社區間“弱競爭”關系的生成邏輯及優化路徑

王印紅,李明真

(中國海洋大學 國際事務與公共管理學院,青島 266100)

府際關系問題和地方政府競爭研究一直深受海內外學者的關注。在中國國家治理“黨政統合”“壓力型體制”“行政發包”等獨特治理結構下(1)任勇:《地方政府競爭:中國府際關系中的新趨勢》,《人文雜志》2005年第3期。,地方政府間形成了廣泛的橫向競爭關系,呈現出“經濟增長”(2)張軍:《中國經濟發展:為增長而競爭》,《世界經濟文匯》2005年第Z1期。“地區和諧”(3)陳釗、徐彤:《走向“為和諧而競爭”:晉升錦標賽下的中央和地方治理模式變遷》,《世界經濟》2011年第9期?！吧鐣撔隆?4)何艷玲、李妮:《為創新而競爭:一種新的地方政府競爭機制》,《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2017年第1期。等多樣態的政府橫向競爭圖景。理論和實踐均顯示地方政府對資本要素的競爭異常激烈,某些地區甚至堪稱慘烈。而在社區治理場域,下轄于同一街道辦事處的城市社區間在相同的組織結構、制度環境和激勵函數下也呈現出差異化的治理表現,形成了長期穩定的橫向競爭關系,但這些橫向競爭關系并未能獲得學者們研究關注。關系是社會治理的“DNA”,錯綜復雜的關系是基層社會治理要緊緊抓住的核心(5)王印紅、李莉:《女性何以增進社區治理效能?——基于Q市三個社區的案例研究》,《公共行政評論》2021年第6期。。城市社區間的競爭關系不僅是基層社會治理的重要內容,而且對于建構良好的社區競合關系、促進基層社會改革創新、提升基層社會治理效能具有重要意義。

筆者多年參與式觀察和實地調研發現,多個城市社區間在項目資源爭取、政策任務執行和基層治理創新等方面均存在或隱或顯的競爭關系。各社區優化自身服務、打造品牌亮點、致力典范創評等方式投射出其對考核位次、項目資源、組織榮譽等的關注與爭奪。這一系列競爭現象表明社區間雖沒有政府競爭之名,卻有組織間競爭之實。由于社區間競爭在目標、方式及結果等方面與強“壓力—激勵”下的地方政府“強競爭”存在較大差異,本文將社區間橫向競爭概括為“弱競爭”?；诖烁拍?本文進一步提出的問題為社區間“弱競爭”體現在哪些方面?具有何種特征?其緣何弱于地方政府競爭?基層社區又該如何恰當利用這種競爭以增進治理成效?本文試圖通過回答以上問題打開社區間關系的黑箱。

一、文獻回顧

城市社區治理的已有研究是本文的研究基礎,府際競爭是社區競爭的參照對象。本文從社區治理和府際關系兩個方面回顧相關文獻。

社區是城市社會的基本組成單位,是一個國家與社會交互投影的、不同主體間互構的治理單元(6)吳曉林:《中國的城市社區更趨向治理了嗎——一個結構-過程的分析框架》,《華中科技大學學報(社會科學版)》2015年第6期。。隨著改革開放后單位制的逐漸解體,社區作為基層社會“連接機制”和“利益平衡機制”的作用更為凸顯,基層治理體系的重塑和社區治理研究應運而生(7)張蘭:《國內城市社區研究的核心爭論與學術熱點》,《北京科技大學學報(社會科學版)》2020年第6期。?，F階段城市社區研究更傾向于聚焦社區治理實踐中的具體議題和社區中的多元主體,尤其是黨建引領(8)張艷國、李非:《“黨建+”在城市社區治理中的獨特功能和實現形式》,《江漢論壇》2018年第12期。、“三社”聯動(9)李文靜、時立榮:《“社會自主聯動”:“三社聯動”社區治理機制的完善路徑》,《探索》2016年第3期。、“三治”融合(10)辛方坤:《“三治融合”視域下城市社區公共空間的構建——基于上海D社區的探索》,《社會科學》2018年第3期。、技術賦能(11)吳旭紅:《智慧社區建設何以可能?——基于整合性行動框架的分析》,《公共管理學報》2020年第4期。等治理體制機制的理論與實踐創新研究成為主要陣地。其中,部分研究關注到同一轄區內的各城市社區在政策執行、基層治理創新及項目獲取等方面表現出一定的競爭積極性和能動性。例如,楊帆、王詩宗指出社區會以策略性行為與政府部門進行互動以獲得政府的信任和資源支持(12)楊帆、王詩宗:《基層政策執行中的規則遵從——基于H市5個街道的實證考察》,《公共管理學報》2016年第4期。;付建軍指出社區在基層治理改革和創新領域遵循“因創新而競爭”的邏輯,創新空間的縮窄促使各社區不斷地尋找“亮點”(13)付建軍:《從組織變革到機制創新:居委會減負改革的路徑演變與持續邏輯》,《中國行政管理》2020年第8期。;侯利文則指出“公益創投”就是一種以項目競爭進行資源分配的國家治理模式,這一準項目制治理機制使社區形成了治理機制創新的“創建錦標賽”(14)侯利文:《壓力型體制、控制權分配與居委會行政化的生成》,《深圳大學學報(人文社會科學版)》2020年第3期。。

