共同富裕背景下如何發(fā)展社會企業(yè)？

牛楠 石皓喆 孔暢 王金暉

摘 要：社會企業(yè)作為一種兼顧經(jīng)濟與社會雙重價值的組織形式，是推動實現(xiàn)共同富裕的新興力量。相關(guān)政策的出臺將會緩解社會企業(yè)普遍面臨的合法性困境。由此，以當(dāng)前出臺的18份政策文件為對象，基于政策工具分析框架進行了文本分析。研究發(fā)現(xiàn)：三大政策工具占比相當(dāng)：需求型（38.6%）、環(huán)境型（31.2%）、供給型（30.2%）。政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不夠合理，在供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施、資源共享、組織建設(shè)節(jié)點占比較少；在需求型工具中，社會參與、政府購買節(jié)點占比過少；在環(huán)境型工具中，法規(guī)規(guī)范在所有二級節(jié)點占比最高，但財務(wù)金融、稅收制度、擇優(yōu)扶持占比過少。另外，結(jié)合地區(qū)政策計量結(jié)果和實際發(fā)展情況，進一步對北京、成都和順德三地的典型模式展開了分析。據(jù)此，提出滿足市場需要，補齊政策短板；制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；警惕“各自為政”；明確負(fù)責(zé)機構(gòu)，交流發(fā)展經(jīng)驗等建議。

關(guān)鍵詞：共同富裕；社會企業(yè)；政策工具；案例分析

中圖分類號：C939

文獻標(biāo)識碼：A

doi：10.3969/j.issn.1672-2272.202311128

How to Develop Social Enterprises in the Context of Common Prosperity？

Analysis Based on Policy Texts

Niu Nan¹，Shi Haoche¹，Kong Chang¹，Wang Jinhui²

（1. College of Management， Hebei University， Baoding 071000， China；2. College of Economics and Management， North China University of Science and Technology， Tangshan 063210， China）

Abstract：As a unique form of organization that takes into account both economic and social values， social enterprise is an emerging force to promote the realization of common wealth. The introduction of relevant policies will alleviate the legitimacy dilemma commonly faced by social enterprises. Therefore， this paper analyzed the 18 policy documents issued at present， and analyzed the texts based on the policy tool analysis framework. It is found that： the three major policy tools account for a similar proportion， of which the demand-based policy tools account for the most， followed by environmental policy tools， and the supply-based is the least; the internal structure of the policy tools is unreasonable， in the supply -based policy tools， the nodes of infrastructure， resource sharing， and organization construction account for less， in the demand-based tools， the nodes of social participation and government purchase account for too little， and in the environmental tools， the regulations and norms account for the highest proportion of the nodes in all the secondary nodes account for the highest percentage， but financial and financial， tax system， and merit-based support account for too little. Combining the results of regional policy measurement and actual development， further research on typical development models reveals that： the Beijing model supports social enterprises in policy documents late and mainly in the environmental and demand types; Chengdu involves all policy tools， but still has less support in the direction of financial investment and merit-based support; Shunde District in Guangzhou has strong government support， but its own capacity is still insufficient. Accordingly， it is proposed to meet the market needs， make up for the shortcomings of the policy， formulate unified standards， and guard against “doing things in their own way”， and clarify the responsible organizations and exchange the development experience， and so on.

