政府主導或社會參與:對老年助餐服務主體的選擇

王之秋,曲紹旭

(南京理工大學,江蘇 南京 210098)

我國老齡化趨勢日益嚴峻。預計2020—2050年我國60歲老年人口預期余壽將不斷延長,從20.78年余壽上升至24.38年余壽,與此同時,失能老年人口占老年人口比例將從9.7%上升至13.7%[1]。對于老年人,尤其是對于那些獨居、孤寡、高齡、失能等有特殊困難的老年人來說,行動不便使“吃飯難”的問題更加凸顯[2]。為解決老年人吃飯難題,保障老年人的生活質量,國家在《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知》中提出了要構建城鄉老年助餐服務體系,建立老年人助餐服務網絡,支持高質量多元化供餐。但目前我國助餐服務尚處于起步狀態,很多地區的助餐服務都由是由政府或社區包攬,社會化參與程度低,市場競爭機制的缺失使得老年助餐服務的個性化、專業化不足,無法滿足老年人的需求,解決上述問題是完善助餐服務體系必經之路,而這些問題的核心歸根到底在于沒有區分好助餐服務的主導角色。政府和社會是助餐服務的兩大主體,助餐服務到底應該由哪方主導是目前所面臨的難題。

本研究從助餐服務主體方面出發,對政府主導和社會參與下的助餐效果展開實證分析,以期更好考察政府主導與社會參與分別在助餐服務中發揮何種作用,力求破除老年助餐服務困境,提升助餐服務效果。

一、文獻綜述

在當前中國的養老服務體系中,社區養老服務中形成了社會參與和政府主導2種運營模式。社會參與是由養老企業出資,結合政府補貼,由養老企業自主運營自負盈虧,社區參與協調管理,其他社會組織靈活參與;政府主導則是由政府和社區全權負責運營,政府提供資金,社區負責資源的整合與發放[3]。隨著人口老齡化和高齡化,以及家庭的核心化和小規模化發展,傳統養老模式已經無法滿足快速增長的養老需求。將政府、市場、社會、家庭的資源優勢整合在社區養老服務中,有利于一定程度上彌補養老服務供給不足問題。其中,助餐服務是新型社區養老模式的重要板塊和內容[4]。

(一)社會參與下的老年助餐服務現狀

助餐服務存在著巨大的市場潛力,通過社會參與的方式,能夠有效激活助餐市場,補充政府助餐的不足。美國在社區內設立一些公建民營的營養室和食品供應店為老年人的餐飲提供便利,并且為他們提供相應的外送服務,通過社會參與的方式來彌補社區助餐的不足[5]。英國也在社區中建立了公建民營的營養室來為老人提供助餐服務。目前,公建民營是社會參與的主要方式。在我國,為了激活助餐服務市場,國家通過提供補貼、場地等方式吸引餐飲企業或社會組織參與助餐服務,以提高助餐服務質量。

一些學者指出,當前由政府部門主導形成的各種老齡公共政策呈現“碎片化”的特征和趨勢[6],單一層次的社會保障日益難以滿足不同層次的社會群體的個性化福利需求,這種多層次需求必定要以多層次的有效供給才能獲得滿足[7]。何文炯指出,要改變以政府為中心的治理格局,發展老齡社會支持體現的多元共治[8]。在養老服務中,社會作為重要的供給主體,參與助餐服務能夠彌補政府的不足。饒晶對社區自營、社會參與的助餐模式進行對比,可以看出相較于政府主導,社會參與下的助餐服務人次更多,服務效率更高,提供的服務更加多元化[9]。社會參與助餐服務的供給具有靈活性,其服務項目能夠充分滿足老年人的特點,提高老年人的生活質量[10]。與政府主導相比,社會參與在專業性、規范化上更勝一籌。鐘慧瀾提出,政府需要減少對助餐服務的經濟規制,通過政策工具,使福利生產責任從政府轉移到企業[11]。王傅提出政府在養老服務上不宜大包大攬,并應當聯合各方力量,政府應當鼓勵更多有能力有社會責任感的企業參與進來[12]。可以看出,社會企業參與產生了良好的社會效果,一定程度上解決了老年人就餐難的問題,鐘慧瀾建議政府要明確企業的合法身份,讓社會企業在助餐服務中發揮更大的作用[13]。

