淺議合同管理在科研單位內部控制中的作用

龐 艷 王 緯 姚奕擘

（作者單位：中國水產科學研究院漁業機械儀器研究所）

一、我國內部控制的發展進程

內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

相較于其他發達國家，我國內部控制的建設是相對滯后的。直到1996 年《獨立審計具體準則第9 號——內部控制與審計風險》的頒布，才標志著我國內部控制體系進入了發展期。2003 年《審計機關內部控制測評準則》的出臺，意味著我國內部控制體系趨于成熟。

有學者指出，企業因為面臨市場競爭，擔心風險的存在和不良經營行為帶來的不利影響，所以對內部控制高度重視。而政府的資金來源于納稅人繳納的稅金，無須承擔這種生存壓力，往往對內部控制比較忽視。還有學者認為，行政事業單位是我國獨有的組織形式，在大力促進經濟發展、維護社會政治體制建設方面打下了堅實的基礎，作出了重要的貢獻。努力提高行政事業單位的業務質量，明確內部控制規范的重要性，將使行政事業單位實現可持續發展[1]。

為了保障行政事業單位的內部控制規范得以有效實施，進一步提升內部管理水平，加強廉政風險防控，財政部于2012年出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，為我國行政事業單位構建內部控制體系提供了范本；2016 年出臺了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，要求各行政事業單位就內部控制工作進行自評自查；2017 年又出臺了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，要求各行政事業單位編制上報內部控制報告。以上一系列內部控制相關政策的出臺，說明我國對行政事業單位內部控制的重視，也反映了行政事業單位內部控制全面有效實施的必要性和緊迫性。

二、合同管理在科研單位中的積極作用

合同管理是內部控制業務層面的重要環節之一[2]，一般指合同的全流程管控，包括合同訂立、履行、歸檔、監督等，確保合同及其履行行為的合法合規及安全性。科研單位承擔著國家的科學研究任務[3]，甚至涉及國家秘密，業務復雜、綜合性強，具有專業化和定制化的特點，通常跨學科、跨領域，再加上重點研發項目大多是財政撥款，所以科研單位的合同管理不僅具有保障單位合法權益、推進科研任務順利進行、提高項目執行效率、增強科研人員責任意識的作用，更是承擔著防止國家秘密泄露、維護國有資金安全完整等重要責任[4]。

一方面，科研單位在實施任務過程中，必然會發生各類經濟支出，需要簽訂各式各樣的合同。科研項目一般實行課題制，要求專款專用，合同訂立環節通常由科研人員自行談判，缺乏法律、財務等方面的專業知識，傾向于直接以對方提供的模板簽訂合同，對斟酌合同條款不夠仔細。所以加強合同簽訂前的審核，能及時發現糾紛隱患，避免影響項目進程。

另一方面，科研單位在完成科研任務后，為進一步加強成果轉化利用，鼓勵市場開發和成果推廣，簽訂的經濟業務合同會越來越多，經濟體量不斷增長，所面對的外部風險也隨之增大，內部出現舞弊的風險逐漸增多。科研單位產出成果主要包括已申請或授權的知識產權，非專利技術、試驗方案、樣機樣品等，這些非標準的產品或服務，無市場定價參考，更多是基于合同雙方對應用價值的主觀判斷，容易滋生腐敗。合同中有關科技成果使用權轉讓要求及回款的約定，更是需要提前介入談判。所以，有效的合同管理能保障單位的最大權益。

基于以上分析，合同管理在科研單位中起到了積極與重要的作用。

三、解讀《行政事業單位內部控制規范》對合同管理的具體要求

《行政事業單位內部控制規范》第四章第六節“合同控制”對合同管理各環節作出了明確要求，可以歸納為以下五個方面。

（一）制度健全

各單位應建立健全合同內部管理制度，合理設置相關崗位，明確合同的審批權限，實施歸口管理、規范用印，加強部門間的溝通協調，實現合同管理與預算、收支管理相結合。

（二）合同訂立

明確合同訂立的經濟活動范圍和條件，涉及重要事項、重大金額、技術難度高、法律關系較復雜的合同，應會同多部門專業人員進行聯合審核、共同談判，必要時聘請法律顧問參與。溝通中各方的主要意見、最終的談判結果等內容，應形成會議紀要并妥善保管。