Key Words：Common Wealth; Social Enterprise; Policy Tools; Case Study

0 引言

扎實推進共同富裕是黨的二十大報告提出的明確要求。社會企業(yè)是一種兼顧“社會”與“企業(yè)”屬性的新型組織，強調(diào)用商業(yè)手段解決社會問題，具有重要的社會治理價值，是推動實現(xiàn)共同富裕的新興力量。社會企業(yè)最早產(chǎn)生于19世紀(jì)40 年代的英國，該國政府對社會企業(yè)給出了早期的定義解釋：社會企業(yè)是一種主要以社會發(fā)展為目標(biāo)的企業(yè)，其盈利主要用于再投資于企業(yè)或社區(qū)，而不是由股東利潤最大化的需要所驅(qū)動^[1]。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）將社會企業(yè)認(rèn)作“出于公眾利益由企業(yè)戰(zhàn)略組織進行的私人活動，并不以利潤最大化為目的，而是以達成經(jīng)濟和社會目標(biāo)作為組織目的，該活動能為解決社會排斥和事業(yè)問題提供創(chuàng)新性思路和方案”。當(dāng)前，對社會企業(yè)的界定眾說紛紜，分化出各類派系：如社會目標(biāo)優(yōu)先派認(rèn)為社會企業(yè)應(yīng)將社會問題作為企業(yè)核心；社會唯一目標(biāo)派認(rèn)為社會企業(yè)的唯一目標(biāo)是社會目標(biāo)，不應(yīng)包含商業(yè)目標(biāo)；社會商業(yè)均衡派認(rèn)為社會目標(biāo)與商業(yè)目標(biāo)應(yīng)作為社會企業(yè)的同等戰(zhàn)略目標(biāo)^[2]。其中，我國學(xué)者更注重于社會企業(yè)的社會治理作用，主張社會企業(yè)應(yīng)以“社會交換”為主導(dǎo)，啟發(fā)更多其他領(lǐng)域的企業(yè)走向親社會的發(fā)展道路^[2-3]。

社會企業(yè)在歐美國家起步較早，因此具備相對成熟的發(fā)展環(huán)境和眾多成功經(jīng)驗。英國共有超過62 000家社會企業(yè)，向英國經(jīng)濟貢獻高達240億英鎊。英國典型社會企業(yè)是一種名為“社區(qū)利益企業(yè)”的社區(qū)型組織，對本地社區(qū)發(fā)展和經(jīng)濟繁榮作出了重大貢獻。政府的政策導(dǎo)向及相關(guān)規(guī)范是社會企業(yè)組織健康發(fā)展的重要前提，英國政府專門頒布“社區(qū)利益企業(yè)法規(guī)”來加強該類組織管理，致使英國社會企業(yè)繁榮發(fā)展并成為全球社會企業(yè)的領(lǐng)軍者。芬蘭為發(fā)展社會企業(yè)，為“社會企業(yè)”設(shè)置專有注冊名稱，出臺“社會企業(yè)法案”等。中國共產(chǎn)黨誕生后，創(chuàng)造了早期中國社會企業(yè)的雛形，從文化書社、安源路礦工人消費合作社再到后來的合作社、社隊企業(yè)等。我國社會企業(yè)的理念傳播與實踐較晚，雖然在各方力量的共同推動下，其逐漸發(fā)展出北京模式、成都模式、上海模式、長沙模式、順德模式等，但對比歐美國家社會企業(yè)，我國仍處于起步發(fā)展階段。

社會企業(yè)不僅是是實現(xiàn)共同富裕的重要手段，也是區(qū)別于傳統(tǒng)慈善的重要創(chuàng)新方法，越來越多的國家注意到社會企業(yè)的重大潛力，紛紛制定相關(guān)政策以促進社會企業(yè)發(fā)展。以往學(xué)者在研究社會企業(yè)時，傾向于研究社會企業(yè)的價值詮釋^[4]或是以案例研究的方法探尋社會企業(yè)成功要素^[5-6]，僅有部分學(xué)者從政策角度展開分析，但集中于研究國外社會企業(yè)政策發(fā)展^[7-8]。社會企業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持和引領(lǐng)，政策文本在一定程度上能反映出社會企業(yè)的發(fā)展概況，并有助于預(yù)測社會企業(yè)未來的發(fā)展態(tài)勢。近年來，我國地方政府相繼出臺了一系列相關(guān)政策，但尚無學(xué)者從政策工具視角對其進行分析。由此，本文基于政策工具分析框架，運用扎根理論的編碼技術(shù)對支持社會企業(yè)發(fā)展的政策文本展開分析，探討當(dāng)前政策工具使用類型、數(shù)量差異及布局結(jié)構(gòu)，并基于以上量化分析進一步對當(dāng)前的典型發(fā)展模式進行對比，總結(jié)社會企業(yè)的政策經(jīng)驗，從而提出促進社會企業(yè)發(fā)展的建議。

