水功能區劃職能轉隸現狀與發展建議

摘要：為了進一步提升水功能區管理工作成效，推動水功能區與水環境控制單元區劃體系和管控手段的有機融合，通過研究水功能區監督管理工作的發展歷程及四川省水功能區劃體系現狀，梳理總結了水功能區存在的4點問題，并對水功能區劃的監督管理工作提出5點建議：① 堅持接續與創新謀劃，構建基于“三水統籌”的水功能區監督管理體系；② 強化系統與精準管控，形成“水陸統籌、以水定岸”的水環境協同治理路徑；③ 兼顧現狀與發展訴求，啟動水功能區調整更新工作；④ 堅持精準與全面監測，完善水功能區考核評價體系；⑤ 突出過程與目標管理，推動水功能區監督管理與入河排污口管理融合貫通。

關 鍵 詞：水功能區劃；水環境控制單元；職能轉隸；四川省

中圖法分類號：X824

文獻標志碼：A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.S2.002

0 引 言

水功能區是水體功能與保護需求的連接點，可通過開展水功能區劃，實行水域的分類保護和管理，進而促進經濟社會發展與水資源承載能力相適應^［1］。長期以來，劃分和考核水功能區是水利部門的主要職能。2018年，入河排污口設置管理和編制水功能區劃職責由水利部門劃轉到生態環境部門，2019年生態環境部印發《關于做好入河排污口和水功能區劃相關工作的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出“為推進山水林田湖草系統治理和水資源、水環境、水生態‘三水統籌’，實現水功能區與水環境控制單元區劃體系和管控手段的有機融合，構建全國統一的水生態環境管理區劃體系、監測體系和考核體系”^［2］。《通知》的印發，為職能整合后的水功能區監督管理工作指明了方向，同時也提出了新的要求。水功能區職能整合后，環境部門做了一系列工作，取得了一定的成效，但是仍然存在一些問題，在一定程度上影響了水功能區管理與經濟社會發展。

為此，本文以四川省水功能區劃為例，分析職能轉隸后存在的問題，并給出相應對策與建議，以期為進一步提升水功能區管理工作成效提供參考。

1 水功能區概述及發展現狀

1.1 水功能區的定義

水功能區是指為滿足水資源合理開發、利用、節約和保護的需求，根據水資源的自然條件和開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水生態系統保護和經濟社會發展要求，依其主導功能劃定范圍并執行相應保護和管理要求的水域^［3］。

水功能區劃是對水體功能進行分類和劃分的成果，其內容主要包含水功能區名稱、范圍、現狀水質、功能及保護目標等^［4］。水功能區劃分為一級水功能區和二級水功能區兩個層次（圖1）。

1.2 水功能區管理的發展歷程

（1）依據好水好用、優水保持、劣水治理的區別對待原則，開展水功能區的分類和劃分工作^［5］。20世紀90年代，長江流域水資源保護局結合水資源的開發利用功能，開展了關于水功能區分類和劃分的一系列探索和研究工作^［6］。1999年，在前期研究工作基礎上，水利部組織開展全國重點江河、湖泊水功能區劃工作，逐步完善技術方法，并于2002年4月發布了《中國水功能區劃（試行）》，這是中國第一次開展流域水功能區劃工作^［7］。

