做好普惠金融大文章：歷程、挑戰與應對

宋芳秀

【摘要】過去十余年，我國普惠金融發展取得了長足進步，普惠金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度都有顯著提升。展望未來，要做好普惠金融這篇大文章，關鍵要將政策引導和市場機制協調起來，以制度環境為基、模式創新為核、數字技術為翼，健全讓金融機構“敢做、愿做、能做、會做”的體制機制，真正做到普惠金融的成本可負擔、商業可持續和風險可控制，從而使金融資源健康、均衡、精準地配置到民生項目和長尾普惠客群，讓金融“活水”進一步激發市場主體的生機和活力，推動我國經濟可持續、高質量發展。

【關鍵詞】普惠金融? 成本可負擔? 商業可持續? 數字經濟

【中圖分類號】F832.0? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.01.004

金融普惠性（Financial Inclusion）概念是在聯合國2005年“國際小額信貸年”會議上正式提出的。[1]在2015年國務院發布的《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《規劃》）中，普惠金融被定義為立足機會平等要求和商業可持續原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。由此可見，成本可負擔和商業可持續是普惠金融發展的重要原則。《規劃》還指出，小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體是當前我國普惠金融的重點服務對象，這充分體現了普惠金融的包容性、廣泛性及我國普惠金融“金融為民”的理念。深化金融供給側結構性改革，積極探索成本可負擔、商業可持續的普惠金融發展模式，不斷提升普惠金融的下沉深度、覆蓋廣度、服務力度，既是人口規模巨大、全體人民共同富裕的中國式現代化的內在要求，也是其得以實現的重要保障。

自2013年黨的十八屆三中全會正式提出“發展普惠金融”以來，我國普惠金融已經走過了十余年發展歷程。在過去的十余年中，黨中央和國務院對發展普惠金融的頂層設計和整體統籌持續優化。[2]2015年《政府工作報告》提出，要大力發展普惠金融；同年底，國務院正式發布首個發展普惠金融的國家級戰略規劃《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》。2022年2月，中央全面深化改革委員會第二十四次會議審議通過《推進普惠金融高質量發展的實施意見》，提出深化金融供給側結構性改革，把更多金融資源配置到重點領域和薄弱環節。2023年10月，國務院發布了《國務院關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》（以下簡稱《意見》），明確了推進普惠金融發展的總體思路，為未來普惠金融的高質量發展提供了根本遵循，同時也標志著普惠金融的發展進入了新的階段。

中國普惠金融的十年發展成就

十余年來，我國普惠金融發展取得長足進步，具體反映在金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度的提升上。從覆蓋面的情況看，截至2023年8月，全國銀行機構網點覆蓋了97.9%的鄉鎮，基礎支付服務村級行政區覆蓋率超過99%，大病保險已覆蓋12.2億城鄉居民。從重點領域金融服務的可得性情況看，小微企業、脫貧攻堅戰、創新創業、鄉村振興等領域均有普惠金融的身影，金融服務呈現出“量增、面擴、價降”的態勢。截至2023年9月末，全國小微企業貸款余額69.2萬億元，為2013年底余額的五倍有余；其中普惠型小微企業貸款余額28.4萬億元，近五年年均增速約為25%，而2019年末同一口徑的統計數字僅為11.6萬億元。2023年9月末全國涉農貸款余額55.8萬億元，在各項貸款余額中占比超過20%。從金融服務的滿意度來看，小微企業的貸款成本整體呈下降趨勢。2023年前8個月，全國新發放普惠型小微企業貸款平均利率為4.8%，較2017年累計下降3.1個百分點。[3]我國普惠金融能夠在短期內取得如此成就，主要是由于以下幾方面的原因。