1 分析框架

政策工具的研究興起于20世紀(jì)80年代，因其具備廣泛的可應(yīng)用性及強大的解釋力而被學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注和認(rèn)可。政策工具的研究核心致力于解決“如何使政策意圖轉(zhuǎn)化為管理行為以及使政策理想轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實”問題^[9]。政策工具發(fā)展至今已衍生出多種分類標(biāo)準(zhǔn)，政策工具分類依據(jù)繁多，很多學(xué)者將政府干涉強度、政府引導(dǎo)方式、強制性程度及政策工具主體等作為劃分依據(jù)。國外代表性的分類標(biāo)準(zhǔn)有：Woolttuis等^[10]提出較為系統(tǒng)化的分類框架并按資源將政策工具劃分為信息、權(quán)威、財力和組織；Phhal等^[11]根據(jù)強制性程度將政策工具劃分為強制型、自愿型和混合型；Rothwell^[12]提出可劃分為供給型、需求型、環(huán)境型。國內(nèi)對政策工具的研究較少且起步較晚。尚未發(fā)展出較為成熟的本土化理論，國內(nèi)政策工具的內(nèi)容和應(yīng)用并沒有完全突破國外理論框架，在很大程度上仍沿用國外政策工具的概念、分類等。我國代表性的分類標(biāo)準(zhǔn)有：陳振明^[13]劃分出市場化政策工具、工商管理技術(shù)和社會化手段3類政策工具；陶學(xué)榮等^[14]則區(qū)分出經(jīng)濟、行政、政治、管理和社會性五大類政策工具。結(jié)合研究目的及前人經(jīng)驗，本文選擇Rothwell所提出的供給型、需求型、環(huán)境型政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)進行分類，并根據(jù)政策文本以及我國社會企業(yè)的發(fā)展情況細化得到了二級政策工具。

供給型政策工具指政府應(yīng)以提供社會企業(yè)發(fā)展條件為導(dǎo)向，通過人力、資金和技術(shù)等要素的投入進而推動社會企業(yè)發(fā)展。根據(jù)目前已發(fā)布的社會企業(yè)相關(guān)政策文件來看，供給型政策工具可分為基礎(chǔ)設(shè)施、人才支持、社會宣傳、資源共享、政府引導(dǎo)、資金投入、組織建設(shè)7種政策工具。

需求型政策工具強調(diào)政府使用各項手段干預(yù)以達成滿足市場需要的目的，通過推進政府服務(wù)等方式保證政策順利實施，從而獲得相應(yīng)的政策效果。依據(jù)現(xiàn)有文件可將需求型政策工具分為標(biāo)準(zhǔn)制定、方向扶持、鼓勵激勵、績效監(jiān)管、社會參與、政府購買6種政策工具。

環(huán)境型政策工具，是指政府通過出臺相關(guān)政策為社會企業(yè)營造有利發(fā)展的制度環(huán)境。良好規(guī)范的制度環(huán)境是社會企業(yè)得以健康發(fā)展的重要前提保障。按照當(dāng)前實際情況，環(huán)境型政策工具可劃分為財務(wù)金融、法規(guī)規(guī)范、目標(biāo)規(guī)劃、稅收制度、擇優(yōu)扶持5種政策工具。

2 政策文本選擇

為獲取更為全面的政策文本材料，本文從各級政府以及社會企業(yè)組織網(wǎng)站進行了全面檢索，政策文本選擇的原則如下：①文本時間跨度不設(shè)時間限制，所有政策均為政府部門公開渠道發(fā)布或發(fā)布過的政策文本；②政策文本與社會企業(yè)相關(guān)，標(biāo)題中明確帶有社會企業(yè)、光彩事業(yè)的通知、意見等均納入研究范圍；③針對地方重復(fù)出臺政策文件如成都市出臺《成都市人民政府辦公廳關(guān)于培育社會企業(yè)促進社區(qū)發(fā)展治理的意見》后，成都市下轄縣區(qū)出臺的相應(yīng)政策文件不納入本次研究范圍；④地方政府已廢止且與新發(fā)布政策區(qū)別甚微的文本，僅保留新發(fā)布政策文本；⑤對于已廢止但時效較長且具有代表性和研究價值的政策文本仍保留，如2018年北京出臺的《北京市社會企業(yè)認(rèn)證辦法（試行）》。基于以上原則，最終選取社會企業(yè)相關(guān)政策文本18份。

