完善PPP機制推動海南自由貿易港建設研究

王曉燕?周風濤?金靈巧?鄧廉博

PPP（政府和社會資本合作）模式的推廣和應用是進行現代化建設不可或缺的方式之一，也是實現國家治理現代化和資源整合與重新配置的重要方式之一。本文針對海南省PPP項目推廣和應用情況及海南自由貿易港建設情況，分析了PPP模式在運行過程中存在的主要問題，明確了海南省在完善PPP機制時，應結合其獨有的地理位置與建設自由貿易港質量與進度要求，選擇與其匹配的PPP項目，提出了利用PPP機制提升海南自由貿易港建設水平的有效策略。

2018年4月13日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在海南省人大會堂出席慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會講話中鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。這是黨中央著眼于國際國內發展大局，深入研究、統籌考慮、科學謀劃作出的重大決策，是彰顯我國擴大對外開放、積極推動經濟全球化決心的重大舉措。同時強調自由貿易港是當今世界最高水平的開放形態。

2018年4月11日中共中央國務院《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》中提到“加快建立開放型生態型服務型產業體系，進一步完善社會主義市場經濟體制，不斷增強海南的經濟創新力和競爭力。”其中第七點指出：“創新投融資方式，規范運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與基礎設施和民生事業。”海南省全島封關運作工作是海南自貿港建設具有里程碑意義的系統工程，根據海南省省委、省政府部署要求，2022年7月29日，海南自由貿易港全島封關運作第一批項目集中開工活動在海口舉行。

PPP模式的推廣與運行已多年，海南也不例外。隨著已運行ppp項目的深入推進和將要實施的ppp項目的具體籌劃，及一些ppp項目的入庫和計劃入庫，其都將在海南自由貿易港建設中發揮應有的、不可忽視的作用。本文將根據海南省PPP模式發展現狀，梳理出存在的問題，并結合海南自由貿易港建設實際，指出符合自由貿易港建設實際和要求的PPP運行模式，從完善PPP運行模式方面，助推海南自由貿易港建設。

一、研究背景與意義

（一）研究背景

自黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營以來，財政部和發改委在2014年陸續出臺了大量的政策文件，PPP模式由此在全國各地得以推廣。海南省也不例外，在基礎設施與公共服務領域已立項并推進的PPP項目，不僅為海南經濟的發展拓寬了融資渠道，同時也減輕了政府融資的壓力。當前海南省封關運作工作正在如火如荼、穩步推進過程中，海南省自由貿易港建設中PPP項目已然成為海南省經濟建設中不可或缺的一部分。海南省封關運作工作已進入新常態，這一過程中政府不僅優化PPP融資模式，同時也推進體制機制的變革，涉及行政體制、財政體制和投融資體制三種體制的改革，完善PPP模式以推動海南自由貿易港建設。海南省人民政府辦公廳《關于加快推進政府和社會資本合作模式高質量發展的通知》（瓊府辦函〔2021〕492號）中提出國民經濟和社會發展“十四五”規劃綱要明確，要規范有序推進政府和社會資本合作（PPP）模式。中央經濟工作會議指出適度超前開展基礎設施投資。作為穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手，PPP模式通過引導社會資本投向，激發民間投資活力，在助力落實國家重大戰略方面發揮了重要作用。當前，海南自由貿易港建設順利開局、蓬勃發展，已進入全面深化改革的重要關口和關鍵時期，在加快基礎設施建設、提升公共服務供給效率、高效放大財政資金杠桿效應等方面有迫切需求。海南省人民政府在推進PPP模式高質量發展及拓寬其入庫行業等助推海南自貿港建設方面，要做到積極引導，深度挖掘，放大杠桿效應，提升公共服務水平；強化宣傳，加大推介力度，擴展實施區域等。