首先，多種政策工具形成合力，形成有效引導和激勵。在黨中央和國務院頂層設計的指引下，精準滴灌的貨幣政策、定向補貼的財政政策、差異化的監管政策和激勵性的產業政策形成了政策合力，引導和激勵我國普惠金融健康發展。在貨幣政策層面，定向降準、差別化存款準備金率、定向再貸款、各種結構性貨幣政策工具等將金融資源精準滴灌到普惠金融領域。在監管政策層面，監管機構實施業務和機構兩方面的差異化監管政策，并分別對商業銀行小微企業金融服務和金融機構鄉村振興進行監管評價和考核評估，引導金融機構將信貸資源更多投向小微企業、“三農”等普惠金融領域。在財政政策層面，小微企業和“三農”貸款的相關稅收扶持政策、財政定向補貼和獎勵等支出政策發揮了財政資金的引導作用。幾大政策協同發力，使金融資源不斷流入普惠金融領域。

其次，基礎設施不斷完善，優化了普惠金融的發展環境。金融基礎設施是金融市場穩健高效運行的保障。過去十余年我國普惠金融業發展取得的成就，離不開金融基礎設施功能的發揮。在支付體系建設方面，逐步建立健全支付體系，推進農村支付環境建設，更多金融機構向農村地區提供了安全可靠的支付服務。在信用信息系統方面，建立了多層級的小微企業和農民信用檔案平臺，緩解了金融機構和服務對象之間的信息不對稱問題。“信易貸”模式、“銀稅互動”和“銀商合作”使銀行能夠將公共信用信息用于信貸流程。活體抵押、農業機械等抵押登記納入了人民銀行征信中心的動產融資統一登記公示系統，有效解決了動產“抵押登記難”問題。在普惠金融統計體系方面，2016年，中國人民銀行建立了中國普惠金融指標體系及填報制度，并定期發布中國普惠金融指標分析報告，有助于市場主體了解普惠金融的發展狀況、把握其發展趨勢。

再次，多層次供給格局的完善，為普惠金融發展提供了供給側保證。各類機構和市場組織構成的多層次金融市場體系，是普惠金融高質量發展的供給側基礎。從金融機構的情況來看，中國已經形成了大中小銀行并存、政策性銀行與商業銀行互補的銀行體系。不同類型的銀行和保險機構、金融科技公司、小額貸款公司、典當行等協同發力，互為補充，為普惠金融主體提供了多樣化的產品和服務。以政府出資為主的融資擔保機構為小微企業、“三農”和弱勢群體提供了急需的融資擔保服務，積極發揮增信分險作用，成為疏通融資渠道最直接、最有效的手段。從資本市場的情況來看，主板和中小板的合并、創業板及新三板的改革、科創板和北交所的設立、期貨和期權市場品種的不斷豐富，形成了覆蓋企業全生命周期、上下貫通、互為補充的多層次資本市場體系，金融資源得以經由資本市場觸達小微企業和初創企業。

最后，信息技術與產業的深度融合，為普惠金融的發展增添了動能。大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等金融科技的迅速發展，改變了金融機構的業務模式和業務流程，為其提供了轉型可能和內生動力。金融科技使金融機構能夠批量構建全面、準確、快速的客戶畫像和需求拼圖，從而使其在海量客戶中以低成本獲客成為可能；金融科技還能有效解決原有中小企業服務產品存在的成本高、效率低、信息不對稱等問題，提高了金融機構的服務效率，使普惠金融的低成本運營成為可能。金融機構還可以通過大數據、物聯網、5G等技術的結合，豐富風控數據、細化風控模型，提升風險管理的精度和效率。金融科技在風控領域的各個環節——貸前、貸中和貸后都有較為成熟的運用，從而有效提高了貸前的審核效率，降低了貸后的監控成本，有效控制了違約風險。

普惠金融體系可持續發展需要解決的問題

2023年國務院發布的《意見》標志著普惠金融進入了高質量發展階段，商業可持續、成本可負擔和風險可管控的要求更為突出。由于普惠金融的服務對象規模較小、地理位置分散、信用數據缺乏、抵押品短缺，存在較為突出的信息不對稱問題，金融機構服務該領域主體的成本較高。普惠金融過去十余年成就的取得離不開政策的引導激勵和政策性資金的支持。展望未來，我國的普惠金融發展能否逐步擺脫對外部支持的依賴，實現商業可持續發展，關鍵在于解決好以下幾方面的問題。

