康復(fù)共謀鏈的修正
——基于輔助性就業(yè)政策注意力的分析

劉七生,宓晨輝

(南京理工大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院,南京 210094)

殘疾人是各國(guó)人口中最容易貧困、最難脫離貧困的群體,也是我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)共同富裕著力加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。其中,智力障礙、精神障礙以及重度肢體殘疾者的就業(yè)問(wèn)題是殘疾人就業(yè)中的難題,而輔助性就業(yè)為重度就業(yè)困難的殘疾人提供了就業(yè)的可能?；谖覈?guó)的實(shí)踐探索,輔助性就業(yè)實(shí)現(xiàn)了“殘障的個(gè)人歸因”向“殘障的社會(huì)責(zé)任”的發(fā)展(1)周沛:《殘疾人支持中的“三I”范式:內(nèi)涵邏輯與推進(jìn)路徑》,《南京大學(xué)學(xué)報(bào) (哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2019年第3期。,已經(jīng)超越了庇護(hù)性就業(yè)的范圍(2)張?jiān)ツ稀⒅芘?《從“障礙”到“融合”:殘疾人輔助性就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)研究》,《系統(tǒng)科學(xué)學(xué)報(bào)》2023年第2期。,使其具有不同的外延和內(nèi)涵。輔助性就業(yè)在結(jié)合支持性就業(yè)開(kāi)放性特點(diǎn)的同時(shí),需要充分發(fā)揮政府在殘疾人就業(yè)發(fā)展中的重要作用,不斷推動(dòng)殘疾人就業(yè)政策的發(fā)展。目前,我國(guó)殘疾人就業(yè)正在從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)過(guò)渡,呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、市場(chǎng)配置、社會(huì)參與的特征(3)朱健剛、嚴(yán)國(guó)威:《從庇護(hù)性就業(yè)到支持性就業(yè)——對(duì)廣東省殘疾人工作整合型社會(huì)企業(yè)的多個(gè)案研究》,《殘疾人研究》2019年第1期。。政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式將部分助殘服務(wù)職能讓渡于社會(huì)主體,初步構(gòu)成輔助性就業(yè)服務(wù)的多元供給格局(4)易艷陽(yáng):《殘疾人輔助性就業(yè)服務(wù)鏈:結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)與治理》,《殘疾人研究》2021年第4期。。隨著輔助性就業(yè)政策的全面推行,在一定程度上取得了成效,但是在具體實(shí)施過(guò)程中卻不盡如人意,陷入“政府干的累,公眾卻不叫好”的尷尬局面。由此,為真正達(dá)成輔助性就業(yè)政策目標(biāo),鼓勵(lì)精神障礙社區(qū)康復(fù)者融入社會(huì),需要政策相關(guān)主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),走出精神障礙社區(qū)康復(fù)者輔助性就業(yè)政策執(zhí)行中的“泥淖”,推動(dòng)多元行動(dòng)主體的注意力聚焦,避免社區(qū)康復(fù)共謀鏈的脫軌,使其得到修正。

一、文獻(xiàn)綜述與理論視角

共謀的概念最早起源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。自周雪光教授從組織社會(huì)學(xué)角度揭示了基層政府在政策執(zhí)行過(guò)程中聯(lián)手應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的現(xiàn)象(5)周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》,《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。后,“共謀”的概念被大量地引入政策執(zhí)行偏差研究之中,其中包括科層政府上下級(jí)之間(6)周雪光:《權(quán)威體制與有效治理:當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》,《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。、政府與企業(yè)之間(7)牛亮云、吳林海:《政府與食品生產(chǎn)企業(yè)的合謀監(jiān)管博弈》,《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。、政府與社會(huì)組織之間(8)黃六招、李茜茜:《雙層邏輯與共生網(wǎng)絡(luò):基層政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)何以出現(xiàn)政策偏離——基于S市M區(qū)的案例研究》,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期。、社會(huì)組織與社會(huì)公眾之間的共謀現(xiàn)象。本文將“共謀”置于中立語(yǔ)境之中,將其作為在現(xiàn)有的政策價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)之下,鼓勵(lì)多元主體參與輔助性就業(yè)政策,增加主體之間的溝通和合作,從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的一種中性的、非貶義的表達(dá)。

康復(fù)共謀鏈?zhǔn)且粋€(gè)多元主體圍繞殘疾人社區(qū)康復(fù)所構(gòu)建的一個(gè)協(xié)作網(wǎng)絡(luò),旨在為殘障群體提供全面的社區(qū)就業(yè)服務(wù)和支持,改善和提高生活質(zhì)量,最終促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)殘障群體社會(huì)生活正?；?。在康復(fù)共謀鏈的生成階段,問(wèn)題構(gòu)建與意識(shí)覺(jué)醒、政策引導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制、資源合作和服務(wù)更新推動(dòng)共謀鏈的絞合,各個(gè)主體能夠有效地開(kāi)展協(xié)同工作,提供全面、有效、個(gè)性化的就業(yè)服務(wù)和社會(huì)支持,創(chuàng)造更好的社區(qū)康復(fù)機(jī)會(huì)和條件,打開(kāi)社會(huì)生活正常化的通道。