以上為本研究開展提供了豐厚的理論滋養,但很少涉及以下兩方面問題。一是同一轄區內的各社區間存在類似地方政府競爭的關系,但未見相關的主題研究。組織間關系是治理的“DNA”,社區的存續與發展高度依賴其所處的生態系統,既有文獻關注到了政府社區關系、社區內部各主體關系,卻忽視了社區與社區之間的關系。從博弈的視角看,社區作為游戲參與者,其行動策略既有賴于制度規則,也依存于其他社區的策略選擇。二是社區間競爭的形式、特征及成因是否類似于地方政府競爭?雖有大量研究呈現了地方政府競爭的豐富樣態和競爭邏輯,但社區是不同于科層組織的自治組織,這決定了社區間競爭與地方政府競爭的差異。對此,需要回溯地方政府競爭研究,歸納地方政府競爭的表現特征作為社區間競爭的對比依據。

地方政府競爭是指國家內部不同行政區域地方政府之間為提供公共物品,吸引資本、技術等生產要素而在投資環境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區域政府間的競爭(15)劉漢屏、劉錫田:《地方政府競爭:分權、公共物品與制度創新》,《改革》2003年第6期。。然而從競爭領域、形式來看,已有研究和實踐均表明此種競爭規模體量大,涉及的范圍領域廣,使用的手段策略多,表現為橫向組織間激烈的強競爭行為(16)鄭平、陶云飛、李中仁:《地方政府競爭與當代中國區域經濟發展:一個文獻綜述》,《產業經濟評論》2020年第5期。。

對政府整體而言,各地均處于資源和制度的強競爭環境中。一是地方政府通過增加財政支出、降低稅率、實施優惠政策以及經營土地等來招商引資,以提供更好的基礎設施來爭奪吸引各類生產要素和資源(17)周業安、馮興元、趙堅毅:《地方政府競爭與市場秩序的重構》,《中國社會科學》2004年第1期。。這種激烈的資源競爭從各地重復性建設、區域產業結構同質化等現象中可見一斑(18)汪偉全:《地方政府競爭中的機會主義行為之研究——基于博弈分析的視角》,《經濟體制改革》2007年第3期。。二是地方政府以正式、非正式的規則與制度改善營商環境,甚至采取地方封鎖、市場分割等保護主義策略,導致了很長一段時間的惡性競爭(19)周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》,《經濟研究》2004年第6期。。近年來,激烈的制度競爭更是由經濟發展領域擴展到社會治理領域,在各地掀起了一股“造亮點、創典型、爭試點”的制度創新熱潮。從官員個體來看,“政治晉升博弈”異常激烈。在政治晉升錦標賽的“激勵—壓力”體制下,一些地方官員大搞政績工程、爭奪考核名次,甚至動用自己的社會網絡和政治背景借勢造勢,博取上級領導認可以謀取仕途的升遷(20)陳潭、劉興云:《錦標賽體制、晉升博弈與地方劇場政治》,《公共管理學報》2011年第2期。。