一是要厘清普惠金融發展過程中政府和市場作用的邊界。《規劃》強調，普惠金融服務的重點對象為小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，因此，普惠金融是具有公益性質的產品，重視金融服務的包容性。但普惠金融客戶數量多、覆蓋面廣，普惠金融的供給需要依賴以利潤最大化為目標的金融機構提供，因此普惠金融也是具有商業性質的產品。普惠金融兼具公益性和商業性的準公共產品屬性決定了這一領域的發展離不開政府和市場的共同作用。政府在初期的扶持和引導是普惠金融發展的必要條件，而普惠金融的快速發展離不開成熟的商業化運作，推動金融機構肩負惠民利民的責任和使命，必須遵循市場規律和金融規律。厘清政府和市場作用的邊界，充分發揮政府部門與私人部門各自的積極作用，對于普惠金融的高質量、可持續發展至關重要。

具體而言，在普惠金融發展的過程中應堅持“政府引導、市場主導”的原則，政府的作用主要體現在基礎設施建設、政策引導、資金支持、加強對普惠金融機構的監督和管理等，應盡量避免對金融機構的經營進行直接干預。對金融機構而言，一方面它們應該具有為產品定價的權利和能力，即能夠根據市場供求、客戶風險承受能力、貸款期限和還款條件來確定能夠覆蓋財務成本、產生合理利潤的貸款利率水平；另一方面，它們的信貸行為也應突出商業化，能夠通過變化的客戶需求不斷進行產品創新和貸款策略的調整，機動拓展普惠業務。

二是要解決好成本可負擔和商業可持續之間的矛盾。普惠金融政策要求金融機構將金融產品的價格維持在較低的水平，以便金融服務以可負擔的成本抵達更多的長尾客戶。而普惠金融服務的成本較高，金融機構為實現商業可持續，通常會要求客戶支付能覆蓋財務成本的價格，這樣的價格卻未必是普惠金融主體能夠負擔的水平。政府對普惠金融的補貼能在一定程度上降低金融服務的價格，從而使普惠金融服務惠及更多的普惠領域主體，但是從長期來看，隨著普惠金融業務規模的增長，政府補貼會加重政府的財政負擔，并不具有可持續性。銀行如何做到在不依賴政府補貼的情況下，既能有效達成普惠金融目標，做到成本可負擔，又能通過普惠金融業務實現一定的利潤，做到商業可持續，是普惠金融業務發展過程中金融機構面臨的主要挑戰。

從當前的情況來看，我國金融機構的普惠金融業務開展依然面臨信息獲取難、服務成本高、規模不經濟等問題。由于普惠金融領域的主體多是小微企業和農戶，其征信數據尚不完善，抵押品匱乏，金融機構在開展普惠業務時需要花費較多的精力和較高的成本去了解客戶，部分金融機構在開展普惠金融業務時主要采用人力驅動的業務模式，造成運營成本居高不下；同時，普惠金融業務的風險較高且存在識別困難的問題，銀行的風控成本偏高。普惠金融業務的商業可持續發展需要擺脫傳統的依賴人力的業務模式，同時還要能夠有效識別客戶風險。這就需要銀行積極借助科技發展和模式創新改變傳統運營模式，降低運營成本和風險成本，有效解決成本可負擔和商業可持續之間的矛盾。

三是要處理好普惠金融發展和金融風險防范之間的關系。在關注我國普惠金融發展速度的同時，更應該高度重視和發展相伴的金融風險，在確保安全的基礎上求發展。從銀行類機構的普惠金融貸款情況來看，當前的數據顯示普惠金融風險可控，大部分商業銀行普惠金融貸款的不良率在1%左右，有的銀行普惠金融貸款的不良率甚至遠低于普通貸款。但當前仍然有必要密切關注普惠金融貸款的信用風險，原因主要有以下幾個方面：一是由于信息不對稱和抵押品匱乏，普惠小微貸款的信用風險總體偏高；二是近幾年普惠小微貸款的快速增長擴大了普惠金融貸款不良率的分母，而新發放貸款的信用風險并沒有充分暴露，分子還沒有顯著增加；三是不良資產率指標會受到延期還本付息政策或貸款到期轉貸的影響，從而延緩了貸款信用風險的暴露；四是在當前復雜的國際國內經濟環境下，中小企業經營的不確定性增加。隨著普惠金融貸款數量的增長及其在銀行貸款總量中的占比越來越大，其潛在的風險不容忽視。