（三）合同履行與監督

經辦部門應積極按照合同條款履行合同，歸口管理部門應加強對合同履行情況的監督檢查，以督促合同全面、有效履行，確保單位利益。合同履行過程中，任何一方出現無法按時履約的情形時，應及時采取措施，如補充、變更或解除合同等。

（四）合同歸檔

歸口管理部門應做好合同的登記、分類、統計和歸檔工作。詳細登記合同的訂立、履行和變更等信息，實現對合同的全過程管控，并做好安全保密工作。

（五）合同爭議

加強對合同糾紛的管理，如發生糾紛，應在法律時效內協商談判，協商一致應及時簽訂書面協議；無法達成共識的應及時上報主管領導及歸口管理部門，盡快按照合同約定條款申請仲裁或提交司法機關處理。

四、當前科研單位合同管理存在的問題

（一）不相容崗位未完全實現分離

為了明確崗位職責和分工，形成相互制約、相互監督，根據內部控制規范的要求，應實現不相容崗位相互分離的工作機制。但在實際工作中，合同詢價、確定供應商/客戶、草擬條款均由一人辦理的情況較多，存在合同定價不合理、供應商/客戶資質調查流于形式，合同條款不嚴謹或有遺漏，容易造成舞弊。

（二）同一事項涉及拆分金額

為防止任何一個部門或人員權力過大，預防舞弊的發生，根據內部控制規范的要求，需要明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍。而在實際執行中，由于任務緊急或加快工作進度要求，有些經辦人員會想方設法找出快捷的方法，將原本同一業務事項拆分審批，從而規避供應商三方比價、合同授權審批等。

（三）事后補簽或倒簽合同

根據正常流程，合同簽訂時間應晚于審批時間、早于開具發票的日期。但實際存在合同時間線混亂，有悖邏輯的情況。為了盡快開展項目，在合同簽訂之前就要求對方履行合同，在合同履行后才來走審批流程。如遇到產品或服務不達標等糾紛，無法界定責任人，甚至可能造成合同無效，給單位帶來較大風險。

（四）合同文本條款不完整

根據內部控制基礎性評價要求，應對合同內容進行嚴格審核，確保合法合規。但在實際檢查中發現，合同缺少簽訂日期、驗收方式、質量要求和保證條款，對違約責任、賠償約定、知識產權和保密義務的描述不具體，導致新的重大科技成果如何歸屬等問題事先沒有約定。因法律風險意識不足，往往容易為雙方帶來利益糾紛，而一旦出現糾紛，解決爭議必定需要耗時耗力走法律程序，容易影響科研進度，給單位帶來損失。

（五）合同對象缺少實地驗收

部分科研單位對庫存管理沒有制定明確的規章制度，合同對象未做到實地驗收入庫，收到即全部領用，缺少庫存管理。由此造成實際使用及損耗不明，存在合同對象管理漏洞。單一采購來源、關聯方交易、測試化驗加工等，更是審計監督發現問題的重點領域，屢有曝光虛開發票套取科研項目經費的案例。由此可見，業務的必要性、交易的真實性、價格的合理性是合同對象管控的難點。

（六）合同履行監控不到位

經辦部門應積極按照合同條款履行合同，認真組織實施；歸口管理部門應加強對合同履行情況的監督檢查，以督促合同全面、有效履行，確保單位利益。但在實際執行中，科研單位往往存在對合同重簽訂輕管理的現象，未要求經辦部門登記合同臺賬、定期反饋合同履行情況，歸口管理部門并不清楚合同的實時履行狀態，有的單位僅靠一年一次的合同管理檢查來監督，存在履約風險和糾紛隱患。

五、合同管理的風險點及應對措施

(一)合同管理的關鍵環節及相應風險點

合同管理是科研單位內部控制的一項重要手段和工具，貫穿于整個業務活動中，主要從合同的訂立、履行、歸檔、監督等方面有針對性地進行授權、審查。做好合同管理，將促進預算及收支管理等工作的開展，通過對合同全過程的管控，能夠有效防范各類風險[5]。合同管理關鍵環節及流程如圖1 所示，合同管理主要風險點如表1 所示。

表1 合同管理主要風險點

圖1 合同管理關鍵環節及流程

(二)風險應對措施

為應對合同管理關鍵環節潛在風險，可采取相應措施，具體如下。

1.合同訂立階段

（1）規范合同簽訂、嚴控事前審批。合同經辦人員應做好供應商/客戶的資質審查，保留相關證明材料，維護合格名錄；熟悉合同法，掌握談判技巧，明確合同關鍵要素；多一份責任心，特別要關注修訂后蓋章的合同是否為最終版，確保單位利益；嚴格執行合同管理規定，避免補簽、倒簽、拆分合同現象的發生。