在18份政策文本中，國家級政府部門發(fā)布的政策文本為1份，市級政府發(fā)布的11份，其余皆為區(qū)縣級發(fā)布。發(fā)布過社會企業(yè)相關(guān)政策的城市和地區(qū)有：成都市、北京市、哈爾濱市、佛山市順德區(qū)、上海市浦東新區(qū)、上海市臨港新片區(qū)、深圳市福田區(qū)、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)等。

3 政策文本分析

為研究社會企業(yè)相關(guān)政策內(nèi)容，本文將選取的18份政策文本全部導(dǎo)入Nvivo12plus軟件中，對各個文本進行逐字逐句編碼與分析。具體操作如下：首先由1名掌握扎根理論的研究人員對政策文本逐行編碼。在經(jīng)由前一位學(xué)者獲取的開放性編碼后，由另一位學(xué)者再對編碼內(nèi)容進行分類歸納，據(jù)此獲得政策文本的一級、二級節(jié)點。然后，將編碼結(jié)果匯報至兩位領(lǐng)域內(nèi)專家，經(jīng)專家和研究人員對編碼內(nèi)容逐一檢查糾正后，得出最終結(jié)果。計量結(jié)果顯示，本次文本分析共得到18個主題、202個參考點，18個主題作為二級節(jié)點分別對應(yīng)于供給型、需求型、環(huán)境型政策工具。政策文本編碼節(jié)點表見表1。

初步來看，三大政策工具占比相當(dāng)，其中需求型政策工具占比最多，其次是環(huán)境型政策工具，這也與當(dāng)前我國社會企業(yè)正處于起步階段的發(fā)展實情一致。在供給型政策工具中，政府引導(dǎo)占比最高，其次是社會宣傳和資金投入。這表明，在支持社會企業(yè)發(fā)展過程中，各地方政府在加大力度明確政府的引導(dǎo)者角色責(zé)任和支持發(fā)展的態(tài)度。由于當(dāng)前社會企業(yè)在我國發(fā)展尚處于起步期，政府期望通過社會宣傳來傳播和弘揚社會企業(yè)精神，營造良好的社會氛圍，同時提供資金投入以幫助社會企業(yè)解決“萬事開頭難”的初創(chuàng)問題。基礎(chǔ)設(shè)施、資源共享、組織建設(shè)節(jié)點最少，從側(cè)面反應(yīng)出政府尚缺乏對該類內(nèi)容的重視。

需求型政策工具占比最高，表明當(dāng)前出臺了更多解決市場需求的政策。在需求型政策工具中標(biāo)準(zhǔn)制定的占比遠遠高于其他節(jié)點，在所有二級節(jié)點中僅次于法規(guī)規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)的確立是當(dāng)前各地方政府亟待解決的問題，如前文中所提到的北京市關(guān)于社會企業(yè)的定義前后給出3個不同說法。因此，事實表明在標(biāo)準(zhǔn)制定方面，更多地方政府仍處于待完善階段。社會參與、政府購買節(jié)點占比過少，這一現(xiàn)象真實反映出政府在社會企業(yè)發(fā)展的起步階段需求型政策供給存在失衡與不足的基本現(xiàn)實，政府還是應(yīng)積極響應(yīng)市場需求。

在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)規(guī)范是社會企業(yè)不能逾越的紅線，也是整個社會企業(yè)行業(yè)得以健康發(fā)展的前提保障。從內(nèi)容編碼來看，法規(guī)規(guī)范在所有節(jié)點中占比最高，表明政府已經(jīng)意識到并出臺了相應(yīng)的法規(guī)以保障社會企業(yè)健康有序發(fā)展。財務(wù)金融、稅收制度、擇優(yōu)扶持在編碼結(jié)果中占比較少，表明政府對社會企業(yè)的金融、稅收方面和優(yōu)秀的社會企業(yè)不夠重視，這對于部分資金量不充裕的初創(chuàng)型社會企業(yè)并不友好。