從我國金融體系的整體情況來看，2017年，銀監會印發《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》，推動大中型商業銀行設立聚焦小微企業、“三農”、創業創新群體和脫貧攻堅等領域的普惠金融事業部，引導大中型銀行的服務重心下沉。該舉措在很大程度上促進了普惠金融的發展，但是這一發展模式也暴露出一定的問題。首先，大中型銀行和小銀行在普惠金融領域同臺競技，但是其資金實力、基礎數據、科技水平等方面存在著較大差異，小銀行特別是農商行仍然習慣以線下模式為主開展業務，運營成本較高。此外，銀行金融機構和非銀行金融機構在競爭中的地位也有差別，同非銀行金融機構相比，銀行尤其是大型銀行的融資成本更低，這就導致非銀行金融機構在競爭中存在一定劣勢。大銀行的服務重心下沉加劇了金融機構之間的競爭，給小銀行和非銀行金融機構帶來了一定的壓力和風險。

構建商業可持續普惠金融體系的對策建議

2023年10月召開的中央金融工作會議提出，要“做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章”，為推進我國金融的高質量發展，加快建設金融強國指明了方向。做好普惠金融這篇大文章，更好滿足人民群眾和實體經濟多樣化的金融需求，關鍵是要將政策引導和市場機制協調起來，強化普惠金融政策引導和監管引領，完善市場機制，以制度環境為基，模式創新為核，數字技術為翼，健全讓金融機構“敢做、愿做、能做、會做”的體制機制，真正做到普惠金融的成本可負擔、商業可持續和風險可控制，從而使金融資源健康、均衡、精準地配置到民生項目和長尾普惠客群，讓金融“活水”進一步激發市場主體的生機和活力，推動我國經濟可持續、高質量發展。

首先，進一步完善普惠金融基礎設施。信息不對稱是造成普惠金融領域“貸款難”與“貸款貴”的主要癥結，金融基礎設施的健全和完善是彌補這一市場缺陷、降低普惠金融業務成本、提高普惠金融商業可持續性的關鍵所在。建立以政府為主導的公共征信服務平臺，加強政、銀、企投融資信息共享，不僅可以助推實現普惠金融領域的“信息可獲得”，還能降低金融機構獲得信息的成本，解決金融機構因缺乏信息、難以了解普惠客戶導致的“不敢做”難題以及信息成本過高導致的“不能做”難題。

現階段，金融信用體系建設與普惠金融業務的要求之間還有一定差距：一是尚有近三分之一的市場主體未納入金融信用信息基礎數據庫；二是與企業信用、生產經營相關的部分信用信息沒有實現共享；三是部分地區的數據存在標準化程度較低，數字化程度不足和來源分散的問題，影響了數據質量。應繼續加強信用體系建設，著力擴大信息共享范圍，打破信息孤島，實現征信、法院、交通、海關、稅收、電力、電信等數據的互聯互通，完善覆蓋全國的跨地區、跨行業、跨領域的數據服務平臺；進一步明確數據采集標準和質量要求，實現信息共享的標準化、規范化，降低金融機構獲取信息的成本。

此外，還應加快出臺相關法律法規，明確普惠金融的戰略導向和監管職責，建立健全普惠金融領域新業態、新產品的監管體系和規則；推進支付清算、信息通信等基礎設施的有效延伸和擴展，完善知識產權質押、動產融資登記等平臺；[4]推進擔保體系建設，優化擔保服務模式，通過國家融資擔保基金和省級再擔保機構引導金融機構將資金投入亟需支持的領域，通過銀擔、銀保分險降低銀行的風險；加快破產體系、金融消費者權益保護體系等建設，有效防范化解各類金融風險，切實保護好金融消費者合法權益。[5]