政治注意力是指?jìng)€(gè)體或社會(huì)在政治領(lǐng)域中集中精力和關(guān)注的能力,涉及個(gè)人對(duì)政治事件、政府政策、選舉和社會(huì)問(wèn)題等的關(guān)注和投入程度。在管理學(xué)中,對(duì)于注意力的研究最早起源于西蒙,其將注意力作為組織在決策過(guò)程中的一種關(guān)鍵性的稀缺資源。奧卡西奧認(rèn)為組織決策者在環(huán)境、信息、組織結(jié)構(gòu)等因素的影響下對(duì)不同議題和方案的注意力分配是不均衡的(9)William Ocasio, “Towards an Attention-based View of the Firm”, Strategic Management Journal, 1997, Vol.18, pp.187-206.。隨后,瓊斯和鮑姆加特納將注意力引入政治學(xué)研究領(lǐng)域,提出了政治注意力概念以及對(duì)政策變遷的影響(10)[美]布賴恩·瓊斯:《再思民主政治中的決策制定注意力、選擇和公共政策》,李丹陽(yáng)譯,北京:北京大學(xué)出版社2010年,第9頁(yè)。。與其他視角不同,政治注意力更聚焦于宏觀層面的研究,關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)人和組織的注意力問(wèn)題(11)陶鵬:《論政治注意力研究的基礎(chǔ)觀與本土化》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第6期。。

政治注意力能影響政策執(zhí)行(12)王惠娜、馬曉鵬:《政府注意力分配與政策執(zhí)行波動(dòng)——B制革區(qū)企業(yè)整合重組政策的案例分析》,《公共管理與政策評(píng)論》2022年第3期。。在政治注意力的分配問(wèn)題上,政治權(quán)威的分配起重要作用,不同政府主體會(huì)開(kāi)展“自上而下”和“自下而上”兩種模式的注意力競(jìng)爭(zhēng)(13)孫柏瑛、周保民:《政府注意力分配研究述評(píng):理論溯源、現(xiàn)狀及展望》,《公共管理與政策評(píng)論》2022年第5期。,而不同主體的注意力競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)形成特定的治理格局(14)陳輝:《縣域治理中的領(lǐng)導(dǎo)注意力分配》,《求索》2021年第1期。。在不完全契約下,政策與利益存在天然的聯(lián)系,執(zhí)行主體的行為選擇從本質(zhì)上來(lái)看是受利益驅(qū)使的(15)丁煌:《利益分析:研究政策執(zhí)行問(wèn)題的基本方法論原則》,《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。。與中央政府不同,地方政府和其他執(zhí)行主體會(huì)有對(duì)利益追求的私利性行為,追求地方、部門(mén)、個(gè)人利益的最大化,借用政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)和個(gè)人的能動(dòng)性有所選擇地執(zhí)行中央政策(16)梁麗:《利益激勵(lì)視角下地方政府行為偏好與環(huán)境規(guī)制效應(yīng)分析》,《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2018年第32期。。偏好的選擇是基于對(duì)理性經(jīng)濟(jì)函數(shù)的計(jì)算,在不同語(yǔ)境中,政策執(zhí)行主體的理性偏好也是存在巨大差異的。我國(guó)作為單一制國(guó)家,上級(jí)職能部門(mén)對(duì)下級(jí)職能部門(mén)的工作具有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系,上級(jí)部門(mén)通過(guò)績(jī)效考核與晉升錦標(biāo)賽(17)周黎安:《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。、行政發(fā)包與目標(biāo)責(zé)任制(18)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會(huì)》2014年第6期。等方式激勵(lì)基層部門(mén)在政策執(zhí)行過(guò)程中與中央保持一致。然而,當(dāng)政策上下不協(xié)調(diào)時(shí),下級(jí)部門(mén)會(huì)根據(jù)自身情況和利弊得失進(jìn)行抉擇,對(duì)政策進(jìn)行“變通執(zhí)行”(19)吳開(kāi)松、楊愛(ài)琴:《公共政策執(zhí)行及其系統(tǒng)治理研究——基于公共政策“立交橋”現(xiàn)象分析》,《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第6期。。因?yàn)椴煌瑘?zhí)行主體的文化背景、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、主體需求導(dǎo)致對(duì)同一政策的理解存在明顯差異(20)李玲玲:《公共政策應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)總體利益最大化》,《復(fù)旦公共行政評(píng)論》2006年。,產(chǎn)生迥異的行為選擇。與理性主義相比,行為主義認(rèn)為政策執(zhí)行主體在認(rèn)知上的差異深刻影響著主體對(duì)政策的價(jià)值判斷,最終影響執(zhí)行主體的行為選擇。

二、康復(fù)共謀鏈的構(gòu)建:注意力的偏好和選擇邏輯

康復(fù)共謀鏈的構(gòu)建是不同主體對(duì)輔助性就業(yè)目標(biāo)的確定和自身利益的匹配的過(guò)程。在不同的環(huán)境下,執(zhí)行主體基于共有的政策價(jià)值認(rèn)同,以自身利益目標(biāo)為落點(diǎn)產(chǎn)生注意力選擇偏好,參與到康復(fù)共謀鏈的構(gòu)建之中,謀求自身的發(fā)展和政策價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

(一)壓力體制下政府強(qiáng)推行邏輯

(二)政府購(gòu)買(mǎi)下社會(huì)組織強(qiáng)依賴邏輯

在輔助性就業(yè)政策的執(zhí)行過(guò)程中,由政府來(lái)直接生產(chǎn)和供給公共服務(wù)往往導(dǎo)致供給效率低下、質(zhì)量不高等問(wèn)題(23)汪佳麗、徐煥東、常青青:《構(gòu)建全過(guò)程、多主體、動(dòng)態(tài)循環(huán)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制》,《中國(guó)行政管理》2021年第1期。,而社會(huì)組織的參與實(shí)現(xiàn)了服務(wù)供給多元化發(fā)展,推動(dòng)了服務(wù)供給的良性發(fā)展。社會(huì)組織具有高度積極性、主動(dòng)性和靈活性,發(fā)揮著其他主體所不具有的特殊優(yōu)勢(shì)。將社會(huì)組織納入輔助性就業(yè)服務(wù)體系構(gòu)建當(dāng)中,不僅可以加快政府職能的轉(zhuǎn)變,還可以創(chuàng)新服務(wù)的提供方式、提高供給效率和公平。社會(huì)組織結(jié)合自身優(yōu)勢(shì),聯(lián)系愛(ài)心企業(yè),開(kāi)發(fā)輔助性就業(yè)項(xiàng)目,在此過(guò)程中也承擔(dān)了一定量的殘疾人日間托養(yǎng)工作,保障了大量殘障群體的基本生存。

