個人養老金制度可持續性探析

王怡 高布權

摘?要：當今我國人口老齡化嚴重，養老保險基金缺口擴大，養老保險體系將面臨巨大的負擔，發展多支柱、多層次的養老保險體系已成為共識，第三支柱個人養老金制度應運而生。通過梳理我國個人養老金制度的政策演變及實踐探索，不難發現個人養老金制度存在參保意愿弱、優惠政策吸引力不足、產品供給不足、監管力度不夠等問題，這些問題阻礙了個人養老金制度的可持續發展，應該加強宣傳、提升國民素養、強化分級分層優惠政策、完善產品種類、加強產品綜合監管，促進中國特色個人養老金制度的建立和可持續發展。

關鍵詞：多支柱養老保險；養老金；個人養老金制度

中圖分類號：F832.2????文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2024）04-0056-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.04.015

1?引言

近年來，我國老年人口不斷增加，社會撫養比大幅提高，養老保險基金缺口擴大，急需推動個人養老金制度可持續發展。黨的二十次全國代表大會報告指出“完善全國基本養老保險統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系”，體現了黨中央對養老事業發展的關心［1］。目前學界對于個人養老金制度的研究較為碎片化，要么是集中于養老金融市場的研究，要么是基于國際經驗探討優惠政策。文章將這些問題聚焦到個人養老金制度本身的可持續性，希望以個人養老金制度堅實的理論基礎為平臺和切入點，進一步探討個人養老金制度的可持續發展方向［2］。

2?個人養老金制度發展必要性

2.1?積極應對人口老齡化

人口老齡化是我國的基本國情及面臨的長期挑戰［3］。2014年，我國65歲及以上老年人口數占總人口比例首次超過10%，2021年老年撫養比突破20%，極大地加重了養老負擔，擴大了養老資金缺口。具體數據見圖1。個人養老金制度的建立是應對人口老齡化的必要舉措。

圖1?我國2014—2021年65歲及以上老年人口數占比和老年撫養比

2.2?完善三支柱養老保險體系

我國目前的多支柱養老保險體系發展不平衡、不充分，第一支柱是職工（城鄉居民）基本養老保險，第二支柱是企（職）業年金，第三支柱是個人儲蓄性養老保險。［4］第一支柱養老保險負擔重、替代率低，難以保障老年人的生活水平。第二支柱養老保險覆蓋率低，補充作用十分有限。第三支柱養老保險起步時間晚，發展滯后。個人養老金制度的出臺，有助于推動多層次、多支柱的養老保險體系建設，促進其可持續發展。

2.3?促進全體國民實現共同富裕

隨著互聯網、大數據等現代信息科技進步，大量的新業態就業者出現。而第一支柱養老金繳費率高、替代率低，難以滿足靈活就業人員的養老保險需求，第二支柱養老保險又不覆蓋此類人群，因此很多新業態就業人群并沒有納入社會保障。個人養老金制度可以為當代新業態就業者提供更好的參保選擇，為將來養老增添一份保障。個人養老金制度的建立有助于穩步增加養老財富儲蓄，實現全體國民的共同富裕［5］。

3?個人養老金制度的發展概況

3.1?個人養老金制度的含義

個人養老金制度是政府采取稅前優惠政策的手段，鼓勵參加城鎮職工（城鄉居民）養老保險的居民根據風險和收益特點選擇相應的產品進行投資，參加人需要達到領取年齡或滿足其他規定后才可以領取個人養老金［6］。

3.2?個人養老金制度的政策演變

早在1991年，我國三支柱養老金體系就已初見雛形，但是由于當時對第三支柱的定位不明確，第三支柱個人養老金等補充層次的制度并沒有實質性的進展。2008年試點的開展推動了政策的出臺，個稅遞延型商業養老保險開始納入國家決策［7］。2018年開始加快個人養老金制度的推進速度，2022年個人養老金制度正式上線。具體的政策演變過程見表1。