根據已有文獻,地方政府競爭如此激烈并持續強化的根源在于中國獨特的黨政統合治理模式所形成的強激勵與強壓力。一是財政分權帶來巨大的經濟激勵。居民“用腳投票”機制使各地面臨各種要素退出的威脅(21)任勇、肖宇:《當代中國地方政府競爭的內涵、特征以及治理》,《內蒙古社會科學(漢文版)》2005年第2期。,而經過財政分權改革,地方政府轉變為一個相對獨立的利益主體,對本地的稅收收入有一定的剩余索取權,這大大強化了地方政府追求經濟發展的積極性(22)傅強、朱浩:《中央政府主導下的地方政府競爭機制——解釋中國經濟增長的制度視角》,《公共管理學報》2013年第1期。,促使其通過激烈的財稅競爭吸引各種流動要素,從而形成了GDP錦標賽。二是晉升錦標賽具有“零和博弈”特征。中國國家治理結構和政府金字塔式的科層組織體系決定了上級擁有任免權、考核權和監督權。上級政府通過將晉升與政績考核掛鉤的方式對下級施以影響職業生涯的政治激勵(23)潘澤泉、任杰:《從運動式治理到常態治理:基層社會治理轉型的中國實踐》,《湖南大學學報(社會科學版)》2020第3期。。但晉升的職位總是有限的,這種“零和博弈”特征引致了地方官員間激烈的政治競爭(24)周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》,《經濟研究》2007年第7期。。

二、分析框架

于地方政府行為而言,控制權理論有助于理解中國政策執行中的層級互動過程,特別是基于控制權分配形成的實際權威關系(25)葉敏、陳昌軍、張良:《創建示范:政策執行中的控制性動員》,《政治學研究》2023年第3期。。同樣,社區競爭行為及橫向競爭關系也是縱向間組織互動的產物,但社區與地方政府面臨的治理結構與制度因素大不相同,因此必須厘清社區間“弱競爭”背后隱藏的獨特制度邏輯(26)周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》2008年第6期。。基于此,本文通過深入考察城市社區所面臨的縱向權力結構與制度基礎,將其與地方政府競爭相比較,構建了一個社區間“弱競爭”的分析框架(如圖1)。

圖1 城市社區間“弱競爭”分析框架

在基層治理實踐中,社區既充當國家權力代理人,又是居民利益代言人,具有行政和自治的雙重屬性(27)王謝平、郝宇青:《雙重角色的社區居委會何以調處多元主體參與社區治理——政治技術視角的分析》,《社會科學》2021年第8期。。從契約關系視角看街居關系不難發現,政府一方面擁有更多的資源、權力,常常通過行政介入等方式對街居關系進行塑造,另一方面要依賴社區完成上級下發的政策任務以實現政績。因此,二者間實際上形成了一種互賴的、非對稱的政治契約關系(28)周黎安:《行政發包制》,《社會》2014第6期。。在這種政治契約關系下,社區所受來自基層政府的壓力和激勵均是有限度的,呈現“弱壓力—弱激勵”的特征,極大削弱了社區間橫向競爭的動機,使得各社區在資金投入、治理創新和考核排名等方面的競爭強度不斷弱化。一是控制約束相對減少。為確保任務的如期完成,街道往往重結果而輕過程,僅要求社區完成底線指標,并不斷弱化著對社區的考核評價。二是激勵效應十分微弱。街道設置獎勵以激發社區積極作為、競爭博弈的活力,然而社區所獲物質激勵在數量上看回報率低,從時間上看又多為延時激勵,精神激勵也多關注榮譽激勵,而極少觸及政治晉升和職業發展,整體呈現低效、單一的弱激勵性。另外,社區的自治屬性決定了其治理視角向內,更多關注內部事務的處理,更傾向于內部資源的使用,而對政府營造的競爭以及與其他社區的較量相對“遲鈍”。雖然社區處于相對弱勢的位置,但是仍具有自主性,因而其通常使用“弱者的武器”對任務進行選擇性執行。由于各項任務目標有較大差異,進行測度的方式和有效性也不盡相同,作為代理人的居委會擁有充分的自由裁量空間,使其可以自由選擇任務的完成次序并由自主決定完成的實際效果。

三、社區間“弱競爭”的表現及生成邏輯

(一)社區間“弱競爭”的表現與屬性特征

本文選取Q市L區J街道的多個社區作為案例研究對象,主要原因在于J街道的基本情況、組織結構、治理體系等與廣大中國城市街道并無二致。本文的經驗資料包括對J街道相關部門領導、各社區書記以及多名社區工作者展開的大量非結構性訪談,并輔之以政務網站、官方文件和公開報道等。通過對J街道多個社區居委會競爭行為的觀察比較,社區間橫向競爭的表現可歸納為三個方面。

1.財政資源弱競爭:資金投入回報度低。社區的存續和發展依賴于人、財、物等一系列資源,隨著單位制度的瓦解和市場機制的確立,社區的資源獲取渠道和鏈接方式越來越多元。一是居委會通過對社區既有的自然、文化和關系資源進行整合并形成功能互補。二是相鄰社區之間以資源共享、互助合作的形式展開設施共建和服務共享。三是社區工作經費、工作人員的工資等直接來自鄉鎮政府的財政撥付和資助,社區的存在和發展在很大程度上依賴于上級的權威供給和資源分配(29)陳那波、李偉:《把“管理”帶回政治——任務、資源與街道辦網格化政策推行的案例比較》,《社會學研究》2020第4期。。