社會(huì)組織通過(guò)承包政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),在獲得項(xiàng)目資金的同時(shí)維持了組織日常的運(yùn)轉(zhuǎn),保證了組織的存續(xù)。但由于我國(guó)長(zhǎng)期被“國(guó)家全能主義”裹挾,部分組織存在嚴(yán)重的“路徑依賴”問(wèn)題(24)秦琴、曾德進(jìn):《政府、殘聯(lián)和殘疾人民間組織的關(guān)系研究》,《社會(huì)科學(xué)》2014年第4期。。在一定程度上,政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目將社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)行了框定,社會(huì)組織在承包項(xiàng)目的過(guò)程中受到政府的考核要求,一旦政府暫停政策性扶持,項(xiàng)目便面臨停擺困境。同時(shí),社會(huì)組織的參與多受到項(xiàng)目高成本、低回報(bào)的影響,很難形成自我造血功能(25)王川蘭:《行動(dòng)者、系統(tǒng)與結(jié)構(gòu):社會(huì)組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的行動(dòng)邏輯——基于上海市S機(jī)構(gòu)的實(shí)證研究》,《社會(huì)科學(xué)》2018年第3期。,對(duì)政府資源具有很強(qiáng)的依賴性(26)曲延春、張帆:《“精明買(mǎi)家”的實(shí)現(xiàn):政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的困境與路徑選擇——基于濟(jì)南市市中區(qū)的調(diào)研》,《中國(guó)行政管理》2016年第5期。。

為了尋求自身的存續(xù)和發(fā)展,與企業(yè)開(kāi)展項(xiàng)目合作也成為社會(huì)組織進(jìn)行輔助性就業(yè)的重要方式。就目前來(lái)說(shuō),現(xiàn)有的企業(yè)提供的輔助性就業(yè)多集中在勞動(dòng)密集、成本和收益均低廉的手工業(yè),所提供的工作多機(jī)械重復(fù)、枯燥乏味。再加之,社會(huì)組織與企業(yè)的利潤(rùn)被項(xiàng)目的運(yùn)輸成本、產(chǎn)品報(bào)廢等沉沒(méi)成本覆蓋,沒(méi)有強(qiáng)大的利益驅(qū)動(dòng),雙方的合作也就難以為繼。

(三)市場(chǎng)體制下企業(yè)弱響應(yīng)邏輯

輔助性就業(yè)的政策目標(biāo)是通過(guò)創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境,以就業(yè)康復(fù)的方式培養(yǎng)殘障群體的就業(yè)能力,最終回歸市場(chǎng)就業(yè)。企業(yè)就業(yè)作為殘障群體就業(yè)的最終目標(biāo),為輔助性就業(yè)項(xiàng)目帶來(lái)大量的崗位和項(xiàng)目,對(duì)政策的實(shí)踐和發(fā)展具有不可替代的重要地位。政府通過(guò)減免稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)企業(yè)主體參與,倡導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。然而在市場(chǎng)體制下,科層制下“命令—服從”關(guān)系所帶來(lái)的壓力效應(yīng)大打折扣,企業(yè)就會(huì)有所選擇的執(zhí)行或不執(zhí)行(27)鄧金霞:《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中混合制的表現(xiàn)形式及影響因素》,《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第3期。。在經(jīng)濟(jì)利益效用函數(shù)指導(dǎo)下,由于企業(yè)自身的逐利性以及跨組織溝通的信息成本和交易成本(28)韓清穎、孫濤:《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有效性及其影響因素研究——基于153個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)案例的探索》,《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第3期。,再加上政策所關(guān)注的群體社會(huì)污名化嚴(yán)重(29)關(guān)文軍、孔祥淵、胡夢(mèng)娟:《殘疾污名的研究進(jìn)展與展望》,《殘疾人研究》2020年第1期。,開(kāi)展幫扶效果不佳都導(dǎo)致了政策的響應(yīng)效果大打折扣,甚至存在擠占和侵害殘疾職工合法權(quán)益的情形(30)廖慧卿:《交換、福利抑或擠占——?dú)堈先耸康谋Ｗo(hù)性就業(yè)》,《社會(huì)學(xué)研究》2014年第1期。。同時(shí),企業(yè)在執(zhí)行政府政策過(guò)程中因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱,導(dǎo)致政策執(zhí)行遭受阻滯甚至陷入困境(31)韓曉敏、孫元濤:《我國(guó)減負(fù)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境及治理策略——基于委托代理理論的視角》,《當(dāng)代教育科學(xué)》2021年第4期。。

