農業單位政府采購管理問題與對策研究

羅子健 雷育成

（作者單位：中國水產科學研究院南海水產研究所）

一、研究背景

2002 年，我國頒布了《政府采購法》，于2003 年正式實施。20 年來，全國政府采購規模增長了30 多倍，占國內生產總值（Gross Domestic Product,GDP）的比重由2002 年的小于1%提高到2021 年的超過3%，在宏觀調控、促進本國企業發展、扶持不發達地區、遏制貪污腐敗等方面起到了重要作用，顯著提升了財政資金的使用效益[1]。2021 年，中央一號文件提出要全面加快農業農村現代化建設，發揮財政支持引導作用。2021 年至2022 年，多個部門聯合印發了以政府采購方式支持農村產業發展的實施方案和文件。在持續鞏固拓展脫貧攻堅成果的時代背景下，做好農業政府采購工作具有重大意義。

二、農業單位政府采購現狀分析

（一）采購規模穩步提升，支持鄉村產業發展

2023 年，中央機關及直屬機構政府采購預算同比增長約17%，約50%的部門政府采購預算有所提升。從預算結構來看，貨物、工程和服務占比約為6 ∶2 ∶2。根據農業農村部公布的決算數據，近6 年政府采購支出呈總體上升趨勢，由2016 年的12.74 億元增至2022 年的16.40 億元，漲幅達28.71%，具體見表1。

表1 2016—2022 年農業農村部政府采購支出情況

2022 年，“832 平臺”全年銷售額達136 億元。截至2023 年5 月，超過2 萬家供應商入駐平臺，累計銷售額超過370 億元，在售農副產品超過30 萬種，發揮了重要的幫扶作用。

（二）服務類支出快速增長，創新供給服務形式

近年來，我國出臺了一系列關于加大政府購買服務力度的政策文件。2019 年，農業農村部組織開展金融支農政府購買服務創新試點工作，促進鄉村振興和農業金融現代化建設。2023 年，財政部發布《關于做好2023 年政府購買服務改革重點工作的通知》，提出要充分利用政府購買服務創新農業農村公共服務形式，助力鄉村振興。

從支出結構金額來看，2016 年至2022 年農業農村部政府采購貨物和工程支出均有小幅波動，支出規模及占比處于穩定水平。從整體來看，貨物類支出呈小幅度下滑趨勢，工程類支出呈平緩上升趨勢，而服務類支出在近6 年迅速增長，具體見圖1。

圖1 2016—2022 年農業農村部政府采購支出結構情況

（三）農業政府采購具有季節性、時效性

農業政府采購項目有極強的時效性[2]。農業生產受到陽光、空氣、熱能、土壤、水和海洋等自然條件的影響，具有較強的區域性、季節性和周期性，采購活動需要符合農業生產活動的規律。若此類項目招標不及時，或者出現廢標、流標的情況，采購人需要依法重新招標，將耽誤重要時機，嚴重影響項目的執行。因此，在政府采購活動中必須對有時效要求的項目加以重視，做好招投標相關工作，確保項目在編制預算、發布政府采購意向、確定用戶需求、制作招標文件、招標過程等環節順利執行。

（四）逐步推進政府采購預算管理一體化

2021 年，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提出加快建設預算管理一體化系統的要求。2022 年，中央部門率先全面試運行預算管理一體化系統。2023 年，全國60 多萬個預算單位已全面應用預算管理一體化系統開展工作，基本覆蓋了縣級以上區域及單位。同時，中央預算單位政府采購相關業務已遷移至預算管理一體化系統。

預算管理一體化系統整合了部門預算、政府采購、國庫支付和資產管理等相關業務模塊，制定了清晰、可追溯的流程和科學的標準，提高了預算管理的效率。一是政府采購被嚴格控制在部門預算的框架之下[3]，有效落實了“無預算不采購”[4]。二是建立了“采購計劃-合同備案-信息統計”銜接體系，減少了審批程序，提供了更加人性化的操作環境，預算單位能更快開展政府采購活動，同時保證了執行數據的準確性。三是加大預算資金監管力度，改變了先支付資金、后錄入合同信息的流程，如今各預算單位須先進行合同備案，然后依據政府采購合同支付資金。四是提升政府采購和資產管理的融合度，修訂了《政府采購品目分類目錄》編碼體系，與《固定資產等資產基礎分類與代碼》保持一致。