在這種資源獲取背景下,部分社區表現積極,以吸引領導關注的方式爭取項目和資金,然而多數社區在財政資源競爭中獲得財政支持和資金補貼的體量極小且較為平均,體現出鮮明的資源競爭弱回報性。一是社區注重維護和爭取的是日常所必需的資金、場所等物質資源,這些資源只需要向街道辦提出申請即可,申請即得的資源配給機制削弱了社區間競爭的必要性,多名社區書記表示“社區能正常運轉即可,我們沒必要去擠破頭爭”。二是社區自身的優勢條件是謀求上級關注并獲取資源的基礎,然而街道同樣有限的資源量使大多優勢不明顯的社區更注重提升“自轉”能力,而忽略對項目等發展類資源以及鎮街有限財政補貼的爭奪(30)匡夢葉:《項目制視角下城市社區建設研究——以廣州市幸福社區建設為例》,《社會工作與管理》2019年第6期。。Y社區和B社區是J街道發展水平較高的兩個社區,也因此獲得了街道更多的關注,而對其他普通社區而言,社區更愿意利用已有資金盤活內部資源并不斷拓展外接資源的渠道,依托共建單位、志愿組織、愛心企業、物業公司等注入一定資源,而非依靠政府資源支持。

2.治理創新弱競爭:典范創建參與度低。 樹立典型是國家動員、控制和整合社會的重要抓手。在國家提出和推動基層治理改革創新的要求以及社區自身發展建設的內生需求下,創新治理方式、爭當典范成為社區間治理競爭的重要形式(31)馮仕政:《典型:一個政治社會學的研究》,《學?！?003年第3期。。在此背景下,多數社區以黨建引領方式開展工作方法和治理模式創新,形成了一定的治理創新競爭規模。一是上級黨委、政府對典范社區展開現場觀摩和交流學習,并以獎勵代替補貼的形式對獲得典范稱號的社區進行激勵,這無疑增加了社區對典范創建工作的關注和投入。二是各社區以典范創建作為爭當標桿、獲取榮譽的陣地?！耙簧鐓^一治理品牌”活動促進了J街道的治理創新,綠水青山、童心、和美、睦鄰、匯智、幸福、德馨、德孝等一大批社區治理品牌應運而生,形成了品牌矩陣,也展示了社區治理工作的創新成果,發揮了顯著的典型引路作用。

值得關注的是,雖然截至目前J街道每個社區都確定了自己的治理品牌,但實質上多數社區對治理創新和示范創建工作都不約而同表現出低參與性。一是社區對品牌和示范創建工作的重視度低,存在重業務輕黨建的現象。多數社區認為只要做好人社中心的業務辦理工作就足夠了,對研究品牌花費極少時間,也不會因為此事進行大范圍的社區動員。各社區創牌工作雖表面上轟轟烈烈,實際上黨員創牌的參與度卻并不高,查看各社區黨組織“三會一課”記錄本,有的黨支部討論創牌工作僅限于支部委員會,有的黨支部則直接變成了書記或支委創牌。二是社區自身的精品意識弱,有的黨建品牌有名無實,沒有具體的內涵,甚至有社區為應付考評堆砌材料,敷衍了事。三是社區參與品牌和示范創建的持續性弱,主要還是以基層政府的主導和推動為主。多數社區的創建熱情停留在文件下發的初期階段,確定了自身黨建品牌后深耕品牌的后勁不足,甚至有的創牌工作陷入停滯。此外,一些社區重創建結果而對過程不關心,經常會對創牌工作采取“放養”的方式,一旦上級政府的指導和督促減少,就會任由自身品牌“野蠻生長”,創建質量根本無法得到保證。

3.考核排名弱競爭:考核排名的區分度弱。 為調動社區干事創業積極性,在轄區營造創先爭優的競爭氛圍,街道每年度對社區居委會進行績效考核?？己藘热萦晒ぷ髂繕?、工作評價以及增減分事項等構成,街道通過年終總評、民主評議與綜合位次評定相結合的程序展開評定,以此作為社區間評選先進、資源配置以及社區工作者績效工資和職業晉升的重要依據。J街道按照百分制對社區工作完成情況進行評定,并設置了“優秀”“合格”“基本合格”“不合格”4個等次,據此對年度工作和綜合考核表現優異的社區以及社區工作者實施一定的獎勵。街道通過將績效考核結果與薪酬、獎罰、榮譽相掛鉤的方式對社區施以激勵和約束,并使社區橫向間形成了一種圍繞績效排名的競賽。多名社區干部均表示因為這個考核標準,評先進選優秀的時候,互相之間肯定是存在一些競爭的。