(四)福利依賴下殘障群體弱效益邏輯

殘障群體及其家庭是輔助性就業(yè)政策的執(zhí)行末梢和直接受益者。就業(yè)是每一位殘疾人的基本權(quán)益,但因自身限制,通過(guò)勞動(dòng)獲得報(bào)酬成為多數(shù)殘疾人的奢望。輔助性就業(yè)政策通過(guò)多主體合作為廣大有就業(yè)意向的殘障人進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)打開(kāi)一道便利之門(mén)。由于殘疾人是貧困人口中特殊的貧困群體,也被國(guó)家專門(mén)列為精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重點(diǎn)人群。近些年來(lái),全國(guó)殘疾人家庭的平均年收入超過(guò)半數(shù)來(lái)自于政府的轉(zhuǎn)移性支付(32)厲才茂、馮善偉、楊亞亞等:《2019年全國(guó)殘疾人家庭收入狀況調(diào)查報(bào)告》,《殘疾人研究》2020年第2期。,幫扶政策為殘障群體解決了基本生存問(wèn)題,但面對(duì)高昂的政策投入如何更進(jìn)一步保障其發(fā)展需求仍亟需解決(33)郝玉玲:《殘疾形象建構(gòu)對(duì)公共政策設(shè)計(jì)的影響——基于美國(guó)和德國(guó)殘疾人福利政策的多案例研究》,《社會(huì)保障評(píng)論》2022年第2期。。同時(shí),在高福利政策的投入下,讓有能力參與就業(yè)而沒(méi)有積極從事就業(yè)的殘障人士在客觀和主觀原因的影響下難以退出福利。輔助性就業(yè)的最終目的是通過(guò)就業(yè)訓(xùn)練和創(chuàng)造弱競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境鼓勵(lì)和實(shí)現(xiàn)殘障人士社會(huì)就業(yè)。但是,受到歧視、自身能力等主客觀原因的影響,走出社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)的殘障人士寥寥可數(shù),絕大多數(shù)仍回流到社會(huì)組織當(dāng)中。

圖1 康復(fù)共謀鏈的構(gòu)建圖

三、康復(fù)共謀鏈的脫軌:注意力的離散和沖突

在康復(fù)共謀鏈的構(gòu)建當(dāng)中,執(zhí)行主體的政策注意力是多元主體基于自身利益訴求的選擇,在不同的環(huán)境語(yǔ)境下產(chǎn)生了迥異的政策注意力偏好,具有盲目性和自發(fā)性的特點(diǎn)。注意力的離散導(dǎo)致了政策執(zhí)行目標(biāo)取向的多元,多元目標(biāo)的取向進(jìn)一步造成行為主體在政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)資源的侵占和沖突,逐漸背離政策的價(jià)值導(dǎo)向,最終導(dǎo)致康復(fù)共謀鏈的脫軌。

本次調(diào)查使用自編問(wèn)卷，內(nèi)容設(shè)置上，在國(guó)內(nèi)英語(yǔ)需求分析量表的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改，選項(xiàng)設(shè)置為封閉式選項(xiàng)與李克特等級(jí)選項(xiàng)相結(jié)合的方式，為避免填寫(xiě)者態(tài)度不明確，在李克特等級(jí)設(shè)置上，采用了四級(jí)結(jié)構(gòu)：非常同意、基本同意、不太同意和非常不同意，去掉了模棱兩可的中立態(tài)度項(xiàng)，其內(nèi)容包括四個(gè)方面：一、英語(yǔ)使用頻率及主要用途，二、英文資料使用狀況，三、英語(yǔ)對(duì)職業(yè)前途的影響，四、英語(yǔ)學(xué)習(xí)需求及途徑。追蹤訪談內(nèi)容在此問(wèn)卷基礎(chǔ)上進(jìn)行深入及延伸，主要包括了當(dāng)前英文版及其翻譯版資料的具體使用狀況和存在問(wèn)題以及從業(yè)人員英語(yǔ)學(xué)習(xí)需求兩方面內(nèi)容。

(一)多元執(zhí)行主體注意力的離散

在康復(fù)共謀鏈的構(gòu)建中,政府、社會(huì)組織、企業(yè)、殘障群體等主體因所處環(huán)境的迥異,在圍繞輔助性就業(yè)政策價(jià)值開(kāi)展項(xiàng)目時(shí),會(huì)因?yàn)樾袨檫壿嫷牟町惡妥陨砥眠x擇導(dǎo)致多元執(zhí)行主體注意力的離散。

1.壓力體制下政府部門(mén)注意力的強(qiáng)推行選擇。在政策制定過(guò)程中,受到上級(jí)部門(mén)的權(quán)威和自身政績(jī)考核影響,地方政府的政策執(zhí)行必須和上級(jí)部門(mén)保持一致。在開(kāi)展輔助性就業(yè)政策的制定過(guò)程中,會(huì)參照上級(jí)部門(mén)或中央政府的相關(guān)政策文本,以確保政策制定和執(zhí)行的相對(duì)統(tǒng)一性。但是中央層面的政策綱領(lǐng)是面向全國(guó)各地區(qū)的普適性政策文本,具有寬泛的政策冗余。殘障群體作為社會(huì)中的少數(shù),當(dāng)?shù)卣畬?duì)其關(guān)注較少,在政策的細(xì)化和在地化過(guò)程中投入的時(shí)間和精力較少,忽視了他們的特殊需求和實(shí)際情況,造成了地方輔助性就業(yè)政策的懸浮問(wèn)題,導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)輔助性就業(yè)政策的落地效果不盡如人意。輔助性就業(yè)政策的執(zhí)行主要依托政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。但目前可以承擔(dān)和提供輔助性就業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織專業(yè)性差、數(shù)量少,無(wú)法形成飽和的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。為了提供足量的輔助性就業(yè)服務(wù),項(xiàng)目雖然有招標(biāo)、匿名評(píng)選等程序上的遴選流程,但是相關(guān)部門(mén)會(huì)事先考察部分擁有一定服務(wù)能力的社會(huì)組織進(jìn)行“定向委托”。同時(shí),政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)存在一個(gè)漫長(zhǎng)的執(zhí)行期,執(zhí)行部門(mén)和工作人員的注意力會(huì)被逐漸分散至其他重點(diǎn)工作上。在業(yè)績(jī)考核時(shí),其注意力才可能隨考核要求再次聚焦于輔助性就業(yè)的工作。注意力的偏移—聚集—再偏移所帶來(lái)的政策執(zhí)行具有間斷—不均衡的特點(diǎn),政府忽視了對(duì)輔助性就業(yè)政策環(huán)境的建設(shè),缺少跨治理主體統(tǒng)一調(diào)度的經(jīng)驗(yàn),容易造成效率低下等問(wèn)題。

