大國地緣政治博弈新場域

趙雅婷?郭文濤

第四次工業革命醞釀技術轉型以及國際社會對氣候變化的關注，促進了清潔能源、高科技產業等領域的快速發展。關鍵礦產資源是支撐上述領域發展的物質基礎，其從生產、消費到技術運用等端口的全鏈條受到各國的極大關注。然而，新冠疫情、烏克蘭危機等國際突發事件對關鍵礦產供應鏈和產業鏈造成嚴重沖擊，加劇了世界大國在該領域的激烈爭奪。在世界大變局的時代背景下，關鍵礦產已成為大國地緣政治博弈的新場域，并將在未來較長一段時期保持較高熱度。

關鍵礦產資源通常被視為“對經濟體經濟發展和國防安全至關重要，對戰略新興產業發展不可或缺，同時又在供給方面存在較大風險的一類礦產資源”。

關鍵礦產的內涵和種類是動態變化的，主要受經濟發展、資源供給和技術變革等因素的影響。近年來，隨著全球碳中和行動加速推進以及數字、網絡技術快速發展，以光伏太陽能、風能和電動汽車為主體的可再生能源行業迎來了巨大的發展契機。與化石能源相比，可再生能源技術的金屬密集度高，可再生能源的大發展顯著推高全球對鋰、鎳、鈷、銅等礦產的需求。國際能源署在2021年發布的研究報告《關鍵礦產在清潔能源轉型中的角色》中，列出了清潔能源產業廣泛使用的礦產目錄，重點礦物有：鈷、銅、鋰、鎳、稀土元素；其他礦物包括：砷、硼、鎘、鉻、鎵、鍺、石墨、鉿、銦、銥、鉛、鎂、錳、鉬、鈮、鉑、硒、硅、銀、鉭、碲、錫、鈦、鎢、釩、鋅、鋯。一些西方學者將這些可再生能源廣泛使用的金屬和非金屬礦產稱為“能源轉型礦產”（Energy?Transition?Minerals）。

國際能源署的報告顯示，為在2050年實現碳中和的目標，各國將極大推動可再生能源行業的發展，這將成倍提升全球對鋰、鈷、鎳、稀土等礦產的需求。預計到2040年，可再生能源行業礦產的需求總量將達到2020年全球需求量的六倍以上，其中鋰礦的需求增長最為迅速（42倍），其次是鈷（21倍）、鎳（19倍）和稀土（7倍）等礦產。

對關鍵礦產資源需求量的增加，將導致關鍵礦產的供需矛盾凸顯。尤其是一些發達國家對關鍵礦產資源的需求旺盛，擁有較強的回收和處理技術，但某些關鍵礦產資源卻高度依賴外部供應。如在美國2022年公布的新版50種關鍵礦產清單中，有12種資源100%依賴進口。歐盟對稀土、硼酸鹽的對外依存度也達到98%。隨著大國博弈加劇和地緣政治沖突頻發，發達國家對關鍵礦產資源的外部依賴，引發了其對關鍵礦產供應鏈安全的擔憂，使其進一步加快了對關鍵礦產資源的爭奪。

根據各國公布的關鍵礦產清單，美國、歐盟、日本和中國均提及的礦產有鋰、鈷、鎳、銻、鎢、稀土等六種資源，其中，鋰、鈷、鎳在可再生能源領域應用廣泛，銻、鎢、稀土則主要運用在高精尖科技和國防工業中。各國對關鍵礦產資源認識具有高度重合性，勢必加劇大國在該領域的競爭。近十年來，世界主要大國都出臺了一些具體舉措，爭奪在關鍵礦產領域的競爭優勢。

第一，大國就關鍵礦產議題加強頂層設計。一方面，以美國為首的西方大國從國家戰略層面提升對關鍵礦產的重視程度。美國注重在地緣政治上對一些國家加以利用，提高對關鍵礦產進口；歐盟關注研究關鍵礦產供應中斷對其工業競爭力的影響；日本重視保障國家支柱性產業相關礦產的供應。另一方面，西方大國出臺多項法律、政策規劃等，增強關鍵礦產戰略的制度保障。自2016年以來，中國、美國、歐盟、日本、加拿大、英國、澳大利亞和印度等主要經濟體依據對國家經濟安全的重要程度、供應風險、需求程度和稀缺度等因素制定政策，相繼發布關鍵礦產清單。美歐等國還高度關注關鍵礦產政策的修訂工作，形成了較完善的制度體系。

