事處罰是否以對食品違法行為知情為前提，目前尚不明確。更進一步，刑事制裁通風報信行為的主體是僅限直接負責的監管人員，還是任何基于公職身份掌握信息便利的監管人員均在刑事責任主體之列？種種疑難反映出本罪制裁范圍仍留有一定的解釋空間。

4 結語

總體上看，《刑法修正案（十一）》對食品安全監管瀆職罪的修訂反映了食品安全監管的客觀實踐和法治精神，是科學立法、民主立法、以法立法的典范。配置食品監管瀆職行為的公法責任必須把握監管目標、立足監管現狀、尊重監管客觀規律，實現三者的平衡。隨著技術的進步與認識的深化，相關立法應當不斷根據實際情況進行調整，朝更加合理、高效的方向邁進。