三、農業單位政府采購存在的主要問題

（一）政府采購預算編制不精準、不完整

一方面，農業單位對政府采購預算編制重視程度不夠，預算數據與實際情況偏離度過大。財務人員在編制政府采購預算時，缺乏統一、規范、科學的流程，與使用部門的溝通較少，導致政府采購預算編制較隨意。同時，抱有“寧可多報、不能到時不夠”的思想，造成政府采購預算偏差過大，未能反映實際情況。根據農業農村部政府采購預算和決算的對比情況，2016 年至2020 年政府采購預算金額均大于決算金額的5 倍以上，預算偏差率超過80%。2021 年，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中提出“堅決落實政府過緊日子”的原則，要求細化政府采購預算編制。2021 年至2022 年，農業農村部政府采購預算偏差率大幅降低。然而，預算金額仍大于決算金額的2 倍以上，仍待進一步優化政府采購預算的編制，具體見圖2。

圖2 2016—2022 年農業農村部政府采購預算和決算對比情況

另一方面，使用部門對政府采購政策缺乏必要了解，往往重視編制部門預算，卻忽視編制政府采購預算。在實際工作中，經常出現有部門預算、無政府采購預算的項目，有的項目負責人甚至不知道需要執行政府采購政策，導致無法及時采購。同時，使用部門在編制預算時配合度、積極性不高，認為政府采購程序復雜煩瑣、耗時長，采購結果未必符合心理預期，從而影響工作的開展。因此，使用部門會有采取化整為零的沖動，將總額達到分散采購限額標準的項目隱瞞不報，通過人為拆分成多個小項目進行申報，導致政府采購預算不完整、不真實。

（二）預算下達較晚，年初難以開展工作

一方面，財政部批復“二下”預算的時間通常在每年4 月中旬左右，每年的第一季度難以開展政府采購活動。農業采購項目具有極強的時效性，如農作物的春耕備耕屬于關鍵時期，錯過某個時節便會錯過一年的收成。又如，增殖放流需要考慮魚類生長和繁育規律，針對不同的魚苗選擇最佳放流時間，從而保證放流品種的存活率，若未能及時完成采購工作，將嚴重影響項目的順利執行。另一方面，政府采購臨時預算申請程序較煩瑣。農業預算單位通常在每年2 月份向上級主管部門提交申請，申請單位需要編寫“臨時預算說明”并加蓋公章，然后匯總到中央主管部門，農業農村部經過審批后形成政府采購預算調劑公函[5]，最后報送至財政部備案。整個流程煩瑣、耗時長，很大程度影響了政府采購工作的效率。

（三）政府采購范圍界定不清晰

各級財政部門公布的政府集中采購目錄和采購限額標準規定，單項或批量金額達到限額以上的項目，應當執行政府采購。同時，《政府采購法實施條例》規定，采購單位在一個財政年度內對單個項目同一品目或類別進行多次采購，累計金額超過規定標準，視為規避招標的行為。一方面，農業單位對時間的關注不到位。采購人員在日常工作只看單次采購金額是否超過限額，而忽略了在一個預算年度內對單個項目的品目是否進行了多次采購。若單次采購未超過限額，但累計金額超過限額，采購人員未執行政府采購屬于違反規定。另一方面，農業單位對同一品目或類別的理解不準確。許多采購人員只依據《政府采購品目分類目錄》的末級品目進行統計和判斷，未對同一個類別的不同品目一并歸集。實際采購中應將同一項目下同類別的品目合并計算金額并判斷，若總預算超過公開招標限額，則應執行相關規定。