2.政府購(gòu)買(mǎi)下社會(huì)組織注意力的強(qiáng)依賴選擇。現(xiàn)階段,大多數(shù)開(kāi)展輔助性就業(yè)的社會(huì)組織通過(guò)向政府承包政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目、公益創(chuàng)投、獲取愛(ài)心企業(yè)的資助等方式來(lái)獲得資源開(kāi)展相關(guān)服務(wù),對(duì)政府、企業(yè)的政策、資源的依賴性很強(qiáng)。社會(huì)組織為了獲得更多運(yùn)營(yíng)資金的支持,在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中會(huì)根據(jù)招標(biāo)部門(mén)的偏好,對(duì)自己的服務(wù)能力、服務(wù)項(xiàng)目以及專業(yè)資質(zhì)進(jìn)行夸大和美化,以提高項(xiàng)目的中標(biāo)率。但是中標(biāo)后,社會(huì)組織無(wú)法履行預(yù)設(shè)的承諾內(nèi)容,最終導(dǎo)致殘障群體所享受服務(wù)的實(shí)際效用大打折扣。在項(xiàng)目的驗(yàn)收和考核階段,社會(huì)組織在執(zhí)行過(guò)程中需要大量的留痕記錄以備上級(jí)部門(mén)檢查,會(huì)采用現(xiàn)場(chǎng)擺拍、移花接木的方式開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)來(lái)應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的考核,但對(duì)于殘障群體來(lái)說(shuō),作秀式的擺拍并沒(méi)有帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的就業(yè)體驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)收入。另外,一些地方的輔助性就業(yè)項(xiàng)目也存在半停工狀態(tài)。項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)依賴于產(chǎn)品自身的品類、質(zhì)量、銷路以及精障群體的工作狀態(tài)。精障群體受到自身能力和藥物副作用的雙重影響,動(dòng)手能力較差,在產(chǎn)品的完成度上會(huì)大打折扣,因?yàn)轫?xiàng)目的開(kāi)展對(duì)精障群體即時(shí)狀態(tài)的要求很高。很多社會(huì)組織只是將輔助性就業(yè)項(xiàng)目作為日?；顒?dòng)的補(bǔ)充項(xiàng)目,組織的重視程度、開(kāi)展的頻率和效果都大受影響。

3. 市場(chǎng)體制下企業(yè)注意力的弱響應(yīng)選擇。企業(yè)是追求利益最大化的經(jīng)濟(jì)人主體,會(huì)根據(jù)現(xiàn)有的利益和環(huán)境因素考慮是否響應(yīng)和實(shí)施政府的輔助性就業(yè)政策。一直以來(lái),社區(qū)精神障礙康復(fù)者面對(duì)社會(huì)巨大的壓力,阻礙他們進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性的就業(yè)崗位中。部分企業(yè)受到固有的殘障歧視影響,認(rèn)為招收精神障礙康復(fù)者進(jìn)入企業(yè)從事相關(guān)工作會(huì)增加更多的未知風(fēng)險(xiǎn),例如無(wú)障礙環(huán)境的建設(shè)、企業(yè)員工的心理疏導(dǎo)等,為規(guī)避潛在的風(fēng)險(xiǎn),企業(yè)寧可放棄部分稅收優(yōu)惠和繳納高昂的殘保金,也不愿意提供就業(yè)機(jī)會(huì),只關(guān)注企業(yè)短期經(jīng)濟(jì)效益,而忽視長(zhǎng)久的社會(huì)效益。

為鼓勵(lì)企業(yè)提供就業(yè)項(xiàng)目和崗位,政府相關(guān)部門(mén)已制定了減免殘保金、減免稅費(fèi)優(yōu)惠、提供崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。部分企業(yè)基于社會(huì)公益責(zé)任動(dòng)機(jī),面向殘障群體和輔助性就業(yè)社會(huì)組織提供就業(yè)項(xiàng)目;亦或由于經(jīng)濟(jì)利益最大化的動(dòng)機(jī),期望通過(guò)承包輔助性就業(yè)項(xiàng)目享受相關(guān)政策支持,來(lái)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本。企業(yè)在開(kāi)展輔助性就業(yè)項(xiàng)目的過(guò)程中,如果只是追求生產(chǎn)利益最大化,忽視殘障群體的自身特性需求,以極為低廉的勞動(dòng)報(bào)酬吸納殘障群體在沒(méi)有任何無(wú)障礙設(shè)施和適合殘障群體勞動(dòng)的環(huán)境開(kāi)展就業(yè)服務(wù),在一定程度上就是對(duì)殘障群體的一種剝奪。