(二)政府主導下的老年助餐服務現狀

雖然助餐服務市場不斷發展,但由于老年助餐屬于社會福利性質的服務,國家是社會福利的主要發放者,因此目前政府主導下的老年助餐仍為助餐服務的主要模式。Ellinor Edfors對瑞典的助餐模式進行調研發現,瑞典的助餐服務是由社區中央廚房供給,同時學校食堂對助餐服務供給進行補充,大多數學校食堂對周邊的老年人以低于市場價的一半開放[14]。丹麥主要通過食堂和配送2種形式為老年人提供助餐服務,社區食堂為社區內的老年人提供服務,與此同時車輪協會與養老院合作,為社區外的老人提供送餐服務[15]。綜上,目前國外的助餐服務大多是社區承擔了供給責任,同時利用學校食堂、養老院以及社會服務方來進行補充。

隨著我國社會經濟的發展和社會保障制度的進步,我國老年人的主要生活來源進一步從家庭經濟供養向社會養老轉變[16],目前政府主導是我國助餐服務的主要模式。在我國,社區自營助餐占據了六成以上[17],助餐服務在政府主導下公益性質更加凸顯。秦丹在對北京老年餐桌使用情況分析中發現,政府所發放養老(助殘)券有效提高了老人接受助餐服務的次數,也提升了老人對于助餐服務的接受度,這使得助餐的公益性質凸顯出來[18]。通過將助餐服務建設納入各級經濟社會發展績效目標考核,形成黨建引領、政府主導的工作格局[19],有效地緩解了老年人的吃飯難題。同時與市場監管、藥監局等聯合共建,形成了齊抓共建、共管的工作態勢,在解決老人基本需求的同時,保證了助餐的質量與安全性[20]。因此,有學者認為助餐服務應交給政府主導,才能在保證其公益性的前提下提升助餐質量。

通過閱讀文獻,部分針對助餐服務效果優化的建議主要集中于政府政策的調整、公益性質的強調以及相關部門的監管等[9],部分研究從助餐服務的社會參與出發,認為要提升助餐服務質量,必須充分利用市場機制,引導餐飲企業參與,解決助餐中的營利問題[8]。各學者的研究中側重點各不相同,目前尚未有研究對助餐效果的影響因素做出全面的闡述。

二、分析框架與變量設計

(一)分析框架

我國的老年助餐服務主要包含在社區居家養老服務中,是社區居家養老的子服務之一。受到人口老齡化的影響,家庭養老壓力逐漸向社會轉移,社區居家養老服務主要有2種模式,一類是由政府和社區全權負責運營,政府財政補貼作為主要資金來源,社區負責整合土地、人力、醫療資源等養老資源,其他社會組織嵌入合作[4],即政府主導模式。另一類是由社會企業自主出資投入,結合政府補貼,由企業自主聘用服務人員,自主運營自負盈虧,即社會參與模式(圖1)。

圖1 老年助餐服務主體及其參與方式

在政府主導模式中,政府通過制定相關的居家養老或助餐服務政策,以公益性為第一目的,由社區或基層政府將政策具像化落實,通過將運營權把握在政府或社區手中的方式,保證養老服務的公益性。因此在政府主導模式中,政策是導向,公益性則是目的,社區或基層政府則是執行者。而社會參與模式中,運營主體則是餐飲企業或社會組織,與政府不同,其主要目的是營利,因此在服務過程中會受到市場的影響,企業通過市場競爭的方式達到營利的目的,公益性則被放在第二位。在社會參與模式中,市場是導向,營利是目的,企業或社會組織則是執行者。