綜合分析發現,在考核評比中,社區更傾向于調動現有資源以完成常規性任務,也因此形塑了居委會的底線行動邏輯。大部分社區并不執著于考核的最終位次,也很少在排名這件事上調度額外的資源。事實上,不同的社區往往根據自身資源稟賦、干部意愿以及工作能力的差異對績效考核區別化重視,年輕書記積極性一般比較高,愿意在這些評比上花費心力,而一些老社區干部則稱只要群眾沒有不滿意就行。

對比地方政府“強競爭”與社區間“弱競爭”的表現,可以發現,社區間橫向競爭在競爭力和競爭強度等方面明顯弱于地方政府競爭,呈現范圍領域窄、手段策略局限、規模體量小的屬性特征(如表1)。在范圍領域上,地方政府以促進本轄區的經濟增長和社會發展為核心,因而地方政府競爭圍繞著產品生產和要素流動進行,社區間創先爭優的競爭行為并非為了GDP和經濟增長,而是以提升社區服務質量、滿足居民利益需求為核心,因而其競爭主要圍繞社區治理體系建設、社區服務創新等非經濟領域展開。在手段策略上,地方政府善于運用經濟、行政和法律等正式以及非正式的手段策略助力競爭,既能發揮經濟手段的靈活性,又有行政力量和法律規則作為保障;社區的自治屬性和資源稟賦從一開始就限制了其競爭手段策略的多樣化和有效性,在吸引領導關注、調動居民參與等方面均較為局限和單一。在規模體量上,地方政府競爭往往因公共物品大量供給、基礎設施大量建設、財政資源大量投入以及政策制度井噴式創新而吸引到大量的企業、資金、人才;但社區間競爭的規模體量卻比政府小得多,競爭的結果往往僅以區政府和街道撥付的補貼、場地、人員等滿足日常工作和治理需要。

表1 社區間“弱競爭”與地方政府“強競爭”的比較

(二)城市社區間“弱競爭”的內在邏輯

有關居委會屬性、角色的爭論由來已久,至今仍未停息。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定,城市社區是自我管理、教育、服務、建設和監督的基層群眾性自治組織(32)王謝平、郝宇青:《雙重角色的社區居委會何以調處多元主體參與社區治理——政治技術視角的分析》,《社會科學》2021年第8期。。所謂“自治”即“自我治理”,社區治理的內核就是一個居民依靠自身力量組織起來挖掘自身資源,滿足自身需求,解決自身問題的過程,體現了一種自下而上、自力更生的路徑和自我動員的組織邏輯。而從基層社會治理的實踐過程來看,社區不僅是居民行使自治權利的代表人,也成了國家在基層的代理人(33)崔月琴、張譯文:《雙重賦能:社區居委會治理轉型路徑研究——基于X社區社會組織服務中心實踐的分析》,《清華大學學報(哲學社會科學版)》2022年第2期。,承擔著行政管理、社區自治、居民服務等各種類型的多項事務(34)張雪霖:《治理有效:社區公共事務性質與社區權威的二維框架》,《社會學評論》2021年第6期。。

科層權威體制下的上級政府以絕對的優勢地位和政治權力對下級產生強壓力和強激勵,從而形成了地方政府競爭和“競爭性政府”(35)曾凡軍:《政治錦標賽體制下基層政府政策選擇性執行及整體性治理救治》,《湖北行政學院學報》2013年第3期。。雖然基層治理過程中形成了干部報酬財政化、班子選拔行政化、居務政務化以及治理標準化等穩定的類科層模式,但在基層治理中科層化和社會性之間的結構性張力依然存在,也就是說,基層政府對社區的這種科層化管理體制對外在于這個體制的社區并不具有體制所賦予的“強制力”(36)陳軍亞:《科層化和社會性:基層治理的結構性問題及破解思路》,《探索與爭鳴》2023年第1期。,社區擁有充分的自由裁量空間可以對多個任務進行選擇性執行,從而削弱了社區間的競爭博弈行為。