（2）為推動水功能區劃工作的開展，明確其法律責任主體、工作內容、審批程序等，國家將水功能區劃納入法律法規，并出臺了一系列管理辦法、技術方法、行業標準，正式將水功能區劃作為水資源開發保護、水污染防治和水環境治理的重要依據。2002年10月，水功能區劃相關工作首次被列入法律法規，在當年修訂的《中華人民共和國水法》中對不同江河湖泊水功能區劃工作開展的責任主體進行了明確，提出根據需要制定江河湖泊水功能區劃方案、核定該水域的納污能力、限制排污總量、開展水質監測、通報不達標水功能區等要求^［8］。2003～2007年，水利部先后出臺了《水功能區管理辦法》（水資源〔2003〕233號）、《關于開展核定水域納污能力和提出限制排污總量意見工作的通知》^［9］等文件。2010年11月3日發布的GB/T 50594—2010《水功能區劃分標準》，基本建立了水功能區劃分的技術方法和審批要求，有效地指導了地方水功能區劃的工作。在水功能區劃分法律支撐、技術政策得到保障后，國務院于2011年正式批復了《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011—2030年）》（國函〔2011〕167號），提出了全國各個重要江河湖泊不同水功能區的起止斷面、流域長度、水域面積、水質目標，正式將水功能區劃作為水資源開發保護、水污染防治和水環境治理的重要依據^［10］。

（3）為保護水功能區水質，強化水功能區的監督管理，國務院、水利部相繼出臺了一系列管理文件，建立了水功能區限制納污能力制度、水功能區水質達標評價體系、水功能區監督管理辦法，將水功能區分級分類、水功能區水質達標考核、入河排污量核算、污染治理措施實施之間建立了必然的關聯關系。2011年，中央一號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》印發，建立水功能區限制納污制度、建立水功能區水質達標考核制度等要求首次以正式文件提出^［11］。2012年國務院出臺《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發〔2012〕3號），從加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量、加強水污染防控、嚴格入河排污口管理等幾個方面進一步強化水功能區監督管理^［12］。2013年，國務院辦公廳印發《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，明確了各省重要江河湖泊水功能區水質達標率控制目標，并將目標考核結果作為綜合考核評價各省人民政府主要負責人和領導班子的重要依據^［13］。2014年水利部頒布的《全國重要江河湖泊水功能區水質達標評價技術方案》^［14］，進一步明確水質達標評價技術方法及要求。2017年，水利部修訂頒布《水功能區監督管理辦法》，對水功能區的劃定、調整、水質達標考核、分級管理、納污管理及取水口設置、入河排污口監管等提出明確規定，并進行了完善^［15］。

（4）把入河排污口設置管理和水功能區劃分評價等職責由相關部門劃歸至生態環境部門，以實現從污染源到排入水體的全鏈條管理，水功能區管理進入新時期。2018年，按照《深化黨和國家機構改革方案》要求，入河排污口設置管理和編制水功能區劃職責整合至生態環境部。2019年4月，生態環境部發布《關于做好入河排污口和水功能區劃相關工作的通知》，通知要求地方各級生態環境主管部門和各流域生態環境監督管理局要盡快完成資料移交，抓緊開展相關工作，確保入河排污口和水功能區劃相關職責及時整合到位，水功能區管理工作進入了新的時期。水功能區管理發展歷程如圖2所示。

1.3 四川省水功能區劃工作完成情況

《中華人民共和國水法》第三十二條規定：國家確定的重要江河湖泊的水功能區劃由國家有關部門擬定，其他江河湖泊的水功能區劃由地方擬定。因此，制定水功能區劃是一個自上而下和自下而上相結合的過程。目前，四川省有國家級、省級、市（州）級和區（縣）級4級水功能區劃體系。

1.3.1 國家級水功能區

國家級水功能區即全國重要江河湖泊水功能區由國務院批復，2011年國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011—2030年）》劃定了四川省涉及的國家級水功能區。四川省列入考核的國家級重要水功能區有314個（圖3），一級水功能區197個，其中保護區40個，保留區91個，緩沖區18個，開發利用區48個。二級水功能區165個，其中飲用水源區38個，工業用水區41個，景觀娛樂用水區19個，農業用水區3個，漁業用水區4個。共劃定河流58條，湖泊2個，其中，評價河流總長14 003.83 km，評價湖泊水面總面積49.16 km²。