由上述可知,政策、市場、助餐性質、政府及企業等是助餐服務中的主要影響因素。在政府主導以及社會參與2種助餐模式中,政策、公益性質、政府等影響因素都離不開政府主導,而市場、商業性、企業等則與社會參與密切相關。在這些影響因素的作用下,助餐服務效果會發生變化,也就是說,政府主導與社會參與會對助餐服務效果產生影響,但由于兩者所涉及的影響因素不同,政府主導與社會參與會對助餐服務效果產生不同的影響。

(二)變量設計

1.因變量設計。將因變量設定為“老年助餐服務效果”。老年助餐服務效果可以從多個方面來進行測量,根據相關文獻資料與政策規定,對老年助餐服務效果進行操作化處理,由于客觀條件限制,采用主觀賦權法對評價指標進行等權重賦權,設計了12個問項來對助餐服務效果進行測量。將正向回答賦值為1,負向回答賦值為0,將得分加總得到助餐服務效果分數,得分越高表示助餐效果越好,最高得分為12分,最低得分為0分。依照各分數的頻數分配以及百分比將服務質量觀測值設定為7,若12個問項得分大于等于7分,則說明助餐服務效果好,賦值為1;若12個問項得分小于等于6分,則說明助餐服務效果不好,賦值為0。這里將定距變量性質的因變量按照二分類虛擬變量處理的原因是便于模型結果的解釋和說明,該處理方式并不影響回歸分析結果(表1)。

表1 因變量賦值情況

2.自變量設計。根據“助餐服務主體”,將統計分析模型分為(I)社會參與、(II)政府主導2個模型(表2)。

模型I:社會作為助餐服務主體。在該模型中,社會參與指社會化因素在烹飪、送餐、服務3個環節的參與,利用“社會化因素參與與否”來進行是否為社會參與的劃分。通過對社會化因素進行操作化處理,利用3個題目來進行測量,若3個題目中有任一項為肯定回答,視為社會參與,則將模型I自變量賦值為1,若3個問項中都為否定回答,則視為非社會參與,將模型I自變量賦值為0。

模型II:政府作為助餐服務主體。在該模型中,政府主導指政府或社區承擔了社區老年助餐服務中的烹飪、送餐、服務3個環節的任務。在助餐3個環節中,必須所有的環節都由政府或社區經營的才能夠被視為政府主導。通過對政府主導進行操作化處理,利用3個問項來進行測量,若3個問項都為肯定回答,則視為政府主導,將模型II自變量賦值為1,若3個問項中有任意一項回答為否定,則視為非政府主導,將模型II自變量賦值為0。

3.控制變量設計。由于調查對象為老年人,其對于助餐服務效果的評價會受到自身基本情況的影響,即老年人的基本情況會對助餐服務效果產生影響,因此有必要將老年人的基本情況納入考慮。結合調查問卷,將控制變量設定為接受調查的老年人的年齡、身體情況、居住情況、收入來源(表3)。

表3 控制變量賦值情況

三、數據分析

(一)變量描述性統計分析

1.因變量基本情況。本次研究共發放調查問卷1 387份,扣除掉回答不完全等因素造成的無效問卷,有效回收1 016份,有效問卷回收率為73.3%。通過描述性分析可得,所收集的1 016份數據中,561份問卷數據顯示服務效果好(因變量=1)占比55.2%,455份問卷數據顯示服務效果不好(因變量=0)占比44.8%。總體來看助餐服務效果一般,未能達到理想服務水平,很多老人的需求無法滿足(表4)。

表4 因變量基本情況

2.自變量基本情況。本文自變量為助餐服務主體,分別為社會參與與政府主導2個模型。

模型I社會參與下有3個測量指標,分別為社會化因素參與助餐的烹飪、配送、服務環節。由表5可知,目前社會化因素的參與在3個助餐環節中占比均達到了50%,社會化參與程度較高(表5)。