2024年1月30日，美歐貿易與技術理事會第五次部長級會議在美國華盛頓舉行。其間，美歐討論了推進美歐關鍵礦產協議談判等議題。

第二，大國重點關注關鍵礦產供應鏈安全。這主要表現在三個方面：一是確保源頭資源供給，加強同資源國的伙伴關系建設。美國以加大經濟投入、打造礦產聯盟、提供安全保障等方式，強化與資源稟賦高的國家和地區合作來提升供應鏈韌性。2019年，美國發起“能源資源管理倡議”（ERGI），同九個資源富集國組建“關鍵礦產同盟”；2023年10月，歐盟、美國與非洲合作伙伴簽署了三份諒解備忘錄，以開發關鍵原材料供應鏈和產業鏈，并進一步加強供應鏈通道的建設，防止供應鏈的中斷。二是西方國家以安全為由加快供應鏈本土化進程。美國對電動汽車行業加大補貼力度，鼓勵該產業供應鏈本土化。歐盟推出《關鍵原材料法案》與配套行動計劃，通過資源回收、產品創新和提升利用率等方式保障供應鏈安全。三是美國拉攏盟伴打造排他性關鍵礦產供應鏈。美國同多個發達國家建立“礦產安全伙伴關系”（MSP）、與七國集團打造“可持續關鍵礦產聯盟”和“關鍵礦產俱樂部”，還利用“印太經濟框架”（IPEF）、美日印澳四邊機制（QUAD）、美英澳三方安全同盟（AUKUS）等小多邊機制加強關鍵礦產供應鏈合作。

第三，大國競相爭奪產業鏈優勢。為此，美西方國家加強技術攻關，提升關鍵礦產的利用效能。歐盟和日本在關鍵礦產的回收利用和效能提升方面投入大量的科研支持，試圖維系技術優勢。歐盟在“歐洲原材料伙伴創新關系”建設中提出十項優先領域，其中包括廢物處理和關鍵礦產可替代品的研發和創新等。日本則著重開發能夠提高關鍵礦產再利用效率和減少稀有金屬使用量的技術，提高冶煉技術效率和資源回收率。美西方國家通過多項立法，在關鍵礦產研發和應用的高科技領域，加強了技術保護和對第三方國家的技術審查，從技術層面實現對產業鏈的主導。此外，美國還推出《通脹削減法案》，對新能源和電池行業進行補貼以強化競爭力。

2023年3月6日至8日，歐盟委員會主席馮德萊恩對加拿大進行正式訪問，雙方就確保關鍵礦產和相關價值鏈供應安全達成共識。圖為3月7日，馮德萊恩和加拿大總理特魯多一同參觀加拿大安大略省金斯頓的一家鋰電池公司。

第四，美西方國家竭力打壓競爭對手。鑒于中國在關鍵礦產的生產加工和產品供應方面有顯著優勢，在中美博弈的國際大背景下，美西方國家提出所謂“去中國化”和“去風險化”等口號，在關鍵礦產領域加速對華脫鉤、加大對華打壓力度。一是加快標準制定和實施規則鎖定。美歐國家通過推出“采掘業透明度倡議”（EITI）、“環境社會和治理（ESG）標準”等對關鍵礦產的可持續發展進行監督，聯合建立所謂負責任的關鍵礦產供應鏈，限制中國關鍵礦產行業的發展。二是以國家安全為借口，推動資源國加強礦產合作審查。在美國的施壓下，加拿大、澳大利亞和剛果（金）等多個國家采取限制投資、合同審查、附加條件等方式阻礙中國企業的正常經營。三是在發展中國家煽動資源民族主義，抹黑中國形象。中非礦產合作近年快速發展，引起了美西方國家的忌憚。美西方國家不惜通過培植反對派、收買記者編造謠言等手段炒作涉華負面輿情，在非洲當地造成惡劣影響。

鑒于世界大國加劇爭奪關鍵礦產領域的競爭優勢，圍繞該領域的博弈在強度和烈度上將進一步增大。一方面，美國兩黨和各政府部門基本已在遏華問題上達成一致，污蔑中國對國際秩序構成“最嚴重的長期性的挑戰”；歐盟也稱中國是“制度性競爭對手”。從上述戰略定位看，未來美國將不遺余力對華打壓，甚至與中國脫鉤，而關鍵礦產領域對國家安全和發展意義重大，必將成為美歐國家關注和爭奪的重點。在此背景下，一些國家和地區資源民族主義勢頭持續上升，或對關鍵礦產供應鏈和產業鏈發展造成負面沖擊。另一方面，中國在內外壓力下也加強了對關鍵礦產議題的關注。2023年12月，中央經濟工作會議提出要“完善新型舉國體制，實施制造業重點產業鏈高質量發展行動，加強質量支撐和標準引領，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”。其中，保障關鍵礦產供應鏈和產業鏈安全是工作重點。

盡管發達國家加大力度打壓中國，但全球關鍵礦產供應鏈和產業鏈仍無法實現完全脫鉤斷鏈，仍有運籌空間。美西方國家雖然加大聯合力度開展“友岸外包”，導致關鍵礦產供應鏈和產業鏈脫鉤趨勢加劇，但就目前情況看，中國有能力限制太陽能設備和部分關鍵礦產出口，使得美西方國家短期內不可能將中國排除在關鍵礦產供應鏈之外。與此同時，即使采礦業大幅增長，西方國家的關鍵礦產供應也仍然面臨嚴重短缺。關鍵礦產供應鏈和產業鏈的復雜性和密切關聯性為中國開展政策運籌、增強韌性爭取了空間和時間。

（趙雅婷為中國社科院西亞非洲研究所、中國非洲研究院助理研究員，郭文濤為南京銀行北京分行部門主管）