（二）研究意義

PPP模式是政府方和社會資本方在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。當前海南省正在實施自由貿易港建設，立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用PPP模式，對海南省完成重大經濟改革任務，加快自由貿易港建設，提升政府治理能力，構建現代財政制度具有重要意義。一是PPP模式的推廣運用是推動海南經濟轉型升級、支持海南自由貿易港建設的必然要求。二是鑒于當前海南自由貿易港建設的實際，PPP模式的推廣和運用能加快轉變政府職能、加快政府治理能力的體制機制變革。三是推進和深化海南省財稅體制改革與現代財政制度的構建，PPP模式是不可或缺的一項內容。本文結合PPP模式在海南自由貿易港建設中的作用與實施意義進行深入比較剖析，發現問題，為完善PPP機制、推動海南自由貿易港建設提出建設性意見和建議。

二、完善PPP機制推動海南自貿港建設中存在的主要問題

通過對現階段海南省ppp機制進行分析發現，PPP項目實施流程存在不規范的情況，對組織項目入庫、項目名錄管理及社會資本采購等缺乏重視，未做到結合實際情況對PPP項目實施流程進行調整及優化，給海南省自由貿易港建設工作的推進帶來阻礙。同時，部分項目的審批手續過于復雜，主要因為政府投資項目與企業投資項目間存在明顯差異，缺少一致的管理標準和管理程序，導致項目審批流程變得繁瑣。并且，PPP項目運作模式具有一定的滯后性，相關部門缺乏創新發展意識，PPP項目運作方式推廣力度不大，不利于項目的順利實施。此外，在海南省自由貿易港建設中，還存在著ppp機制不健全的情況，主要因為缺少完善的ppp項目管理體制，且相關政策的銜接性不強，針對PPP項目前期管理、招標管理及合同管理等缺少嚴格監督，不利于公眾利益劃分，增加了違約概率。在PPP項目運作機制不完善的情況下，很多工作因缺少合理依據而無法得到規范化落實，不利于政府與社會資本的合作。

三、完善PPP機制推動海南自貿港建設的有效路徑

為了讓海南自由貿易港建設擁有更強動力，應重點解決現階段相關工作中存在的主要問題，確保PPP項目能夠得到高質量實施。

（一）合理調整及優化PPP項目實施流程

為了強化PPP項目實施的規范性，應增強PPP項目實施流程調整及優化意識。首先，重點組織項目入庫。政府等職能部門應向上級PPP管理辦公室提交申請，針對現有PPP項目做好申報工作，嚴格按照規范要求及相關程序進行評估篩選，確保項目順利通過審核后建立專門的PPP項目庫；其次，加大項目名錄管理力度。組織相關部門及工作人員完成入庫項目方案的初步設計，配合開展項目方案編制工作，通過與項目實施機構的溝通合作，完善項目實施方案，編制評價報告，在此基礎上，有序組織開展專家論證工作；再次，重點落實實施方案的評審工作，組織規劃部門、環保部門、國土部門及物價部門等與PPP中心共同進行實施方案評審，構建健全的聯合評審體系，同時，結合實際情況及方案內容，進行社會資本項目相關方簽署PPP項目合同；最后，進入項目運營實施階段。相關機構和部門應做好對PPP項目的全流程監管，嚴格按照合同約定的期限和其他要求移交PPP項目，保證項目的順利實施，使后續各項工作的落實擁有堅實基礎。

（二）加大PPP運作模式的推進力度

1.重點明確組織領導職能與責任

對于海南自由貿易港建設來說，為了充分發揮PPP機制的實際效用，應重點加強組織領導，即各地區應結合實際情況，成立專門的PPP工作領導小組，圍繞本地PPP模式進行統一協調與部署，強化對PPP模式的合理運用。如果當地具備堅實基礎，則可交由項目編制部門批準設立PPP管理辦公室，組織成立專門的PPP中心。而對于PPP工作日常機構來說，需認真履行相關職責，包含業務指導、財政補貼、政策制定及信息管理等，還涉及宣傳培訓及項目儲備等關鍵內容。要求各部門認真履行自身責任與義務，重點明確相應的分管領導，安排專門的工作人員負責完成相關工作，保證PPP模式的穩定運行。