如前文所述，不僅學(xué)術(shù)界對社會企業(yè)界定沒有統(tǒng)一說法，各地方政府對社會企業(yè)的定義也存在明顯差異。如北京市社會企業(yè)認(rèn)證辦法先后在2018年、2019年、2022年發(fā)布了3個版本。除具體認(rèn)證辦法略有變更外，社會企業(yè)的界定給出不同表述：2018年認(rèn)證辦法中將社會企業(yè)界定為“優(yōu)先追求社會效益為根本目標(biāo)，持續(xù)用商業(yè)手段提供產(chǎn)品或服務(wù)、解決社會問題、創(chuàng)新公共服務(wù)供給，并取得可測量的社會成果的企業(yè)或社會組織”；2019年認(rèn)證辦法中前面表述不變，而是將企業(yè)或社會組織變更為法人單位；2022年認(rèn)證辦法為征求意見稿，故沒有提供社會企業(yè)定義。2022年的《關(guān)于促進社會企業(yè)發(fā)展的意見》則是將社會企業(yè)界定為以追求社會效益為優(yōu)先目標(biāo)，依靠提供產(chǎn)品或服務(wù)等商業(yè)手段解決社會問題的企業(yè)或其他法人主體。所以無論是地區(qū)間的界定差異還是地區(qū)本身對于社會企業(yè)界定的不斷更新，都表明我國正處于缺乏對社會企業(yè)的權(quán)威界定和更高層面政策指導(dǎo)的現(xiàn)實窘境。

4 典型模式分析

隨著社會企業(yè)理念的廣泛傳播，我國逐漸形成了以地區(qū)為單位的幾種成熟的社會企業(yè)發(fā)展模式，如北京模式、成都模式、順德模式、長沙模式等。另外，長沙、上海、深圳市福田區(qū)、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)對社會企業(yè)發(fā)展均進行了有意義的探索。上海模式理論、實踐兩翼齊飛，2008年便成立國內(nèi)第一家社會企業(yè)研究中心，隨后在2013發(fā)布第一份中國社會企業(yè)白皮書《中國社會企業(yè)與影響力投資發(fā)展報告》。實踐上，出現(xiàn)如“恩派公益”集群式社會企業(yè)首創(chuàng)“公益孵化器”模式，已孵化投資超過1 000家社會企業(yè)和公益組織。長沙模式以學(xué)術(shù)研究見長，如成立首家公益創(chuàng)業(yè)研究機構(gòu)“湖南大學(xué)中國公益創(chuàng)業(yè)研究中心”、開辦社會創(chuàng)業(yè)課程、出版第一本教材《公益創(chuàng)業(yè)學(xué)》等，在實踐上創(chuàng)新地成立了以多位社會企業(yè)家為主體的“同心社企”，為營造長沙社會企業(yè)生態(tài)作出重要貢獻。為進一步分析地區(qū)發(fā)展差異，總結(jié)社會企業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，本文根據(jù)相關(guān)行業(yè)地區(qū)資料及以上政策計量分析結(jié)果，以北京模式、成都模式、順德模式作為主要研究對象，通過結(jié)合地方政策、發(fā)展特點以探索促進社會企業(yè)發(fā)展之路。

4.1 北京模式

北京市是最早在市委文件中明確提出鼓勵社會企業(yè)發(fā)展的省級行政單位。根據(jù)《社會企業(yè)藍皮書：中國社會企業(yè)發(fā)展研究報告（No.1）》的梳理，北京社會企業(yè)發(fā)展共歷經(jīng)智庫研究引路、黨委政府支持認(rèn)可、樞紐組織協(xié)同落實、多方支持共同參與4個階段。①初步認(rèn)識階段（2011—2016年）：智庫提交推動社會企業(yè)發(fā)展報告→市政府出臺文件并明確提出鼓勵社會企業(yè)發(fā)展；②試點探索階段（2016-2018年）：探索發(fā)展路徑、布置開展社會企業(yè)支持工作；③組織落實階段（2018-2019年）：成立行業(yè)組織、舉辦社會企業(yè)論壇、發(fā)布社會企業(yè)認(rèn)證辦法；④健康發(fā)展階段（2019年-）：具備較為成熟的政策、發(fā)展基礎(chǔ)，社會多方力量參與社會企業(yè)發(fā)展，社會企業(yè)迎來健康發(fā)展階段。北京市社會企業(yè)正呈現(xiàn)出以小為主、多點開花的發(fā)展態(tài)勢，認(rèn)證社會企業(yè)已超96家，多數(shù)企業(yè)承諾限制利潤分配及資產(chǎn)鎖定，這主要得益于北京市在早期探索階段就重視社會企業(yè)利潤分配問題，并在相關(guān)文件中明確規(guī)定社會企業(yè)年度利潤用途。