（四）政府采購執行不規范、效率低

其一，存在無預算采購的行為。有的農業單位未編報項目政府采購預算，或編制預算的采購數量、金額、品目和開支渠道不準確。但為了完成項目執行，存在采購計劃填報錯誤，導致實際采購與預算項目不符。或者通過化整為零，將達到分散采購限額標準的項目人為拆分進行分批采購，從而達到規避政府采購的目的。其二，未按規定執行政府采購信息公開政策。部分農業單位未在采購活動開始前30 日公開采購意向，政府采購完成后，未在簽訂合同后2 個工作日內進行公告。其三，政府采購違規行為較多。根據“832”農副產品網絡銷售平臺公示欄數據統計，2022 年發生用戶違規行為303 項，其中出售偽劣、假冒或與描述不符的商品45 項，因發貨超時、承運違規等物流違規更是多達148 項。另外，農業項目具有采購頻次多、金額較少的特點，中標利潤難以引起供應商的興趣，投標人少于法定數量，有效競爭不足，時有出現陪標現象。其四，廢標率較高。農業項目的投標企業多為小微企業，它們規模小、實力弱、資質條件不全，管理者和員工大多是農民，缺乏足夠的招投標專業知識，編制的投標文件質量低、不符合要求，導致廢標現象時有發生。

四、農業單位政府采購的建議

（一）精細化編制政府采購預算

一方面，重視政府采購預算編制，將責任落實到崗到人。很多單位只重視部門預算編制，忽視對政府采購預算的編制。預算管理一體化系統的實施，對預算單位提出了更高的工作要求，各單位在編制預算時須落實到具體品目，在支付環節時以合同為依據，環環相扣，無預算不能采購。因此，農業單位必須高度重視政府采購預算編制工作，制定完善的政府采購預算編制內部流程，將責任落實到位。另一方面，財務部門應加強與使用部門溝通，避免預算編制的隨意性。財務部門不能靠歷史經驗預估來編制政府采購預算，應與使用部門建立溝通協調機制，讓項目負責人積極參與政府采購預算編制過程，保證預算計劃的準確性。

（二）加強政府采購執行管理

第一，農業單位成立高水平的政府采購小組，由財務、監審、資產管理等專業人員組成，單位領導擔任組長，負責確定政府采購范圍、選擇政府采購方式、編制招標文件、執行采購過程、簽訂合同等工作，確保細化到崗、責任到人，提高政府采購效率。第二，簡化政府采購臨時預算申請程序。在預算管理一體化系統的政府采購模塊中新增臨時預算申請功能，允許預算單位將“一下”預算控制數和“二上”編報文件作為采購依據進行備案，減少審批環節，縮短農業項目政府采購周期，提高年初項目執行的效率。第三，完善農業單位政府采購內部控制機制。定期修訂政府采購內部控制相關制度，政府采購活動各個環節需滿足不相容崗位分離要求，重點崗位實行輪崗制度。

（三）優化營商環境，持續助力鄉村振興

第一，制定優惠政策幫扶小微農企參與政府采購活動。小微農企在政府采購活動中處于弱勢地位，政府應通過預留份額、評審優惠等手段向小微農企傾斜，對未預留份額的采購項目給予一定幅度的價格扣除。第二，優化和完善“832 平臺”功能，加大監管力度。借鑒主流電商平臺管理方式，完整展示農副產品商品鏈接的銷量、好評率等信息，實現產品價值公開透明化，促進供應商之間形成良性有效的競爭。同時，大力整治虛假交易、銷售偽劣商品等亂象，進一步提高違規、違法成本。第三，進一步完善偏遠農村地區物流體系建設。地方政府大力拓展物流網點覆蓋范圍，加快推進“四好農村路”建設，創新“郵政、快遞、電商合作+網點投遞”模式，打通物流進村“最后一公里”。第四，優化農村小型工程政府采購管理模式。因地制宜確定村級工程的招標范圍，對公開招標限額標準以下的項目靈活采用競爭性磋商方式。對工程量小且分散、位置偏遠、具有緊迫性的項目由農村自行議標或者自營自建，但須公開項目的預決算等信息。