清理規范林權確權登記歷史遺留問題方法探究

孔立 鈕月 黃東 朱先雅

摘? 要：林權確權登記是指對林地及地上林木的所有權、使用權、收益權等權益進行合法、準確的登記，并頒發相應的證書，以保障林地權益的穩定和合法性。然而，在我國的林權確權登記過程中，存在著部分歷史遺留問題，嚴重影響林地資源的有效管理和合理利用。該文深入研究“一碼”串聯三維地籍建設與管理過程，以三維地籍豐富拓展“一碼”應用，打通各平臺間數據壁壘，推動自然資源部門內部以及對外與有關部門信息高效共享、業務協同聯動，以期能為林權確權登記歷史遺留問題精細化管理提供有效支撐。

關鍵詞：林權確權；遺留問題；三維地籍；“一碼”；數據壁壘

中圖分類號：F326.27? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? 文章編號：2095-2945（2024）05-0129-04

Abstract： Forest right confirmation registration refers to the legal and accurate registration of forest land ownership， use right， income right and other rights and interests， and issues corresponding certificates to ensure the stability and legitimacy of forest land rights and interests. However， in the process of confirming the registration of forest rights in our country， there are some problems left over from history， which seriously affect the effective management and rational utilization of forest land resources. This paper makes an in-depth study on the process of "one code" series three-dimensional cadastral construction and management， enriches and expands the application of "one code" with three-dimensional cadastre， and breaks down the data barriers between various platforms. to promote efficient information sharing and business coordination between natural resources departments and relevant departments， in order to provide effective support for the fine management of the problems left over from the history of forest right registration.

Keywords： forest right; remaining issue; three-dimensional cadastral; "one code"; data barrier

不動產統一登記是一項重要的制度改革，登記職責原分散在各個部門，登記制度、調查標準、規范制定都存在差異。不動產統一登記制度實施后，需要統一標準，將登記對象落地落宗。林權登記屬于不動產登記一類，但是又有別于其他不動產登記，歷史登記數據存在四至不清、調查精度不夠、地類重疊等問題；有的林地利用常規測量工作無法精確開展，需探索新的地籍調查方法。2021年，根據《關于印發〈清理規范林權確權登記歷史遺留問題試點方案〉的通知》，選取河北邢臺等16個市開展清理規范林權確權登記歷史遺留問題試點工作，明確要求既要實事求是，又要連續穩定，注重政策銜接，同時注意技術方法，積極探索歷史遺留問題解決路徑[1-3]。

因此，開展清理規范林權確權登記歷史遺留問題，對推動林地資源的合理利用、促進生態文明建設和實現鄉村振興具有重要意義。本文主要探究清理規范林權確權登記歷史遺留問題的方法，以確保清理規范工作的科學性和可操作性，重點對整體工作流程、涉及的三維地籍實景三維模型構建以及“一碼”串聯三維地籍建設等相關技術進行重點論述，研究結果對其他地區清理規范林權確權登記歷史遺留問題具有一定的借鑒意義。

1? 整體技術流程分析

開展清理規范林權確權登記歷史遺留問題工作流程，如圖1所示，首先對已有的林權數據進行收集、分析、轉換，形成統一標準的林權基礎數據；然后對基礎數據進行規范化整理、完善，套合地形圖、正射影像圖和生態紅線圖、原林權登記數據、農村土地承包經營權數據、第三次全國國土調查成果等，制作調查工作底圖，分析登記信息問題、權屬重疊、地類沖突、確權程序問題和已登記未發證等歷史遺留問題，形成歷史遺留問題清單；再對梳理出的問題進行分類處置，形成“一宗一策”臺賬，并以宗地為單位開展外業補充調查及地籍測繪；最后進行調查成果質檢、入庫，建立林權登記數據庫。

2? 主要技術

本文通過梳理現行各類數據的標準，制定“一碼”生成和管理的標準，實現各階段數據的業務關聯和圖屬關聯，構建完善的“一碼+”自然資源數據體系。同時，將三維地籍模型、實景三維數據以及其他三維數據庫統一入庫管理，實現二三維數據的精準關聯，關鍵技術如下。

2.1? 地籍實景三維模型構建

三維地理信息系統比二維地圖更能全面、直觀、真實地反映地物和地形的形狀、紋理和環境信息，實現從空中到地面再到地下的數據一體化，是地理信息產品升級的重要發展方向。清理規范林權確權登記歷史遺留問題可以將三維地籍模型、實景三維數據以及其他三維數據庫統一入庫管理，實現二三維數據的精準關聯。而三維地籍的構建主要基于傾斜攝影實景三維模型技術，該技術主要涉及內容可以概括為以下幾點[4-5]。