北京模式傾向于對社會企業(yè)的價值定位，即強調(diào)社會企業(yè)的“社會屬性”。北京市社會企業(yè)相關(guān)政策文件早期以認(rèn)證方法類為主，直至2022年《關(guān)于促進社會企業(yè)發(fā)展的意見》出臺后，才對社會企業(yè)發(fā)展給出明確支持。從政策工具角度來看，北京市政策主要以環(huán)境型和需求型居多，供給型較少。北京市在政策文件中對社會企業(yè)發(fā)展給出了清晰規(guī)劃，并對社會企業(yè)在首都率先實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化中所扮演的重要角色予以充分肯定。同時需要注意的是，雖然像人才支持、財務(wù)金融、政府購買在《關(guān)于促進社會企業(yè)發(fā)展的意見》給出了補充，但仍缺乏資金投入、資源共享等方面政策。

4.2 成都模式

成都被譽為“社企之都”，也是首個發(fā)布社會企業(yè)扶持政策的地方政府。自2017年首次提出將社會企業(yè)作為參與社區(qū)治理的多元主體之一后，成都市陸續(xù)出臺眾多社會企業(yè)支持文件，使成都市成為發(fā)布社會企業(yè)支持政策文件最多、覆蓋最廣的地區(qū)。成都市社會企業(yè)發(fā)展大致經(jīng)歷以下階段：起步準(zhǔn)備階段（2017-2018年）：先出臺《成都市人民政府辦公廳關(guān)于培育社會企業(yè)促進社區(qū)發(fā)展治理的意見》，后出臺《成都市社會企業(yè)評審認(rèn)定管理辦法》，全面對社會企業(yè)發(fā)展提供支持；快速發(fā)展階段（2018-2021年）：成都市下轄區(qū)級政府陸續(xù)出臺社會企業(yè)相關(guān)政策文件，為社會企業(yè)發(fā)展提供較為完善的政策環(huán)境，此階段為社會企業(yè)快速發(fā)展期，僅2018-2019年內(nèi)認(rèn)定社會企業(yè)39家；穩(wěn)固增效階段（2021年-）：2021年10月發(fā)布新版《成都市社會企業(yè)培育管理辦法》對2018年文件進行調(diào)整修訂，對認(rèn)證主體、宣傳推廣、人才培養(yǎng)、區(qū)域交流等方面進行強調(diào)補充。

成都模式不同于北京模式，它更強調(diào)社會企業(yè)的“企業(yè)屬性”。成都市對社會企業(yè)申報主體明確要求僅限于企業(yè)，且社企政策牽頭單位主要是工商管理局、市場監(jiān)督管理局，北京市則是民政局。成都模式不止是出臺了大量且具體的相關(guān)支持政策，同時還進行了一系列的制度創(chuàng)新。如擴大支持主體、增加社區(qū)社會企業(yè)表述、放寬企業(yè)名稱限制、創(chuàng)辦城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會、建立統(tǒng)一社會企業(yè)綜合服務(wù)平臺等。從政策工具角度來看，成都市在各類政策工具中均有涉及，其中供給型政策工具最多，需求型次之，環(huán)境型最少。從二級政策工具分布來看，成都模式對資金投入、擇優(yōu)扶持等方向支持較少。