表5 自變量模型I基本情況

模型II政府主導下有3個測量指標,分別為政府主導助餐的烹飪、配送、服務環節。根據表6可知,目前政府在烹飪、配送環節參與程度較低,均占比30%左右,服務環節相較于烹飪、配送環節較高,占比40%(表6)。

表6 自變量模型II基本情況

3.控制變量基本情況。本研究的控制變量主要為接受調查的老年人的年齡、身體情況、居住情況、收入情況,具體數據見表7。

表7 控制變量基本情況

(二)助餐服務效果回歸分析

1.社會參與助餐效果分析。對模型I采用二元Logistic回歸分析方法進行分析,考慮到老人的基本情況會對助餐服務效果產生影響,因此將控制變量也納入考慮,以下為結果和參數解釋。

首先,在模型摘要中,Cox&SnellR2為0.175,NagelkerkeR2為0.235,均大于0.05,說明模型中投入的自變量與因變量之間有著中強度的關聯。Hosmer和Lemeshow檢驗中,顯著性水平為0.459>0.05,即認為二元回歸模型能夠很好地擬合觀察數據。整體來看,模型的適配度較好。

表8所示的數據反映以下相關問題:首先,社會參與與助餐服務效果之間呈現顯著相關關系(P=0.00<0.05),且Exp(B)值為4.439(即OR值=4.436>1),即說明社會參與與助餐服務效果之間呈現出顯著正向相關關系。有社會力量參與的助餐服務效果是無社會力量參與的助餐服務效果的4倍,即可以得出社會參與有利于助餐服務效果的提升。根據分析結果可知,國家應大力支持與發展社會參與助餐,社會參與的主體為餐飲企業或社會組織,其在專業性、規范化上都有較為成熟的水平,因此在參與助餐的過程中擁有更多的管理與經營經驗,對助餐服務的效果提升能夠產生積極影響。

表8 模型I的Logistic回歸分析結果

其次,結果顯示年齡(2)(3)顯著性均小于0.05,OR值大于1,而年齡(1)并不顯著,60～80歲的老人更容易接受助餐,說明老人的年齡對助餐服務效果也會產生影響,可以推測較為年輕的老人自理能力較強,因此使用助餐服務較少。居住情況(1)的顯著性小于0.05,且OR值大于1,也就是說空巢老人接受助餐的可能性更高,對于助餐效果的影響也更大。收入來源(2)(3)分別代表社會保障、從事勞動所得,這2類與助餐服務效果有顯著正向相關關系(P<0.05,OR值>1),可以推測擁有退休工資與從事勞動所得的老人經濟較為富足,因此接受助餐服務的能力較強,而特殊困難保障群體則會受到政府的補貼,如發放養老(助殘)券,從而選擇接受助餐。

為了更好地了解社會參與與助餐服務效果之間的關系,將模型I中的3個測量指標與因變量下的12個測量指標進行交叉分析,得到表9所示數據。對下表數據進行解讀,總體上看,社會化因素的參與與助餐點的環境水平(定期消毒、衛生狀況、配備無障礙設施)、服務水平(飯菜供應準時、飯菜適老度)、滿意程度(價格、服務)相關性水平較高,且都呈現正向相關關系(P<0.05,OR值>1)。說明社會化因素的參與較為全面地提高了助餐服務效果,對助餐服務的發展有著積極的影響。但在聽取老人意見、服務制度、通風狀況、配送保溫以及菜品滿意度等5個方面,社會化因素的參與并無顯著影響,即社會參與與上述5個方面并無顯著相關,這說明社會參與助餐時仍有存在不足的地方。老人是助餐服務的主要對象,社會參與助餐雖能夠提升助餐服務的質量,但也在某些方面存在著不足。