3.3?個人養老金制度的實踐探索

我國關于第三支柱個人養老金制度早在21世紀初就有過積極的探索，2007年天津濱海新區、2009年上海都曾提出過試點個稅遞延型養老保險產品，但這些地方的探索都未發展起來。直到2018年5月，開始正式試點個稅遞延養老保險，第三支柱個人養老金進入了制度建設啟動階段。［8］但由于節稅力度偏低、操作煩瑣以及產品基礎配套設施不足等因素影響，試點效果并不理想。報道顯示，截至2020年，試點累計實現個稅遞延型商業養老保險費收入4.26億元，參保人數4.88萬人［9］。受到2020年的中央經濟工作會議影響，2021—2022年，個人養老金制度建設明顯提速。2022年3月1日起，專屬商業養老保險試點區域擴大至全國范圍。4月21日，個人養老金發展迎來了新的里程碑。11月4日，等待了三十余載的個人養老金制度終于落地。11月25日，個人養老金制度開始在36個先行城市（地區）啟動實施。

4?個人養老金制度可持續發展面臨的挑戰

我國個人養老金制度起步晚，試點過程中問題較多，對于個人養老金制度可持續發展可謂是很大的挑戰。

4.1?參保意愿弱

雖然公眾對于養老問題有一定的憂患意識，對于未來的養老金保障需求更高，但實際上，這種訴求并沒有轉換成對個人養老保險的需求。第一，領取條件固定。個人養老金不符合規定的不能提前支取，由于可支配收入有限，不能提前支取的設計大大降低了人們參加個人養老金制度的熱情。第二，理財素養低，未形成長期養老儲備意識。我國民眾對子女、國家存在著“依賴性養老”觀念，在養老儲備習慣上，居民對養老金融知識不熟悉，養老金概念尚未完全建立，大多更偏愛傳統銀行儲蓄、貴金屬投資等方式抵御老年風險［10］。

4.2?優惠政策吸引力不足

EET（繳費前稅前扣除、投資期不交稅、領取時交稅）的延期納稅模式，未能根據不同收入群體制定分級優惠，“一刀切”的優惠政策很難滿足居民的個性化需求，激勵效用低。首先，大量的新業態就業群體在養老保險體系中處于較為弱勢的地位，但EET模式未對這類人群提供針對性的優惠補助。其次，我國在降低個稅起征點后，實際納稅人只有2000多萬。由于低收入人群繳納稅款本就很少甚至不征稅，還享受各種稅收減免和轉移支付，但是存入的錢到領取環節需要繳納3%的稅，和“支持鼓勵”的理念導向相悖。最后，EET模式吸引的多是高收入群體，這在一定程度上無法體現再分配效應，造成了不同收入群體之間的差距擴大，不利于實現全體國民共同富裕。

4.3?產品供給能力不足

不同收入群體的購買力和需求水平不同，目前的制度設計難以滿足社會的多樣化需求。養老金融供給嚴重失衡和不足，普遍缺少規范化以及高質量的養老金融產品。［11］2021年試點的專屬商業養老保險和養老理財產品涵蓋了銀行、基金等金融子行業，但市場份額很小，不僅占比低，還缺乏多元化。［12］首批個人養老金理財產品，全部為公募類凈值型開放式產品，6只產品均為固定收益類產品，產品同質化現象凸顯。因此亟須更加多元化且可以滿足個性化需求的產品。

4.4?綜合監管力度需加強

個人養老金制度是一個囊括萬億元的制度，其監管自然也要高度重視。市場進入養老產業會在某種程度上產生利益糾紛和多主體之間的價值博弈，難以真正做到信息披露。銀行在個人養老金制度中擔任著非常重要的角色，既是參與者，又是競爭者，在這種情況下，銀行如何保持客觀中立性并履行好一部分監管義務也為市場所關注。此外，因為個人養老金制度是近年流行發展起來的，缺乏相關的具體細致的法律法規，缺少相關規定的參考，會增加投資過程中的風險。因此需要加強資金綜合監管，保證養老資金的安全。

5?個人養老金制度可持續發展建議

為促進個人養老金制度的可持續發展，提出刺激需求、完善財稅優惠政策、提高養老產品供給能力、加強綜合管理的建議。

5.1?刺激需求，提高參保意愿

為促進個人養老金制度的可持續發展，更好增加全社會養老財富儲備，需要擴大居民對個人養老金制度的需求。第一，靈活設置個人養老金的領取條件。建立應急支出機制，讓部分養老資金可在首次購房、看病、進修等特殊情況下提前使用，在提前領取養老金后賬戶資金繼續積累，但要收取少量管理費。第二，加強金融教育，提升金融素養。通過金融教育幫助大家掌握基本的理財知識，了解投資產品的風險收益特點，幫助全民養成投資理財的習慣、逐步豐富理財知識，提高金融素養。引導社會形成投資養老的理念，幫助老年人過上美好的養老生活。