4.3 順德模式

佛山市順德區(qū)對社會企業(yè)發(fā)展關(guān)注較早，在2011年的政府文件中就已提及社會企業(yè)。2012年，成立首家法定機構(gòu)——順德社會創(chuàng)新中心，2013年成立第一家社會企業(yè)。2014年，順德區(qū)出臺國內(nèi)首個社會企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——《順德區(qū)社會企業(yè)培育孵化支援計劃》，隨后在2015年率先開展社會企業(yè)認(rèn)證工作。順德模式的管理體制遵從“小政府、大社會”，即由政府呼吁引導(dǎo)，社會企業(yè)廣泛參與社會公共管理和公共服務(wù)。認(rèn)證主體上，以區(qū)內(nèi)注冊社會企業(yè)為主；認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)包括3項：機構(gòu)資質(zhì)、社會目標(biāo)優(yōu)先度和解決問題效能，并按3項給出具體分值，進而評價出A、AA、AAA級社會企業(yè)。順德區(qū)對利潤分配的要求不同于北京模式，其對利潤分配要求更具體更嚴(yán)格，如第一屆順德社會企業(yè)認(rèn)證規(guī)定股東分紅不得超過利潤的1/3，第二屆要求每年將不低于經(jīng)營利潤的50%資金投入公益事業(yè)或用于自身發(fā)展等。

順德作為區(qū)級行政單位，率先進行地方性社會企業(yè)認(rèn)證“破冰”，不斷探索社會企業(yè)支持路徑，為全國社會企業(yè)發(fā)展作出示范。從政策工具角度來看，缺乏環(huán)境型政策工具支持，這可能與區(qū)級政府支持能力有限有關(guān)。但從總體來看，順德區(qū)在政策支持上力度不斷加大，特別是成立的順德社會創(chuàng)新中心為順德社會企業(yè)發(fā)展提供了重要的綜合性服務(wù)。

5 結(jié)論與建議

5.1 研究結(jié)論

本文從政策工具角度對全國社會企業(yè)支持政策文本進行分析，得出以下結(jié)論：首先，根據(jù)政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)和各地方社會企業(yè)政策實際情況，得出三大政策工具（需求型、供給型、環(huán)境型）及18個二級政策工具。其次，三大政策工具占比相當(dāng)，分布情況為：需求型政策工具最多，占比為38.6%，環(huán)境型政策工具居中，占比為31.2%，供給型工具最少，占比為30.2%。但政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理：在供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施、資源共享、組織建設(shè)節(jié)點占比較少，表明地方政府缺乏對相應(yīng)內(nèi)容重視；在需求型工具中，社會參與、政府購買節(jié)點占比過少，地方政府需精準(zhǔn)對位市場需求，鼓勵社會參與并加大政府購買力度；在環(huán)境型工具中，法規(guī)在所有二級節(jié)點占比最高，有利于行業(yè)健康發(fā)展，但財務(wù)金融、稅收制度、擇優(yōu)扶持占比過少，地方政府應(yīng)正確認(rèn)識社會企業(yè)價值，在稅收、金融方面給予政策支持，對于各方認(rèn)同優(yōu)秀社會企業(yè)進行重點引導(dǎo)、培育、扶持。第三，標(biāo)準(zhǔn)制定雖然在所有二級節(jié)點占比僅次于法規(guī)，但同時反映出“各自為政”問題，如社會企業(yè)界定在不同地區(qū)就存在截然不同的說法。

基于政策結(jié)合實際發(fā)展的原則，選取社會企業(yè)發(fā)展典型地區(qū)，分析地區(qū)發(fā)展模式和社企支持政策，進而得出以下結(jié)論：北京具備清晰的發(fā)展脈絡(luò)并重視社會企業(yè)自身價值定位，依托首都優(yōu)勢取得一定發(fā)展成就，對未來社會發(fā)展也給出了具體規(guī)劃，但在政策文件中對社會企業(yè)的支持較晚且以環(huán)境型和需求型為主，同時缺乏資金投入、資源共享等扶持政策。成都重視社會企業(yè)發(fā)展扶持，是發(fā)布社會企業(yè)支持政策文件最多、覆蓋最廣的地區(qū)，在市級政府出臺相關(guān)政策后，下轄大部分區(qū)級政府緊密響應(yīng)，這種上行下效的政策落實是實現(xiàn)社會企業(yè)政策效果的關(guān)鍵，同時勇于進行制度創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新，然而成都市雖涉及到了所有政策工具，但對資金投入、擇優(yōu)扶持等方向支持仍較少。順德作為區(qū)級行政單位，以“小政府、大社會”的管理體制優(yōu)先發(fā)展社會企業(yè)，在國內(nèi)開創(chuàng)社會企業(yè)地方性認(rèn)證先河、創(chuàng)新認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、制定具體利潤分配規(guī)定，但在政策工具內(nèi)容上相對缺乏，這可能與區(qū)級政府支持能力有一定關(guān)系。其他地區(qū)也進行了積極探索，如上海最早成立了社會企業(yè)研究中心、“恩派公益”首創(chuàng)“公益孵化器”模式，長沙以學(xué)術(shù)研究為重點，創(chuàng)建了社會企業(yè)家朋友圈——“同心社企”等；雖然上海、長沙缺乏相對應(yīng)的社企支持政策，但是其理論、實踐經(jīng)驗值得參考借鑒。