其次，促進數字金融和普惠金融的深度融合。作為向社會各階層提供金融服務、促進共同富裕的重要形式，普惠金融的成本可負擔性一直備受關注。大數據、人工智能、區塊鏈等數字技術的應用，能夠有效降低普惠金融的風險識別成本、數據處理成本、運營成本和風險控制成本，有力驅動普惠金融發展方式和治理方式變革。[6]因此，以現代金融科技為發展引擎，促進數字金融和普惠金融的深度融合，降低金融服務的門檻和成本，提高普惠金融服務效率，解決金融機構因普惠業務成本高而“不愿做”“不能做”的難題，是促使普惠金融成本可負擔和商業可持續的最重要途徑。

自2016年中國人民銀行發布《G20數字普惠金融高級原則》以來，數字普惠金融的頂層設計日趨完善。2022年中國人民銀行發布的《金融科技發展規劃（2022-2025年）》明確提出，要提供更加普惠、綠色、人性化的數字金融服務，同年，銀保監會發布了《關于銀行業保險業數字化轉型的指導意見》。2023年，人民銀行發布首個數字普惠領域的金融行業標準《銀行業普惠金融業務數字化模式規范》。我國金融機構應在有關部門頂層設計的指引下，以數據為關鍵生產要素，以科技為主要賦能手段，持續通過數字化經營、場景化創新、精準化服務、智能化風控、線上化作業等關鍵舉措，提供數字化、智能化服務，提升金融產品創新與服務水平，向小微企業、個體工商戶、農戶等普惠金融客戶提供可負擔的綜合性服務，并充分運用數字技術防控風險，提升普惠金融安全、可持續發展能力，打造健康的數字普惠金融生態。

數字普惠金融的發展也帶來了一些新的挑戰：第一，數字化發展可能會形成新的“數字鴻溝”，使教育程度、數字技能不同的人群獲益出現明顯分化，在數字普惠金融發展過程中應盡量保證數字普惠金融的適老性和公平性；第二，要避免數字化發展帶來的競爭失衡問題，應強化反壟斷措施，防止資本無序擴張；第三，數字化在降低部分風險的同時，可能會帶來新的風險，也會增加金融風險的隱蔽性和擴散能力，金融機構應持續提高風險管理能力和風險監測水平；第四，數字化加快了普惠金融的模式和產品創新，給監管方帶來了新的挑戰，監管機構應提升監管科技水平，強化穿透式監管、行為監管、功能監管和綜合監管；第五，應規范數字技術的應用，防止數字化發展可能帶來算法歧視、信息濫用等侵害金融消費者權益的行為，保障數字普惠金融的健康、可持續發展。

再次，健全和完善風險防控體系。普惠金融服務的對象通常是傳統金融不能觸及的客戶，這部分客戶具有信息較為缺乏，信用資質相對較弱，抵押品比較匱乏，抗風險能力較弱等特點。此外，普惠客戶群體規模較小，數量眾多，涉及各行各業，地理位置比較分散，貸后監督較為困難，因此，金融機構面臨較高的信用風險，這也是其提供普惠金融服務時面臨的主要風險。政府和金融機構應擔負起各自的責任，把握好推進普惠金融發展和防范金融風險的動態平衡，通過銀政保擔等多方合作實現風險共擔和協同共進，借用技術手段改進貸后風險管理，做到“風險可控制”，解決金融機構因普惠金融風險過高而“不敢做”的難題。

從政府的角度看，設計科學的風險分擔和補償機制是調動銀行開展普惠金融業務的關鍵。我國的一些普惠金融改革試驗區已經對此進行了有益的探討。如“蘭考模式”不僅構建了銀行、政府風險補償基金、保險公司、擔保公司四方組成的風險分擔機制，還將貸款不良率劃分為四段，規定銀行分擔損失的比例隨不良資產率上升而下降，政府風險補償基金的分擔比例隨著不良率上升而遞增，如不良率超過容忍點則會暫停新增授信。[7]未來我們應深化現有的風險分擔機制，充分發揮國家融資擔保基金、全國農業信貸擔保體系和地方政府性再擔保機構的作用，積極探索普惠貸款的風險補償機制。同時應加大審慎監管力度，堅決守住不發生系統性金融風險的底線。