表9 社會參與與助餐效果12項測量指標交叉分析

通過觀察Exp(B)即OR值大小可知,社會化因素在服務環節、烹飪環節中的參與效果相較于配送方面更好。可以理解為,由于社會服務方多為餐飲企業或社會組織,其本身就擁有較為完善的制作流程與服務設施,在餐飲與服務上具有一定的專業性,與助餐中的服務與烹飪環節相契合,因此社會化因素在參與助餐服務、烹飪環節時能夠帶來更好的效果,故社會參與能夠促進助餐服務質量。

2.政府主導助餐服務效果分析。對模型II采用二元Logistic回歸分析方法進行分析,考慮到老人的基本情況會對助餐服務效果產生影響,因此將控制變量也納入考慮,以下為結果和參數解釋。

首先,在模型摘要中,Cox&SnellR2為0.119,NagelkerkeR2為0.159,均大于0.05,說明模型中投入的自變量與因變量之間有著中強度的關聯。Hosmer和Lemeshow檢驗中,顯著性水平為0.058>0.05,即認為二元回歸模型能夠很好地擬合觀察數據。整體來看,模型的適配度較好。

根據表10所示數據可知,首先,政府主導與助餐服務效果之間的相關性為0.000,P值小于0.05,說明政府主導與助餐服務效果有顯著相關關系。但通過Exp(B)值(即OR值=0.76<1)可知,政府主導與助餐服務效果之間的相關關系呈現負向相關。

表10 模型II的Logistic回歸分析結果

其次,對老人基本情況這一控制變量進行分析可以得知,模型II與模型I中情況相似。在年齡中,(2)(3)顯著相關性更高,也即年齡越大老人參與助餐的可能也就越高。與社會參與不同,政府主導的助餐服務效果在居住情況方面的相關顯著性均大于0.05,并無顯著影響。在收入方面,(2)(3)與助餐服務效果的相關關系較為顯著,說明收入較高且收入自主性較強的老人更容易影響助餐服務效果。

為了更好地了解政府主導在哪些方面對助餐服務效果有影響,通過對政府主導的烹飪、配送、服務環節與助餐效果中的12個測量方面進行交叉分析,得到表11所示數據。可以得知政府主導下的助餐與助餐點的定期消毒、無障礙設施配備、衛生狀況、飯菜供應準時性、服務滿意度以及價格滿意度有顯著相關關系(P<0.05),但Exp(B)值均小于1,說明當政府或社區提供服務時,就餐點的定期消毒情況、無障礙設施配備、衛生狀況、飯菜供應準時性、服務滿意度以及價格滿意度較差。綜上得知,政府主導對助餐的環境水平(定期消毒、衛生狀況、配備無障礙設施)、助餐滿意度(服務、價格)等方面有著較為顯著的影響。但由于政府并非專業的商業機構,加之我國老年助餐行業起步較晚,政府主導下的助餐服務仍處于探索狀態,因此政府主導下的助餐在環境、滿意度方面存在著諸多不足,仍有較大的提升空間。

表11 政府主導與助餐效果12項測量指標交叉分析

四、結論與建議

(一)結論

由于“未富先老”和“未備先老”的特殊人口國情,中國老年人問題的暴露伴隨著人口快速老齡化的進程[21]。破解老年人吃飯難題是解決老年人“急難愁盼”問題的題中應有之義。本文以所收集到的1 387份問卷數據為基礎,利用二元Logistic回歸分析方法,對政府主導、社會參與與助餐服務效果之間的關系進行了實證研究,所得結論如下。

1.本文所研究的政府與社會2個服務主體都與助餐服務效果呈現出顯著相關,這說明助餐服務主體與助餐服務效果之間有密切聯系,不同的助餐服務主體會對助餐服務效果產生不同影響。

2.社會參與助餐服務能夠有效提升助餐服務效果,社會化因素的參與使得助餐服務效果得到了顯著改善,有利于助餐服務的發展,但社會參與在某些具體服務方面仍存在著不足。國家應支持引導社會參與助餐,社會服務方也應進一步完善服務,改善現存的問題與不足。