5.2 對策建議

在我國進入新的發(fā)展階段后，社會需求不斷增長，社會問題日益復(fù)雜，政府職能也將迎來轉(zhuǎn)變。社會企業(yè)的出現(xiàn)有助于分擔(dān)社會治理壓力，創(chuàng)新社會治理機制，改善民生水平，推動早日實現(xiàn)全體人民共同富裕。因此，為更有效發(fā)揮社會企業(yè)公共治理作用，推動我國社會企業(yè)行業(yè)健康發(fā)展，從政策角度提出以下對策和建議。

5.2.1 滿足市場需要，補齊政策短板

我國社會企業(yè)對公共政策需求高漲，缺乏相應(yīng)的政策支持是社會企業(yè)面臨的發(fā)展困境。對于缺乏相關(guān)支持政策的地區(qū)應(yīng)盡早出臺相應(yīng)文件，對于扶持政策存在短板的地區(qū)，如北京市應(yīng)補足供給型政策，加大資金投入、資源共享力度，成都市提高資金投入的同時應(yīng)鼓勵信息資源共享并為之提供更多交流平臺等。

5.2.2 制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，警惕“各自為政”

雖然各個地區(qū)有自己的發(fā)展模式和現(xiàn)狀，但對于一些基本的標(biāo)準(zhǔn)原則，應(yīng)予以統(tǒng)一明確，以防止地區(qū)社會企業(yè)發(fā)展失衡，跨區(qū)社會企業(yè)經(jīng)營混亂。如可參考其他國家做法，統(tǒng)一社會企業(yè)界定、規(guī)定分紅比例、鎖定社會資產(chǎn)等。中國的社會企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀基本滿足進入政策議程的現(xiàn)實條件，可以考慮從更高層面借助立法以推動社會企業(yè)健康發(fā)展。

5.2.3 明確負(fù)責(zé)機構(gòu)，交流發(fā)展經(jīng)驗

爭論到底是由民政部門牽頭還是由工商部門負(fù)責(zé)，容易陷入“社會”還是“企業(yè)”這種非此即彼的邏輯陷阱。社會企業(yè)實質(zhì)上就是一種運用商業(yè)手段解決社會問題并實現(xiàn)社會目的的混合組織，可參考鄉(xiāng)村振興局，單獨設(shè)立一個專門的社會企業(yè)管理部門，同時厘清部門職責(zé)。另外，交流發(fā)展經(jīng)驗不止是民間自發(fā)的社會企業(yè)交流，更重要的是政府牽頭的發(fā)展交流，這主要體現(xiàn)在兩方面的交流：一方面是政策層面的交流，地方政府可以組織實地考察調(diào)研當(dāng)?shù)卣邔嵤┬Ч治龅貐^(qū)政策成功經(jīng)驗，為本地政策制定提供借鑒；另一方面是企業(yè)層面的交流，地方政府可以組織社會企業(yè)對點幫扶，對鄰近地區(qū)應(yīng)發(fā)揮輻射效應(yīng)，呼吁更多社會企業(yè)家參與本地社會企業(yè)建設(shè)。

綜合來看，任何模式的成功都絕非偶然，社會企業(yè)的發(fā)展離不開地區(qū)政策的傾斜扶持，同時也離不開民間力量的創(chuàng)新。無創(chuàng)新不發(fā)展，制度政策需要創(chuàng)新，與時俱進，民間力量也需要廣泛融合智慧，凝聚社會資源，為推動中國社會企業(yè)發(fā)展和促進早日實現(xiàn)共同富裕作出貢獻。

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（責(zé)任編輯：吳 漢）