4.福利依賴下殘障群體及其家人的弱效益選擇。在輔助性就業(yè)實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)有的政策框架下,殘障群體參與的積極性并不高。一是項(xiàng)目獲益與投入不成正比。由于社會(huì)組織所提供的就業(yè)服務(wù)一般都為低廉的手工勞作,其勞動(dòng)收入與政府每月提供的津貼補(bǔ)助相比,在本質(zhì)上并不會(huì)改善殘障群體的生活質(zhì)量。政策的初衷是讓殘障群體在輔助性就業(yè)項(xiàng)目創(chuàng)造的弱競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境內(nèi)參與就業(yè)培訓(xùn)和鍛煉,逐步實(shí)現(xiàn)就業(yè)和生活的正?；?。但現(xiàn)有項(xiàng)目所能提供的就業(yè)并不能提高殘障群體的就業(yè)能力,就業(yè)壁壘仍然存在,輔助性就業(yè)政策的社會(huì)融合效益仍懸而未決。二是殘障群體缺乏需求動(dòng)機(jī)。在對(duì)社會(huì)組織的走訪中,筆者發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織中的精障人士一般在40周歲以上,通過(guò)輔助性就業(yè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)的可能性很低,就業(yè)并不是他們亟待解決的需求。

對(duì)于殘障家庭來(lái)說(shuō),輔助性就業(yè)不能為殘障家庭帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益,但提供了一個(gè)釋放壓力的平臺(tái)。一是輔助性就業(yè)增加了家庭的總收入。殘障群體通過(guò)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)就業(yè),在獲取勞動(dòng)報(bào)酬的同時(shí),還能獲得政府所提供的最低生活保障金和各類補(bǔ)貼,可在一定程度上緩解家庭的經(jīng)濟(jì)壓力。二是社會(huì)組織同時(shí)還提供日間照拂服務(wù),很大程度上減輕家庭的看護(hù)壓力,家庭成員從繁重的日間照拂中抽離出來(lái),卸掉壓力,回歸社會(huì)就業(yè)。

(二)康復(fù)共謀鏈沖突的具體成因

康復(fù)共謀鏈沖突的發(fā)生在很大程度上歸因于政策價(jià)值與自身利益目標(biāo)的匹配上。注意力的離散導(dǎo)致了政策執(zhí)行目標(biāo)的多元化,不同目標(biāo)指導(dǎo)下的自發(fā)行為必然導(dǎo)致多元主體的行為沖突。

1.主體注意力協(xié)調(diào)障礙。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,我國(guó)社會(huì)發(fā)生了重大而深刻的變化。社會(huì)的高度復(fù)雜性和不確定性打破了原先政府與社會(huì)的“中心—邊緣”關(guān)系格局,在公共服務(wù)領(lǐng)域也帶來(lái)了巨大的變革,公共服務(wù)治理主體的多元化趨勢(shì)為其發(fā)展提供了未來(lái)藍(lán)圖。輔助性就業(yè)執(zhí)行主體逐漸呈現(xiàn)由政府主導(dǎo)包辦轉(zhuǎn)向社會(huì)多元協(xié)同合作。但是,社會(huì)觀念的革新并不是一蹴而就的?，F(xiàn)階段,受“強(qiáng)政府”觀念的影響,社會(huì)組織的培育和發(fā)展嚴(yán)重依賴政府資源,社會(huì)組織在開(kāi)展輔助性就業(yè)服務(wù)合作項(xiàng)目時(shí)與國(guó)家存在地位差別。地位的差別最終導(dǎo)致行動(dòng)主體在項(xiàng)目合作中產(chǎn)生“位差效應(yīng)”、信息不對(duì)稱、交流障礙。與此同時(shí),在具體的執(zhí)行中,由于立場(chǎng)和利益追求不同,政府、企業(yè)、社會(huì)組織等主體之間往往難以意見(jiàn)一致,易使合作行動(dòng)流于表面。推動(dòng)多元主體就業(yè)服務(wù)更深層的交流和合作,不僅需要清掃協(xié)調(diào)障礙,改變主體之間的地位落差,還需要激活行動(dòng)主體參與積極性。

2.主體角色職能定位缺陷。在輔助性就業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程中,多主體注意力的離散情況造成了各主體職能定位的缺失。通過(guò)整合執(zhí)行主體的優(yōu)勢(shì),在很大程度上可以實(shí)現(xiàn)主體功能的有效劃分,從而推動(dòng)政策執(zhí)行的高效和穩(wěn)定。現(xiàn)階段,多元主體并沒(méi)有進(jìn)行合理的職能劃分,導(dǎo)致部分政策執(zhí)行者不能發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。一是政府職能過(guò)多導(dǎo)致部分責(zé)任缺失。政府作為主要倡導(dǎo)者和發(fā)起者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)扛起輔助性就業(yè)的大旗,掌握絕大多數(shù)的重要發(fā)展資源,但政府作為綜合性事務(wù)機(jī)構(gòu),其注意力和資源會(huì)將工作重心分散至其他工作處,從而導(dǎo)致輔助性就業(yè)的發(fā)展會(huì)因?yàn)檎恼咦⒁饬Φ霓D(zhuǎn)移而停滯或延后。二是企業(yè)職能缺位嚴(yán)重。企業(yè)提供的就業(yè)項(xiàng)目和職位是輔助性就業(yè)持續(xù)穩(wěn)定的重要保障。但就業(yè)作為一種市場(chǎng)行為,輔助性就業(yè)的公益性取向需要企業(yè)承擔(dān)部分短期經(jīng)濟(jì)利益損失。同時(shí),輔助性就業(yè)項(xiàng)目的制度性支持和政策性優(yōu)惠的制度性嵌入不夠,企業(yè)難以長(zhǎng)期維持對(duì)政策響應(yīng)的熱情,使得項(xiàng)目的持續(xù)性難以得到保證。三是社會(huì)組織服務(wù)定位模糊。社會(huì)組織作為輔助性就業(yè)服務(wù)的直接供給者,是打通服務(wù)末梢的關(guān)鍵。社會(huì)組織通過(guò)政府的購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目為殘障群體提供輔助性就業(yè)服務(wù),項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)和組織的存續(xù)都離不開(kāi)政府的資金支持。部分社會(huì)組織在承接項(xiàng)目的過(guò)程中會(huì)更多考慮政府的偏好,承接和組織職能無(wú)關(guān)的項(xiàng)目,導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。另外,社會(huì)組織在開(kāi)展項(xiàng)目的過(guò)程中,會(huì)著重考慮資金的使用比例、結(jié)項(xiàng)考核的硬性指標(biāo),嚴(yán)重限制社會(huì)組織的自主性和靈活性,導(dǎo)致項(xiàng)目的同質(zhì)化、僵化以及形式化。