5.2?完善財稅優惠政策

激勵性財稅政策應該統籌投放，在引導自助養老和防止財富差距擴大間尋求平衡。根據繳納水平分級設置優惠力度，中高收入人群可以適當提高投資額度；收入水平低的人群在領取時免收3％的稅額或給予一定的財政補貼；對數以億計有一定供款能力但能力略不足的群體（如新業態從業人員），可以通過適當的財政補貼支持其加入個人養老金；根據參與時間長短以及賬戶中的余額分層設置養老金稅率，激勵各收入群體參與；增加TEE激勵模式，也就是繳納階段交稅，投資和領取環節免稅。將EET與TEE模式結合起來，輔之以適當補貼，針對不同群體實施差異化的財稅支持政策，以加快建立多層次的養老保險體系［13］。

5.3?提高養老產品供給能力

隨著人們基本生活需求的滿足，公眾對于老年生活質量的需求逐步提升，這一需求勢必會轉換成對養老保險優質產品的需要。統籌考慮養老保險制度與證券市場，努力擴大個人養老金的投資范圍，兼顧收益水平和風險控制，增加投資品類，暢通養老金配置權益類產品渠道，豐富產品類型，擴大可投資范圍，給予參保者更多的選擇空間。針對不同群體開發多元化產品，滿足群體多樣化需求，使公眾可以通過長期養老投資更好地保障養老生活，促進個人養老金制度長遠發展。

5.4?加強個人養老金制度綜合管理

一方面，完善資本市場規范發展的相關制度，公布信息披露要求和法律責任，完善多層次資本市場體系，加強對銀行雙重身份的監督與管理，對個人養老金投資經營進行監管，切實保障參保者的合法權益。另一方面，完善法律體系，構建良好的資本市場環境，引導社會資本參與重點領域投資，提高市場穩定性［14］。不斷完善行業準入機制、資格評估、資金托管及投資、風險管理以及保險兌現等方面的監管政策。只有加強資金管理和監督，保障個人養老保險基金安全，才能真正構建滿足老年人美好生活需求、提高老年人生活質量的中國特色養老金制度體系。

參考文獻：

［1］李麗麗.我國第三支柱個人養老金：問題與對策［J］.金融市場研究，2023（2）：105-112.

［2］胡玥.我國個稅遞延型商業養老保險的發展路徑研究［D］.北京：中國社會科學院，2020.

［3］范洪敏，劉暢，穆懷中.第三支柱個人養老金賬戶繳費率、替代率研究［J］.新金融，2022（7）：43-48.

［4］成新軒，馮瀟.共同富裕目標下我國多支柱養老保障體系研究［J］.理論探討，2022（4）：161-166.

［5］董克用，施文凱.加快建設中國特色第三支柱個人養老金制度：理論探討與政策選擇［J］.社會保障研究，2020（2）：3-12.

［6］董克用.建立和發展中國特色第三支柱個人養老金制度［J］.中國社會保障，2019（3）：34-36.

［7］李俠.我國第三支柱養老保險發展探析［J］.金融縱橫，2021（7）：78-84.

［8］劉夢潔.我國第三支柱個人養老金的現實挑戰與制度破解［J］.保險職業學院學報，2022，36（6）：17-20.

［9］高和榮，陳鳳娟.個人養老金制度的實施、挑戰與優化［J］.西北大學學報（哲學社會科學版），2022，52（6）：82-89.

［10］朱小玉，施文凱.人口老齡化背景下完善我國第三支柱養老保險稅收政策的建議［J］.國際稅收，2022（6）：25-36.

［11］左希.銀行業需加快豐富養老金融產品供給［N］.金融時報，2022-06-07（6）.

［12］姜玉青.增強養老金融產品供給能力和創新力度［N］.中國證券報，2022-07-04（A03）.

［13］劉同洲.促進個人養老金發展的稅收政策研究——基于美國個人養老金（IRA）的經驗與啟示［J］.稅務研究，2022（9）：127-132.

［14］張棟，張琳.第三支柱個人養老金財稅激勵制度設計：基于國際經驗的中國路徑［J］.國際稅收，2022（12）：33-41.

［作者簡介］王怡（1997—），女，河南焦作人，延安大學政法與公共管理學院研究生，研究方向：社會保障；高布權（1969—），男，陜西定邊人，法學碩士，教授，研究方向：馬克思主義理論與思想政治教育。