1.弱壓力:控制約束不斷減少。在職責同構和壓力型體制下,街居間基于資源互賴結成了一個“政績共同體”,二者在完成任務為先的邏輯下走向了“共謀”(37)楊愛平、余雁鴻:《選擇性應付:社區居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區為例》,《社會學研究》2012年第4期。。一是街道重社區完成任務的結果,而對于使用何種方式、如何執行政策的過程則不會過多關注。作為上級政府多重政策任務的“承包商”,街道的中心目標是確保任務如期完成(38)周雪光、練宏:《中國政府的治理模式:一個“控制權”理論》,《社會學研究》2012年第5期。。為順利完成考核,街道將任務分解到社區,通過激勵與約束促使社區完成任務,而并非注重考核本身和一味體現橫向差距(39)練宏:《弱排名激勵的社會學分析——以環保部門為例》,《中國社會科學》2016年第1期。。二是街道在不斷放松弱化對社區的考核評價,尤其是在基層減負的背景下,街道極少使用位次排名的方式而是僅劃等級。一直以來,政府上下級的政績考核更為側重地方領導干部的績效排名,尤其在經濟領域表現得更為明顯(40)袁方成、姜煜威:《“達標錦標賽”:沖突性目標的治理機制——以生態環境治理為討論場域》,《清華大學學報(哲學社會科學版)》2023年第2期。,但這種相對績效評估機制本身就決定了贏家只能是少數,在無形之間使地方政府面對巨大的壓力,也使各地方政府陷入強烈的競爭和“內卷”中。而考慮到處于同一轄區范圍的各社區實際上存在資源稟賦、發展水平的差異,社區工作者個人能力也有很大不同,街道對社區的考核在諸多領域更傾向于使用等級考核。例如,J街道將考核結果按照分值化設為4個等次(優秀、稱職、基本稱職、不稱職),但同時也規定考核優秀等次的比例不超過15%,基本稱職的比例不低于15%,不稱職的比例不超過5%,也就是說,只要社區不處于“不稱職”的等次,對排名的位次并不太在意。

2.弱激勵:激勵效應十分微弱。激勵的目的是引導組織成員在行動上與組織目標保持一致。激勵策略對組織競爭等行為的有效性與激勵的強度和方式直接相關(41)楊帆、李星茹:《社區治理中痕跡主義與內卷化的共因及互構》,《甘肅行政學院學報》2020第4期。。社區的競爭行為很大程度上受到街道激勵設計的影響,當街道的獎懲機制設置得更加豐富多元且有吸引力,那么激勵的有效性會大幅提升,社區會因此產生更大的競爭動力,反之則不然。一是居委會所獲的物質及榮譽獎勵有限。L區在資源、經費等的分配上實行一級財政管理體制,即全區的財政資金由區財政局統管,因此街道的財政自主權非常有限。根據《J街道年度社區目標管理績效考核辦法》,J街道設立了年度綜合目標管理績效考核獎、單項領域獎(包括基層黨建、社會治安、綜合治理、信訪工作、民生工程等)、特別貢獻獎等。但從獎懲結果來看,得到較高獎勵和受到嚴重懲罰的社區以及工作人員只是極小的一部分,多數社區在資源分配的過程中較為平均。而對于典范社區來說,雖獲得一定的獎勵,但獎勵的發放在創建之后,因而只是一種延遲收益。物質激勵的弱回報性和延時性在很大程度上降低了社區創先爭優和參與競爭的積極性,也限制了社區進行競爭動員的主動性,容易造成“干多干少一個樣,干好干壞一個樣”的現象。二是社區工作人員的職業晉升激勵和待遇情況遠遠弱于編制人員。社區書記在晉升方面存在顯著的“天花板”。雖然每年也會有一定的名額給表現優秀的社區書記和副書記以考取公務員或事業編,但畢竟是少數,大部分社區工作人員獲得升遷或者流動的機會十分渺茫。2023年,Q市公務員局發布了《Q市面向本土優秀人才招錄基層公務員公告》,計劃招錄一批基層干部為公務員并將其納入編制管理,招錄人員范圍劃定為從事5年以上基層工作的鎮(街道)工作人員以及優秀社區黨組織書記。此次Q市8個區(縣)基層公務員招錄的名額共計28名,其中只有7個名額針對村(社區)黨組織書記,其余21個名額均為長期在鎮(街道)工作的基層干部設置。然而據統計,Q市全市共有村及社區黨組織書記2072個,村及社區“兩委”成員更是超過15000人,可見能夠通過此方式獲得晉升的社區書記微乎其微。另外,社區工作人員的待遇呈現總量少、增量少、差距小的特征,這樣的激勵設計無法有效調動社區工作人員的能動性,使社區工作者對自身身份認同度低,在職業退出門檻低的背景下容易出現辭職等行為。社區并不存在體制內的“鎖住”效應,社區書記并不像公務員可以工作到退休,而是期滿就需要換屆,退出門檻和退出代價相對較低。此外,社區工作者的職業發展相比于社區書記更加局限,幾乎沒有升遷的路徑,也不會有體制內名額向社工開放。