3.社會(huì)觀念更新滯后。《關(guān)于殘疾人的世界行動(dòng)綱領(lǐng)》確定了殘疾人得以“充分參與”社會(huì)生活和發(fā)展,并享有“平等地位”的目標(biāo)。近些年來(lái),隨著人權(quán)事業(yè)的發(fā)展,更多的公民開(kāi)始關(guān)注到弱勢(shì)群體的社會(huì)利益,其中殘疾人權(quán)益保障也逐漸進(jìn)入公民視野。輔助性就業(yè)在社會(huì)中建立殘健融合、殘健平等的共識(shí),通過(guò)創(chuàng)造低競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)障礙的就業(yè)方式促進(jìn)殘疾人融入主流社會(huì)。在走訪過(guò)程中,筆者發(fā)現(xiàn)社會(huì)公眾和服務(wù)供給者在處理與殘疾群體的關(guān)系中沒(méi)有樹(shù)立“平等人格觀”,仍將殘疾人視為天然弱者,沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)他們的積極性,容易催生殘障群體的福利依賴問(wèn)題。

四、康復(fù)共謀鏈的修正:注意力的聚集和提升

為了修正輔助性就業(yè)中存在的問(wèn)題,社區(qū)康復(fù)共謀鏈上的多元主體需要重新認(rèn)識(shí)政策價(jià)值,對(duì)政策注意力進(jìn)行再度聚焦,從政策價(jià)值中尋找利益共性,聚合執(zhí)行主體注意力,不斷凝練和提升共同行動(dòng)目標(biāo),實(shí)現(xiàn)康復(fù)共謀鏈的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能,推動(dòng)多元主體互動(dòng)合作

輔助性就業(yè)的發(fā)展需要發(fā)揮多元協(xié)作者的共同力量,只有激發(fā)多元主體的積極性,才能推動(dòng)主體間的合作交流,實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)體系的完善。政府作為康復(fù)共謀鏈的核心協(xié)作者,需要不斷構(gòu)建和完善鏈條。一是政府要轉(zhuǎn)變自身角色,從輔助性就業(yè)服務(wù)的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)榫蜆I(yè)服務(wù)的協(xié)作者和倡導(dǎo)者。政府應(yīng)放棄傳統(tǒng)思路,在輔助性就業(yè)服務(wù)供給中不再通過(guò)“家長(zhǎng)式”的執(zhí)行策略全方位控制殘疾人就業(yè)服務(wù)的每一個(gè)渠道和方式,而是利用更加靈活、機(jī)動(dòng)的方式,與其他鏈條主體建立起平等的對(duì)話機(jī)制,鼓勵(lì)更多主體參與到輔助性就業(yè)的康復(fù)共謀鏈中。二是政府要利用自身的資源和政策優(yōu)勢(shì)建立一個(gè)輔助性就業(yè)服務(wù)平臺(tái),通過(guò)政策號(hào)召、資源整合、主體對(duì)接等方式將其他鏈條主體和社會(huì)資源聯(lián)系在資源網(wǎng)絡(luò)中,打通各個(gè)主體之間的資源隔閡和溝通壁壘,消除信息不對(duì)稱帶來(lái)的消極影響,加強(qiáng)異質(zhì)主體之間的交流,實(shí)現(xiàn)資源信息的共享。

在共謀鏈中,政府需要充分發(fā)揮社會(huì)組織的主體作用。社會(huì)組織如果嚴(yán)格根據(jù)項(xiàng)目考評(píng)指標(biāo)開(kāi)展輔助性就業(yè),只關(guān)注項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象和項(xiàng)目資金的使用情況,就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目?jī)?nèi)容的僵化、同質(zhì)化。要打破這種局面,需要在項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中追求深層次的指標(biāo)考量,將服務(wù)成效納入考核的主要標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合項(xiàng)目過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估,建立起全過(guò)程、深層次、動(dòng)態(tài)合理的考核體系。另外,政府要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的政策扶助力度。政府的政策傾斜會(huì)提高企業(yè)在輔助性就業(yè)服務(wù)供給過(guò)程中的利潤(rùn)空間;政府還要鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)放更多的輔助性崗位和項(xiàng)目,增加輔助性就業(yè)的市場(chǎng)需求,激活輔助性就業(yè)的市場(chǎng),推動(dòng)輔助性就業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力,帶動(dòng)康復(fù)共謀鏈的再次咬合運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí),政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管政策建立監(jiān)督體系,規(guī)范企業(yè)在輔助性就業(yè)的市場(chǎng)行為,推動(dòng)項(xiàng)目的規(guī)范、高效運(yùn)轉(zhuǎn),保障輔助性就業(yè)持久有效的運(yùn)行,維護(hù)殘疾人合法權(quán)益。