2.1.1? 外業影像數據采集

傾斜攝影相機一般采用5個鏡頭組合，1臺相機垂直向下，其他4臺相機按照一定角度傾斜設置，這種組合能同時獲取一個曝光點的正射和4個方向影像，作業效率高。根據項目需求和實際情況，確定需要采集的區域和目標，包括地理位置、面積、特定目標等。然后確定采集設備和參數，選擇合適的無人機設備和參數，包括無人機型號、相機型號、飛行高度、飛行速度和圖像分辨率等。再進行飛行計劃和準備，考慮采集區域的地形、障礙物等情況，制定飛行計劃，包括起飛點、航線、航點等，目前傾斜攝影測量外業數據采集航線主要有“井字”型、“弓”字型和交叉環繞航線3種，具體根據測區實際情況進行設定。同時，提前對無人機進行檢查和準備，確保其正常工作；最后進行影像數據采集。在飛行過程中，無人機會自動拍攝航線上的照片。需要注意的是，飛行過程中要保持良好的飛行穩定性和安全性。

2.1.2? 實景三維建模

數據處理系統是傾斜攝影測量的重要組成部分，以Context Capture Center、PhotoScan等為代表的傾斜攝影三維建模軟件已發展成熟，其原理和流程基本類似。主要是將正片與斜片進行多視角影像聯合平差、多視角影像密集匹配、TIN三角網構建和3D紋理映射等過程，以此生成基于傾斜影像紋理的“全要素、全紋理”實景三維模型，與人工建模相比，傾斜攝影自動化建模具有高效率、高精度、高真實感和低成本等優勢。范圍林實景三維模型如圖2所示。

2.1.3? 應用優勢分析

三維實景模型與傳統或二維權籍調查方法相比存在優勢見表1。

同時三維實景模型在林權類不動產登記中也不可避免還存在應用限制，未來需要進一步研究和優化。

1）對于林權地籍測繪而言，相對地形圖、房地地籍測繪所需信息較少、精度要求低，而三維成本較高，導致性價比低。

2）對于部分縣市而言，大部分地區以平原為主，地形起伏小，且因經濟發展迅速，用地緊張造成地類破碎，林權宗地小而分散，在實用性上不如傳統測量手段。

2.2? “一碼”串聯三維地籍建設

在清理規范林權確權登記歷史遺留問題試點工作中，發現林權歷史遺留問題形成的主要原因是原國土、林業、農業農村等部門之間甚至部門內部各職能科室之間信息不共享，形成一個個“信息孤島”，每個部門或者職能科室只考慮各自的職責在各個孤島各做各的事情，當各個孤島的信息匯集后就出現了地類沖突和權屬重疊等問題。同時，森林、林木動態發展的特性與建（構）筑物靜態穩定的特性又有很大的區別，林木的種植、生長和采伐造成了現狀與登記時狀態較大差異；與建設用地宗地邊界多為墻壁、圍墻等穩定界線不同，林地宗地邊界多為田埂、農村道路、坑塘等易變化的界線；工礦企業、開發項目范圍內地類單一，森林林木范圍內可能存在坑塘、農村道路、墳地等各種地類，情況復雜。“一碼+”可以解決“信息孤島”問題，而三維建模可以更加直觀、立體地展現林權登記時的現狀情況，容納更多的信息。因此，選取了某市部分區域進行了無人機測繪、三維建模，探索“一碼+”三維地籍建設在林權登記中的應用[6]。

“一碼+”中的一碼指的是不動產單元號，通過不動產單元號完成用地預審、用地報批、土地供應、工程建設規劃、竣工驗收的串聯進行建設用地全生命周期的管理，讓不動產單元號成為了建設用地的“身份證號”。而林地涉及的環節和部門與建設用地不同，“一碼”的設立、變更也不一樣。

2.2.1? “一碼”的設立

《中華人民共和國森林法》第八十三條規定，本法下列用語的含義是：（三）林地，是指縣級以上人民政府規劃確定的用于發展林業的土地。以某市為例，該市林地保護利用規劃為2012年劃定，并每年定期變更，林地數量約為1.1萬公頃，此數據為該市林地管理的基礎。而隨著國土空間規劃的劃定，新一輪的林地保護利用規劃將要重新進行劃定。在扣除已出讓建設用地、基本農田、“即可回復”“工程恢復”耕地、城鎮開發邊界范圍內林地后，預計該市林保數據將有大幅下降，剩余不到4千公頃。在新一輪林保數據確定后，對林保所有圖斑都設定不動產單元。將每塊圖斑的信息如斑號、森林類別、林種、主要樹種、造林時間、林班、小班和面積等都列入不動產單元信息，為每塊林地都設立“身份證”號，貫穿林地的承包、發包、流轉、登記、采伐及違法用地查處等全環節。同時將不動產單元號和林保數據在自然資源和規劃、農業農村系統共享，全方位進行管理[7]。