2.有序落實PPP模式的推廣工作

海南省內各地及相關部門應重點分析行業發展特點，依據行業實際發展情況做好PPP項目相關政策的完善工作，編制科學可行的實施方案，做好PPP模式的宣傳推廣工作。充分利用當地財政部門PPP綜合信息平臺，及時動態化公布市政、農業、水利、交通運輸及城鎮綜合開發等方面的信息，拓展信息覆蓋范圍，實現對政府基礎設施、醫療衛生、社會保障等層面的信息全覆蓋，從而構建起健全的PPP模式推廣體系。此外，政府等職能部門應做好牽頭工作，認真梳理主體責任，重點關注申報項目入庫等關鍵環節，做好全流程監管工作。

3.強化PPP項目實施環節的規范性

為了進一步提升海南自由貿易港建設水平，當地各部門應深度解讀PPP相關的政策規定，確保PPP項目的規范實施，加大履約管理及合同審核力度，建立完善的工作機制，如利益共享風險分擔機制、PPP項目績效評價機制等，減少明股實債、回購安排等問題，避免出現過度支出，防止政府部門承擔相關責任。此外，政府部門還需發揮自身的主觀能動性，做好相應的督查指導工作，重點跟蹤項目實施機構的工作進展，全面掌握項目實施成效，進一步強化PPP項目實施的規范性。

（三）加強PPP運作機制的有效創新

海南省內的各級財政部門應加強與相關單位的溝通，做好PPP項目合作周期、投資收益水平、政府補貼等方面的論證，完善風險分配框架，建立收費定價機制，科學有效地設計PPP項目實施方案，讓項目實施的“收益共享、風險分擔”等特點得到體現。同時，重點開展PPP培訓，配合政策落實指導，按照財政承受能力及項目周期等嚴格進行PPP項目規范管理，積極構建稅收籌劃、持續經營等工作模式，逐步形成社會公眾、政府及社會資本合作共贏的發展體系。此外，政府應發揮良好的引領帶頭作用，組織社會資本成立專門的項目公司或者項目機構，給予本地企業更多支持，使其能夠積極參與社會資本投標、競標，在此基礎上，爭取各種類型的PPP基金，為相關項目的規范化落實提供充足經費支持。

結語：

綜上，在當前海南自由貿易港建設過程中，PPP項目機制的完善、發展和與時俱進是不可或缺的一部分。海南省人民政府辦公廳《關于加快推進政府和社會資本合作模式高質量發展的通知》（瓊府辦函〔2021〕492號）中提出國民經濟和社會發展“十四五”規劃綱要明確，要規范有序推進政府和社會資本合作（PPP）模式。中央經濟工作會議指出適度超前開展基礎設施投資。作為穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手，PPP模式通過引導社會資本投向，激發民間投資活力，在助力落實國家重大戰略方面發揮了重要作用。當前，海南自由貿易港建設順利開局，蓬勃發展，已進入全面深化改革的重要關口和關鍵時期，在加快基礎設施建設、提升公共服務供給效率、高效放大財政資金杠桿效應等方面有迫切需求。由于PPP模式在中國尚未成熟，海南PPP項目運作也普遍存在很多亟待解決的問題，如相關法律法規體系不完善、工作機制不科學、部門間的監督協調不到位、推廣進度不平衡、項目實施方案有待優化提升等。針對以上問題，此研究將從海南省PPP項目實際情況出發，與海南自由貿易港建設相關政策相結合，從優化項目實施流程、完善項目運行機制等多角度出發，對完善政府和社會資本合作（PPP）機制推動海南自由貿易港建設進行課題研究，為海南自由貿易港建設建言獻策。