1.3.2 省級水功能區

2003年，四川省人民政府批復了《四川省水功能區劃》，四川省省級水功能區有221個。其中，一級水功能區204個，劃定河流83條，劃定長度10 928.5 km；二級水功能區36個，劃定河流13條，劃定長度414.1 km。

1.3.3 市（州）級水功能區

截至2020年，四川省有18個市（州）人民政府完成了地市級水功能區劃及批復，共劃定河流224條，一級水功能區406個，劃定總長度8 704 km、總面積1 583.4 km²；劃定二級水功能區207個，劃定總長度2 689.38 km、總面積1 583.4 km²。

1.3.4 區（市、縣）級水功能區

截至2020年，四川省有29個區（市、縣）水功能區劃通過了地方人民政府批復，其中共劃定河流274條，劃定一級水功能區378個，劃定總長度4 658.18 km、總面積6 182.16 km²；劃定二級水功能區183個，劃定總長度857.39 km、總面積6 009.54 km²。

2 存在問題

2.1 水功能區劃與水環境控制單元在管理上存在沖突

受歷史原因影響，水功能區和水環境控制單元長期分屬水利和環保部門，在空間布局、管理方式等方面存在較大差異，長期存在“環保不下水，水利不上岸”的問題^［16-18］。水功能區是依其主導功能劃定范圍并執行相應保護和管理要求的“線狀”水域，重點強調的是對水域“功能”的保護；而水環境控制單元是結合自然匯水范圍與行政邊界，包含陸域、水域的“面狀”空間，重點強調的是對區域“污染源”的管理。雖然兩者都體現了對水環境的保護，但水功能區與水環境控制單元在管理上還未建立一一對應關系。從空間上，存在單個完整水功能區跨多個水環境控制單元、多個水功能區在同一水環境控制單元內的問題；從目標上，存在污染源治理與水環境目標相互分割；從管理上，存在水功能區劃的“水域功能保護”與水環境控制單元確定的“區域污染物管理”體系松散、各自為政的問題，從而制約了一體化的水環境管理。四川省雖然開展了水功能區與水環境控制單元整合的相關研究，但目前并沒有進行落地實踐。總體來說，中國水功能區與水環境控制單元在空間上還未建立一一對應關系。

2.2 水功能區管理與經濟社會發展不協調

以四川省為例，江河湖泊水功能區劃分別源于2011年國務院批復的《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011—2030年）》和2003年四川省人民政府批復的《四川省水功能區劃》，至今已過去10 a以上。在過去的十余年中，四川省經濟社會飛速發展，城市迅速擴張，人口加快聚集，相關產業布局也發生了巨大的變化：部分飲用水源取水口、工業及農業取水口的位置、規模亦發生了變化，導致過去劃定的保護區、保留區與城市建成區重疊，開發利用區與現有飲用水源保護區重合，原有的水功能區劃類別已與現階段實際保護及發展的要求不符，導致出現了“該保護的未保護，該用于開發利用的過度保護”的困局。

2.3 部分水功能區水質達標評價結果未反映實際情況

現階段，全國重要江河湖泊水功能區水質達標評價已全面依托“十四五”地表水國考斷面，由于國考斷面與已劃定的水功能區是由生態環境部門和水利部門分別制定的，因此現階段在進行水功能區水質達標評價時存在以下問題：① 水功能區未能與國考斷面一一對應，存在較多的“一代多”（一個國考斷面對應多個水功能區）現象，如保護區、保留區和緩沖區由一個國考斷面代表監測，無法有效獲取數據，導致不能實現對水功能區的精準、有效評價和管理；② 部分國考斷面位于水功能區上游或中游，導致在水功能區考核中獲取的水質數據代表性不強；③ 由于部分河段水功能區水質管理目標與國考斷面考核目標不一致，導致部分考核結果不能同時滿足兩者目標要求。此外，省級及以下水功能區還未納入考核評價體系。