合同審核人員應具備識別合同條款潛在風險的能力，對合同的合法性、合規性、經濟性、可行性等做好審核把關。對要素不全的合同應補充完備后方可用印，對確需先行蓋章的合同，采取騎縫章等防篡改措施；對于反饋意見并退回修改的合同，應予以記錄，重新提交時需要仔細審核，確保無誤才能蓋章。

（2）開展相關培訓、強化風險意識。定期開展各類合同專題的內部控制培訓與宣傳活動[6]，對合同管理等規章制度進行宣貫，從思想上強化風險意識，提升對政策的知曉度，就合同的簽訂、審核、登記等環節進行答疑與講解指導，更好地促進合同的規范管理。

邀請專業人員開展法律知識、合同風險等方面的講座，提高員工法律素養、審核合同與識別風險的能力，通過對合同糾紛經典案例的分析，提醒廣大員工應時刻保持清醒的認識和嚴肅的態度，切莫鉆法律、制度的“空子”。

2.合同履行階段

（1）按約履行合同、做好臺賬登記。合同執行人員需要實時掌握合同的發展動態，極力確保按照計劃完成合同約定事項；合同驗收人員應對照質量及驗收要求，獨立履行義務，認真仔細驗收；合同管理人員應保管好合同原件，及時登記臺賬，并序時登記收付款及發票開具情況。

（2）跟蹤執行進度、及時解決問題。經辦部門應安排專人跟蹤并實時反饋合同執行進度。當合同需要補充或變更時，確保相關條款不侵害單位利益；當發現對方不履行或者不完全履行義務時，應暫緩履行本單位義務，第一時間搜集取證，及時上報主管領導，同步報告歸口管理部門。

歸口管理部門應做好合同跟蹤工作，強化合同管理，及時發現問題，快速響應處理。當合同雙方發生沖突產生糾紛時，應立即停止一切履約行為，以單位名義與對方進行交涉、談判，爭取短時間內達成解決方案，以免造成更大的損失。如若協商不成，應做好違約追責的準備，及時申請仲裁或提交司法機關處理。

3.合同歸檔階段

（1）做好歸口管理、加大監管力度。經辦部門可以設置合同管理員，負責本部門已簽訂合同的登記、保管、跟蹤及反饋工作。歸口管理部門應詳細登記好合同每個環節發生的真實情況，定期整理合同原件、合同成果、合同補充或變更等材料，對解除或終止的合同做好銷號和歸檔處理。

對于合同的監管不能僅局限于事后追責，應采取事前、事中、事后動態管理，重大合同應加強公示監督，用好公眾監督手段，防范舞弊風險。加大對合同履行情況的監管力度，督促經辦部門按時、全面履行義務，防范合同履約風險。建議將監察審計發現的問題和內部控制評價的結果作為合同管理的衡量標準，計入考核權重，以評促建。

（2）加強系統建設、建立長效機制。科研單位可通過加快探索內部控制和信息化系統建設，在單位管理系統中嵌入合同管理應用模塊，固化管理流程，建立長效機制。明確各部門職責權限，對合同經辦、審核、執行、驗收等不相容崗位進行分離。對支出的合理性、流程的合規性、內控的有效性進行全過程管理，控制各環節風險。

合同管理系統可覆蓋供應商/客戶管理、合同管理、財務管理等，打破部門壁壘，實現資源共享，提高管理效率。經辦部門在線維護供應商/客戶信息、提交相應資料、發起合同申請；相關職能部門審核合同信息，根據授權逐層審批；歸口管理部門用印留存，合同正式生效。

4.合同監督階段

（1）抽查履約情況、降低單位損失。歸口管理部門可以通過合同管理系統模塊定期或不定期抽查合同履約情況，實施有效監控，一旦發現存在違約行為，應當及時提示風險，并采取相應措施將合同損失降到最低。

（2）加強專項審計、防范各類風險。單位可加強合同管理內部控制專項審計，分別在事前（合同訂立階段）、事中（合同履行、變更階段）、事后（合同歸檔階段）開展審查活動，通過對合同管理全過程的動態監控，防范單位法律、經濟等各類風險。