(二)關(guān)注精障需求,精準(zhǔn)聚焦項(xiàng)目服務(wù)群體

殘疾人受身體條件局限,只能從事一些簡(jiǎn)單易操作的勞動(dòng)項(xiàng)目,而簡(jiǎn)單勞動(dòng)項(xiàng)目成本過(guò)低,產(chǎn)生不了更多的經(jīng)濟(jì)效益。目前,輔助性就業(yè)項(xiàng)目普遍存在自身造血功能弱的問(wèn)題,增加項(xiàng)目的收益和擴(kuò)大生產(chǎn)的規(guī)模必然是企業(yè)的最好選擇。而項(xiàng)目的發(fā)展可能會(huì)帶來(lái)工作壓力,這對(duì)精神障礙社區(qū)康復(fù)者來(lái)說(shuō)挑戰(zhàn)很大,他們一般情緒不穩(wěn)定,壓力承受力低,敏感多疑,在高強(qiáng)度的工作壓力下,一旦受到重大刺激、情緒長(zhǎng)期壓抑就容易誘發(fā)病情。平衡工作強(qiáng)度和適當(dāng)把握精神障礙工人的心理承受閾值還需要輔助性就業(yè)項(xiàng)目在未來(lái)的發(fā)展中不斷探索和創(chuàng)新。

輔助性就業(yè)的周期發(fā)展與精神障礙社區(qū)康復(fù)者的特質(zhì)存在嚴(yán)重的矛盾。精神疾病的復(fù)發(fā)多受到治療的局限性、患者的依從性、外部環(huán)境刺激等多因素的影響,具有不規(guī)律、反復(fù)等特征。這些特質(zhì)就需要精神障礙社區(qū)康復(fù)者在開(kāi)展輔助性就業(yè)過(guò)程中打破項(xiàng)目的周期性運(yùn)作模式,更加追求項(xiàng)目的靈活性和短期性。在推動(dòng)輔助性就業(yè)項(xiàng)目持續(xù)健康發(fā)展前提下,與企業(yè)合作開(kāi)發(fā)“短、平、快”的就業(yè)項(xiàng)目,為精神障礙社區(qū)康復(fù)者提供更加靈活的項(xiàng)目和工作崗位,在就業(yè)過(guò)程中進(jìn)行康復(fù)訓(xùn)練,提高能動(dòng)性與參與性。

(三)倡導(dǎo)積極福利,開(kāi)創(chuàng)殘疾人事業(yè)新局面

在構(gòu)建康復(fù)共謀鏈的過(guò)程中,各主體應(yīng)該努力創(chuàng)造殘健融合的社會(huì)環(huán)境,為推動(dòng)殘疾人事業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時(shí),堅(jiān)持以殘疾人為本,改變以悲憫、同情等態(tài)度來(lái)幫扶殘疾人就業(yè)、滿足其需求的認(rèn)識(shí),把殘疾人參與勞動(dòng)、提升就業(yè)能力視為一種殘疾人權(quán)利,構(gòu)建公平合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,促進(jìn)殘疾人以輔助性就業(yè)的方式融入社會(huì)最終實(shí)現(xiàn)殘障人士的自我人生價(jià)值。

作為一種社會(huì)福利的輔助性就業(yè)政策,其福利特質(zhì)會(huì)帶來(lái)一定消極影響,其中包括福利依賴。社會(huì)組織作為輔助性就業(yè)的具體實(shí)施機(jī)構(gòu),其大部分經(jīng)費(fèi)來(lái)源于政府的購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目以及其他財(cái)政補(bǔ)貼等;而這些項(xiàng)目造血能力極弱,一旦政府停止扶持,社會(huì)組織就會(huì)面臨項(xiàng)目停滯的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)擺脫對(duì)政府的福利依賴,打破思維固式,創(chuàng)新項(xiàng)目模式,開(kāi)展企業(yè)合作,實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展,從而確保項(xiàng)目的長(zhǎng)期健康可持續(xù)。

對(duì)于殘障人士來(lái)說(shuō),長(zhǎng)期以來(lái)的社會(huì)污名和歧視,導(dǎo)致他們難以融入正常社會(huì)。除了社會(huì)排斥之外,其自身的自我排斥和家庭的過(guò)度保護(hù),也導(dǎo)致了殘障人士對(duì)福利的依賴心理。打破殘障人士的依賴心理,關(guān)鍵在于在社會(huì)中普及正確殘疾觀,構(gòu)建和諧的殘健融合社會(huì),鼓勵(lì)更多的殘障人士走出家庭,走向社會(huì)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),應(yīng)該繼續(xù)完善殘疾人就業(yè)政策和社會(huì)保障體系,通過(guò)完善政策體系不斷消除輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)和殘障人士的惰性,降低機(jī)構(gòu)和殘障人士對(duì)輔助性就業(yè)政策的依賴;與此同時(shí),通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)的就業(yè)培訓(xùn)和崗位技能學(xué)習(xí),建立包括職業(yè)指導(dǎo)、崗位適配、技能培訓(xùn)以及提供無(wú)障礙工作環(huán)境等在內(nèi)的健全的就業(yè)支持體系,鼓勵(lì)科技創(chuàng)新以輔具迭代賦能殘障群體克服能力缺陷,加強(qiáng)政府在社會(huì)的投資,不斷營(yíng)造一個(gè)平等、和諧的殘健融合社會(huì),并在本質(zhì)上建立起完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,鼓勵(lì)企業(yè)等市場(chǎng)主體的參與,實(shí)現(xiàn)殘障人士輔助性就業(yè)的良性發(fā)展。