對于金融機構自身而言，應積極發展金融科技，實現精細化、全流程監控，提升風險防范能力，在守住風險底線的基礎上服務好普惠金融群體。首先，應制定符合中小微企業、農戶等普惠金融主體特點的風險審批體制，嚴把客戶選擇和準入，從源頭控制風險；第二，充分利用大數據、物聯網、5G等技術提高貸后監督和管理的效率；第三，構建包括貸前、貸中、貸后等環節在內的一體化、智能化的風控體系，做到實時監控預警；第四，提高風險防控的前瞻性和主動性，根據普惠金融業務的風險狀況，補足資本撥備，提高自身的抗風險能力。

最后，建立多層次、廣覆蓋、差異化的供給體系。普惠金融的可持續發展需要各類金融機構發揮的有效協同。未來應以深化金融供給側結構性改革為主線，充分發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，激發普惠金融相關市場主體的積極性、主動性、創造性，健全多層次（包括信貸市場、保險市場、股票市場、債券市場、期貨市場、基金市場等）、差異化（包括大、中、小、微等各層次金融機構）的普惠金融組織體系，構建競爭有序的普惠金融供給格局。多主體協同發力可以更好地推動產品和模式創新，解決金融機構在普惠金融領域“不會做”的難題，從而實現普惠金融的“可持續”和“廣覆蓋”（覆蓋廣大地區和廣大人群），滿足不同普惠領域主體的金融需求。

銀行機構在普惠金融體系中發揮了服務實體經濟主力軍的作用。大型銀行和股份制銀行應通過服務重心下沉，將金融資源向小微經營主體、鄉村振興、科技創新等領域傾斜；依托資金規模、金融科技、綜合服務能力等優勢，持續創新普惠金融產品；加大對首貸、續貸、信用貸、中長期貸款的投放。地方法人銀行應堅持服務當地、服務小微企業、服務城鄉居民，完善專業化的普惠金融經營機制，并探索與大型銀行、專業金融科技公司的合作模式，提升數字化管理能力，改進服務方式及效率。大行和中小銀行也可以通過合作，服務同一產業鏈上不同規模、不同環節的企業，實現優勢互補和風險共擔。

除銀行類機構之外，應重視小額貸款公司、商業保理公司、金融租賃公司、典當行等在普惠金融體系內的補充作用；發揮保險的風險分擔作用，重點發展農業保險、商業養老保險和健康保險，構筑保險民生保障網；增強資本市場的包容性，促進小微企業、涉農企業、科技創新企業等利用多層次資本市場融資。另外，還應充分發揮不同類型金融機構之間的協同作用，繼續探索并深化“信貸＋擔保”“期貨＋保險”“信貸＋保險”及投貸聯動等模式，從而有效解決風險分擔問題，提升普惠金融的商業可持續性。

注釋

[1]劉桂平：《關于中國普惠金融發展的幾個問題》，《中國金融》，2021年第16期。

[2]張黎黎：《譜寫普惠金融十年絢麗華章》，《中國金融》，2023年第20期。

[3]中國人民銀行貨幣政策司：《貨幣政策執行報告》，2019～2023年，http：//www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125227/125957/index.html。

[4]世界銀行、中國人民銀行：《全球視野下的中國普惠金融：實踐、經驗與挑戰》，北京：中國金融出版社，2018年，第91頁。

[5]何德旭、苗文龍：《金融排斥、金融包容與中國普惠金融制度的構建》，《財貿經濟》，2015年第3期。

[6]張勛等：《數字經濟、普惠金融與包容性增長》，《經濟研究》，2019年第8期。

[7]《普惠金融的“蘭考模式”是怎樣煉成的》，《金融時報》，2019年12月26日。

責 編／韓 拓