2.4 水功能區相關技術研究較滯后

四川省現階段已發布的《四川省全國重要江河湖泊水功能區納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案》，主要由水利部門在2013年制定。該方案明確了四川省全國重要江河湖泊水功能區2015，2020，2030年的規劃納污能力和限制排污總量，在特定時期一定程度上對水環境保護與發展、入河排污監管等起到了較好的指導和管控作用，對全省水資源管理，貫徹執行“三條紅線”具有重要意義。但隨著經濟社會的發展、城市規模的擴大、城鎮取排水規劃的變更等，部分河流水功能區核定的原納污能力和限排量已和實際情況不符，也與各地區發布的“三線一單”生態環境分區管控中提出的“基于環境質量底線的理想水環境容量及納污能力計算”出現沖突，亟需重新對現有水功能區納污能力核算體系進行完善^［19-22］。然而，水功能區在水域納污能力核定、與“三線一單”水環境質量底線協同關系相關技術等方面研究較少，對規劃及項目環評審批、水功區管理、入河排污口設置審批等支撐作用明顯不足。

3 對策和建議

3.1 構建基于“三水統籌”的水功能區監督管理體系

（1）水資源保護與利用。對于一級水功能區的保護區、保留區、緩沖區，應實施水資源消耗總量和強度雙控行動，嚴控經濟社會活動對水資源的影響，限制水電站、取水設施等可能會對水資源產生不利影響的項目建設；對于一級水功能區的開發利用區，二級水功能區的工業用水區和農業用水區，應推動用水方式由粗放向節約集約轉變，加大非常規水源回收與利用，加快水資源調度工程建設。

（2）水環境保護與治理。對于一級水功能區的保護區、二級水功能區的飲用水源區，應禁止新建、改建、擴建與保護無關的建設項目，禁止從事與保護無關的涉水活動；對于二級水功能區的景觀娛樂用水區、過渡區和排污控制區，應深入實施工業企業污水處理設施升級改造，加快推進城鎮、農村污水處理設施及管網建設，持續推進縣級及以上城市和建制鎮污水處理提標增效工程，強化入河排污口排查整治，推進開展沿線河湖岸線修復、濱岸緩沖帶生態修復工程。

（3）水生態保護與修復。對于一級水功能區的保護區，二級水功能區的漁業用水區，應嚴控對水生生物資源及其棲息地有不利影響的涉水工程建設，嚴格河湖生態緩沖帶管理，實施河口濕地修復、河湖水域生態修復、天然生境恢復、水生植物資源保護、“三場”保護與修復等工程。

3.2 形成“水陸統籌、以水定岸”的水環境協同治理路徑

（1）強化空間協同。構建基于空間管理的水功能區與水環境控制單元對應體系，運用GIS工具，以國考斷面為控制斷面，通過斷面以上匯水范圍概化、行政區劃擬合等手段，以包含單個完整水功能區或多個完整水功能區為原則，整合水功能區與水環境控制單元，形成“水環境綜合管控單元”。根據不同水功能區保護需求的不同，在“水環境綜合管控單元”空間下，劃定不同的“水環境管控分區”（圖4）。以“水環境管控分區”作為整合水功能區與水環境控制單元的空間載體。

（2）強化目標協同。依據控制斷面水環境、水生態、水資源目標，構建“控制斷面-水功能區-水環境控制單元”目標協同對應關系，打通考核斷面目標、水體功能目標、入河排污口、污染源之間聯系。首先確定“水環境管控分區”目標，然后以斷面目標確定水體的開發利用類型、程度和可受納的污染物量，最終明確不同“水環境管控分區”可設置的排污口數量和規模。

（3）強化措施協同。通過目標協同，確定了不同“水環境管控分區”排污量、流量保障、水生態指標等限制要求。對標限制要求，精準實施“水陸一體”協同管控，包括城鎮發展規模、農業面源控制、產業布局與結構、污水處理設施建設、岸線生態修復、河口濕地建設、引水工程實施、水資源節約利用要求等，真正做到“水陸統籌，以水定岸”。