3.政府主導對助餐服務效果有著顯著影響,但政府主導下的助餐在環境、滿意度等方面存在較多的問題與不足,因此對于助餐服務效果的提升并未產生積極影響。政府應加強與社會服務方的合作,不斷探索、完善助餐服務模式,提升助餐服務效果。

(二)建議

基于研究結論,目前社會化參與仍存在著較多的不足,政府主導對于助餐服務效果的提升雖不明顯,但助餐服務作為社會福利的一部分,政府在助餐體系中的角色至關重要。由文獻綜述可知,社會參與在專業化、個性化、市場調節等方面具有優勢,靈活性較強;而政府主導則具有資源多元、資金支持、政策保障等方面的優勢,具有穩定性。政府主導與社會參與各有其優勢與不足,兩者互為補充,全面提升助餐服務質量離不開政府與社會力量的合作,由此,提出以下建議。

1.社會參與提升助餐服務質量,政府主導補充助餐服務數量。社會參與在提升助餐服務質量上擁有經驗上的優勢,隨著助餐市場的發展,助餐服務的社會參與程度會越來越高,但在某些欠發達地區,助餐市場尚未發展,社會參與意愿不高,需要政府主導建立助餐服務。因此,社會服務方應合理運用自身經驗,時刻牢記老年助餐的公益性質,區分好老年助餐與一般餐飲,根據助餐點的具體情況建立相應的人員管理、考核制度,將老人的意見作為評判標準,在服務上完善自身,提升助餐服務質量。政府則需要利用好財政、人力資源,將目光投入欠發達的農村地區,自上而下建立起助餐服務點,保障欠發達地區老人的用餐需求,通過政府力量打好基礎,進而通過政策傾斜、人才引進等方式吸引社會參與,進一步提升助餐服務質量。

2.政府利用政策培育助餐市場,社會通過市場競爭提高質量。老年助餐服務帶有強烈的公益色彩,必須充分發揮政策的引導作用,但社會參與的老年助餐又帶有營利色彩,需要發揮市場的調節作用。政府作為政策制定方,要確立合理靈活的準入機制,減少對中小微企業的限制,引導多種類型的企業參與,提高助餐服務的多元化。采取與財政同步增長的補貼增長機制,做到困難經營多補,良好經營以獎代補,提高社會參與的積極性,培育社會助餐服務市場。社會服務方作為助餐服務的提供者,是組成助餐服務市場的一部分,在市場的良性競爭的作用下,社會參與能夠提高助餐服務的個性化、專業化程度,通過不斷完善來提升自身的服務水平,形成良性循環,從而提升助餐服務質量。

3.社會力量與政府通力合作,建立數字化助餐平臺。要想改善當前的助餐服務不足,需要積極探索老年助餐經營模式,餐飲企業或社會組織可與政府部門、互聯網企業合作建立數字化助餐平臺,精準提供助餐服務。首先要進行基礎性調研工作,由政府提供所登記掌握的老年人口信息,合作建立助餐服務對象信息庫,利用大數據對服務對象需求與所提供的服務進行比對,針對不同的情況做出相應的改善,提高助餐服務內容與社區老人需求的適配度。其次,通過稅費優惠的形式,吸引第三方外賣企業參與,搭建助餐服務外送平臺,鏈接助餐點、老年人及其家屬、配送三方,根據助餐點、老年人口的分布情況,定時更新各助餐點所提供的菜品,利用大數據為老人分配適合其口味的餐食,為其提供更加多元的選擇,由外賣企業配送到家,在合理分配助餐資源的同時提高服務的精準度。

綜上,老年助餐服務質量的提升離不開提供助餐的兩大主體——政府和社會,兩方各有其優勢與劣勢,只有雙方合力、互為補充,才能夠促進助餐服務的發展,緩解老年助餐服務困局。