2.2.2? “一碼”的變更

林地的承包發包并不是根據林保圖斑劃定的范圍進行，林地的成片開發也不會只涉及一塊圖斑，所以不動產單元設立以后也并非一成不變的。以下情形涉及不動產單元的變更。

1）已登記的林權宗地反饋給林業部門，參考權利人的登記情況劃定林保圖斑或在次年林保規劃調整時調整圖斑范圍，避免登記范圍切割圖斑的情況。登記范圍內的圖斑變更為一個不動產單元號。原圖斑單元號與登記單元號構建上下手關系。

2）針對許多城市農業土地以耕地為主，林業資源在全國范圍相對不豐富，承包數量少，流轉不活躍的實際情況，同時，城市農業農村部門和林業部門均未對林地的家庭承包發包情況進行管理。但是隨著農村集體產權制度改革的推進，集體產權的經濟行為會更加活躍，必然需要更精細更規范的管理。農業農村部門、林業部門將獲取的林地的承包信息、流轉信息推送給不動產登記部門，將涉及的圖斑的不動產單元號按照不動產設宗規則進行不動產單元號的變更，再將不動產單元號反饋到承包、流轉信息中，進行管理。同時通過不動產單元號串聯信息，可以更加便捷地獲取登記所需的資料，方便權利人辦理不動產權證書。

3）林地因征地原因導致部分或全部滅失，可以通過滅失圖斑的不動產單元號管理采伐證的辦理、林權證的變更或注銷。同時，根據在權籍系統中歷史宗地和現勢宗地的相對位置關系，將原林權不動產單元號和征收后的建設用地的單元號關聯，真正反映土地的變化情況。

4）每年的林業成片造林驗收通過后，可按照造林范圍和不動產設宗規則變更單元號，反饋至林業部門管理，根據獲取的造林的相關材料及時辦理林權的不動產登記。

2.2.3? “一碼”的優勢

1）“一碼”中融合承包、發包、流轉、登記和采伐等信息，可以讓林業管理更加精細化。

2）通過“一碼”標記進行精準數據共享，有助于不動產登記部門更快、更準確獲取林地和林木的權屬來源材料、經營權流轉材料，可以提供更高效快捷的登記服務。

3）“一碼”的全生命周期管理能夠準確反映該塊土地的變化情況。無論是承包、轉包等經營人變化情況，被征收、被退耕等地類變化情況、種植、采伐等林木變化情況都能被“一碼”串聯，均可通過不動產登記信息和林業管理信息準確的反映出來。

3? 結束語

本文主要對林權確權登記歷史遺留問題進行研究，提出了一套清理規范林權確權登記歷史遺留問題的方法，結合無人機三維實景技術，探索二三維聯動模式下的林權地籍調查方法，嘗試利用“一碼+”三維地籍建設，協調不動產登記與林地部門的聯動，提升林業精細化管理水平。建全一體化受理平臺，打造線上線下一體化、標準化的服務體系，提升服務質效。然而，清理規范林權確權登記歷史遺留問題并非一蹴而就的任務，需要政府部門、相關機構和社會各界的共同努力。未來還需要重點關注以下2點問題。

1）清理林權確權登記歷史遺留問題。堅持“實事求是、連續穩定”“突出重點、穩妥推進”“便民利民、維護權益”“分工合作、協同配合”的基本原則，進行林權確權登記歷史遺留問題的分析和處置工作。將國有林場等國有林地集中清理規范作為重點，區分難易程度，堅持分類施策，循序漸進推進各項工作，保證試點質量。

2）進一步規范林權不動產登記。不動產既是資源、也是資產、更是資本，具有“三資一體”的基本屬性。林權登記作為不動產登記的一項重要內容，通過不動產統一登記制度下林權確權登記，進一步提高了林權登記的質量，避免產權沖突，保證各類不動產物權的歸屬和內容得到最為全面、統一、準確的明晰和確認，有效保護權利人的合法權益。

除此以外，還需要加強對林權確權登記制度的宣傳和培訓，提高相關人員的專業素養和責任意識，以確保林地資源的有效管理和合理利用。

參考文獻：

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[6] 袁靜，周雨晨，王楠溢.二三維一體化不動產管理平臺設計與實現[J].現代測繪，2021，44（1）：60-64.

[7] 黃征，蘇敏敏，謝遠程，等.林權確權登記規范化、標準化、信息化之路的積極探索——寧波市海曙區林權確權登記試點工作經驗總結[J].浙江國土資源，2022（6）：46-47.