3.3 啟動水功能區調整更新工作

（1）對于已劃定水功能區的河段，因流域所在地區發展需求、陸域用地結構、陸域及水域構建筑設施發生了變化（如城市擴張/拆遷、合規產業園區新建/擴區/調位、水源地新建/取消、電站的建設等情況），進而導致實際水域功能與已劃定的水域功能不符，若這種變化符合生態環境管理要求，應及時優化調整水功能區劃；若變化不符合生態環境管理要求，應維持現有水功能區劃，或與當地政府協商，通過采取相關措施使變化滿足相關生態環境管理要求后，可進行優化調整。

（2）對于尚未劃定水功能區的河段，應結合現階段河段水域功能和河段陸域用地結構現狀，以水環境質量改善為核心，以合理開發和有效保護水資源為目標，充分考慮中遠期區域經濟社會發展、國土空間布局、生態環境保護要求等因素，按照相關技術規范要求開展水功能區的劃定，并報當地人民政府審批。在水功能區劃定中應基本實現重要流域全覆蓋，同時按照縣域行政邊界對水功能區適當進行拆分，進一步厘清水環境保護責任。

3.4 完善水功能區考核評價體系

（1）優化考核監測斷面布局。在更新調整現有水功能區劃的基礎上，開展省考監測斷面及市州監測斷面與全國重要江河湖泊水功能區位置對應關系研究，以實現單個水功能區或多個水質目標相同水功能區精準考核為原則，優化完善考核斷面位置設置，減少“一代多”考核方式造成的差距，實現對流域水生態環境的統一監測管理。

（2）適時調整水功能區/斷面考核目標。以考核斷面目標-水體功能目標協同關系為基礎，結合現階段水域功能及相關保護要求，兼顧中遠期經濟社會發展、環境質量愿景等，合理調整水功能區、控制斷面水質考核目標。

（3）構建自上而下的統一監測考核評價體系。將水功能區考核評價延伸至省、市、縣三級已劃定水功能區，實現對全省各級水功能區監測考核評價全覆蓋，更科學地反映各省各級江河湖泊水功能區水質達標情況。

3.5 推動水功能區監督管理與入河排污口管理融合貫通

（1）整合建立動態水功能區納污能力核算技術體系。以水功能區水質考核目標達標為底線約束，充分利用入河排污口管理平臺成果，建立陸源污染排放清單，耦合氣象水文條件，研究污染物的產、匯、流過程，通過構建水文水質模型，動態核算水功能區納污能力。開展省級以上水功能區納污能力技術修編研究，確定水功能區污染物階段性控制目標。

（2）開展關于“三線一單”水環境質量底線與水功能區劃有機銜接的技術研究。針對目前水功能區確定的水體納污能力與“三線一單”中水污染物允許排放量結果無法有效銜接的問題，開展相關融合體系的研究，相互借鑒優化，形成統一的計算體系，并將相關成果應用于指導地市“三線一單”水環境質量底線相關的優化完善工作。

（3）開展水功能區監督管理與污染源監督管理銜接性研究，以“水陸統籌，以水定岸”為出發點，以水環境質量持續改善為核心，建立起“污染源、入河排污口和斷面水質”之間的關系，推動將入河排污口管理平臺向岸上污染源管控、考核斷面水質形勢分析等方面延伸，進一步完善水岸統籌的環境管理機制，實現流域科學治污、精準治污。

4 結 語

本文通過分析發現四川省水功能區劃存在一些問題，主要有水功能區劃與水環境控制單元在管理上存在沖突、水功能區管理與經濟社會發展不協調、部分水功能區水質達標評價結果未反映實際情況、水功能區相關技術研究較滯后等，并提出了相應建議，可為今后完善水功能區劃管理體系，進一步優化水功能區劃提供參考依據。

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（編輯：郭甜甜）