灌南縣國土空間規劃現狀基數轉換問題探討

吳曉濤

(南京圖能地產科技有限公司,江蘇 南京 210019)

0 引言

2019年5月,我國提出建立國土空間規劃體系及全面開展國土空間規劃編制工作。兩年來各地在規劃編制工作實踐中不斷探索,取得了豐碩的成果和巨大的成效,但也遇到了一些瓶頸,其中原因之一是規劃底圖底數尚未完全厘清。而國土空間規劃現狀基數轉換(以下簡稱“基數轉換”)是底圖底數梳理的必然環節,因此為滿足國土空間規劃編制和實施管理,科學準確開展基數轉換工作就顯得尤為重要。

目前,關于基數轉換的研究主要集中在第三次全國國土調查(以下簡稱“三調”)地類與國土空間規劃用地分類對照關系[1-3]、用地分類體系的構建[4-5]、用地分類的完善[6]、轉換方法的應用[7]、特定區域內底數分析[8]以及特定地類范圍內的分類轉換[9]等方面,而對于《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》(以下簡稱“用地用海分類”)出臺后,特別是新的規劃現狀基數分類轉換規則[10]施行后基數轉換工作存在的問題探討較少。本研究首先對現行國土空間規劃現狀基數轉換的基本內容進行闡述,并結合國土空間規劃工作實踐,對現行基數轉換規則存在的問題進行探討,旨在明晰問題和提出對策建議,進而為提高國土空間規劃現狀基數轉換的科學性和合理性提供參考。

1 國土空間規劃現狀基數轉換

國土空間規劃現狀基數轉換是指為落實國土空間規劃編制和實施管理的需要,按照尊重權益、實事求是和分類歸檔等工作原則[11],通過整合現狀基礎數據和相關用地(海)審批數據等,對規劃現狀基數的歸并、細化和轉換,從而形成國土空間規劃現狀基礎數據[6]61。基數轉換主要包括以下三種類型(見圖1)。

1.1 地類歸并

將耕地、園地、林地、草地和公共管理與公共服務用地在“三調”中的二級分類歸并為各自的一級分類;將濕地在“三調”中的二級分類(鹽田除外)歸并為濕地;將“三調”中的城鎮住宅用地、農村宅基地歸并為居住用地。

1.2 地類細分

將“三調”中的鐵路用地細分為鐵路用地和交通場站用地;城鎮村道路用地細分為城鎮道路用地和鄉村道路用地;交通服務場站用地細分為交通場站用地和其他交通設施用地;農村道路細分為鄉村道路用地和田間道;港口碼頭用地細分為港口碼頭用地和交通場站用地;溝渠細分為溝渠和干渠;設施農用地細分為種植設施建設用地、畜禽養殖設施建設用地和水產養殖設施建設用地。

1.3 地類轉換

1.3.1 類型不變

“三調”中的工業用地、采礦用地、鹽田、公用設施用地、特殊用地、公路用地、機場用地、管道運輸用地、河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面、空閑地、田坎、鹽堿地、沙地、裸土地和裸巖石礫地地類名稱保留不變。

1.3.2 名稱對應

將“三調”中的商業服務業設施用地名稱對應為商業服務業用地;物流倉儲用地名稱對應為倉儲用地;公園與綠地名稱對應為綠地與開敞空間用地;軌道交通用地名稱對應為城市軌道交通用地;水工建筑用地名稱對應為水工設施用地;冰川及永久積雪名稱對應為冰川及常年積雪。

1.3.3 分類轉換

1)已審批未建設用地。對于“三調”地類為非建設用地的已審批未建設用地,具體分為“已完成農轉用審批手續(含增減掛鉤建新用地手續),但尚未供地”“已辦理供地手續,但尚未辦理土地使用權登記”以及“已辦理土地使用權登記”三種類型進行分類轉換。

2)未審批已建設的用地。指對第二次全國土地調查(以下簡稱“二調”,下同)以來新增的未審批已建設的用地(“二調”為非建設用地)進行轉換。

3)已拆除建筑物、構筑物的原建設用地。指對因低效用地再開發等原因已先行拆除的,“二調”或年度變更調查結果為建設用地且合法的地類轉換。

4)已審批未建設的用海。指對已取得用海批文或辦理海域使用權登記的、允許繼續填海的已審批未建設的用海的轉換。

5)未確權用海。指對圍填海歷史遺留問題清單中未確權已填海已建設的用海的轉換。

2 實證研究

2.1 研究區域概況

灌南縣地處江蘇省的東北部,是連云港市的南大門,同時也是位于長江和沿海兩大經濟帶交匯處的一座水綠新城,地處北緯33°59′～34°27′、東經119°08′～119°48′,東臨黃海,位于連云港、宿遷、淮安和鹽城四市交界之處,屬徐淮鹽連農業區。縣域土地總面積1 028.49 km2(“三調”統計數據,以下其他數據均僅為本研究使用),下轄2個省級開發區和11個鎮。