3.社區充分的自由裁量空間與選擇性執行。隨著基層社會治理現代化的不斷推進和深入,社區居委會的角色發生著轉變和調整,現在社區居委會已成為一個集行政性、自治性和社會服務性功能為一體的綜合性組織(42)張鳴宇、汪智漢:《轉型時期居委會的三重角色——以武漢市C社區為例》,《社會主義研究》2005年第4期。。社區需要處理完成的事務多種多樣,但面對這些不同種類的任務,社區并非“一把抓”,而是根據政治性任務、行政性任務以及居民事務的輕重緩急進行了排序。由于各項任務目標有較大差異,進行測度的方式和有效性也不盡相同,因而作為弱者的武器,社區面對多任務時往往進行選擇性政策執行甚至是“選擇性應付”。比如,社區會自行選擇任務完成的先后次序。作為代理人的居委會擁有充分的自由裁量空間,使其可以自由選擇任務的完成次序并由自身決定完成的實際效果。為完成各項事務,社區居委會一般根據考核指標的“軟硬”作出任務次序的調整。在城市社區,居民業務類事務和極少數涉及上級“一票否決”的行政性工作會被作為必須完成的硬指標,除此之外,大量的政治性任務和常規行政性工作都被視為可以靈活處理的軟指標(43)楊愛平、余雁鴻:《選擇性應付:社區居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區為例》,《社會學研究》2012年第4期。。

社區還會選擇部分軟指標任務應付式執行。據觀察,軟指標任務受到的約束性因素很少,社區居委會對這些事務不會耗費大量心力,也并未表現出強烈的爭先或者競爭的意愿,甚至會選擇以應付的方式來對待。創建品牌和示范就是極為典型的軟指標工作。對于創牌工作,街道的要求是每個社區都應確定一個具有自身特色的黨建治理品牌,在考核中也體現了“特色服務品牌創建”“創新工作經驗做法”等要求,但對于何種創新才算是“典型示范”卻缺乏明確連續的評判標準,而只要求形成自身的“特色工作方法”即可,對于社區創新結果的驗收,街道也只重視社區是否完成這一絕對結果,而不重視社區間完成程度差異的相對績效。因此,在街居這種非對稱的契約關系下,社區居委會享有較充分的自主空間,在晉升弱激勵的情況下,優先關注內向型事務,對于鎮街安排的事務往往選擇應付式執行或者使用弱者的武器,橫向社區績效的比較并不處于社區工作的中心位置。

四、進一步討論

因社區間競爭在目標、方式及結果等方面與地方政府競爭存在差異,本文將社區間橫向競爭定義為與地方政府“強競爭”相對的“弱競爭”。本文通過對Q市L區J街道內多個平行社區競爭行為的實踐考察,發現社區間“弱競爭”表現為財政資源競爭低回報、治理創新競爭淺參與和考核排名競爭弱區分三個方面。根據對社區間競爭與地方政府競爭表現的差異性比較,社區間“弱競爭”呈現競爭范圍領域窄、手段策略局限以及規模體量小的特征。

于“弱競爭”成因而言,這一橫向組織關系形塑于基層治理結構下縱向權力配置過程,基層政府類科層模式下呈現“弱壓力—弱激勵”的治理特征,然而究其根本,是社區的自治屬性決定了街道與社區之間非正式權威主導的委托代理關系以及街道對社區的弱控制。自治屬性一是決定了社區在多重事務中更加重視“內部事務”,以提升服務和滿足居民需求為核心目標,二是影響到社區更加注重內部力量的組織、使用與內部資源的挖掘,因此社區對政府所營造的競爭以及與其他社區的較量并不那么敏感。