2.2 基數轉換過程及結果

2.2.1 轉換過程

第一步,對灌南縣“三調”得到的國土利用現狀數據進行梳理,通過前述的歸并、細化、名稱對應等相關處理,將“三調”工作分類轉換為“用地用海”分類,進而得到歸并細化后的基礎數據。

第二步,將收集到的灌南縣歷年合法有效的用地報批、土地供應、不動產登記等相關矢量數據進行數據處理,包括拓撲重疊處理、屬性字段完善,并根據數據在“三調”中是否為建設用地進行分類轉換。若為建設用地,則繼續按照第一步歸并細化后的地類進行認定;若為非建設用地,則按照用地審批相關用地類別轉換為建設用地。

第三步,將“二調”為非建設用地和“三調”未經審批的建設用地圖斑進行疊加分析,若圖斑已于2020年1月1日后補辦用地手續,則繼續按照第一步歸并細化后的地類進行認定,否則退回“二調”地類,并按照“用地用海”分類進行歸并細化。

第四步,將“二調”為建設用地和“三調”為非建設用地圖斑進行疊加分析,并將數據分發各鎮及園區進行舉證確認,若能夠提供合法審批手續或1999年以前即為建設用地的相關證明材料,則按照原建設用地地類進行認定,否則按照第一步歸并細化后的地類進行認定。

第五步,將上述四個步驟得到的轉換結果進行分類整合,得到灌南縣國土空間規劃基數轉換后的基期現狀用地。

2.2.2 轉換結果

根據灌南縣國土空間規劃現狀轉換初步成果,轉換后灌南縣耕地614.69 km2,園地5.90 km2,林地43.80 km2,草地4.31 km2,濕地11.17 km2,農業設施建設用地26.77 km2,居住用地89.31 km2,公共管理與公共服務用地4.98 km2,商業服務業用地2.17 km2,工礦用地23.17 km2,倉儲用地0.68 km2,交通運輸用地7.28 km2,公用設施用地1.39 km2,綠地與開敞空間用地0.55 km2,特殊用地0.62 km2,陸地水域191.68 km2,其他土地0.02 km2(見圖2)。

相較基數轉換之前,轉換后灌南縣耕地、園地、濕地、農業設施建設用地、綠地與開敞空間用地、陸地水域和其他土地等面積有所增加,其中耕地、濕地、農業設施建設用地和陸地水域等面積增加較多;林地、草地、居住用地、公共管理與公共服務用地、商業服務業用地、工礦用地、交通運輸用地、公用設施用地和特殊用地等面積有所減少,其中居住用地、交通運輸用地、公用設施用地面積減少較大;倉儲用地轉換前后面積基本保持不變(見表1)。

究其原因,轉換前后地類的變化除基本的地類歸并和細分外,主要是在地類轉換環節對已審批未建設和未審批已建設兩類用地的轉換所致。經統計分析,灌南縣基數轉換中,已審批未建設用地轉換規模為7.07 km2,未審批已建設的用地轉換規模高達38.39 km2,這兩類轉換直接導致了轉換前后地類之間的較大變化。

表1 灌南縣基數轉換前后各地類面積變化情況統計表 km2

2.3 轉換難點及存在的問題

1)個別地類難以在基數轉換階段進行有效精確轉換。在地類細分環節,部分地類細分數據量較大,如“三調”工作分類中的“農村道路”和“設施農用地”。根據灌南縣“三調”基礎數據,全縣農村道路總面積13.78 km2,涉及圖斑12 584個;設施農用地總面積4.47 km2,涉及圖斑2 198個。根據“用地用海分類”標準,對“農村道路”細分出的“鄉村道路用地”和“田間道”判定標準主要是以是否對地表耕作層造成破壞。而“設施農用地”細分為“種植設施建設用地”“畜禽養殖設施建設用地”和“水產養殖設施建設用地”,除部分已經完成設施農用地備案的相關用地可根據備案資料判定具體用途外,其余絕大多數設施農用地圖斑需結合實地現場調查才能準確細分出種養殖類型。很顯然在如此龐大數據量的情況下,僅憑基數轉換階段工作很難做到對地類的有效精準細化。