于結果而言,“弱競爭”作為一種客觀現象利弊兼具。一定程度的組織橫向競爭能夠提升治理效能、服務水平及創新能力,但同時,在考核指標激勵下的社區創新往往同質單一、目標異化,治理效能及服務水平的提升也相對局限。此外,從當前的基層治理實踐來看,社區的行政屬性不斷加強,正不斷趨近類科層組織管理模式,受此影響,社區間橫向競爭博弈強度也有與地方政府競爭越來越相似的趨勢。這為基層社區治理提供了有益的啟發,即在城市社區間引入適當的競爭機制能夠解決基層匱乏的有限資源如何合理分配的問題,為城市社區帶來發展的動力與活力,提高社區工作的積極性并有效激發社區治理效應。因此,基層政府和城市社區需不斷探索街居互動關系的創新模式以適應基層實踐中的各類新變化,街道應進一步厘清社區的角色定位,考慮各社區的具體情況,更好發揮作用,為社區創造合作與競爭的機會和優良環境,通過調整組織激勵與約束引導城市社區間現有競爭向更加良性、健康的方向演進,也需要讓社區釋放自治力量,推動社區在創先爭優、積極作為下不斷使社區工作提質增效。未來基層治理實踐可關注以下方面并做調整。

1.倡導社區間合作治理與良性競爭相結合。街道作為社區的指導及監督主體,應發揮引導作用,突出公共產品和公共服務合作生產,倡導城市社區間通力合作、良性競爭并不斷創新治理模式。一是在結構層面,構建城市社區間合作治理網絡。從放權及加強自主性、主體性的角度而言,城市社區應建立起治理主體的主人翁意識,從共贏利益出發尋求公共利益最大化的合作治理關系。二是在對城市社區的多方面賦能上也極為重要。當前城市社區的人力及財政資源極為緊張,這促使著城市社區之間采取合作與良性競爭相結合的方式展開資源的相互服務、取長補短,通過協商對話、共商規則的方式推動積極作為,實現基層善治。最后,社區間競爭應更加突出差異化和特色化,城市社區的自治職能是其存在及發展的根基和基礎,社區應明確自身優勢、統籌多方資源,不斷提升自治能力。

2.促進社區自治與行政雙重屬性互促共生。城市社區的自治性和行政性不是此消彼長的對立體,二者是國家體制下基層治理能力提升的不同面向,具有互促共生的作用。文中“行政化”對“自治性”的侵蝕,是源于諸多形式性的行政化對自治徒勞無益且增加了基層工作的負擔,如制作臺賬、工作留痕、迎接視察等等。因此,社區居委會的行政化并不必然給社區治理帶來負面影響,甚至能夠促進社區居民自治,構建多元主體共治格局。一定程度的行政化非但不是社區居委會亟需甩掉的“包袱”,反而是社區治理可以依憑的資源(44)張慶賀:《“行政激活治理”:社區行政化的新闡釋》,《求索》2021年第5期。。在現有的體制下,去行政化的關鍵在于實現行政性與自治性的有效對接,實現二者的互促循環(45)苗延義:《能力取向的“行政化”:基層行政性與自治性關系再認識》,《社會主義研究》2020年第1期。。因此,應進一步明確城市社區的工作職能和權責分工,切實給社區減負,充分激發社區自治屬性。

3.優化面向社區的“激勵—壓力”機制。社區是鏈接基層與群眾的關鍵橋梁,為推動社區更好提升自治能力、推動社區服務提質增效,基層政府應對當前考核體系進行優化,以弱化壓力與約束、完善激勵機制為著力點。一是在考核指標體系上,現有機制過于注重行政任務的完成結果,對此應簡化指標體系減輕其行政負擔,注重過程性考核,最關鍵的是以社區居民的真實需求為參照,同時與社區實際工作進行真實對應,采取更為靈活的、多樣的評價機制,引導社區工作人員關注并回應社區實際問題使社區回歸服務本質。根據社區發展的現狀,將民眾最為關心的問題設為評價指標,以度量居民對社區治理的滿意度,如生活環境營造、社區管理費用等,并以多樣化的問卷及訪談形式展開調查。二是在激勵保障機制上,現有激勵機制存在力度不足、類型單一、缺乏持續性等問題,對此,基層政府應加快研究探索適合社區的激勵機制,強化物質保障,合理設置薪酬等次,突出情感激勵與榮譽激勵,激發社區工作者的工作積極性,讓其在不斷的自我認可和被他人認可中提升專業素質。三是塑造社區特色及發揮示范效應的適度良性競爭有利于提升組織積極性和創新性?，F有示范效應不僅缺乏統一衡量標準,對“示范”后續如何發揮作用也缺乏連續機制;對此應建立健全示范創建的保障機制,進一步形成清晰評判標準、科學認證論證,以多樣獎勵激勵推動示范持續應用。