2)未審批已建設用地直接退回不利于未來規劃管理。對于未審批已建設用地,轉換規則規定“二調”以來新增的未審批已建設用地,應當按照“二調”地類認定。據此規則,灌南縣共有38.39 km2“三調”建設用地需退回“二調”非建設用地地類進行認定,占灌南縣“三調”建設用地總規模的23.77%。經分析,擬退回用地中“三調”地類主要為農村宅基地、水工建筑用地、公路用地、工業用地、城鎮住宅用地以及城鎮村道路用地等,占需退回地類總規模的91.97%(見圖3)。

眾所周知,“二調”和“三調”之間的2010年是我國城鄉經濟急速發展的十年,期間各類城鄉和交通水利等建設用地迅速擴張,各地均出現了相當規模的未審批已建設用地。此外,由于“二調”和“三調”兩次全國國土調查所采用的調查標準和調查精度的差異,也造成一定規模的“二調”非建設用地在“三調”中被調查為建設用地,如灌南縣7.5 km2“三調”公路用地中,“二調”農村道路占比高達68.83%。如果直接將上述“未審批已建設用地”退回非建設用地處理,既不符合現狀實際,也會對未來的規劃管理工作帶來困擾。

3)缺乏對涉海相關數據的有效轉換。灌南縣東部瀕臨黃海,按照基數轉換規則,需將海域相關數據在本次基數轉換工作中一并落實轉換。由于海岸線修測成果尚未發布,實際陸海范圍難以區分。此外,相鄰縣區在實際管理海域及權屬界線等方面長期存在爭議,本次基數轉換工作僅針對“三調”覆蓋數據進行了轉換,缺乏對海岸線以外“三調”海域及“三調”未覆蓋海域數據進行有效轉換。

4)現有基數轉換規則缺乏對“三調”與實地不符用地的修正轉換。根據《關于規范和統一市縣國土空間規劃現狀基數的通知》,基數轉換不得更改“三調”成果數據[10]1。但在實際轉換工作中發現個別“三調”圖斑與實際用途明顯不符。規則中對于各類轉換也僅以“三調”是否為建設用地進行轉換,這就會導致同一個用地審批項目轉換后項目用地范圍內會出現不同用地類型的情況,導致轉換結果存在割裂。

3 建議

1)地類歸并、細化以及名稱對應等可結合國土變更調查工作進行安排。理論上,國土變更調查應將用地用海分類作為基本依據并予以落實。因此,建議將基數轉換中的地類歸并、細化以及名稱對應等基礎內容在年度國土變更調查工作中進行安排,將“三調”工作分類直接轉換到用地用海分類上來,以提高基數轉換的科學性和可操作性。

2)進一步細化明確部分地類的轉換規則。基數轉換工作基于實事求是的原則進行安排,應以基數轉換后數據的實用性為前提。因此,建議對未審批已建設用地應結合“三調”實際情況,對城鄉建設用地和交通水利及其他用地應有所區分,進一步細化明確應退回“二調”地類的轉換規則。此外,對于已先行拆除建筑物、構筑物的原建設用地,由于歷史原因,實際轉換工作中大量歷史遺留閑置廠房、廢棄學校等用地無法提供合法審批手續。限于早期技術手段,1999年以前即為建設用地的調查資料亦難以獲得,按照規則難以進行轉換,建議此類用地可拓寬舉證路徑,如以政府或部門情況說明予以舉證。

3)海域數據的基數轉換由上級部門統一協調安排。由于海岸線修測成果尚未發布,相鄰縣區實際管理海域及權屬界線存在爭議等原因,海域數據的基數轉換工作操作難度較大。為確保基數轉換成果的完整性和科學性,建議由上級部門統一協調安排海域數據的基數轉換工作。

4)允許在不更改“三調”基礎數據的前提下,在基數轉換中對調查不實數據進行修正。基礎數據的準確有效是國土空間規劃編制的前提,因此,建議在基數轉換工作中按照實事求是的原則,通過提供合法權源或實地影像資料的形式予以修正。

4 結語

本研究首先通過對現有基數轉換規則進行系統闡述,結合江蘇省灌南縣工作實踐,對該縣基數轉換前后地類變化情況進行分析,得出該縣轉換前后地類的變化除地類歸并和細分外,主要是轉換環節對已審批未建設和未審批已建設兩類用地的轉換所致。進而對當前基數轉換中存在主要問題進行剖析,主要包括個別地類難以有效精確轉換、未批已建退回不利于規劃管理、涉海數據難以有效轉換、缺乏“三調”與實地不符用地的修正等。最后針對出現的問題從變更調查、轉換規則、涉海數據協調、數據修正等方面提出了有效建議,希冀對當前基數轉換規則的進一步優化和細化提供幫助。